——基于武漢基于武漢、上海等市郊農業政策的比較分析
摘要：人地資源關系緊張是我國農業發展長期面臨的約束條件, 保障糧食安全依賴于土地高效利用。稅費改革后, 農民負擔太重所引發的土地撂荒現象基本消除, 農村又出現新類型的土地低效利用問題。武漢市郊農村的情況表明, 工商資本參與流轉土地和小農戶經營都存在困境, 提高土地利用效率的關鍵是構建與城鎮化進程相適應的土地制度。東部沿海經濟先發地區的實踐表明, 城鎮化程度越高, 土地資源重新配置的動力越強。以長三角和珠三角為代表的先發地區, 從上世紀八十年代開始自發探索與城鎮化相適應的土地制度, 有效地解決了土地高效利用問題, 這些先發地區的做法對全國改革具有啟示意義。
人地資源關系緊張是我國農業發展長期面臨的約束條件。近年來, 我國農產品的進口量一路攀升, 將每年凈進口的農產品折算為土地, 中國虛擬進口的土地資源達到全國耕地面積的三成以上。[1]這意味著我國大量的農產品是依靠其他國家和地區的土地資源來供給的。在人地資源矛盾短期內無法緩解的情況下, 通過制度改革來提高土地利用效率是保障糧食安全的重要手段。本文將以武漢市郊農村土地低效利用現象為例, 分析農村現存土地制度的不足之處, 并結合上海等其他城鎮化先發地區的農業政策實踐, 來探討提升土地利用效率的農村土地制度改革。
一、農村土地低效利用的類型與變化
2012年以來, 筆者及所在的研究團隊多次在武漢市周邊農村開展農業經營和土地制度問題調研。自2007年開始, 武漢市政府積極推行土地流轉, 2009年武漢市成立農村綜合產權交易所, 成為全國典型經驗。[2]武漢市還出臺一系列優惠政策引導土地流轉、建立農業園區和試點土地經營權抵押貸款。武漢市農業政策的基本思路是, 推動土地向農業企業流轉, 傳統的一家一戶小農經營方式在政策上被排斥, 工商資本借機下鄉大量流轉土地。以武漢市黃陂區為例, 該區耕地80.55萬畝, 截止2017年9月, 全區土地流轉50.61萬畝, 其中工商資本流轉面積25.45萬畝, 占50.28%, 在武漢市農村綜合產權交易所完成登記鑒證的超過550宗, 平均單宗流轉面積超過700畝。 (1)
目前武漢市農村土地流轉達一半左右, 流轉比例超過全國同期水平。武漢市的土地流轉率較高, 但是土地利用效率并沒有同步提高。我們調查發現, 武漢市的各個區都出現政府引進工商資本并重點扶持的農業企業陷入經營困難的現象。武漢市黃陂區某街道, 自2008年至2011年期間政府引進10家農業公司, 流轉土地1.5萬畝。經過幾年經營之后, 這10家公司分別出現了“跑路”、“轉租”和“轉型”三種結果。在政府推動土地流轉初期, 一些企業對農業產業不了解, 再加上政府優惠政策的吸引, 一些從來沒有從事過農業經營活動的企業誤認為農業行業的利潤很大, 貿然流轉土地。部分企業經營一兩年之后, 發現農業的投資回報率低, 就出現單方面撕毀土地流轉合同甚至“跑路”的情況。
第二類是“轉租”。一些企業流轉土地之后嘗試公司化經營, 發現雇傭農民從事農業生產活動的管理難度大, 企業得出“自己越經營的多, 就虧的越多”的教訓, 于是這些企業就在套取政府各類項目資金補貼之后, 將土地轉包給農民實施家庭經營, 企業從中賺取土地租金差價。這類轉包土地的情況比較普遍, 該街道10家農業公司的6家屬于這種模式。
第三類是“轉型”。個別企業利用近年來的一二三產業融合政策, 大規模流轉土地之后, 結合村莊整治和土地增加掛鉤政策, 爭取建設用地方面的政策, 建設旅游性質的田園綜合體, 從純農業經營向二三產業轉型。
