在農村土地“三權”分置改革背景下，農村土地的經營權能否入股的問題似乎已經沒有爭議，土地經營權入股在合作社發展實踐中也已經廣泛存在。2017年修訂通過的《農民專業合作社法》第十三條第一款規定：“農民專業合作社成員可以用貨幣出資，也可以用實物、知識產權、土地經營權、林權等可以用貨幣估價并可以依法轉讓的非貨幣財產，以及章程規定的其他方式作價出資；但是，法律、行政法規規定不得作為出資的財產除外。”這是土地經營權得以作價出資到合作社中的資格首次為法律所明確。但客觀上講，土地經營權入股合作社的正當性、合法性和實施過程中的可操作性仍然是需要探討的問題。
一、土地經營權入股早已“于法有據”
在2017年《農民專業合作社法》修訂前，以土地經營權入股農民專業合作社已早有實踐，并涌現出諸多土地股份合作社。入股早已為《土地承包法》《物權法》等相關法律法規明確為土地經營權流轉的方式之一。
長期以來，我國高度重視農村土地資源配置，并為鼓勵土地經營權的有序流轉出臺了一系列的政策和法律法規，2003年3月1日起實施的《農村土地承包法》明確規定，承包方享有依法、自愿、有償開展土地承包經營權流轉的權利，且允許承包方之間基于發展農業經濟的目的，自愿聯合將土地承包經營權入股。盡管2007年實施的《農民專業合作社法》并未明確土地經營權的出資方式，但是，根據第十二條規定，成員的出資方式、出資額可以由章程規定。因此，當合作社就出資方式進行內部決議并通過時，便可以通過制定或修改章程以實現土地經營權的作價出資。
在法律法規并未限制土地經營權的入股“資格”的同時，黨和政府更是鼓勵開展土地經營權的流轉，鼓勵土地經營權入股到合作社中。黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》中明確提出，“加強土地承包經營權流轉管理和服務，建立健全土地承包經營權流轉市場，按照依法自愿有償原則，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。有條件的地方可發展專業大戶、家庭農場、農民專業合作社等規模經營主體”，這為土地承包經營權入股農民專業合作社提供了重要的政策依據。黨的十八屆三中全會在《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中再次提出“在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發展農業產業化經營”。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）中再次明確“承包農戶有權占有、使用承包地，依法依規建設必要的農業生產、附屬、配套設施，自主組織生產經營和處置產品并獲得收益；有權通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益”。此外，地方各級政府也出臺相關地方政府規章支持土地經營權入股到合作社之中。可見，土地經營權入股合作社早已獲得了政策和法律法規的支持。
二、土地經營權入股合作社具有積極意義
農民專業合作社依托政策法規、地理環境、人文資源等優勢在廣大農村地區得到了快速發展。絕大多數合作社的生產經營活動以從事農業生產為主，在其經營活動中，對土地資源利用的需求度不斷增加，土地流轉力度不斷加大，日漸成為流轉農地、獲取農地經營權的最主要經營主體之一。實踐中，吸收土地經營權入股成為合作社獲得可供經營使用的土地的最主要方式之一。
第一，土地經營權入股合作社，具有相對于租賃而言更便利的處分權。入股是以土地經營權的轉讓為前提，是發生物權變動效果的流轉。農戶入股時便將對土地的使用權讓渡給農民專業合作社，即轉化為合作社的財產，農戶只能享有與其出資份額相應的股權。依據法人財產權的本質規范，合作社作為一類特別法人，具有對自己財產的占有、使用和處分的權利。因此，合作社可以根據需要對以經營權入股的土地進行設備增設、土壤改良、地塊平整等操作，甚至可以在法律許可范圍內設定抵押、對外償還債務。
