摘要：家庭農場具有商事組織屬性, 按照商事主體法定原則和平等原則, 家庭農場應該進行注冊登記。家庭農場注冊登記處于“法律”與“政策”依據并行的“違法”局面。在修訂相關立法時, 引入家庭農場概念并細化家庭農場登記制度, 回歸工商登記僅產生商事主體資格的制度功能, 增設家庭農場經營許可制度, 并將此制度與認證制度有效銜接, 促使家庭農場這一新型經營主體在法律框架下規范性運營與發展。
一、問題的緣起
自2003年家庭農場陸續在中國各地出現 (1) , 隨后中央出臺文件對其發展加以引導 (2) , 其作為新型農業經營主體的改革思路日漸清晰(3) 。農業部《關于做好2013年農業農村經濟工作的意見》中提出, 鼓勵有條件的地方建立家庭農場注冊登記制度。同年, 農業部《關于開展家庭農場調查工作的通知》 (以下簡稱《通知》) 中明確將家庭農場界定為以家庭成員為主要勞動力, 從事農業規模化、集約化、商品化生產經營, 并以農業為主要收入來源的新型農業經營主體。同時又初步提出家庭農場政策門檻:具備經營者、經營規模、主要收入來源、主要勞動力、財務管理、示范作用等七方面要素。此《通知》對家庭農場準入登記具有導向作用。2014年農業部《關于促進家庭農場發展的指導意見》 (以下簡稱《指導意見》) 強調, 遵循家庭農場經營者自愿原則, 家庭農場可自主決定辦理工商注冊登記, 以取得相應市場主體資格。2014—2017年中央一號文件以及十九大報告 (4) 多次強調家庭農場是一種新型農業生產經營主體, 應鼓勵、培育、扶持發展規模適度的家庭農場, 實現小農戶和現代農業發展有機銜接。
國家宏觀政策對家庭農場到工商部門注冊登記采取引導態度, 地方政府則順應國家政策引導方向, 發布規范性文件對家庭農場可以登記的市場主體組織形式予以列舉, 供家庭農場經營者注冊時選擇。由于各地農業經濟發展情況不同, 地方政府提供可選擇的市場主體組織形式也有所差異, 有些地方政府列舉個體工商戶、個人獨資企業、合伙企業、有限責任公司四類主體形式供家庭農場經營者選擇, 如云南、遼寧、河南、江蘇、吉林、湖南、天津等。有的地方政府在前四種形式的基礎上, 增加股份有限責任公司這一主體組織形式供家庭農場選擇, 如湖北省和重慶市。有些地方政府將上述四類形式的某一類主體組織形式進行限縮解釋, 如浙江省規定家庭農場申請人如果選擇合伙企業這一主體組織形式, 只能選擇普通合伙企業。有的地方政府在前述四類主體組織形式之上增加農民專業合作社供家庭農場申請人選擇, 如山東省。還有的地方政府以概括性的表達方式擴大了家庭農場可以選擇的主體形式范圍, 如浙江省發布規范性文件規定, 如果國家對家庭農場的注冊登記有新規定的, 按新規定執行 (5) 。
家庭農場到底需不需進行登記, 以何種主體組織形式進行登記, 學界對此展開了研究。曹興權認為家庭農場的發展沒有帶來新的私法問題, 不需要將家庭農場作為獨立私法主體進行登記[1]。孔東菊認為家庭農場是一種經濟組織形式, 有別于農村承包經營戶, 具有一定的組織性和內部分工, 應該進行工商登記。至于以何種組織形式登記, 法律不應一概而論, 而應由家庭農場經營者自我選擇[2]。李雙鵬等提出家庭農場不僅需要進行工商登記, 而且還要以一種獨立的經濟組織形式進行登記, 并配套出臺《家庭農場法》來規范家庭農場的法律行為[3]。肖鵬通過對日本家庭農場法律制度的分析, 認為中國應明確家庭農場法律地位, 進行注冊登記, 其注冊組織形式應該以一種新型的非法人組織形式存在[4,5]。