從促進土地有效利用的角度看, 武漢市過去十年間推動土地向企業流轉的政策沒有成功。絕大部分企業流轉土地后陷入了經營困境, 成功從農業向二三產業轉型的企業占少數, 并且這些個別成功的典型, 都是政府整合各項涉農項目資金集中投入打造的成果。
工商資本參與流轉土地經營失敗的根源在于企業化的組織形式不適用農業種植。目前農業種植環節不能做到工業生產那樣標準化, 并且農業還具有勞動密集型特征, 與家庭經營方式相比, 雇工經營和企業化管理存在先天不足。在種植環節上, 農產品存在價格上的天花板, 刨去租金、農資、人工和管理成本之后, 企業幾乎不具利潤空間, 并且還面臨著自然災害風險。在種植領域, 凡是一家一戶農民能夠有效完成的, 企業就不存在競爭力。武漢市大力推動土地向工商資本流轉, 嘗試在產中環節引入公司化經營, 最終造成了土地的低效利用。
向工商資本流轉土地不能提高土地利用效率, 問題是武漢市郊那些未流轉土地的村莊也存在土地低效利用狀況。當前城鄉之間已經形成統一的勞動力市場, 農業經營的外部環境改變。在城鄉人口自由流動的背景下, 農民按照勞動報酬最大化的標準選擇就業, 城鎮二三產業的工資收入成為務農投入的參照標準。近年來農民工的工資水平一直上漲, 務農報酬相對降低, 農民因此而缺乏農業生產積極性。家庭經營形態下的土地低效利用反映的是農業比較收益低的問題。
農村稅費改革之前, 我國曾一度出現過全國性的土地拋荒現象。1990年代中期以后, 農業稅費標準一路增高, 糧食價格下跌, 土地變成了“負擔”。在此背景下, 紛紛出現農民放棄土地承包并引發土地撂荒。這輪土地撂荒問題一直到農村稅費改革后緩解。2006年全面取消農業稅, 并開始實施種糧補貼政策, 農民種田積極性大幅提高, 之前因國家政策所引發的土地撂荒現象自然得到解決。
當前出現的土地低效利用問題與之前政策性土地撂荒的性質不同。用農民自己的話說, “現在種田要算經濟賬”。這個所謂的“經濟賬”包括兩個方面:一是比較務農與務工哪個更合算;二是比較增加務農勞動投入所產生的收益是否值得。農民的生產經營邏輯發生了變化。過去在缺乏農業之外就業機會的情況下, 農民不計邊際報酬地追加勞動投入以獲得更高總產出, 形成小農精耕細作生產方式和“過密化”[3]農業經營邏輯。當前已經建立了統一的城鄉勞動力市場, 務工構成務農的機會成本。另外, 目前農民的生活水平大幅度提升, 農民對土地的依賴程度降低, 農民投入農業生產時會權衡邊際收益, 農民放棄不計辛苦地投入勞動而增加一點收益的傳統邏輯。與之相關的農村土地低效利用, 包括以下幾個方面。
一是“老人農業”現象日漸普遍。務農的比較收益太低, 農村青壯年勞動力流入到勞動報酬更高的二三產業就業, 留在農村種地是被市場淘汰的中老年群體, 他們屬于“半勞動力”。
二是農業“副業化”趨勢明顯。農業經營收入在農民家庭收入中占比越來越低, 農民主要不依賴農業來維持家庭生活, 這會降低農民提高農業生產效率和改進農業生產技術的積極性。
三是土地粗放經營的情況普遍。開始“算經濟賬”的農民受到邊際收益遞減規律支配, 在增加勞動投入而獲得更高報酬與減少勞動投入而降低辛苦程度之間, 農民開始選擇后者。與之相關, 農民選擇容易種的土地、選擇種植勞動環節少的作物, 土地粗放經營替代了傳統的精耕細作方式。
