摘要：農作物秸稈露天焚燒一直是中國環境保護與新農村建設面臨的難題, 發達國家通過農作物秸稈計劃焚燒較好地對秸稈焚燒進行了管控。本文系統總結了美國、英國、加拿大等發達國家的秸稈計劃焚燒相關法規, 并提出對中國的啟示。研究結果表明, 美國制定的“煙霧管理計劃”和《稻草減量焚燒法案》、英國的《農作物殘余物 (焚燒) 條例1993》、加拿大的《作物秸稈和牧草焚燒法規》對焚燒的每個環節進行立法管理, 規定了嚴苛的焚燒標準。發達國家農作物秸稈計劃焚燒法規的制定與實施對中國有4個方面的啟示:一是建立秸稈焚燒立法管理體系;二是因地制宜地開展秸稈計劃焚燒試點示范;三是制定秸稈禁燒區劃定管理辦法;四是出臺秸稈焚燒總量控制分階段削減計劃。
1、引言
農作物秸稈 (簡稱秸稈) 露天焚燒一直是中國環境保護與新農村建設面臨的重大難題。盡管20世紀90年代末期中國制定了秸稈禁燒管理政策, 但秸稈焚燒現象依舊屢禁不止, 嚴重影響了空氣質量和城鄉居民生活。秸稈焚燒不僅僅為中國所有, 許多發達國家在其農業發展過程中也出現過類似難題。國外一般把秸稈焚燒歸屬于農業焚燒 (Agriculture burning) 的重要組成部分, 與中國采取的禁燒管理不同, 發達國家通常采取計劃焚燒 (Prescribe fire) 的方式, 即在特定環境下、在預定區域內采取適當措施, 科學合理焚燒秸稈, 并盡可能地減少煙霧影響, 以達到對自然資源進行管理的目的。總體來看, 美英加等發達國家通過秸稈計劃焚燒達到了很好的效果, 有效地控制了秸稈焚燒現象, 促進了秸稈的綜合利用。
學界對國內秸稈焚燒的研究主要集中在秸稈焚燒的影響[1,2,3]、秸稈焚燒的火點監測[4,5]、秸稈焚燒的治理[6,7,8,9]等方面。如田國成等 (2015) [2]通過實驗研究發現, 秸稈焚燒會造成有機質含量、微生物活性、含水量、酶活性降低;程良曉等 (2017) [3]通過氣象數據研究發現, 魯、豫、晉等地秸稈焚燒對京津冀地區霾污染造成了一定影響;何立明等 (2007) [4]和毛慧琴等 (2018) [5]通過衛星遙感研究分別估測了全國的秸稈焚燒時空分布和東北3省的秸稈焚燒時空分布。秸稈焚燒治理方面的研究, 主要聚焦于秸稈綜合利用[6,7]和秸稈禁燒立法管理等[8,9]方面, 如常志州等 (2015) [6]提出區域統籌、整體推進秸稈全量利用是解決秸稈焚燒最為行之有效的手段;吳迪 (2012) [8]則認為要解決秸稈焚燒的問題, 需要健全禁燒法律措施。僅有少量學者對國外秸稈焚燒治理情況進行了初步研究, 如王艷分[10]、劉芳和王艷分[11]對美國農業焚燒政策和煙霧管理計劃進行了簡要概述, 提出中國可借鑒美國農業焚燒管理相關經驗。但其研究不夠深入, 而針對英國、加拿大等發達國家的治理經驗研究未見報道。
本文基于國外文獻和資料, 對比研究了美國、英國和加拿大等典型發達國家歷史與當今秸稈焚燒情況, 總結了其秸稈計劃焚燒治理法規的主要內容與實施效果, 并結合中國國情, 從政策和法規角度提出具有針對性的秸稈焚燒治理對策。
2、發達國家秸稈焚燒管理概況
2.1 發達國家歷史上存在著相當嚴重的秸稈焚燒問題
發達國家秸稈焚燒的原因主要是降低成本和防治病蟲草害。早在20世紀50—60年代, 發達國家就存在十分嚴重的秸稈焚燒問題[12,13,14]。1985年前后, 美國年秸稈田間焚燒量約為36Tg, 4個甘蔗主產區 (夏威夷州、波多黎各州、佛羅里達州、路易斯安那州) 大約90%的甘蔗枯葉焚燒, 加利福尼亞州有超過1Tg的稻草 (約占稻草總產量的90%) 在田間焚燒, 主要小麥種植區中的蒙大拿州和北達科他州的小麥秸稈焚燒比例達20%~30%[15]。1992年前后, 英國每年約產生750萬t秸稈, 約1/2的秸稈焚燒[16], 其中僅東英格蘭就有250萬t秸稈焚燒[17]。加拿大秸稈焚燒多在馬尼托巴省、艾伯塔省和薩斯喀徹溫省, 自20世紀50年代以來焚燒秸稈的現象就十分普遍[18], 馬尼托巴省2000年前后有近1/2的秸稈焚燒[19]。其他發達國家也有秸稈焚燒現象, 如西班牙每年谷物秸稈焚燒量超過6Tg[20], 希臘有高達80%的麥秸 (每年約2Tg) 焚燒[21]。
