摘要：
[目的]對英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及農(nóng)村規(guī)劃管理的發(fā)展歷程、基本經(jīng)驗(yàn)和主要特點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié), 分析其對我國當(dāng)前加強(qiáng)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村規(guī)劃管理、推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展、促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的啟示和借鑒意義。
[方法]基于赴英國進(jìn)行城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及農(nóng)村規(guī)劃管理與保護(hù)方面的實(shí)地考察、培訓(xùn)以及相關(guān)文獻(xiàn)的綜述分析。
[結(jié)果]英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系建立緣于其解決城鎮(zhèn)化發(fā)展過程所產(chǎn)生的“大城市病”問題, 其發(fā)展經(jīng)歷了多次修改和調(diào)整, 目前形成了“區(qū)域空間戰(zhàn)略”和“地方發(fā)展框架”兩級規(guī)劃結(jié)構(gòu);英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系十分注重對農(nóng)村地區(qū)和小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理和保護(hù), 形成了一系列重要規(guī)則和制度。
[結(jié)論]英國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中, 完整地保存了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的歷史建筑、風(fēng)土文化和景觀環(huán)境, 值得充分學(xué)習(xí)和借鑒。當(dāng)前, 在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中, 應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用和社會(huì)公眾的參與作用, 高度重視對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的保護(hù)和規(guī)劃管理, 同時(shí)要注重基于中國國情的再創(chuàng)新。
關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)規(guī)劃; 規(guī)劃體系; 農(nóng)村規(guī)劃管理; 小城鎮(zhèn); 城鎮(zhèn)化;
引言
英國是世界工業(yè)革命的發(fā)源地, 是第一個(gè)實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化的國家, 也是迄今為止城市化程度最高的國家之一, 其城鎮(zhèn)化的發(fā)展歷程具有典型性。在工業(yè)化的驅(qū)動(dòng)下, 英國農(nóng)村人口快速從農(nóng)業(yè)區(qū)向工業(yè)區(qū)轉(zhuǎn)移, 城鎮(zhèn)人口急速膨脹, 引發(fā)了住房、就業(yè)、公共衛(wèi)生、環(huán)境等“城市病”問題[1,2]。為破解這一難題, 英國探索建立了城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和相應(yīng)的法律法規(guī), 通過規(guī)劃管理加強(qiáng)對城市發(fā)展的控制, 促進(jìn)對農(nóng)村區(qū)域的保護(hù), 推動(dòng)了城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[3,4,5,6]。特別是英國提出了“田園城市”理論, 大力推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展, 實(shí)現(xiàn)了小城鎮(zhèn)建設(shè)、鄉(xiāng)村工業(yè)化以及農(nóng)村發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一[7,8,9,10,11,12]。同時(shí), 英國在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中, 特別注重對農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的傳承與保護(hù), 制定了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)村規(guī)劃管理、農(nóng)村環(huán)境保護(hù)等一系列政策措施和法律制度[13,14,15,16,17,18]。學(xué)習(xí)借鑒英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及農(nóng)村規(guī)劃管理方面的經(jīng)驗(yàn), 對推動(dòng)我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè), 培育和打造特色小城鎮(zhèn), 促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)具有重要意義。