四是土地撂荒與季節性撂荒。土地撂荒在丘陵山區較多, 這與生產基礎條件差, 無法機械化耕作有關, 另外是季節性拋荒, 越來越多的農民放棄收益較低的冬季種植。
歸結起來, 過去二十多年以來的農村土地低效利用存在三種不同類型。稅費改革前的土地撂荒與國家政策有關, 這種政策性土地低效利用通過政策調整很快被解決。取消農業稅費之后, 國家不僅給予農民種糧補貼, 而且投入大量資金改善農業生產條件。國家惠農政策降低了生產成本、改善了農業經營的外部條件。另一方面, 勞動力的市場配置改變了不同生產要素之間的相對價格, 進而降低農民對農業經營的積極性, 導致新的土地低效利用問題。針對當前存在的農民家庭經營方式下的土地低效利用問題, 各地地方政府積極引導土地向工商資本流轉, 嘗試推動農業公司化和土地規?；洜I。實踐表明, 公司化經營方式在種植環節缺乏組織優勢, 造成土地流轉之后的低效利用問題。
表1 農村土地低效利用的類型與變化
以上三種不同類型土地低效利用問題的表現形態和發生機制各不相同, 現將其歸納為表1所示。
二、農村地權結構與土地低效利用
工商資本因缺乏組織優勢造成大規模流轉后的土地低效利用, 身處城鄉統一勞動力市場中的小農因經營邏輯變化造成土地低效利用。上述兩種類型的土地低效利用盡管發生機制不同, 但是都與農村土地權利結構有關。
首先來看大規模土地流轉存在的問題。國家實行土地流轉政策的一個基本動力是解決未來農村可能出現的“無人種地”問題。問題是, 工商資本下鄉并不能保障土地有效利用。工商資本參與流轉土地后無法正常經營, 除了存在雇工生產的管理難度大的原因外, 還存在土地流轉費過高的原因。武漢市土地流轉費起步是550元/畝, 每5年按照5—10%幅度上漲。以2007年第一批簽訂的流轉合同算起, 現在已經漲到600—700元/畝。2013年全國的數據是, 糧食 (水稻、小麥與玉米) 、蔬菜、蘋果三類作物種植的土地成本分別為181.36元、279.91元、337.97元。[4]武漢市土地租金高出正常土地生產成本的數倍。近年來糧食價格略有下跌, 農資和人工成本上升, 較高的土地租金擠壓了企業的利潤空間。土地租金過高成為困擾土地流轉和土地利用的重要障礙。
工商資本之所以要支付如此高的土地流轉費, 與當前農村土地權利分散格局有關。一方面, 為了機械化作業和方便管理, 企業一般要求土地集中連片。另一方面, 掌握土地承包經營權的千家萬戶農民對土地流轉意愿不同, 這些造成土地流轉難度。
按照對土地的依賴程度, 大致可以分為四類農民。第一類是已經進城買房、在城市具有穩定就業的, 屬于成功城鎮化的農戶, 這部分農民脫離農業生產, 對土地的依賴程度低。第二類是舉家進城但是在城市沒有定居且無穩定就業的農民, 這部分農民暫脫離農業生產, 由于未來預期不確定而對土地具有一定依賴性, 他們容易接受短期的土地流轉。第三類是“半工半耕”的農戶, 即家庭內部分工, 青壯年勞動力外出務工, 年老的父母或是妻子在家務農, 依靠務工和務農兩份收入維持家庭生活, 農業收入對于這部分家庭不可或缺, 這類農戶對于土地具有較高依賴性。第四類是純農戶, 包括缺乏外出務工能力的純農戶, 以及一部分自發流轉土地所形成的種田能手。純農戶完全依靠農業收入, 他們對土地的依賴程度最高, 種田能手具有擴大種植規模的動力。
