中國四十年的改革事業肇始于農村。我國的經濟體制改革發端于農村。從小崗村“敢為天下先”的秘密探索到中央高層的逐步認可，最終作為一項基本經營制度的家庭聯產承包責任制的廣泛推行，是農村經濟體制改革的“第一步”，也是國家經濟體制改革的先聲。我國政治體制改革的源頭也是在農村。中共中央、國務院1983年10月發布了《關于實行政社分開，建立鄉政府的通知》，鄉鎮建制恢復。全國人大1987年又通過了《村民委員會組織法（試行）》，其后開始在全國普遍建立了村民委員會。筆者曾將改革后的這種鄉村治理格局稱之為“鄉政村治”。由此，在農村基層形成了有中國特色的農村基層民主政治。時至今日，完善和健全這一治理格局仍然關乎能否實現農民的安居樂業、農業的穩定有序和農村的治理有效，關乎能否順利達成國家治理現代化的目標。
四十年來，除了上述兩大改革成就之外，給地主、富農分子“摘帽”也是農村改革中不可忽視且意義重大的歷史事件。1979年1月29日，中共中央作出《關于地主、富農分子摘帽問題和地、富子女成份問題的決定》。這一政策給地主、富農及其子女去除了“階級成分”和”家庭出身”的沉重枷鎖，使他們都成為社會上平等的一員并真正享受到應有的權利，從而進一步調動了最廣大人民群眾參與社會主義建設的積極性。
總之，農村改革板塊對于中國整個改革系統具有巨大意義和功用。農村改革的豐富經驗都決定了探討中國的改革開放之路離不開對農村改革軌跡的深刻總結，決定了回顧和展望中國的農村改革之路對于深化改革具有十分重要的理論與現實意義。中國農村改革的破題之作是土地制度改革，“新形勢下深化農村改革，主線仍然是處理好農民和土地的關系”。因而本文將著重探討農村經濟體制改革中的土地問題。
一、農民問題的實質是土地問題
中國共產黨在民主革命時期，所以能夠打敗國民黨取得勝利，主要是依靠農民，依靠農民戰爭，以“農村包圍城市”，最后奪取城市的結果。所以，民主革命的根本問題是農民問題。能否得到廣大農民的支持和參加是解放戰爭成敗的關鍵。而農民問題的實質又是土地問題。誰能解決農民的土地問題，誰就能得到農民的擁戴。進入社會主義革命和建設時期，鄧小平又強調“社會主義建設的根本問題仍然是農民問題”，他還認為“三農”問題關系到社會主義建設的成敗。而土地問題則始終是農民問題的核心。
當然，農民問題也不僅僅是土地問題，它還涉及農業的機械化、現代化和科學種田，涉及農民的居住條件和生活環境、農村的醫療衛生與文化教育，以及農村的飲水、道路、通訊、養老等一系列問題。而這一切又集中表現在多數農村仍很貧窮、多數農民的收入仍太微薄。所以要解決農民問題就必須改變農村的貧窮面貌、提高農民的收入，就必須實現城鄉一體化，縮小乃至最終消滅城鄉差別，使農民在農村能安居樂業。
新中國成立以來，農村經濟體制，主要是土地制度，有過三次大的變革。而每一次農村的變革又都推動了城市經濟體制的改革并影響到整個國民經濟的發展。也可以這么說，在中國的每一次經濟體制的變革和國民經濟的大發展與變化都是從農村開始、從農村出發的。變革有成功的經驗，也有失敗的教訓，值得我們深刻地反思。
二、建國以來的前兩次土地制度大變革
（一）第一次大變革——土地改革
中國共產黨在奪取政權后必須兌現在戰爭期間對農民的承諾。于是1950年初開始在全國逐步展開土地改革運動。筆者有幸作為土改工作隊員，1950年在湖北省紅安縣參加了一年的土改工作。
土地改革就是要改變中國農村延續了幾千年的土地制度，就是要沒收地主的土地、農具、耕牛等生產資料和房屋，分配給廣大貧農、雇農。對富農則只沒收其多出的土地（生產資料和房屋一般不動）。
對待中農（包括富裕中農）的土地、農具、財產是不許動的。在分配中，先滿足貧、雇農，叫做“填坑”；然后補給佃中農不足的部分，叫做“補齊”；土地改革要消滅地主階級，但絕對不是要從肉體上消滅他們每一個人。土地改革的目的是要實現耕者有其田，同時也是要把每一個地主分子改造成為自食其力的勞動者，成為新人，所以對他們及其家屬也分給同樣一份土地。
