一、我們面臨的主要問題是什么？為什么我們從這兩年開始又強調鄉村振興？
十多年前就開始做新農村建設，為什么到今天還花大力氣，動員這么多資源投入鄉村振興戰略？首先，這些年社會形成了一個普遍的共識——城鄉收入是兩個海平面，而城市的收入水平遠遠高于農村。
首先，城市本身有更高的經濟效率。市場越大，分工就越深化，生產率就會越高。城市的特點是人口聚集，當人口聚集到一定程度，人力市場、消費市場、金融市場遠大于鄉村。上千萬人口的城市，必然有更深入的分工，生產效率、經濟產值會顯著提高。城市有聚集的市場，有更多高收入的機會。
其次，城市有新的產業結構。農業不需要聚集，在分散的農村種地，面朝黃土干背朝天干活就可以了；農業社會進入工業社會，生產也不一定在城市，只要能源、資源的運輸條件便利，在比較偏遠的郊區或縣城鄉鎮也可以生產；但是當社會進入服務業、創新產業時代，生產過程越來越不重要，面對面交流、思想的碰撞和啟發越來越重要，城市為創新提供了場所。伴隨產業結構的升級，城市收入也必然會比農村高。
第三，城市給人自由。在中世紀的歐洲，農奴在鄉村莊園是沒有自由的，但在城市就是一個自由人。在中國的情境下，人們的思想與行為可能要受制于傳統觀念。在農村地區，市場不夠大，分工不夠深，人們不得不互相合作，共同生產、婚喪嫁娶、撫養孩子、贍養老人。由此形成的熟人社會的規則，也限制了人們的思想與行為。親戚鄰居會給你壓力：20出頭就該結婚，對象要有房子，結婚后馬上要生孩子，然后承擔很多家族互助的重任，傳統習俗會帶來許多約束。但到了城市，年輕人有了更多的自由空間。所謂的“剩女剩男”、丁克家庭，從另一個角度看，是城市給我們提供了很多的權利和自由。
城市有更大的市場、更新的產業，更多的權利，都會促使城市有更高的收入。城鄉差距變大，所以在這幾年，城市化是加快的。
但是，中國的城鄉差距跟世界上其他地方又不太一樣。全世界的城市在變大，城市的收入高于農村，但在中國，城鄉收入差距遠遠高于其他國家。如果你去日本、美國、歐洲的一些農村，你會發現他們農村人口不多，但是他們的人均產值、收入并不比城市差很遠。鄉村居民住的是小別墅，家電、裝修、裝飾、生活方式跟城市差不多。我訪問過美國得克薩斯州大農場的一家人，家里三個孩子都考上哈佛，家里有ipad、大書房、現代廚具、兩部車。但是到了我們的農村就發現，城市和農村是兩個世界，城市像歐洲、農村像非洲。
為什么中國的城鄉收入差距那么大，遠遠高于世界其他國家？2017年，我國城鎮居民人均收入36396元，農村13432元，比值2.71。 2015年，城鎮人均財產性收入3042元，農村是252元，相差12倍。于是，城市房價上漲非常快，北京某些區域甚至到了10萬/平米，重慶成都也在2萬以上。城市的財產性收入隨著通貨膨脹、經濟發展、房價提升而提高，而農村房屋的合法化非常低，財產性收入低，與城市的差距越來越大，城鄉貧富差距也越來越大。背后的原因是，一方面城市的發展本身就有一定的吸引力，導致人們離開農村，向城市走，農民離鄉；另一方面，農村人離土離鄉不是像西方國家一樣，伴隨著農村的人口減少，農民的土地增加，農村的產業比如畜牧業得到發展，收入也增加，中國式農民的離土離鄉，是伴隨著農村的住房閑置、基礎設施破敗，依靠政府輸血才得以維持。這是中國跟歐美、日本城鄉差距不同的特殊現象。
從表1可以看出，與2003年相比，在2015年，北京、天津、上海的城鄉收入差距擴大。因為城市發展越來越快，而各種制度因素導致農村沒法借助城市的發展得到同步發展，所以城鄉收入差距擴大。重慶和成都搞過統籌城鄉綜合配套改革，差距在縮小。
城鄉收入差距擴大的同時，城鄉互動在增強。人們到城市去，城市資源也下鄉。休閑農業和鄉村旅游的游客數，從2008年3億人次增加到2015年的22 億人次，在國內旅游業中的比例從 2010 年的不到 20%增加到2015年的55%。全國銀行業金融機構涉農貸款投放，從2007年的61.2億元，增長到2016 年的 280.2 億元。外地人到大城市生活，27%的人住在城中村。