以上四類農戶對土地依賴程度依次提高。依據我們的調查經驗來看, 以上四類農戶的占比大概是1:2:6:1, 其中“半耕半工”農戶在農村占絕對數量。通常來說, 農戶對土地的依賴程度越低, 流轉土地的意愿越強, 他們對土地租金的要求也越低。問題是, 一旦工商資本要求集中連片流轉土地時, 土地流轉價格就是由最不愿意放棄土地的那些少數農戶決定。那些沒有農業替代就業機會純農戶放棄農業經營的條件是, 流轉土地的收入不低于務農收入, 或是不低于務農收入太多。土地在位置上不可移動性, 土地流轉價格由最后一個放棄土地權利的農戶決定。大規模土地流轉通常出現“釘子戶”問題, 即在土地相互插花的格局下, 只要一戶反對, 集中連片流轉土地就有可能失敗。為了讓最依賴土地的農民流轉土地, 或是讓極少數“釘子戶”放棄土地權利, 工商資本不得不提高價格, 致使土地租金高于正常水平。
其次, 小農戶經營也受農村地權結構的影響。小農戶經營方式下存在的粗放經營和季節性撂荒等低效利用問題, 反映的是農業經營“規模不經濟”的矛盾。
當前務農報酬相對于務工收入過低。站在農民的角度看, 務農收益低是相對意義上的, 而非絕對意義上的。從絕對意義上看, 務農收益并不低。以武漢市郊為例, 一季中稻的畝產為1200斤左右, 產值達1500元以上, 刨去農資成本, 農民種植一畝水稻的收益不低于800元。農民認為種田賺的是“辛苦錢”, 這800元的收益主要是自己的勞動報酬。農民的算賬方式與企業不同, 在不計算勞動成本、地租和管理成本的情況下, 農民務農具有一定的收益。
在務農絕對收益并不低的情況下, 農村依然出現土地低效利用問題, 原因是農村土地權利過于分散和單個農戶的土地承包面積太小。我國農村超過2億個家庭承包戶, 戶均承包面積不足10畝。這種“人均一畝三分地、戶均不過十畝”的小規模土地承包形態, 限制農業經營的總收益。按照一個家庭10畝土地計算, 每畝收益800元, 則全年務農收益不超過1萬元。當前的1萬元收入無法維持農民正常家庭生活, 一個家庭如果純粹依靠自家承包地上的務農收入, 很容易變成農村中的貧困戶。
在市場經濟條件下, 勞動力只有得到充分使用才能獲得社會平均勞動報酬。農業經營的“規模不經濟”問題需通過擴大家庭經營面積來解決。武漢市郊以及全國其他地區農村, 都存在一定數量的村莊內部自發的流轉土地而形成的種植大戶, 他們無償或是以每畝一兩百元的低價流轉親屬鄰居的土地, 當他們經營面積達到50—100畝時, 就可以獲得不低于務工的農業經營收益, 成為新時期村莊中的“中堅農民”。[5]按照現有的生產技術和生產條件, 一對30—55歲的農民夫婦, 夫妻兩人借助一些小型農業機械有能力經營100畝的土地, 一年總收入可達5—8萬元, 不低于夫妻外出務工收入。與種植10畝土地相比, 經營50—100畝土地就具備了“規模經濟”, 即實現勞動力的充分使用。
土地小規模占有格局形成于上世紀八十年代, 當時城鎮化率低, 農業之外的就業機會很少, 絕大部分農民依靠土地生活, 土地承包一般按照人頭或勞力平均配置。為了照顧公平, 土地分配時還按照地力肥瘦和水源條件遠近等搭配, 造成地塊細碎插花形態。單個家庭所控制的土地資源太少, 是造成小農戶家庭經營“規模不經濟”的根源, 戶均不到10畝的土地還分散插花, 這又進一步加劇了小農戶家庭經營“規模不經濟”。
從土地利用效率方面看, 那些村莊中為數不多的實現農業“規模經濟”的“中堅農民”, 全部家庭收入來源于土地, 他們為了增加總收入一般種植兩季, 與經營10畝的普通農戶相比, 他們“精耕細作”程度更高, 對先進生產技術的需求和接受度也更高。這些向親屬鄰居流轉土地所形成的“中堅農民”, 很好地將進城農戶的土地利用起來, 并且他們對土地的利用效率要高于農業兼業戶。這說明, 地權適度集中有利于提高土地利用效率。