到1952年，土地改革在全國基本完成。幾千年來壓在億萬農民身上的大山——封建土地制度被徹底破除。地主作為一個階級已經消滅，富農階級已不復存在。貧、雇農也因分得土地實現了耕者有其田而“中農化”。土地改革后，廣大農民的積極性空前高漲，從而促進了農業生產的迅速發展，同時，也推動了整個囯民經濟的發展并得到全國人民的擁護。所有這一切都證明了土改大方向的正確和改革的成功。
（二）第二次大變革——從合作社到人民公社
土地改革后的農村，由于農業生產力獲得一定程度的解放，農業生產有所提高，廣大農民生活也有了很大改善。但與此同時，在一些地區由于種種原因又出現了土地買賣和兩極分化的現象。這就提出了一個問題：農民得到土地后，下一步該怎么辦？毛澤東認為唯一的辦法就是通過推行合作社，對農業進行社會主義改造。這就是要把土地私有制改造成為集體的公有制，把單干的個體農戶用合作社的形式把他們組織起來。毛澤東還認為，在當時的中國，這樣做不僅必要，而且是可能的。他提出，土改后的農民有兩個積極性：一是作為小私有者，有自發地走資本主義道路的積極性；一是作為勞動者又有走社會主義道路的積極性。由于毛澤東過高地估計了作為勞動者農民社會主義的積極性，并強調革命的不停頓，所以他要求趁熱打鐵，引導農民走社會主義合作化道路。
不過，在合作化的初期，在發展速度問題上毛澤東還是持謹慎態度的。他強調辦合作社應該考慮到可能性，即條件問題，包括政治、經濟和干部條件。他還強調要堅持“自愿互利”的原則，強調要控制發展數字、分步驟地穩步前進。可是到了1955年后，全國就掀起了合作化的高潮。原來毛澤東自己認為需要三個五年計劃才能完成的任務，現在他卻認為再有三到四年“就可以基本上完成由半社會主義到全社會主義的轉變”，完成對農業社會主義的改造。這樣一來，各地不顧實際條件是否成熟都加快了步伐并很快在全國實現了合作化，而且是高級社。
到了1958年3月，毛澤東又提出了小社并大社的問題。在1958年8月北戴河會議上通過了《中共中央關于農村建立人民公社問題的決議》。這樣，全國又掀起了人民公社的熱朝。不到二十天時間全國農村基本上實現了公社化。
農業合作化、特別是公社化帶來的后果是嚴重的。它極大地束縛了廣大農民的生產積極性；它使得農業發展遭到抑制、甚至破壞；由于農業受挫，使得全國物資供應高度緊張、城市人民生活也極其困難，市場上什么東西都短缺，買什么東西都要票。
社會主義國家人民應該享有富裕的物質生活和高度的民主生活。而這一切，在人民公社時期都沒有實現。農村的社會主義改造——從合作社到人民公社，沒有達成預期目標，并最終造成嚴重后果。
三、第三次大變革——土地承包到戶
（一）十一屆三中全會：土地制度第三次變革的序幕
農業社會主義改造的結果，不僅沒有給農民帶來“新的利益”，反而導致“三農”問題日益尖銳。文化大革命造成的破壞更是雪上加霜，整個國民經濟到了崩潰的邊緣。是到了必須調整‘三農’政策的時候了。否則，將會因失去農民的支持而動揺以工農聯盟為基礎的人民政權。
1978年12月在中共中央十一屆三中全會上通過了《關于加快農業發展若干問題的決定（草案）》和《農村人民公社工作條例（試行草案）》兩個文件并下發試行。文件提出的以“包干到戶、包產到戶”為主要內容的各種形式的責任制受到廣大農民的熱烈歡迎。從而拉開了農村土地制度第三次大變革的序幕，并推動了全囯經濟體制的改革。第三次土地制度變革的實質是：在土地集體所有制不變的情況下，把土地的經營使用權還給了農民，農民在承包地上種什么、如何種又有了生產的自主權。
新的農村土地政策迅速地推動了城鄉經濟的大發展、大變化，其后的30年間農民的年純收入從134元增加到4140元，貧困人口從2.5億減少到1479萬。正是這一新政，也推動了整個國民經濟的改革、開放和發展，使全國人民的生活水平得到了極大的提高。1978年國內國民生產總值僅為3600多億元人民幣，到了2007年總產值已近2.5萬億元人民幣。但是與此同時，人們也產生了困惑。他們不禁要問，到底什么是社會主義呢？如果說消滅私有制、實行公有制，消滅剝削、實行按勞分配才是社會主義，那么為什么今天把過去改掉了的東西又改了回來？又允許私有經濟的存在和發展、又出現了剝削和財富的兩極分化？人們對改革開放的種種做法提出了質疑，甚至認為這是否定社會主義、是開倒車。