學界對家庭農場是否登記這一問題見仁見智, 主要有完全主張登記、不主張登記和登記與否由當事人選擇等三種觀點。筆者對后兩種觀點持不贊同態度, 主要理由如下:從前述家庭農場的概念可以看出, 家庭農場已經完全具備商事主體的外觀, 其所從事的經營行為是以追求營利為目的的營業行為[6]。而且從國家政策的引導和地方政府的實踐可以看出, 家庭農場不僅僅是家庭行為, 還要具有組織性質, 可見家庭農場并非是農民承包經營戶的擴大版或簡單升級版, 而是已經具備商事組織或法人的基本要件。商事組織或法人需要遵循該類主體的內在運行規則:一是遵循商事主體法定原則, 即家庭農場如果為國家法律所認可, 或依現行法律進行設立登記, 或者通過立法, 使家庭農場依照法定程序進行注冊登記;二是遵從商事主體平等原則。家庭農場進行注冊登記也是商事主體平等原則的體現。既然家庭農場屬于具有組織性質的商事主體, 按照我國現行立法, 除了農村承包經營戶和個人合伙等商自然人之外, 具有組織性質的商事主體都是通過注冊登記進行設立, 那么, 家庭農場作為一種經營組織, 通過登記取得法律認定的身份, 也是商事主體平等原則的應有之義。
家庭農場注冊登記既有利于政府對家庭農場經濟發展情況進行宏觀監控, 又促進了家庭農場經濟快速發展。根據2013年農業部公開家庭農場統計結果, 全國家庭農場達87.7萬個, 平均經營規模超過13.3 hm2[7]。家庭農場數量大, 如果國家不采取登記方式, 家庭農場對國家經濟的影響將無法進行統計, 沒有登記的家庭農場可能因主體資格不確定而影響其貸款、抵押等融資活動的正常開展, 進而使家庭農場因融資難而發展速度減緩。那么, 法律應設置怎樣的登記制度, 既符合家庭農場自身發展的內在需求, 又契合現行改革的外部環境?這是家庭農場發展至一定規模后, 法律制度供給者不得不思考的問題之一。
二、家庭農場注冊登記中的主要問題
從國家宏觀層面看, 中央政府認為現行法律的供給完全能夠滿足家庭農場對市場主體組織形式的需求, 沒有必要進行特殊立法。在此寬泛的政策引導下, 地方政府或采取“先發展后法律規范”的改革思路, 或秉持從現行法律框架中找到規范之路的觀點。這種粗放式發展格局在家庭農場出現之初或許有利于家庭農場的發展, 一旦家庭農場發展到一定規模, 國家層面專項立法的缺位必然導致家庭農場注冊登記出現“非法”操作。
1. 登記依據政策與法律并行適用
到目前為止, “家庭農場”概念仍是停留在政策術語層面, 國家并沒有特殊立法對家庭農場注冊登記依據問題予以回應, 各地方政府為了規范家庭農場登記管理, 要求家庭農場登記依據既要依據公司法、合伙企業法、個人獨資企業法等法律, 又要依據地方政府印發的家庭農場登記管理 (暫行) 辦法。例如, 2013年遼寧省工商行政管理局印發《關于充分發揮工商注冊職能做好家庭農場登記工作的指導意見》, 2013年河南省工商局發布《關于做好家庭農場登記管理工作的意見》, 2014年吉林省工商行政管理局和農業委員會聯合印發了《吉林省家庭農場登記管理暫行辦法》, 2015年新疆維吾爾自治區農業廳印發《新疆維吾爾自治區家庭農場認定標準 (試行) 》, 2016年黑龍江省農業委員會印發《黑龍江省農民家庭農場認定管理辦法 (試行) 》, 2016年山東省工商行政管理局和農業廳印發《山東省家庭農場登記管理辦法》, 發布類似登記管理制度的省市還有陜西等20個省份。各省 (市) 家庭農場依據法律和這些管理辦法辦理相應的登記手續。根據農業部2013年的調查, 全國家庭農場達87.7萬個, 其中被有關部門認定或者注冊的只有3.32萬個[7]。