三、城鎮化進程與農村土地制度設置
與湖北省內普通農村相比, 武漢市郊的土地低效利用問題更嚴重。我們調查湖北省其他一些縣市, 發現與武漢市地形相似的其他縣市的土地撂荒和土地粗放經營現象反而更少。大城市郊區的土地利用效率更低, 反映了兩方面問題。一方面, 越靠近城市中心, 土地非農使用的預期越強, 土地被征收的機會越多, 農民對土地權利越是重視。與普通農村相比, 城市郊區農民的土地權利意識更強, 市郊農民不會輕易放棄對土地的控制, 這倒逼土地流轉費上漲并影響土地規?；洜I。另一方面, 市郊農民的就業機會更多, 城鄉勞動力市場更發達, 武漢市郊六七十歲的農村老年人也能輕松找到綠化、保潔等工作機會。與一般農村相比, 市郊地區的務農機會成本更高, 小農戶經營所面臨的“規模不經濟”問題更嚴重。
土地具有生產功能, 也具有財產價值, 市郊農民的地權意識集中在土地的財產價值上。受城市建設輻射, 市郊地區的土地財產價值凸顯, 市郊農民將土地當做財產“占有”著, 而不太重視土地的生產價值。這就是市郊農民自己不愿意耕種時, 寧可將土地撂荒也不愿意低價流轉的原因。市郊農村更加嚴重的土地低效利用問題, 反映了土地的生產功能與土地財產屬性的張力。
農村現行土地制度形成于家庭聯產承包責任制。實施土地承包的最初目標是將集體公有的土地生產資料交給個體農戶, 通過經營制度調整來提高農業生產效率。與改革之前的集體統一經營模式相比, 家庭承包經營明確了農民與集體的權責關系, 農民獲得了自主經營權和對土地的控制權, 促進了土地高效利用。確定家庭承包責任制以后, 農村土地制度一直朝著鞏固承包關系和延長承包期限的方向調整, 目的是讓農民吃上“定心丸”。目前土地承包經營權已經物權化, 土地承包關系十分穩定。
問題在于, 隨著土地承包關系不斷強化穩定, 我國還同步經歷了高速城鎮化的過程。2015年我國城鎮化率達57.35%, 大量農村青壯年勞動力到城市二三產業就業。伴隨著城鎮化的推進, 相當一部分原來的土地承包戶已經脫離農業生產活動, 變成了“不在村地主”。這批“不在村地主”不依賴農業收入, 他們重視對土地的“占有”權利, 但是卻不重視對土地的實際利用。那些已經成功進城的農戶, 傾向將土地當做“鄉愁”而非生產資料, 正在進城的農戶將土地當做萬一進城失敗時退守農村的保底手段, 占農村主體部分的兼業農戶將農業當做副業經營。純農業戶所占比例很小, 絕大部分農戶對土地的依賴程度不高, 并且隨著城鎮化推進和工業化發展, 農村人地分離趨勢將繼續加劇, 這不利于土地生產功能的最大程度發揮。
土地屬于農業生產資料, 土地與勞動結合才能生產出糧食和創造財富。提高土地利用效率的關鍵是促進土地與農業生產者結合。城鎮化帶來人地分離, 不斷強化土地承包經營權的制度設置, 保護的是原承包戶權利, 而非實際經營者的權利, 阻礙土地與生產者的有效結合。武漢市郊存在土地流轉困境與小農戶經營“規模不經濟”矛盾, 反映土地與經營主體未能有效結合, 進而造成土地的低效利用。