雖然城鄉互動在增強，農村居民到城市居住，但是城鄉差距并沒有顯著縮小。我們需要為中國的特殊現象給一個解釋。
二、城鄉融合：體制成本解釋
（一）體制成本假說
中國已經結束了費孝通的“鄉土中國”時代，進入了“城鄉中國”時代——一半是城市，一半是鄉村。城市和鄉村在地理、文化上聯通，城鄉互動變快，為什么城鄉發展的巨大差距得以持續？影響城鄉融合的關鍵因素是什么？我們應該建立一個什么樣的制度體系來更好地縮小城鄉差距？
我們從體制成本的角度解釋城鄉差距大的原因。斯密提出：分工提高了生產率；分工的深度取決于市場的廣度。舉個例子，農村的大嬸，會種地、砍柴、做飯、洗衣、養豬、做被子、做鞋，什么都會做，但是市場小，主要為家里人服務，一年也賺不了多少錢；再看我們中央財經大學的保安，啥也不用做，站一天就有收入，一個月三四千元。為什么農村人什么活都會做，但是依然貧窮，而北京的快遞員每月有1萬元的收入？因為農村和城市的市場大小不一樣。城市的保安每天服務上萬人，每人每天給他一分錢，一天的收入就有一百元。城市服務的用戶規模非常大，就允許他只干一件事兒，提供精細的產品，再去換其他人的產品；而農村的大嬸，她什么都可以干，但市場非常小，所以收入比較低。市場規模很重要。
科斯提出：交易成本較高時，不同的產權安排會影響交易的效率，從而影響市場的效率和專業化分工的程度。市場越大，很多原因會導致交易無法擴大。你想賣、不讓你賣，也不能隨便把東西賣給別人。在我們國家，巨大的交易成本是體制成本。
周其仁老師提出“舉凡體制確立、運行和改變所耗費的資源，就是體制成本”。與我們常說的“制度成本”不一樣，“體制成本”更強調成體系的制度，而非單一的、個別的制度安排，特別是把重點放到約束著自發自愿行為的社會強制力本身的約束條件。比如農村產權制度、宅基地制度，成體系，也有強制力的約束。
中國的改革經驗，是從1978年開始實施的一系列制度變革，大幅度降低了經濟體系運行的成本。要讓市場發展起來，就需要降低阻礙市場發展的體制成本，國有企業改革、糧食體制改革，都是在降低體制成本。土地制度改革的邏輯，是不斷破除土地制度體系對土地權利交易的阻礙，持續地降低體制成本，大幅提升農民財產性收入。城鄉融合發展的深度，取決于體制成本下降的程度。
體制成本不是無中生有，它內生于體制本身。我國的制度體系設計，本身是為了降低管理和運行已有體制的成本，但是增加了市場的交易成本。復雜的土地管理制度體系，部分地是為了減少國土部門管理土地的成本，但是卻極大地增加了市場交易成本。
不同體制下，交易費用不同，市場整合的深度就不同；體制中的組織與制度安排降低了整個制度體系的管理與運行成本，但是增加了市場整體的交易費用；已有的成體系的制度安排與相關利益群體，會阻礙體制成本的下降；但是整合市場的增量收益，也會促使體制外的群體突破體制，實施降低體制成本的努力。市場整合的深度取決于一系列改變制度體系的努力。
需要注意的是，這個體制不是1978年改革之前的體制，是在杜潤生那一代人80年代改革后，在90年代被其他群體重新設立的體制。為什么改革開放這么多年，農村還是沒有發展起來？因為在80年代末90年代初時改革變緩，又冒出了新的體制，借由98年的《土地管理法》，計劃經濟的思想憑借新的國土管理體制延續，體制成本又重新升高。
（二）中國的土地制度體系以及體制成本的升高
80年代改革之初運行的是城鄉兩套獨立的土地制度。農業部門管理農村土地，建設部門管理城市土地；城市土地以劃撥為主，無償使用，農村土地發展鄉鎮企業，無人管理，當時辦鄉鎮企業也無需用地指標。
1986年，成立國家土地管理局，統一管理城市和農村土地，構建保護耕地的國家政策，耕地保護成為國土部門合法性和權力的來源。
1998年《土地管理法》建立了新的土地制度體系：
（1）實行土地公有制，但國家可以征收集體所有的土地；
（2）城市國有土地的有償使用制度；
（3）包括嚴格控制農地轉為非農用在內的用途管制；
（4）對包括宅基地在內的農村建設用地轉讓權的限制；
（5）建立了垂直的土地管理組織，包括各地的土地管理局和土地監察制度。