2.2 發達國家秸稈焚燒管控制度的建立與實施效果
隨著民眾環保意識的不斷提高, 越來越多的人開始關注秸稈焚燒。秸稈焚燒較為集中的地區, 經常引起周邊地區居民的大量投訴。為了既能保護社會公眾的環境權利和健康權利, 又能保護種植者的財產權利和經濟利益, 世界各國尤其是發達國家開始對秸稈焚燒進行管理。通過嚴格的立法和實施一系列管理政策, 目前北美州的秸稈焚燒已控制在“社會可接受”的范圍內, 西歐等發達國家的秸稈焚燒已“基本絕跡”。
20世紀90年代中期美國秸稈焚燒面積約360萬hm2, 占農作物總播種面積的3%左右[22]。McCarty等[23]通過遙感監測發現, 2003—2007年美國大陸年均秸稈焚燒面積為123.91萬hm2, 約占農作物收獲面積的1.0%, 比20世紀90年代中期美國秸稈焚燒統計面積低近2/3。從遙感結果看, 在美國大陸48個州中, 已有33個州的年均秸稈焚燒遙感面積占農作物收獲面積比重低于1%。另據Pouliot等[24]的遙感監測結果, 2014年美國大陸秸稈焚燒面積約為62.41萬hm2, 是20世紀90年代焚燒面積的1/6, 是2003—2007年美國大陸年均秸稈焚燒面積的1/2。
在加拿大秸稈焚燒較嚴重的馬尼托巴省, 在作物收獲季節經常出現大范圍的秸稈焚燒現象, 尤其是1992年尤為嚴重, 公眾當年對此的抗議史無前例, 迫使政府立即采取行動, 宣布在7天內禁止秸稈焚燒在內的一切露天焚燒, 而后成立秸稈焚燒咨詢委員會協調各方解決秸稈焚燒問題, 目的是協助生產者在煙霧影響最小化的同時焚燒秸稈。在經過一系列磋商后, 出臺了煙霧控制的規章制度。自1993年秋季開始馬尼托巴省的秸稈焚燒現象大為減少, 因焚燒煙霧引發的投訴也大大降低。據馬尼托巴省政府統計, 目前只剩下約5%的焚毀。
20世紀80年代后期和90年代初期, 英國等西歐國家已經開始限制野外露天焚燒[25]。通過嚴格的立法和執法管理, 英國等西歐各國的秸稈焚燒受到十分嚴格的管控, 近10多年來英國等西歐地區的秸稈焚燒問題已經基本解決[26,27,28]。
3、發達國家秸稈計劃焚燒立法管理
美國等發達國家通過立法管控秸稈焚燒, 如美國針對農業焚燒制定了煙霧管理計劃 (SMP) , 美國加利福尼亞州制定了薩克拉門托河谷《稻草減量焚燒法案》, 英國制定了《農作物殘余物 (焚燒) 條例1993》, 加拿大制定了《作物秸稈和牧草焚燒法規》, 這些法規規定了嚴苛的焚燒標準, 較好地控制了本國的秸稈焚燒現象。
3.1 美國秸稈焚燒立法管理
3.1.1 農業煙霧管理計劃
從20世紀90年代開始, 美國的許多州, 如華盛頓州于1993年、猶他州于1999年、阿拉斯加州于2009年、俄克拉何馬州于2013年依據《清潔空氣法案》《農業焚燒政策》的要求和當地有關法規制定和完善了農業煙霧管理計劃 (SMP) , 并作為州法律體系下的行政規定強制執行。同時, 這些行政規定還被納入各州的煙霧管理實施計劃 (State Implementation Plan) 中, 并提交給美國國家環境保護局 (EPA) , 一旦被EPA批準并發布, 就可以根據聯邦法律強制執行[24], 具有法律效力。
SMP實質上是對煙霧進行管理的一系列制度手段。通常來說, 美國各州的SMP包括如下5個方面的內容。