家庭農場注冊登記取得營業執照屬于民事主體的創設行為, 只能以法律為依據 (6) 。按照現行《中華人民共和國立法法》和國務院《規章制定程序條例》的相關規定, 有地方立法權限的機關主要有地方人大及其常委會和設區的市的地方政府。地方政府認為需要制定地方政府規章的, 應當履行立項、起草、審查、解釋與備案等具體程序。根據這些規定, 上述地方性規定不是法律。首先, 地方工商行政管理部門或農業部門等機構不具備制定法律制度的資格。其次, 國務院法制辦“地方政府規章庫”中并沒有上述管理辦法的備案記錄。這兩點足以推導出上述地方政府發布的關于家庭農場登記管理辦法不是法律, 其只是地方政府部門印發的政策性質的規范性文件。然而在實踐中, 這些不是法律的規定卻成為家庭農場注冊登記依據之一。以廣西省桂平市為例, 桂平市農業局在桂平市農業信息網上發布《家庭農場注冊登記流程》, 規定依法申請登記的家庭農場應符合下列條件:一是家庭農場經營者應具有農村戶籍;二是以家庭成員為主要勞動力;三是以農業收入為家庭收入主要來源;四是經營規模相對穩定, 土地相對集中連片, 且不同類別家庭農場需要滿足不同層級的規模, 五是同時滿足公司法、合伙企業法、個人獨資企業法等法律規定。其中, 前四種要求屬于地方政府的政策規定, 后一種屬于法律規定, 桂平市家庭農場注冊登記依據處于“政策”與“法律”雙軌運行模式之中, 使地方家庭農場注冊登記的具體工作陷入尷尬境地。
家庭農場經營者到工商行政部門申請注冊, 按照依法行政原則, 工商行政部門應當按照現行法律規定進行資料審查并登記注冊。地方政府規定的家庭農場注冊流程, 要求家庭農場不僅滿足公司法或合伙企業法等法律規定, 而且還需要提交地方政府發布的上述規范性文件中的材料, 這種要求無疑是助推登記部門“非法”行政, 與“依法行政”理念相悖。
2. 登記的特殊實質要件不具有確定性
家庭農場在政策層面被界定為“一種新型農業生產經營主體”, 政府部門在對家庭農場注冊登記時, 既有與其他市場主體的共性規制, 也有其特殊性要求。仔細研讀地方政府印發的管理辦法所規定的特殊要求, 發現大多過于抽象, 無法滿足行政登記確定性要求, 不具有可執行性。
地方政府印發的管理辦法除了要求家庭農場提交其市場主體設立時所要求的法定資料之外, 還需要提交家庭農場的申請人為戶籍所在地的農民, 家庭成員為主要勞動力或生產經營者, 農業收入為家庭收入主要來源, 經營規模相對穩定等方面的證明材料。也有部分地區增加土地經營期限和到相關機構備案土地流轉合同的要求。以山東省為例, 2016年《山東省家庭農場登記管理辦法》規定家庭農場申請登記需要符合以下條件:以家庭成員為主要勞動力或生產經營者;以農業收入為家庭收入主要來源;經營規模相對穩定, 土地承包或流轉合同期限應在五年以上, 土地經營規模達到當地農業 (經管) 部門規定的種植、養殖要求。如果登記部門以此條件為依據對家庭農場進行登記, 則需要對“農民”“農業收入為家庭收入主要來源”等進行相應界定。2014年《國務院關于進一步推進戶籍制度改革的意見》中已經建立城鄉統一的戶口登記制度, 意味著農業戶口與非農業戶口區別登記制已經取消, 在家庭農場登記特殊實質要件上再強調家庭農場的經營主體為農民, 或者用戶籍的方式來確定農民身份, 顯然不合時宜, 且實踐中也無法操作。“農業收入為家庭收入主要來源”的表達充滿不確定性, 在注冊登記操作過程中, 有兩個因素無法判斷:一是家庭的界定。現行法律對家庭范圍沒有明確的界定, 實踐中有的地方政府以“戶籍”這個靜態文件來確定家庭成員, 也有的地方政府以“共同生活”這一動態因素來確定家庭成員;二是“主要”的判斷標準難以確定, 這種抽象的概然性表述也不符合商事登記確定性和可操作性原則。
3. 登記的程序要件與有關法律相矛盾
國家推行“簡政放權、放管結合、優化服務”的行政改革理念, 在制度層面提供良好的營商環境。然而, 地方政府規范性文件導致家庭農場登記的制度環境與國家現行法律規定相抵牾, 主要體現在認證程序與登記程序并存。有的地方政府將認證作為家庭農場依法登記的前置程序, 使家庭農場經營者認為認證便是取得了主體和經營資格, 無需登記注冊, 致使家庭農場注冊率低下。注冊登記是商事主體為法律所認可的唯一方式, 沒有法律認定的商事主體資格, 家庭農場在集約化、規模化和現代化經營發展過程中將會面臨發展障礙。