第二，由于小農戶貨幣出資能力有限，只許可貨幣出資方式時，合作社帶動小農戶發展的能力就會受到制約。支持土地經營權入股合作社，不僅使得缺乏現金的農民有了可以作價出資的財產，真正實現農戶對土地的使用、收益權利；同時，還有助于平衡合作社內部懸殊的出資比例，改變部分合作社“一股獨大”的現狀。
第三，根據《農民專業合作社法》的“成員有限責任”原則，入股成員以其賬戶內記載的出資額和公積金份額為限對農民專業合作社承擔責任，土地經營權入股建立了成員與合作社之間風險共擔的鏈接。因此，以入股方式加入的成員為了降低風險承擔的可能性，將會更加積極地關注甚至參與到合作社的生產經營和管理之中，實現成員之間、成員與合作社之間的密切合作，這將有利于合作社體現民主控制和惠顧返還原則。
可見，推進土地經營權入股合作社有助于規范農村土地承包經營權的有序流轉，實現農戶的土地使用、收益權能，提高合作社的凝聚力，降低其生產成本和經營風險，實現勞務、貨幣、實物等的優良資源配置關系，促進農業產業化經營，其意義非同小可。
三、法律法規需要進一步完善
盡管現行法對土地經營權入股這一出資方式已作出明確規定，但當前土地經營權出資的法律規范尚不完善。
第一，土地承包權人的權利保護需要被關注。《意見》中指出“經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案”，即當經營權人得到承包農戶的同意并向村集體備案后便可以進行經營權的再流轉或抵押行為。但是，承包權人的收益實現寄期于經營權人依流轉合同如期支付的對價。而當經營權人進行再流轉或抵押時，便極易出現承包權人受到阻斷而無法了解該地塊的具體經營狀況，或出現因經營權人經營不善而抵押權人要求實現權利的情況，此時承包權人的預期收益將難以保障。因此，建議承包權人可以向有再流轉或抵押意愿的經營權人主張設立風險防范保障措施，如要求經營權人在進行再流轉或抵押前先行給付土地經營權剩余期間的租金，或者要求經營權人提供其他財產進行擔保。
第二，在合作社內部經營管理的實踐中，以土地經營權入股的成員極易受到限制而無法享有與以貨幣入股成員同等的權利。在實踐中，出現了合作社通過在入股合同中設定限制性條款，阻斷了以土地經營權入股成員參與民主管理的權利的現象，通過章程或者決議排斥土地股成員的表決權行使，使土地股具有類似于“優先股”的性質。這樣，合作社的實際管理控制權仍主要由貨幣出資者所掌握，實際上是資本控制合作社的表現。成員間地位平等、實行民主管理是農民專業合作社必須遵守的重要原則。《農民專業合作社法》第二十二條強調，在成員大會的選舉和表決中實行一人一票的表決制，成員各享有一票的基本表決權，這是對成員的平等決策權、管理權的保障；且成員在出資后便與合作社結成“利益共同體”，有權在合作社盈利時獲得投資回報、獲得分紅；也有義務在合作社經營不善時，以其出資額為限承擔合作社的債務。限制該類成員參與民主管理的權利，卻保留了其以出資額承擔責任的義務，形成了權利與義務的不對等。
第三，按惠顧返還盈余是合作社利益分配的基本原則和本質特征，也是合作社發展100多年來始終堅持不變的原則之一。《農民專業合作社法》第四十四條堅持惠顧返還為主的原則，以鼓勵成員與合作社之間開展互助合作，通過交易量擴大提高合作社競爭能力。但是，在實踐中一些合作社將土地經營權入股面積看作成員與合作社間的交易量，這并不符合合作社惠顧返還為主的基本原則。還有個別的合作社限制土地經營權入股合作社的成員參與財政補助資金的收益分享的權利，與財政支持合作社發展的政策目標相悖。
一些合作社在吸收土地經營權入股的實踐中，因為對《農民專業合作社法》等相關法律的理解存在不足或偏差，而在制定章程或擬定入股合同時設定了與現行法相沖突的規定。這都需要發揮法律法規的規范性、指導性作用，通過進一步完善法律法規或章程，更好地引導合作社吸收土地經營權入股，實現各類成員之間的利益平衡。
作者單位：中國農業大學人文與發展學院
中國鄉村發現網轉自：《中國農民合作社》期刊2018年第7期 微信公眾號（原創）
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