(1) 焚燒授權。具體來看, 美國對焚燒的授權極為嚴苛。先由焚燒當事人或代理機構填寫申請表和/或制訂焚燒計劃, 授權部門審批通過后下發焚燒許可證, 焚燒前再次核準是否可以焚燒, 并就此下達通知書, 核準后由焚燒當事人組織實施焚燒, 焚燒活動后還要進行焚燒評價。
(2) 煙霧管理組件。煙霧管理組件 (Smoke management components) 實質上是如何降低焚燒過程中煙霧的影響所采取的具體做法, 包括煙霧減排行動、煙霧影響評價、焚燒公示與通告、空氣質量監測等。首先是根據科學的手段確定焚燒煙霧可能會侵擾的地區, 如果煙霧侵擾地區中存在城市建成區、村鎮、學校、醫院、療養地、獨立工礦區等, 以及對大氣能見度要求較高的個體場所及其集合地, 包括交通設施 (機場、公路、鐵路及其附屬設施等) 、風景旅游區和各類自然人文保護區 (如文物保護區、自然保護區、野生動物保護區) 等敏感受體集中分布的煙霧敏感地區, 則禁止秸稈焚燒。如果不存在煙霧敏感區域, 則需采取一些技術手段對焚燒過程的煙霧進行管控。
(3) 公眾教育和宣傳。公眾教育和宣傳有助于降低公民對焚燒活動的投訴以及焚燒活動與公眾集會活動之間的沖突。煙霧管理部門和授權焚燒部門是開展計劃焚燒公眾教育和宣傳的責任主體。主要宣教內容包括農業焚燒煙塵排放對公共健康和安全的潛在影響、自然環境條件與煙霧擴散基礎知識、農業焚燒在農業生態系統中的作用、農業可持續發展和煙霧管理目標、計劃焚燒規則和條例、安全焚燒與煙霧減排指南、計劃焚燒工作安排與進展等。
(4) 監督與執法。如果出現違規焚燒行為, 則由國家和州行政法指定的執法部門, 依據有關法律進行違規焚燒執法, 包括現場阻止無證焚燒、發出違法焚燒通知書、逮捕違法焚燒責任人、直接受理和接受其他管理部門移交的民事投訴, 并根據情況對違法焚燒產生的后果提起民事訴訟。對于獲得授權的焚燒, 如果發生煙霧飄移對煙霧敏感地區的侵擾問題, 執法部門將通知焚燒當事人或組織者立即停止焚燒。部分州如密歇根州, 還實行違規焚燒累積積分制, 當累計達到一定分值, 則取消當事人焚燒申請資格。
(5) 實施效果評價。SMP制定部門定期組織聯邦和州主管部門領導、相關職能部門管理人員、環保團體、土地所有者和經營者、公眾代表等利益相關者, 根據焚燒申請報告、空氣質量報告、公眾投訴與反饋、處罰報告等信息對SMP實施效果進行評估, 并定期修改或重訂SMP。
3.1.2《稻草減量焚燒法案》
加利福尼亞州薩克拉門托河谷《稻草減量焚燒法案》是現已查到最早的秸稈焚燒法律規定。薩克拉門托河谷集中了加利福尼亞州95%的水稻種植, 常年種植面積在50萬英畝 (1英畝≈0.405hm2) 左右。大面積的秋季稻草焚燒不僅加劇空氣污染, 而且經常侵擾周邊煙霧敏感地區, 危及人們的身心健康。1991年, 加利福尼亞州制定并實施了《Connelly-Areias-Chandler稻草減量焚燒法案1991》, (簡稱《稻草減量焚燒法案》) 。
法案提出對薩克拉門托河谷地區稻草焚燒進行分階段總量控制和分階段削減, 總體要求為: (1) 到1998—2000年, 每年的稻草焚燒面積不得超過20萬英畝。 (2) 2001年及以后, 全年焚燒面積不得超過12.5萬英畝。每一個體種植者的焚燒面積不得超過下一季水稻計劃種植面積的25%;水稻種植面積不超過400英畝的種植者, 在總量控制指標許可的條件下可以進行4年一次的整體焚燒。該法案還要求, 如果存在可以替代焚燒的方式進行秸稈利用, 則一律不允許焚燒, 這種做法促進了當地的秸稈綜合利用水平。
該法案很好地解決了禁止秸稈焚燒不能一蹴而就的難題, 總量控制、分階段削減的辦法緩解了公眾對空氣質量的需求與秸稈焚燒一時難以解決的矛盾, 同時減少了進行秸稈焚燒管控的阻力。
3.2 英國秸稈焚燒立法管理