土地制度體系的建立降低了土地管理的體制成本，提高了國土部門在體制內的重要性，但是割裂了城鄉土地市場，把原來的沒有限制的農村土地與市場與城市隔絕，限制了農村土地流轉使用。城市發展需要空間，但是城市擴張又不允許農村集體土地經由交易進入城市，這就增強了國家和政府征地的動力。
一些學者認為中國的土地制度是偉大的創新，但其實不是，美國歷史上就有過，后來被廢除了。美國19世紀早期，也有類似的靠出讓國有土地的收入為基礎設施融資，但是1837年到1841年，美國有8個州的地方債務破產（當時美國沒有今天這樣大）。財政危機導致了美國全國性的經濟危機，程度僅次于1930年代的大蕭條。其后，美國各州經歷了一系列財稅制度和憲政制度改革。我們的體制并不先進，在發達國家早就制造出巨大的問題。
（三）高體制成本阻礙了要素流動和城鄉融合
第一，體制成本限制了城市與鄉村發展的土地空間。農村土地產權不清阻礙了城鄉融合：村莊活化、合理規劃需要人氣、產業聚集，需要靈活配置的土地空間；集體建設用地入市合法權益得不到保障，政府征地變為城市化的唯一選擇；宅基地出租與轉讓受限，空心村問題愈發嚴峻；用途管制下建設用地使用權配置不當，土地利用效率低。
第二，體制成本阻礙了鄉村住房升值。下圖是北京白各莊村建設的樓房，甚至比周邊國有土地上的經濟適用房品質還高，但房價不到國有土地上住房的一半。雖然單價便宜，但買房并不便宜——因為買國有土地上的住房，可以通過銀行貸款，只需付部分首付，但買白各莊的住房，銀行是不會貸款的，需要找民間擔保公司提供半年的資金周轉，所以實際支付的錢并不少。農村土地產權不清致使抵押貸款難，導致農民資產無法變為資本、財產性收入缺失。在城市房價大幅提升的背景下，鄉村房價沒有顯著提升，城鄉收入差距進一步擴大。
第三，體制成本阻礙了現代農業發展。現代農業需要建設用地，一三產業融合發展也需要建設用地。石嫣是北京分享收獲農場的農場主，是人大博士、清華博士后。她在美國當過農民，學過種地。她想過農民的生活，不想回城市。畢業后，她回到了北京順義的一個農村，當農場主搞有機農業，聚集了上百個熱愛農村農業的年輕人。但是遇到一個問題，像她這樣有技術、愛農業、愛農村、不想在城市生活的人，在農村待不下去。這些新農民，在農村難以長租或購買宅基地，短期租房沒法給予安定的居住條件；沒有當地農村的權利，孩子上學是個問題；搞現代有機農業需要檢查農產品的品質，要查看蔬菜、水果和豬肉是不是打藥，就需要設施用地，他們建了大棚，卻面臨被拆除的風險。體制成本阻礙了熱愛農村農業的人進村。
中國農業的問題是重量不重質：國家政策仍然追求糧食產量“多少年連增”，但人們對農產品的消費需求已經升級，人們對高品質農產品的需求增加。在對普通糧食作物的需求沒有增加（甚至下降）的情況下，糧食產量（供給）的增加，必然導致糧價相對其他產品的價格下降。通過農業補貼維持產量，又會導致財政損失、糧庫過度儲存的問題。現代農業需要農民積累掌握更先進的生產技術和市場能力，提高人力資本，但是土地制度和糧食補貼將農民也束縛在傳統農業上，減少了改變的機會和動力。
第四，體制成本封閉了城鄉權利的開放。權利封閉的村莊制度表現在：仍然強調集體經濟組織成員權，農村制度不向外人開放；技術難進入，資金成本高，宅基地不能往外轉讓。
權利封閉的城市制度表現在：財政與戶籍制度導致農村來的務工者無法享受城市同等權利：
1.教育方面，20%以上的農民工子女無法入讀公辦中小學。不少在城市接受過完整義務教育的農民工子女，無法參加中考和高考。
2. 醫療社會保險方面，農民工參加職工基本醫療、城鎮職工基本養老保險、失業保險的比率很低。住房保障方面，城市保障性住房基本不對農民工開放，農民工公積金繳存率也很低。
3. 農村“三留守”問題突出，據推算，目前農村留守人員總數超過1.5 億，留守兒童超過6000萬，留守婦女約4700萬，留守老人約5000萬。
4. 2017年，常住人口城鎮化率與戶籍人口城鎮化率的差距達到16個百分點。這意味著，2億多農民工進入城市居住生活，但未享受與城鎮居民相同的權利。
三、降低體制成本的地方實踐