2016年11月13~27日, 農(nóng)業(yè)部規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院組織農(nóng)業(yè)部信息中心、中國農(nóng)業(yè)大學(xué)、貴州省農(nóng)業(yè)科學(xué)院等有關(guān)單位人員赴英國進(jìn)行了培訓(xùn)考察。期間, 聆聽了斯旺西大學(xué) (Swansea University) 和卡迪夫大學(xué) (Cardiff University) 教授們關(guān)于英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、鄉(xiāng)村發(fā)展政策與規(guī)劃管理、農(nóng)業(yè)資源和鄉(xiāng)村文化保護(hù)、食品安全和英國農(nóng)業(yè)支持政策等課程;與威爾士政府 (Welsh Government) 、查爾斯基金會(huì) (Prince Foundation) 有關(guān)人員進(jìn)行了座談交流;實(shí)地參觀考察了威爾士國家公園、鄉(xiāng)村特色小鎮(zhèn)、畜牧養(yǎng)殖場、鄉(xiāng)村工業(yè)等。對英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系、鄉(xiāng)村保護(hù)與規(guī)劃管理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展等方面有了一定的認(rèn)識和了解。總的感受是:英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系健全成熟、管理嚴(yán)格, 在推進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、傳承農(nóng)耕文化、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展等方面發(fā)揮了至關(guān)重要的作用, 其經(jīng)驗(yàn)做法值得我國學(xué)習(xí)借鑒。
1 英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系及特點(diǎn)
英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃開始于《公共衛(wèi)生法》, 如1875年英國《公共衛(wèi)生法》授權(quán)地方政府通過地方法規(guī)對住宅的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)和布局進(jìn)行控制;1877年《公共衛(wèi)生法》要求明確建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn), 住宅內(nèi)部布局和尺寸以及街道最小的寬度;1909年《住宅與城市規(guī)劃法》首次提出采用區(qū)劃法對土地利用途徑進(jìn)行控制。1932年, 英國出臺(tái)了首部《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》 (Town and Country Planning Act) , 該法首次將鄉(xiāng)村納入規(guī)劃保護(hù)范疇, 將地方政府對土地使用的行政干涉擴(kuò)大到城鄉(xiāng)空間, 促進(jìn)規(guī)劃由單向的城市用地管理轉(zhuǎn)向?qū)Τ鞘新拥恼{(diào)控。此后, 《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》進(jìn)行了不斷修改, 城鄉(xiāng)規(guī)劃體系逐漸完善[4,5,6]。
其中, 1947年版的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》被認(rèn)為是最重要的, 因?yàn)樵摬糠擅鞔_提出要對鄉(xiāng)村進(jìn)行規(guī)劃保護(hù), 遏制城市向農(nóng)村的不斷蔓延。同時(shí), 該法提出了在英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系中十分重要的4項(xiàng)原則, 包括定期修編土地利用規(guī)劃;將土地的所有權(quán)與開發(fā)權(quán)分開;地方政府擁有開發(fā)規(guī)劃控制權(quán);地方政府擁有強(qiáng)制購買土地權(quán)力。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》首次對土地的開發(fā)或發(fā)展進(jìn)行了明確定義, 并首次明確提出將土地的所有權(quán)與開發(fā)權(quán)進(jìn)行分離, 這是英國城鄉(xiāng)規(guī)劃發(fā)展歷史上一項(xiàng)具有重要意義的決策。英國是土地私有制國家, 土地及其地下礦藏歸土地所有者所有。而《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》將土地的所有權(quán)與開發(fā)權(quán)分開, 才為英國政府對土地開發(fā)利用和城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃管理提供了可能。自此以后, 英國大多數(shù)的城鄉(xiāng)開發(fā)建設(shè)必須事先得到地方規(guī)劃部門的許可;地方規(guī)劃部門必須編制發(fā)展規(guī)劃, 并以此作為規(guī)劃管理的依據(jù)[5]。