土地制度設置必須要適應城鎮化發展趨勢, 我國東部沿海經濟發達地區的經驗印證了這一點。包括長三角、珠三角在內的東部沿海地區, 屬于我國城鎮化和工業化的先發地區, 這些地區在上世紀八十年代后期, 就面臨著土地均平承包與農業勞動力外流的矛盾。這些先行發展地區在全國實施第二輪土地承包“生不增、死不減”政策之前, 就自發探索適應城鎮化趨勢的農村土地制度做法。這些先發地區的做法對于突破當下困境具有啟示意義。
包括上海、蘇南在內的長三角地區, 實施家庭承包責任制以后, 鄉鎮企業也蓬勃發展, 遍地開花的村辦鎮辦企業吸納本地農民“離土不離鄉”到企業就業。上海市郊農村和蘇南農村, 自上世紀八十年代中期開始, 就發生了農業勞動力流出現象。當時廣大中西部地區農村正在推行第一輪土地承包15年不變的政策, 上海和蘇南地區則面臨著解決農民離土后的農業經營問題。在此背景下, 長三角地區集體企業發達的村莊普遍采用“兩田制”, 即農民保留人均少量“口糧田”, 集體將剩余的土地作為“承包田”向農業經營專業戶集中發包?！皟商镏啤睂⑥r村勞動力解放出來, 構成鄉鎮企業用工來源, “承包田”由專業戶經營, 避免了農業兼業化下的土地低效利用。鄉鎮企業改制之后, 長三角地區工業化、城鎮化繼續發展, 農業勞動力繼續減少。在“兩田制”的基礎上, 上海地區探索出“家庭農場”做法, 蘇南地區發展出“土地換社保”做法。這些探索的核心是將土地資源集中起來利用, 避免中西部地區均平化承包所產生的地權分散和地塊細碎問題。
珠三角地區通過土地股份化的方式實現土地資源優化配置。改革開放以后, 珠三角農村利用“三來一補”政策, 大力開發集體土地, 村組兩級利用集體土地建設廠房物業, 興辦村集體、鎮集體工業園區。土地建設開發需要統一規劃, 前期承包將土地分配給一家一戶, 地權分散局面影響了土地的統一開發。在此背景下, 珠三角地區自上世紀九十年代初期開始, 探索建立農村土地股份合作社, 農民將土地承包經營權折合為股權, 集體以合作社名義統一開發土地, 然后按股分配收益。那些暫未建設廠房的耕地, 由合作社向農業專業戶統一發包經營。珠三角地區的工業化、城鎮化路徑與長三角地區不同, 因此采用了不同的制度形式來解決城鎮化過程中的地權矛盾。
與上海、蘇南和珠三角地區相比, 武漢市郊農村的工業化和城鎮化發展相對緩慢。目前長三角和珠三角地區已經實現城鄉高度一體化, 武漢市郊在新城區覆蓋范圍之外, 還存在著大量的一般農村。武漢市的新城擴張主要發生在2000年之后, 即實施土地承包“生不增、死不減”政策之后。武漢市郊土地低效利用狀況反映的全國一般農村的問題, 代表了后發地區的土地制度矛盾。對比武漢、上海、蘇南和珠三角地區的情況, 先發地區的土地政策能夠與城鎮化趨勢契合, 更能促進土地的有效利用。
四、提高土地利用效率的制度選擇
改革開放以來, 我國農村土地制度面臨的基本矛盾發生了階段性的轉移。上世紀八九十年代, 城鎮化總體水平較低, 城鄉之間的人口流動規模相對較小, 這一時期農村土地制度需要解決土地公有與農業分戶經營的矛盾。具有平均取向的土地承包經營制度, 實現千家萬戶農民與土地生產資料的直接結合, 同時也埋下了地權分散控制的伏筆。2000年以后, 城鎮化加速推進, 農村大規模人口流出, 農村土地制度的基本矛盾轉變為地權分散控制與農業經營相對集中的矛盾。當前需要解決的問題是, 促使土地從那些脫離農業生產的原承包戶手中釋放出來, 并向實際經營主體配置。
基于對武漢、上海等地區實踐經驗的分析, 本文認為, 解決農村土地低效利用問題, 需注意以下幾個方面。