家庭農場認證與家庭農場登記屬于兩個完全不同的制度。家庭農場認證是一種對主體行為評價的政策篩選程序, 具有某種榮譽色彩, 是政府促進家庭農場快速發展而采取的一種誘致性經濟引導工具, 追求的是示范效應, 整個過程由政府全權主導。此種認定有存續時限。家庭農場登記是一種有政府介入的對市場主體資格進行確認的法律行為, 這種行為側重于對交易相對人信賴利益的詮釋與彰顯, 其依據是相關法律法規。注冊登記產生的法律后果是商事主體資格的法律確認, 其強調效率價值優位的同時兼顧安全, 要求注冊登記程序簡捷且公權力有限介入。
家庭農場認證與家庭農場登記有完全不同的制度功效與目標。由于“認證”與“登記”交叉出現在地方政府發布的規范性文件當中, 家庭農場在注冊登記之前需要完成認證程序, 這與我國現行商事主體登記注冊法定程序不符, 也與我國簡化商事主體登記程序理念不匹配, 主要表現在三方面:一是以認定程序代替注冊登記程序;二是將認定程序作為法定登記程序的前置程序;三是將認定程序作為注銷登記程序的前提條件之一。這些因政策程序評價而干擾注冊登記的規定不符合依法行政的理念, 也不符合商事登記法律規定, 更不符合家庭農場經營者對注冊登記結果確定性、法定性和持久性的追求。
三、家庭農場注冊登記中問題的治理
家庭農場作為一種新型經營主體, 經濟政策在其發展之初可以對其進行規范引導, 但這并不意味著經濟政策可以置入家庭農場登記注冊制度, 并堂而皇之地成為家庭農場注冊的“法定條件”, 更不能改變登記注冊制度的制度功效, 造成家庭農場登記程序邏輯的悖論。立法明確家庭農場的內涵, 重新厘清家庭農場主體資格取得的登記條件, 并為其經營資格取得設置許可程序, 不僅符合家庭農場簡便快捷的登記需求, 而且有利于相關部門將經營許可與家庭農場實施動態監管有效結合, 促使家庭農場在法律框架下規范運營與發展。基于此, 筆者提出國家在修訂《農村土地承包法》或《土地管理法》時引入家庭農場的概念, 明確家庭農場應該注冊登記, 細化注冊登記相關法律制度, 厘清登記與認證之間法律關系, 使家庭農場注冊登記法律制度設計符合家庭農場運營需求。
1. 界定家庭農場的內涵
已有的對“家庭農場”的內涵界定更多的是從政策的視角出發, 而法律層面的“家庭農場”既要反映其商事主體的共性特征, 又要體現其有別于一般商事主體的個性特點, 同時還要考量某些政策改革對這一概念的影響。為突出家庭利益共同體所具有的生產經營內生動力和監督、激勵優勢[8], 避免因戶籍改革而引發身份界定的尷尬, 強調家庭農場具有不同于農村承包經營戶的規模經營, 有別于其他商事主體的“農業經濟范圍”, 筆者認為家庭農場應界定為“在家庭經營的基礎上, 采取規模化經營的農業生產經濟組織”。國家立法層面對家庭農場內涵的界定, 可有效避免同一經濟主體在我國不同地區出現不同的表達。
2. 列明家庭農場的主體組織模式
市場主體多樣性發展是推動我國社會主義市場經濟發展的動力, 也是保持其蓬勃發展的活力。家庭農場的經營不僅具有家庭成員特有的人合性及生產積極性, 而且還兼具企業的市場經營性, 是一種融家庭與企業經營雙重優勢的新型生產經營形態[9]。其與合伙企業、個人獨資企業、有限責任公司、農村合作社等其他市場主體具有兼容性, 都強調人合性的組織基礎, 組織成員具有利他性動機, 是一種相對緊密的利益共同體。法律對家庭農場主體組織形式的供給, 既要滿足家庭農場對多樣性市場主體模式的需求, 還要契合家庭農場生產經營的需要。