20世紀(jì)70年代以來, 英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)生了一系列新的重要變革, 規(guī)劃從物質(zhì) (土地利用) 規(guī)劃轉(zhuǎn)向社會(huì)和空間規(guī)劃, 注重從政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等層面研究影響城市與鄉(xiāng)村發(fā)展的動(dòng)力和機(jī)制, 進(jìn)而提出政策設(shè)計(jì)并將其應(yīng)用在空間規(guī)劃布局上, 使規(guī)劃結(jié)果更加科學(xué)。
1.1 形成“區(qū)域空間戰(zhàn)略”和“地方發(fā)展框架”兩級規(guī)劃結(jié)構(gòu)
區(qū)域空間戰(zhàn)略 (Regional Spatial Strategies) , 內(nèi)容主要包括明確區(qū)域或次區(qū)域的發(fā)展政策綱要;解決重點(diǎn)大型開發(fā)建設(shè)的區(qū)位;根據(jù)國家的政策確定該區(qū)域的目標(biāo)和指標(biāo), 而不是僅對國家政策的重復(fù)闡述。地方發(fā)展框架 (Local Development Framework) , 主要內(nèi)容包括該地區(qū)發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略, 為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理提供依據(jù);重點(diǎn)地段編制行動(dòng)規(guī)劃;制定規(guī)劃圖, 說明需要編制行動(dòng)規(guī)劃的地段以及當(dāng)前一些重要地段, 例如保護(hù)區(qū)等;城市設(shè)計(jì)導(dǎo)則;社區(qū)參與文件;年度調(diào)控報(bào)告。
1.2 從詳細(xì)具體的土地利用規(guī)劃轉(zhuǎn)向指導(dǎo)性規(guī)劃
英國現(xiàn)行的城鄉(xiāng)規(guī)劃是指導(dǎo)性規(guī)劃, 規(guī)劃僅提供了政策框架, 明確發(fā)展的目標(biāo)和戰(zhàn)略, 強(qiáng)調(diào)政策的指導(dǎo)性框架作用, 而不是詳細(xì)、具體的土地利用規(guī)劃, 把具體的決策留給了規(guī)劃官員和政治家。城鄉(xiāng)規(guī)劃體系用于指導(dǎo)開發(fā)意向, 具體的管理工作通過開發(fā)控制來進(jìn)行。英國實(shí)施指導(dǎo)性的規(guī)劃體系, 給予了地方政府和規(guī)劃部門很大的自由裁量權(quán)。同時(shí), 為制約地方政府和規(guī)劃部門的自由裁量權(quán), 英國制定了規(guī)劃的上訴和規(guī)劃督察制度, 以糾正規(guī)劃申請和實(shí)施中的錯(cuò)誤。一項(xiàng)規(guī)劃申請未得到批準(zhǔn), 申請人可以直接上訴主管規(guī)劃的國務(wù)大臣。規(guī)劃督察是根據(jù)規(guī)劃法規(guī)、住宅法規(guī)和環(huán)境法規(guī), 處理有關(guān)開發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可申請的上訴案件;代主管規(guī)劃的國務(wù)大臣和國家議會(huì)“介入”城市開發(fā)與建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可審批。1992年以來, 英國規(guī)劃督察署已逐漸成為一個(gè)半獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu), 根據(jù)有關(guān)“框架協(xié)議”規(guī)劃督察署對主管規(guī)劃的國務(wù)大臣和國家議會(huì)負(fù)責(zé)。
1.3 規(guī)劃明確要求社會(huì)公眾參與, 給予第三方以很大的知情權(quán)和參與權(quán)
英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的過程是公開的、透明的。其顯著特點(diǎn)是明確要求社會(huì)公眾參與。例如英國規(guī)定, 在區(qū)域規(guī)劃部門將“區(qū)域空間戰(zhàn)略”提交國務(wù)大臣之前, 需要進(jìn)行“公眾審查”。公眾審查由規(guī)劃督察負(fù)責(zé)指導(dǎo)。同時(shí)英國還規(guī)定, 編制“地方發(fā)展框架”過程中地方規(guī)劃機(jī)構(gòu)需要咨詢當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的意見, 并通過“地方戰(zhàn)略合作伙伴”機(jī)制 (Local Strategic Partnership, LSP) 編制“可持續(xù)社區(qū)戰(zhàn)略” (Sustainable Community Strategy, SCS) 。該戰(zhàn)略確定了與區(qū)域空間戰(zhàn)略相符合的當(dāng)?shù)匕l(fā)展目標(biāo)。英國城鄉(xiāng)規(guī)劃的公眾參與雖然在一定程度上犧牲了規(guī)劃的效率, 導(dǎo)致規(guī)劃過程往往耗時(shí)較長, 難以出臺(tái), 但對保證規(guī)劃實(shí)施的可持續(xù)性具有十分重要的意義。
2 英國農(nóng)村規(guī)劃管理及保護(hù)