如果能建立城鄉統一的市場體系，城市和鄉村就有巨大的市場空間可以提供發展機會，就會刺激政府、農民、企業等各方努力進入市場、構建市場，打破體制成本、降低體制成本。于是，在全國陸續開展了一些改革實驗。
第一，集體建設用地入市。截止2018年3月，全國33個試點縣共有812宗、總面積1.6萬畝（1.13%）集體建設用地入市，獲得183億元收益。入市價格平均114萬左右。
德清東衡村用集體建設用地入市建設680畝鋼琴小鎮。通過集體土地入市，把一些在違法土地上分散的小微企業集中起來，建設集體土地上的鋼琴園區，提升基礎設施，提供合法土地與房屋產權，降低企業了企業的成本。企業在園區聚集后，產生了廣告宣傳效應，產業就發展起來了。東衡村將集體經營性建設用地入市獲得的收益進一步發展第三產業——建立趙孟頫祠堂及相關文化產業。土地市場為發達地區的農村產業發展提供了基礎。
集體建設用地入市也面臨體制成本：鄉村規劃與土地出讓等程序繁雜；調整規劃的權利受到限制，將宅基地改為商業用途的建設用地入市仍受約束；與土地財政競爭，政府控制入市項目的審批權。政府具有集體土地入市的最終決策權，而政府不完全是一個中立的第三方交易平臺，它還在經營城市土地。政府參與市場競爭，但并不是一個純粹的公司，它還掌握著制定競爭規則的權力。體制安排導致競爭天然就是不平等的。與城市土地相比，鄉村土地仍不具有同等的權利。
第二，成都統籌城鄉戰略。
成都在2007-2010期間的城鄉統籌，開展農村土地確權、實施土地整治和增減掛鉤、試驗集體建設用地入市。這個階段面對的體制成本，是國有平臺公司壟斷土地整治，指標置換“點對點”且不能跨縣交易。
從2010年開始，成都逐漸實現城鄉融合，由企業和農民主導土地整治，建立成都農村土地產權交易所（農交所），構建市場化的建設用地使用權交易體系（指標交易體系）。這個階段面對體制成本是，指標價格由政府固定、指標落地審批流程多、周期長。
成都改革取得了成效：
集體建設用地入市：截至2015年，共交易102宗，2221.42畝，8.09億元，平均36.42萬/畝。
增減掛鉤：截至2015年底，已累計投入480億元，完成300余個掛鉤項目，復墾面積15.20萬畝，產出8萬多畝節余指標，改善了64.7萬戶近200萬農民生活居住條件，相當于2014年成都市轄區建成區面積的8.8%。
災后重建：“5·12”汶川地震和“4·20”蘆山地震，災后重建立項異地掛鉤項目126個，籌集并撥付災區建設資金124.21億元。
指標交易：截至2017年，已成交建設用地指標600多宗、3.58萬畝，成交金額100多億。
建立了新型土地產權交易體系：農民集體和農戶作為土地整治項目的實施主體和指標的供給主體，個人和企業在內的社會各類投資者均可參與實施整治項目；土地指標的需求方可以通過實施整治項目和農交所交易兩種方式取得指標；農交所指標交易采取“持證準用”制度。2011年5月至2017年4月，共有54家投資者參與農村土地整治，成交887宗、4.9萬畝、147.6億元；在掛84宗、1.5萬畝。
成都城鄉統籌發展極大地降低了城鄉融合面對的體制成本，但是體制中其他的制度約束仍在制約融合的深入。成都仍然面臨的體制成本包括：指標無法跨縣、跨市交易（扶貧指標可以在省內甚至全國交易；但是跨市的指標交易面臨地方政府對本區項目和指標的保護）；指標交易價格被固定在30萬/畝；指標落地審批流程長、使用時間長、效率低，最快17個月，有的長達10年；改革試驗面臨體制成本，官僚體系審批土地指標和產權的效率低下。改革具有巨大的社會效益，但是改革者卻要承擔風險，官僚體系為了規避風險，不愿意推動改革試驗。
第三，重慶地票。重慶的特點是大城市帶大山區。富的地方非常富，窮的地方非常窮，扶貧壓力大。這么大的區域，需要靠城市消費帶動周邊發展。地票成為一個非常有效的工具，促進以城帶鄉。
地票是扶貧的重要抓手。我在重慶山區拜訪過的老人，說通過復墾宅基地獲得10萬元的收入。老人獲得這筆收入，搬到兒子家住，兒子在靠近馬路的地方有自己的房子。重慶已轉讓25.8萬畝地票，計505億元。其中，17個貧困區縣出讓地票16.48萬畝，324.86億元，占總規模的2/3。13.63萬戶進城落戶獲得110億元。