一是堅持土地資源優先向農民配置。人多地少的矛盾將長期存在, 當前農村土地低效利用, 并非是缺乏農業勞動力, “規模不經濟”所引發的土地粗放利用, 恰恰反映的是戶均土地資源太少。農村自發形成的以“中堅農民”為代表的農業專業戶的土地利用效率, 高于“人均一畝三分地、戶均不足十畝”的農業兼業戶, 這說明促使土地資源適度集中是提高土地利用效率的有效手段。另一方面, 包括武漢市在內的中西部后發地區, 政府推動土地向工商資本流轉, 不僅沒有解決農業經營問題, 反而是資本下鄉擊垮了村莊內生的“中堅農民”群體, 進一步降低了土地利用效率。上海的“家庭農場”、蘇南地區的“返租倒包”和珠三角地區的合作社對外集中發包, 都是將土地資源配置給本地或外地的農業專業戶, 而非工商資本。這些農業專業戶采用家庭經營方式, 極大地提高了土地資源利用效率。先發地區的經驗表明, 農民能夠將地種好。黨的十九大報告重提“小農”, 在人多地少的基本國情下, 在家庭經營基礎上探索農業現代化, 是我國農村土地政策應當堅持的基本方向。
二是土地流轉需適度?，F存的農村土地低效利用問題由城鎮化造成, 城鎮化程度越高的地區矛盾越突出, 原因是城鎮化率越高, 離土離農和進城落戶的農民越多, 人地分離情況越明顯。促進土地資源向新型經營主體集中來解決土地低效利用問題, 須與當地人口轉移速度保持一致。土地流轉速度太快, 會擠壓一部分依靠土地的農民生存空間, 土地流轉速度滯后于人口轉移, 則造成土地資源低效配置。我國不同地區的城鎮化率不同, 發展階段不同, 農村人口轉移規模也不同, 不同地區的土地流轉速度也應當不同。地方在實踐中不宜一味地追求土地流轉率。
三是土地資源整合要區分不同層次。地權分散和地塊細碎是當前農村土地制度矛盾的主要表現形式, 長三角和珠三角等先發地區的經驗表明, 城鎮化程度越高, 新型經營主體對于整合土地資源的要求越強烈。地權適度集中, 有利于新型經營主體實現“規模經濟”, 地塊集中可提高農業機械化率, 大幅降低生產成本。放眼全國, 土地整合可分為不同層次。最低層次是地塊集中。早期土地承包按照土地肥瘦遠近搭配, 造成農村土地高度插花, 嚴重影響了農業生產。以湖北沙洋為代表的部分地區, 借土地確權契機, 推動農民互換地塊, 實現土地“集中連片”, 廣東清遠地區也采用了類似的土地整合辦法。第二層次的是探索統籌經營模式, 實現生產環節上的整合, 如山東汶上縣推行的“土地托管”, 江蘇射陽地區推行土地“聯耕聯種”。經營環節的整合, 可彌補一家一戶分散經營的不足, 在不改變家庭經營形式的基礎上, 實現農業的社會化大生產。最高層次的整合是土地經營權的整合, 包括土地流轉、土地入股等, 放活土地經營權, 將離土離農農民的土地向新型經營主體集中。
四是地權重新配置需發揮集體的功能。上文分析的不同層次的土地資源整合, 各地在實踐中都注重了發揮集體經濟組織的功能。上海和蘇南地區早期推行“兩田制”, 以及當前實施“家庭農場”, 都是通過一定方式將土地資源重新集中到集體, 然后再由集體統一配置。珠三角地區的土地股份合作社與農村集體經濟組織高度重合。湖北沙洋和廣東清遠地區的地塊整合, 江蘇沙洋的“聯耕聯種”和山東汶上的“土地托管”, 也都充分發揮集體經濟組織的功能。這些實踐表明, 發揮集體經濟組織優勢是優化土地資源配置的有效途徑。
中國鄉村發現網轉自：經濟學家2018年03期
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