1991年5月英國頒布實施《農作物殘余物 (限制焚燒) (第2號) 條例1991 (5) 》, 開始在英格蘭和威爾士限制農作物秸稈露天焚燒, 現在依然發揮法律效力。由于焚燒的屢禁不止, 英國于1993年6月頒布實施《農作物殘余物 (焚燒) 條例1993》 (簡稱《條例1993》, 同時廢止了1991年《條例》。《條例1993》正文中將原來的農作物殘余物限制焚燒更改為禁止焚燒和限制焚燒, 適用范圍仍然是英格蘭和威爾士。《條例1993》出臺后, 英國農業焚燒現象大為減少, 空氣質量大大改善。
《條例1993》規定, 除教育、科研以及農作物病蟲害防治需要外, 一律不得在農田上焚燒以下3類農作物殘余物:一是谷物作物秸稈和殘茬;二是油菜作物秸稈;三是旱作地區的蠶豆秸稈和豌豆秸稈。由于英國的秸稈主要集中在這3類作物, 這樣就解決了大部分秸稈焚燒的難題。除此以外的秸稈焚燒, 也對時間、空間和焚燒操作流程有著非常嚴苛的規定。其對空間距離尤其嚴苛, 對不同建筑的距離都有非常復雜的規定, 如距離高速公路、雙行車道、依據《公路法1980 (2) 》命名的主要公路 (A-road) 、鐵路線必須超過100m;相鄰兩個焚燒區之間的距離必須大于150m;谷物秸稈和根茬焚燒距離樹木、灌木叢、圍欄、電線桿、變電站等設施和物品的距離必須超過15m, 其他作物秸稈和根茬焚燒距離上述設施和物品的距離必須超過5m;谷物秸稈和根茬焚燒距離住宅, 茅草類構筑物, 任何因焚燒炙烤可能損壞的建筑物、構筑物、固定設備和機械, 任何可以點燃的紀念碑、干草堆、堆積的可燃材料、成熟的農作物、自然保護區、養殖場建筑物和構筑物、地面油氣裝置等設施和物品的距離必須超過50m, 其他作物秸稈和根茬焚燒距離上述設施和物品的距離必須超過15m。
《條例1993》規定, 違反本條例禁止焚燒和限制焚燒條款即屬犯罪, 可以按照簡易程序定罪, 一經定罪將對違法者執行不超過標準規定5級的罰款 (5 000英鎊, 1英鎊約合8.58元, 2018) 。由上可見, 英國的秸稈禁止焚燒和限制焚燒規定比中國秸稈禁止焚燒規定嚴格。
3.3 加拿大秸稈焚燒立法管理
1993年加拿大馬尼托巴省為減輕秸稈焚燒給人們生活和空氣質量帶來的影響, 出臺了《作物秸稈和牧草焚燒法規》, 并在此基礎上不斷修訂, 最新版于2017年5月修訂完成并發布。在此基礎上, 加拿大于2016年出臺全國性的煙霧管理指導文件《加拿大司法管轄區關于露天焚燒的指導文件》中加入了秸稈焚燒管理內容。
加拿大的秸稈焚燒管理從焚燒分區、焚燒授權、焚燒時間、焚燒安全預防和違規處罰5個方面做了具體規定。如馬尼托巴省只能在4個區域焚燒秸稈, 分別為紅河區/東南區、西南區、西北區和西湖區/內湖區, 同時必須嚴格執行焚燒法規相關規定。
以馬尼托巴省為例, 所有想焚燒秸稈的人必須首先填寫從馬尼托巴農業辦公室或中心獲得的許可證申請表, 填寫內容包括焚燒時間、地點以及會采取怎樣的消防預防措施。馬尼托巴農業工作人員必須仔細評估每項許可申請, 獲得焚燒資格后, 必須將許可證打印, 并發給有關當局和申請人。
《作物秸稈和牧草焚燒法規》規定, 每年的8月1日至11月15日, 除非迫不得已, 禁止一切秸稈燃燒。有焚燒需求的人, 只能在11月16日到次年的7月31日的白天進行秸稈焚燒, 考慮到當地夜間煙霧擴散能力有限, 全年禁止夜間焚燒。
加拿大對焚燒消防安全特別重視, 要求在焚燒時配備滅火人員, 并對焚燒消防技術做了具體規定, 一旦焚燒煙霧可能影響到人口聚居區和道路, 應停止焚燒。焚燒法規對違規焚燒的處罰主要以罰款為主, 罰款一般在2 000加拿大元 (1加拿大元約合5.27元, 2018) 以上, 最高可達5萬加元。
4、經驗與啟示