復墾項目的收益，可以做收益權質押。重慶通過質押和農房抵押融資達371億元。年均使用地票占年度用地規模的10%-20%。
比成都更先進的是，重慶的做法是新增經營性建設用地全部使用地票，基礎設施用地使用計劃指標。地票也拓展了生態功能。
地票面臨的體制成本是，由政府的土地整理中心向銀行借錢，墊資復墾，需要一年的時間回款，周期長、成本高。這就導致土地整理的進度，遠遠落后于農民參與復墾的意愿。
第四，民營城市——成都雙流蛟龍港。
蛟龍港創建于2004年，由雙流縣政府招商引資，最初是蛟龍公司投資興辦的工業園區，規劃面積4.3平方公里，已容納10萬人就業，年產值200億元，年稅收4億元，容納了1000多家企業。自建瀝青混凝土道路、污水處理廠、供水廠、110kv變電站、排洪溝、地下管廊、住宅公寓、寫字樓、大型商業購物中心、五星電影院、水族館、改造河道等。
與政府建立的城市不同，民營城市對打工者更加開放。政府為了賺取土地出讓金，傾向于大的基建項目和地產項目，對收入比較低的人群及外來打工者不太關心。只有在社會壓力下，建設一些公租房解決部分住房問題。而蛟龍港一開始就是面向園區的企業建設的，要解決企業工人的住房問題，其住房也是大量面向打工者群體。蛟龍港這樣的民營城市是為打工者建的。
蛟龍港修建前后對比圖
臨近蛟龍港有一個國有開發區，引進的是高大上的產業，土地利用效率和就業吸納效率都比較低。蛟龍的畝產稅收是國有開發區的4-5倍，每平方公里就業是國有開發區的30多倍。
蛟龍港通過靈活多樣的合約安排提升了發展效率。
首先，蛟龍與村民簽訂了土地租用合約。在2003年底，九江鎮、東升鎮的萬年村、大渡村、石桅村、泉水八隊等村村民將土地承包經營權還給村集體，再由村集體與蛟龍公司簽訂土地作價入股協議，以每年1200斤大米價格（每三年遞增5%，保底價2.6元/公斤）將土地使用權通過租賃的方式轉讓給蛟龍公司，期限為55年。住房與建設用地方面，與街道辦事處、村民簽訂安置協議，補償在2014年達42萬元。
與農民的協議使蛟龍得以獲得連片土地，使蛟龍得以獲得連片土地上的租值，減少了投資外部性。
其次，蛟龍與政府簽訂了合約，約定“蛟龍工業港總體規劃應與雙流縣總體規劃相符。由蛟龍工業港自行規劃修建，并報經縣政府相關部門審核備案”。雙流政府以扶持獎勵政策的方式，將對蛟龍“承諾的每平方米實現稅收100元，每年按地方實得（指扣除乙方區內企業已享受優惠獎勵扶持政策后的地方實得部分）的25%財政扶持給乙方發展；達到每平方米稅收80元的，按20%財政扶持給乙方發展”。
第三，與蛟龍修建的工廠、寫字樓、公寓簽訂出租協議，約定稅收分成。其中，與寫字樓企業的合約：“每100㎡建筑面積單年完稅超過10萬元人民幣的，即可享受稅收獎勵政策，即甲方對乙方單年完稅超過10萬元人民幣/100㎡建筑面積的稅收部分，按照縣級留存部分的50%給予乙方獎勵”。
稅收分享的合約是多樣的，例如，與工廠簽訂的合約約定：“企業每年兩稅總計應達到15萬元/1000平方米建筑面積標準，若未達到以上收稅標準，則乙方自愿同意甲方在原工廠使用費的基礎上，按每月每平方米3元增收乙方一年的使用費”。
通過稅收分享合約，蛟龍建立了免受學費的私立學校。對達到稅收標準的企業和個體工商戶，蛟龍公司為其在蛟龍港五星學校就讀代交學費（民辦中小學，學費每學期約2000-3000元）：“一、入駐蛟龍港的企業，凡在園區年上交稅收達到50萬元以上的，每50萬元解決1名企業在職職工的子女入學，享受蛟龍管委會的入學優惠政策，依次類推。三、在蛟龍港從事第三產業的個體工商戶，在港年上交稅收在5萬元以上的，每5萬元解決1名個體工商戶的子女入學，享受蛟龍管委會的入學優惠政策，依次類推。”
政府建立的城市，依靠企業和居民繳納的稅收來提供學校、醫院、交通、治安等服務。蛟龍港通過招商引資，為企業提供服務，增加了政府稅收，再通過與政府稅收分成，也可以提供學校、交通、治安等服務。