應該怎樣回答這個問題呢？這里我想引用一位前中央領導人在一次訪談中說的一段話來作為回答。他說：在俄國、中國這樣落后的國家，由于經濟、文化條件的制約，革命勝利后不能夠立即實行社會主義，只能進行社會主義準備，或者叫社會主義的初級階段，即準備階段，也可以稱為新民主主義階段。這也就是今天強調的“有中國特色的社會主義”吧。關于這一點，馬克思在《政治經濟學批判》序言、導言中就明確的告誡過我們，他說：“無論哪一種社會形態，在它所能容納的全部生產力發揮出來以前，是決不會滅亡的；而新的更高的生產關系，在它存在的物質條件、在舊社會的胎胞里成熟以前，是決不會出現的。”試問，我們國家在革命勝利后，怎么可能從一個半殖民地、半封建社會跳過資本主義階段，一下子進入社會主義社會呢？所以，1978年以來推行的改革開放政策乃是撥亂反正，不是倒退，它使前進的列車又回到了正確的軌道上來。
（二）十七屆三中全會：家庭聯產承包責任制改革的“第二步”
中國農村實行土地承包政策以來成績裴然，但是，隨著囯民經濟的發展，一些地區的農民在改革初期所獲得的種種好處正在逐步喪失。問題集中表現在：農業基礎仍然薄弱、農業發展仍然落后、農民收入仍然很低。城鄉居民收入的差距拉大。同時，農民感到自己不是承包地真正的主人，不少人已經對土地失去了信心。他們甚至不惜把承包的土地拋荒，去到城市打工。中國農村面臨著嚴峻的挑戰。
正是在這種形勢下，在十一屆三中全會30年后，2008年10月9日至12日中國共產黨召開了十七屆三中全會，通過了《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》。“決定”確定了到2020年改革的基本任務和目標是：農民的純收入翻一番、農民的消費水平大幅提升、絕對貧困現象基本消滅、破除城鄉二元結構并形成城鄉經濟社會發展一體化新格局、改變傳統農業和推進農業現代化、確保國家糧食安全，解決十幾億人口吃飯問題。但是，由于政府重視了改善農民工在城市的處境，使得城市對農民的吸引力越來越大。而我們的目標應該是建設好社會主義新農村，要使農民既能自由進城打工，也樂意回鄉務農。形成城鄉之間的良性互動。
“決定”還提出了實現上述目標的辦法，如強調大力推進改革創新、加強農業制度建設、健全農村土地各項管理制度、堅守18億畝耕地紅線最嚴格的保護制度等等。但是，最重要的還是要求進一步完善土地承包制度。根據“決定”的精神，對農民承包的土地，今后將在兩個方面加以調整：第一，進一步延長土地經營的承包期，如從原來的30年延長到50年或70年。第二，強調在農村土地歸屬權（集體公有性質）和農業用地性質不變的情況下，農民可以將承包土地的使用權有償轉移給其他農戶或經營者，促進土地自由流轉。這樣做的目的是讓農民對所承包的土地有更多、更大的權利。延長承包期和促進土地有償自由流轉是對土地承包制的新突破，這也將大大增加農民對土地的信心，其意義深遠。
四、深化改革——再從農村出發
近年來，隨著土地承包期的延長和“三權”分置改革的推進，還有不少小農戶仍然堅守農業，但小農經濟面臨農業勞動力老齡化、農地細碎化、小農對接社會化服務難等諸多難題，總之，就是傳統的細碎化的單家獨戶式小生產如何和現代農業對接的問題。中國農村面臨著新的困難與挑戰，又處在一個新的十字路口。所以必須在土地家庭承包的基礎之上進一步深化農地制度改革。