美國、英國、加拿大等發達國家實施計劃焚燒, 其根本目的在于限制秸稈焚燒規模, 將煙霧侵擾等不利影響控制在社會可接受的程度, 并促使種植者逐步減少并最終放棄農作物秸稈焚燒。從某種程度來看, 是以計劃焚燒之名, 行禁燒管理之實, 其最終結果與中國的秸稈禁燒有異曲同工之效。但中國人多地少, 農戶經營地塊分散, 因此, 在中國秸稈禁燒管理過程中絕不可照搬發達國家的做法, 而是要根據國情進行合理借鑒。
4.1 建立秸稈焚燒立法管理體系
發達國家對秸稈焚燒有著系統的立法監管, 而中國針對秸稈焚燒的管控多為焚燒重點時間段密集出臺一系列政府文件進行管理, 法律層級上僅有《大氣污染防治法》中要求省級政府劃定秸稈禁燒區域, 對違法焚燒可處以500元以上2 000元以下罰款。由此可見, 中國的秸稈焚燒立法非常粗略, 并不系統, 對違法焚燒的處罰也過于簡單。因此建議:一是出臺完整的秸稈焚燒治理法律, 明確秸稈禁燒區域, 對非禁燒區秸稈如何處置做出明確規定, 并加大對違法焚燒的處罰力度。二是加強對違規焚燒者的宣傳教育, 同時依法處以相應的罰款;如果屢教不改, 可附加取消其在一定年限內享受國家農田種植補貼的資格。三是除對阻礙國家機關工作人員禁止焚燒執法和故意縱火焚燒他人秸稈人員根據情節進行行政拘留外, 對于因焚燒秸稈造成人員傷亡和/或重大財產損失的, 移交司法機關處理。
4.2 因地制宜地開展秸稈計劃焚燒試點示范
2017年黑龍江省秸稈禁燒工作聯席會議辦公室印發的《關于加強秸稈焚燒聯動管制工作的意見》 (黑農委植發[2017]14號) 將全省劃分為禁燒區和非禁燒區, 并對非禁燒區秸稈焚燒管理提出了具體要求, 從而開創了中國“計劃焚燒”管理的先河。建議生態環境部、農業農村部、財政部等國家行政管理部門, 根據中國秸稈禁燒多元化管理的需求, 在現有工作的基礎上, 借鑒發達國家的計劃焚燒管理經驗, 以黑龍江省為試點開展非禁燒區的計劃焚燒 (或稱限制焚燒) 試點工作, 制定適合中國國情的秸稈禁燒區劃定管理辦法與秸稈非禁燒區秸稈焚燒規程, 并加強經驗總結, 逐步在條件適宜的其他省份非禁燒區進行推廣。
4.3 制定秸稈禁燒區劃定管理辦法
從發達國家焚燒規定來看, 將煙霧敏感地區之外一定距離范圍內的區域劃定為秸稈禁燒區是常規做法, 該距離范圍一般是避免煙霧侵擾的安全距離。中國秸稈禁燒區域的劃定辦法與美國有諸多相似之處, 即將煙霧敏感區域的周邊地區劃定為秸稈禁燒區。但目前中國的禁燒區劃定存在著國家級政策對煙霧敏感受體的規定不完善、沒有制定國家級秸稈禁燒區劃定管理辦法以及對禁燒區之外的秸稈焚燒沒有明確規定等問題。為此建議國家有關部門針對上述問題, 從國家層面制定秸稈禁燒區劃定管理辦法。在管理辦法中, 首先要參照各省份的具體做法, 進一步明確煙霧敏感地區和火災高風險地區;其次是提出劃定秸稈禁燒區的具體要求和標準規范, 主要是禁止在一些特殊的煙霧敏感受體如學校、醫院、療養院、文物古跡等周邊地區一定范圍內焚燒秸稈;第三是對禁燒區之外的“非禁燒區”提出許可焚燒和限制焚燒要求。
4.4 出臺秸稈焚燒總量控制分階段削減計劃
加利福尼亞州制定的《稻草減量焚燒法案》中提出的分階段總量控制和分階段削減方式很好地解決了當地秸稈焚燒的問題。目前中國還沒有相關規定, 針對秸稈焚燒屢禁不止的現象, 可出臺全國性的秸稈焚燒總量控制、分階段削減計劃。首先確定全國秸稈焚燒總量閾值, 再由中央政府分配每個省份的焚燒量閾值, 省級往下再分配給市縣鄉鎮, 最后以村 (街道) 為主體實施秸稈焚燒;以3~5年為一個周期, 逐步下調秸稈焚燒量閾值, 逐步控制中國的秸稈焚燒規模。
中國鄉村發現網轉自：世界農業,2018(11)
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