分成合約激勵了各方增加投資、提高土地等資源的利用效率；鼓勵政府提供產權保護，降低企業注冊等行政服務的交易費用；規劃權、稅收分成，以及連片開發，使蛟龍有激勵最大化土地租值并促進產業升級。
伴隨人口聚集與城市發展，市場租金相應提高，蛟龍通過重新訂約提高租金來促進產業升級。通過補充協議等方式，在2004年，每平方米租金7元，2010年升至10元，2015年是15元。
原村民成立了蛟龍社區，社區由原九江鎮萬年村、大渡村、石桅村和泉水八隊合并而成，轄區內面積3.93平方公里，戶籍人口4013人，分為七個村民小組，轄區內共居住5萬多人。蛟龍社區管轄蛟龍工業港的部分區域，但并不與之重合。蛟龍社區幾乎沒有集體資產。基礎設施和配套設施由蛟龍公司投資修建，蛟龍工業港提供交通協管，學校和醫院也是民辦，而蛟龍社區的主要職能是提供宣傳、城管、社保、輔助公安派出所等服務，將經濟權利與村莊的政治權力相分離。
蛟龍的案例說明，只要產權清楚界定，城市的合約形式可以是多樣的。
蛟龍面對的體制成本有：在我國的體制約束下，蛟龍港建設時的建設用地指標，需要政府協調；地鐵、機場、主干道等基礎設施，以及社保需要政府協調；不同于美國地方自治、自行招募警察，在我國體制下，警察等公共服務仍需要政府提供；蛟龍與農民在租賃土地中，政府起到了協調作用；面臨政府對稅收分成、補貼等條款的違約成本。
上述案例表明，城鄉融合發展問題的核心是產權的界定，尤其是土地權利的配置。靠近大城市周邊，獲得建設用地使用權的項目，更容易發展成功。利用市場機制，采用發展權交易（建設用地使用權／土地指標交易）是優化資源，提升效率的有效方法。同時，市場機制的運行面臨高體制成本的挑戰。
四、構建以市場為核心的產權制度體系
（一）未來道路：構建什么樣的制度體系，降低體制成本、促進城鄉融合？
未來的新體制，應該是統一的城鄉發展權市場+民營城市。
當前的體制限制了產權的界定與轉讓，提高了城鄉融合的成本。當前體制，是按照某些理論認為設計了一套產權制度體系，如宅基地制度，“三級所有、隊為基礎”，但是理論是有適用條件的，不具有普適性，怎么能用有限的、靜態的理論制約全國農村土地的產權？
目前的體制提升了體制成本：建設用地使用權的規劃與計劃配置缺乏效率；人口減少的中西部地區，土地利用效率低、具有大量鬼城與工業園；人口多的大城市，缺少建設用地指標；農民的產權殘缺，缺乏建設用地使用權、收益權與轉讓權；規劃與計劃給予官僚機構過多權力，官僚體系規避改革與探索，阻礙了鄉村發展，同時也提高了城市發展的成本。
城鄉融合的核心是發展權的配置問題，產權的配置，是由人為設計的規劃決定還是由市場決定？
兩個經濟學原理：
一是在產權清楚界定及低交易成本的前提下，市場可以減少外部效應。規劃的作用是減少人們的互相侵權，也就是減少外部性，但是規劃并不是唯一的，也不是最有效的減少外部性手段。在產權清楚界定與低交易成本的前提下，可以通過市場交易補償利益受損者，同時將產權轉讓給資源使用效率更高的一方，從而提高資源的使用效率；
二是市場交易顯化了資源要素產權的市價，有助于產權更清楚的界定，以及通過市場得到更有效的配置。資源要素無法進入市場，或者市場不夠厚、不夠大，就無從為要素更清楚地定價。要素的定價不高，或者不清楚，使用要素的收入就要打折扣。采用法律界定產權與通過市場交易轉讓產權，都要付出成本。要素的收入低，人們就會選擇成本較低的界定產權的方式，采用法律等正規體系界定產權，以及市場體系轉讓產權的激勵就少。
未來的方向，是在全國層面構建以發展權交易為核心的產權制度體系。建立全國性的統一市場。
如何實現全國統一的、城鄉一體的發展權交易？在自然資源部國土空間規劃的約束下，將建設用地使用權交易（即目前的指標交易），上升為發展權交易，包含生態、林地、草地等多種維度的發展權交易。
發展權的交易實行不再實行國有、集體的雙軌制。比如，經營性建設用地不分國有、集體，全部由市場交易購得，基礎設施用地等不分國有、集體，都按計劃獲得。這就避免了在初始產權配置上過多設計的麻煩。初始確權后，由市場最終決定產權配置。與按照理論人為設計的農村產權制度（如宅基地制度）、耕地保護制度以及規劃的主體功能區相比，新體制更有效的配置資源，同時可以補償限制發展的地區，實現效率與公平的統一。