完善和健全土地家庭承包制，需要遵循兩個基本原則：一是充分總結新中國成立以來我國土地制度改革的正反面經驗教訓。土地制度改革是為了使生產關系更為適應生產力的發展。農村土地制度改革絕不能退回到合作化、人民公社時期的“老路”上去，歷史經驗已經證明，這是走不通的“死胡同”。家庭經營在農業發展中的基礎性地位在很長的歷史階段內仍必須堅持。因此，也絕不能完全照搬西方大農業的做法和“經驗”。中國農民的“進城”之路是漫長的，土地對于農民還有一定的社會保障功能，絕不能強制推行大規模農業；此外，中國的人地關系遠沒有歐美一些國家寬松，不切合實際地強調發展大規模經營也不符合中國實際。韓國經歷過的農業危機也表明“并不是所有國家都適合發展資本化的大規模農業”。二是充分尊重農民群眾的意愿。怎么改革農村土地制度、采取什么樣的農業經營道路，都需要尊重和聽取農民的意愿，絕不可強迫或變向強迫農民。誠如習近平總書記所言的“把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇”。2017年，總書記再次指出，將土地承包期往后延長30年，穩定承包關系并“長久不變”。尊重農民的選擇權和意愿，是尊重農民土地承包權的表現，是落實和堅守黨和國家對農民土地承包權的相關承諾的表現。此外，只有真正尊重農民的選擇權，才能不斷激發基層的創造性。目前，各地在堅持家庭承包的基礎上，已然發展了各種新的經營形式。如“反租倒包”“連片經營”等。
在堅持上述兩個原則上，筆者以為可以嘗試走機械化、適度規模化經營的現代化農業的道路。具體而言，從經營主體看，又可分為以下幾種可行的形式：一是發展“公司＋農戶”的合作農業。吸引企業家投資農業，農民以土地承包經營權入股。企業家的“經濟人”“理性人”角色使得其必然考慮市場收益，因此就有了辦好農業的積極性。企業家還有新的經營理念和經營技術。同時，承包經營權入股建立了農民和外來資本的利益聯結機制。一方面，農民可以享受收益分紅，另一方面，農民還可以作為傭工，獲取勞動傭金。對此需要警惕的是外來資本的“非農化”傾向。我們需要真正發揮企業家參與農業經營的積極性和優勢，保障和提升農作物的產量，使得我們真正能夠做到“中國人的飯碗任何時候都要牢牢端在中國人手上”。二是發展新型集體經濟。新型集體經濟的目標之一是“建立符合市場經濟要求的集體經濟運行新機制”，其還具有“產權清晰、市場運作、分配靈活、互惠互利”等基本特征，這和歷史上合作化階段的集體生產經營是不同的。現今一些地方的農民有合作的意愿，我們需要尊重這種聯合的意愿，當然，一些不愿意合作的意愿我們也不可忽視。在推進農業合作和發展集體經濟的過程中，尤其需要注意管理民主和干部問題，保證干部掌權后不多吃多占以免影響發揮農民的積極性。“四清運動”的教訓必須被吸取和謹記。三是探索小農戶與現代農業有機銜接的辦法。江蘇射陽“聯耕聯種”、湖北沙洋的“按戶連片”耕種模式表明，通過土地整治，小農戶也可以在生產經營環節中形成規模經濟。但將小農引入農業現代化軌道還需要解決以下幾個問題。首先是小農戶的社會化服務問題。目前，各地已經實踐出了多種小農與社會化服務對接的新舉措，這些地方性經驗需要被及時總結和歸納。其次是小農戶與新型經營主體的利益聯結機制問題。農業現代化的過程必然伴隨多種經營主體的興起。小農與現代農業的聯結意味著其與合作社、龍頭企業等經營主體之間存在著交織融合的利益關聯，如何使得廣大小農真正從中得利是一個亟待解決的問題。三是職業農民的培育問題。要不斷加強小農戶的培訓，提升農民的素質。更有瞄準那些未來可能成為職業農民的群體。例如大中專畢業生和返鄉創業者等。
五十年代改土地私有為公有，只花了幾年的時間。而在實行土地承包四十年后的今天，在土地問題上我們仍處于亟待深化改革和創新的關鍵時期。建國后國家經濟有三次大的改革、發展，三次都是從農村出發、又都是從土地問題著手的。今天，土地仍是農村改革的核心問題，農村改革仍將擔任國家深化改革的“排頭兵”角色。土地問題仍然是我們面臨的、尚未解決好的課題，解決農民的土地問題仍然任重道遠、事關全局。總之，深化改革將再從農村出發。
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報》(人文社會科學版)2018年06期
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