結合前述地方政府的實踐以及商事登記法律制度改革發展方向, 筆者認為國家在修訂《土地承包經營法》時, 以負面清單形式將家庭農場不可以選擇的主體組織形式羅列出來, 使家庭農場經營者對其可選擇的主體組織形式有清楚的認知。凡是清單沒有列明的主體組織形式, 家庭農場經營者均可選擇, 賦予家庭農場經營者更充分的行為自由, 體現“法無禁止即自由”的私法自治理念, 對家庭農場經營者私權予以充分的保障與尊重, 從而激活家庭農場的經營活力, 促進農村經濟發展。《農村土地承包法》修訂時對于家庭農場可以采取的經營模式, 可以規定“除了募集設立的股份有限責任公司之外, 其他主體組織形式均可”的表達。
3. 明確家庭農場登記注冊的實質要件
從家庭農場的內涵界定可以看出家庭農場登記必須具備三個實質要件, 即家庭經營、農業經營范圍和經濟組織因素。家庭經營和農業經營范圍是其內涵應有之義, 也是其經營主體和經營范圍有別于其他市場主體的主要特征。經濟組織因素完全可以從現行法律中找到制度依據, 例如家庭農場經營者選擇以有限責任公司的形式進行注冊經營, 其必然要按照有限責任公司注冊條件準備相應材料, 經濟組織因素則內含有限責任公司注冊登記之中。基于此, 在修訂《農村土地承包法》過程中, 只需要規定家庭農場注冊登記時具備家庭經營和農業經營范圍兩方面條件即可。如此規定符合商法的外觀主義原則, 即條件與名稱的表達具有一致性, 有利于其他市場主體對家庭農場的識別[10]。多數地方政府在工商登記中都有類似要求。例如, 2016年山東省的《山東省家庭農場登記管理辦法》明確規定, 家庭農場名稱中應包含“家庭農場”, 也可以登記為“家庭養殖場”“家庭牧場”等。家庭經營中的“家庭”的界定可以參照2014年修訂的《個體工商戶登記管理辦法》第8條, 家庭經營的, 以參加經營的家庭成員姓名進行備案。
4. 構建家庭農場注冊登記的程序要件
家庭農場注冊登記的主要程序要件是主體資格和經營資格。主體資格的法定證明文件是營業執照, 一旦商事主體申請人到工商管理部門注冊登記取得營業執照, 就表明商事主體資格已經為現行法律所認可。經營資格要根據商事主體所經營的范圍來決定, 經營非特殊范圍的家庭農場, 其營業執照具有賦權于商事主體經營資格的第二性制度功能, 經營特殊范圍的家庭農場則需要到相關部門取得特殊經營資格許可。家庭農場既是農民自發組織與政府引導的耦合體, 又是私益追求與公益目標雜糅的結合體。為了實現家庭農場所承載的公共制度目標, 家庭農場注冊登記法定程序的設計, 既要保障家庭農場對效率和營利的追求, 又要兼顧農業公共產品與弱質性這一屬性。
在家庭農場登記制度設計上, 需要將工商登記功能進行歸位, 家庭農場經營者可以直接到工商行政管理部門進行登記注冊, 取得家庭農場的主體資格, 無需經過不必要的前置審批程序。同時立法應增設家庭農場經營許可制度, 將家庭農場許可的立法權賦于地方立法機關, 既體現法律地方性知識[11], 又兼顧地區農業經濟發展不平衡, 同時也有利于家庭農場認證。例如, 地方立法參照家庭農場的認證條件制定家庭農場經營許可條件并賦權相關農業部門, 農業部門在頒發經營許可證的同時, 可以根據申請人提交的經營許可材料對其進行認證考察, 符合認證條件的家庭農場直接給予相應的農業補貼政策, 并進行動態考察。這種制度設計既可以使經營資格取得與認證程序有效對接, 避免家庭農場經營者重復準備申請材料, 又可以厘清登記與認證的關系, 有利于認證工作的規范展開, 避免家庭農場經營者對登記制度產生不當的誤讀, 有助于家庭農場投資及融資經營活動的開展, 從而提高交易相對人的合理預期。
中國鄉村發現網轉自：湖南農業大學學報(社會科學版)2018年01期
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