通過發展權交易降低城鄉發展成本，提高農民收入。為宅基地有償使用和退出提供激勵，為農民脫貧、養老、公共服務、發展產業提供資金，降低土地的使用成本，降低城市的發展成本，降低活村成本（鄉村也需要集聚）、鼓勵社會資金進入土地復墾、探索指標租用等多種制度。
以發展權交易帶動城鄉權利雙向開放。把發展權變為農民可攜帶的權利，實現人們在城鄉之間、城市時間、村莊之間自由遷徙。在快速發展的鄉村，讓外地人、城里人攜帶發展權下鄉，可以拓展鄉村發展空間、提高鄉村振興的效率。外地人帶資源下鄉，甚至可以加入集體經濟組織，也會促進鄉村更開放和包容。對于外地人進入較快較多的大城市，讓外地人及農民帶發展權進城。大城市限制外來人口進城，是認為打工群體產生的經濟產值低，通過讓外地人帶發展權進城，可以促進城門更大的開放。讓農民帶權利進城、讓城里人帶權利下鄉。
要突破政府經營城市的體制，鼓勵民營城市的涌現。政府經營城市的體制依賴于土地財政，會限制農村的發展權；面臨短期升遷壓力下的預算軟約束，容易形成較高債務；土地、資金等資源配置效率低，帶來效率低下的開發區，以及空城鬼城。
相比之下，民營城市更有效率。民營城市可降低城市建設、運營及債務成本；企業自負盈虧，避免了地方政府債務破產對整個國家財政體系的影響；民營城市的競爭促進城市的興衰，促進人口遷徙，優化資源配置；民營城市回較少采用暴力強拆，通過市場談判給予農民更多產權轉讓的補償。
（二）改變體制的條件逐漸成熟
從大城市及城市圈周邊突破。大城市及城市圈對鄉村土地有較高需求，有條件率先實現城鄉融合。
目前，深圳等城市在實驗集體土地上的租賃型住房。把城中村納入政府監管體系，在“十三五”期間，收儲100萬套農民自建房或村集體自有物業，經質量檢測、消防驗收等程序后，統一租賃經營、規范管理；城中村綜合整治后，可統籌納入住房保障體系，定向分配給符合條件的住房困難家庭。
建設用地使用權交易（指標交易）的范圍也在逐步擴大。土地指標的交易范圍越大，指標的價格越高，越可能達成交易。越是在貧困地區，越傾向于參加指標交易。成都、重慶、鄭州、義烏等地已建立官方的指標交易平臺。未來應探索建立全國范圍內的、跨區域的指標交易體制。
五、對一些爭論的看法
改革不但是體制的改革，也是思想觀念的革新。要進一步降低體制成本，還需要人們在觀點上有更清楚的認識。
（一）資本下鄉是否會造成土地兼并、農民流離失所？
傳統歷史書寫的可信性不足。歷史書寫有“資治通鑒”功能，目的是警戒皇帝，但是資料的可靠性不足、且缺少邏輯分析。歷史書寫是事后的解釋，且只是多種解釋當中的一種，并不是真實的再現。我們不能用對歷史發展的一種可能性的解釋，來制定未來的政策，甚至限制人們的權利。
通過歷史難以預測未來。伴隨全球化和市場化，新產業、新技術、新制度、新知識的交流和進步越來越快，研究傳統社會的經驗對未來的借鑒和預測的能力越來越小。在改革開放前，中國對外，或許可以經由研究歷史來獲得啟發，但是改革開放后，中國融入全球市場，與世界互動越發頻繁，已突破了封閉時代下自身的發展規律。對未來的預測，不能再簡單地向內找規律，把國家作為分析單位，而應“從世界看中國”。
（二）經濟危機爆發時，農村是否可能成為吸納失業人口的緩沖？
1930年代大蕭條、1997亞洲經濟危機、2008經濟危機，發達國家沒有把人趕回農村，為什么我們就要把人趕回農村？經濟危機是感冒，是對經濟的調節，而不是癌癥。在經濟危機后，世界經濟仍然在增長與快速發展，而且城市化并沒有終止。
解決經濟危機的辦法是降低交易成本，提高資源配置效率，提高生產率，而不是把人趕回農村。農村的生產率低，把人趕回農村，只會惡化危機。何況，農二代已不會種地，生活方式已融入城市，即使失業也不會返回農村。經濟危機時，國家會更可能保證城市的供應，讓農村自生自滅，把人趕回農村相當于拋棄農民的孩子。
（三）宅基地能作為農民失業的保障嗎？
許多農二代已融入城市，區別只是融入了大中小城市，但他們的生活方式已改變，即使失業也不回農村。
保障人們生活的是就業和收入，而不是土地。農村不缺地，缺的是機會。只是一塊蓋房子的地，但沒有產出和收入，不可能作為保障。城市的市場更大，比農村提供了更多的職業選擇，也比農村更容易生存、收入更高。
不同時期對于保障的標準有不同的要求。當前，農村住宅的問題不是缺少土地，而是住房質量差，農民也希望住更好的房子。把宅基地作為保障標準，脫離了農民隨時代變化的需求。
（四）不能利用宅基地開發商品房住宅嗎？
不要把開發房地產賺錢當作問題，而要看到開發投資有較大的風險和高資金成本。在資金成本較高的情況下，搭配商品房住宅是回收投資，減少資本成本較快的方法。既然城市商業開發允許搭配銷售商品房住宅，為什么不允許農村開發商品房住宅呢？不允許開發商品房，降低了社會資金投入鄉村的盈利空間，不利于鄉村振興。
（五）放開集體建設用地入市，會降低房價嗎？
對城市中心區，如金融街、CBD，影響不大。這些地區的產業集聚，可替代性較差。但是土地入市可以提供更多住房供給，對城市外圍、郊區的房價或有影響，從而降低大城市年輕人面對的房價壓力，降低工業及商業的土地及住房租金。在經濟下行期，土地入市可以大幅降低經濟體運行的成本。
（六）放開土地入市，會影響耕地保護嗎？
耕地保護的難易，受實施耕地保護的成本的約束。在土地價格高的地區，政府、企業、農民都會努力違法，實施耕地保護的成本高，耕地保護更難。問題的關鍵在于土地的空間配置效率：把耕地配置在實施保護的成本較低的區域。
實施規劃下的耕地保護，是為了減少對人們占用耕地，對社會產生的外部效應。但是，在存在外部效應的情況下，國家可以通過立法來減少外部性的影響，也可以通過確立產權、建立市場來減少外部性，如碳排放權交易。
某些情況下，消除外部效應導致的代價可能比外部效應造成的損失更大，應允許適度的外部效應存在。比如排放污染會造成身體健康損失，但是完全消除污染，可能帶來失業、價格提升等一系列問題，對經濟造成的損失更大，應允許適度的排放量。
外部效應有多大，采用哪種方法，是需要分析和評估的，不能因為存在外部效應，而不評定外部效應造成的損失，以及解決外部性的各種方案及成本，就立法限制公民的產權。
（七）評價不同制度的原則：用理想改造現實？
不能拿市場開放下可能出現的問題與理想世界作比較。既讓農民參與市場交易致富，又讓農民不冒風險，這樣的理想世界并不存在。任何制度都是不完美的，我們要做的是分析各種制度下的問題和成本，在不完美的制度中選擇相對不那么差的。
有人擔心，放開土地市場可能會發生種種問題，但是封閉土地市場也存在許多問題。在當下，封閉市場存在的問題要大的多。城市土地供給不足，房價越來越高，工商業土地與房屋租金高企，經濟體系的運行成本太高。城鄉貧富差距擴大，城市居民財產增值，越來越富裕，相較之下，農村財產性收入缺失，鄉村衰敗。目前的體制再不改革，對經濟的傷害會越來越大。
（八）問題的核心：根據理論建立的體制，是否尊重個人（農民）的產權？
立法者是否應該根據理論來建立體制，限制他人的權利？
任何理論都是對世界的一種假說，而非真理。理論在面對現實時，都有其應用的局限性，也因此，使用理論時，往往產生意料之外的后果。用理論作為立法基礎限制公民的產權，會極大地降低公民使用資源的激勵，提高經濟整體的運行成本。
因此，問題的核心在于，按照怎樣的原則來界定產權？是按照立法者的理論來限定產權，還是尊重個人產權，讓農民按照自己的意愿處理自己的財產？我們要相信，我們并不比實踐中的農民有更多的市場知識，農民對市場的反應是合理的，從而，尊重產權會降低整個經濟體系的運行成本。同時，尊重個人產權，不代表不考慮國家利益。我們可以通過建立市場體系等，來協調各方利益。但不能大而化之，以假想的問題或危機為由，限制個人利用其產權所進行的探索試驗。
最后，成都的還權賦能，仍有現實意義。本次演講的宗旨可以概括為：歸還農民產權、建立統一市場、降低體制成本。
中國鄉村發現網轉自：和盛城鄉書院論壇
(掃一掃，更多精彩內容！)