英國的農(nóng)村保存十分完整, 景色十分優(yōu)美, 常年綠色的草地和牧場、蜿蜒曲折的鄉(xiāng)村道路、修剪整齊的植物圍欄和成群結(jié)隊(duì)的牛羊, 構(gòu)成一幅美麗的鄉(xiāng)村畫卷;農(nóng)村建筑尺度宜人、取法自然、建造精致, 多采用當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)建筑材料, 簡單實(shí)用, 帶著濃厚的地方特色和鄉(xiāng)土風(fēng)情。這些與英國政府不斷加強(qiáng)對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村地區(qū)的保護(hù)和規(guī)劃管理密不可分。18~19世紀(jì), 英國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)是歐洲最先進(jìn)的, 但隨著工業(yè)革命的興起和“重工輕農(nóng)”政策的實(shí)施, 農(nóng)業(yè)衰退嚴(yán)重。兩次世界大戰(zhàn)期間, 英國農(nóng)業(yè)產(chǎn)品過渡依賴進(jìn)口, 促使英國政府充分認(rèn)識到農(nóng)業(yè)發(fā)展和耕地保護(hù)的重要性。1947年英國頒布實(shí)施了戰(zhàn)后第一個(gè)《農(nóng)業(yè)法》 (Agricultural Act) , 確立了農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策, 并在之后的一系列政策調(diào)整中不斷加強(qiáng)。1947年的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也首次明確提出, 確保農(nóng)業(yè)和林業(yè)用地不受影響, 并對農(nóng)村地區(qū)歷史建筑進(jìn)行保護(hù)。1991年頒布的《規(guī)劃與補(bǔ)償法》以及2004年頒布的《規(guī)劃與強(qiáng)制性購買法》也從不同方面規(guī)范了農(nóng)村規(guī)劃管理, 為農(nóng)村的土地利用和建設(shè)管理等提供了保障。此外, 針對農(nóng)村地區(qū)規(guī)劃管理, 2004年英國政府還專門出臺(tái)了《第7號規(guī)劃政策文件:鄉(xiāng)村地區(qū)的可持續(xù)發(fā)展》。該文件要求在編制“地方發(fā)展規(guī)劃”過程中涉及農(nóng)村地區(qū)時(shí)要有明確的規(guī)劃管理和保護(hù)政策[7,8,9]。
總的來看, 英國農(nóng)業(yè)發(fā)展和農(nóng)村規(guī)劃保護(hù)主要的原則是:規(guī)劃政策應(yīng)當(dāng)能夠在促進(jìn)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí), 保護(hù)農(nóng)村當(dāng)?shù)靥厣透哔|(zhì)量的環(huán)境, 應(yīng)當(dāng)避免農(nóng)村地區(qū)遭受不適宜開發(fā)的破壞, 應(yīng)盡可能提升農(nóng)村土地的利用價(jià)值。其規(guī)劃和保護(hù)突出體現(xiàn)在兩個(gè)方面。
2.1 農(nóng)村土地和景觀的規(guī)劃管理和保護(hù)
目前英國主要采用設(shè)置綠化帶、建立國家公園和劃定“杰出的自然景觀地區(qū)”3種政策機(jī)制來實(shí)現(xiàn)對農(nóng)村土地和自然資源的保護(hù)。首先, 綠化帶政策是指對農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)村土地的保護(hù), 控制城市的無限制蔓延對農(nóng)村土地的侵占, 綠化帶內(nèi)嚴(yán)格禁止新項(xiàng)目的開發(fā)和建設(shè)。如果開發(fā)項(xiàng)目是在農(nóng)村現(xiàn)有建筑或建成區(qū)內(nèi)進(jìn)行, 規(guī)劃部門則需要對這些開發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃審批和管理, 并確保其不會(huì)對農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)有特征、景觀和環(huán)境帶來不利影響。英國綠化帶政策建議是1935年大倫敦區(qū)域規(guī)劃委員會(huì)首次提出, 1947年《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》允許地方政府將綠化帶政策納入地方發(fā)展規(guī)劃中, 1955年進(jìn)一步明確了綠化帶政策的法律地位。英國目前通過規(guī)劃的綠化帶面積約有155.6萬hm2, 占其國土面積的12%。其次, 設(shè)置國家公園目的與綠化帶政策相似也是為了保護(hù)農(nóng)村土地和景觀。1949年, 英國出臺(tái)了第一部《國家公園與鄉(xiāng)村通達(dá)法》, 提出設(shè)置國家公園以保護(hù)農(nóng)村地區(qū)美麗的土地和自然景色。同時(shí), 有關(guān)政策明確規(guī)定, 嚴(yán)格控制國家公園內(nèi)的土地開發(fā)和土地性質(zhì)變更。除非開發(fā)是為了滿足當(dāng)?shù)鼐用癖匾幕A(chǔ)設(shè)施需求, 是不可避免的、具有十分重要的公眾意義, 且對公園內(nèi)景觀和環(huán)境破壞在較小范圍, 否則項(xiàng)目不被允許。再次, 劃定“杰出的自然景觀地區(qū)”也來自《國家公園與鄉(xiāng)村通達(dá)法》。“杰出的自然景觀地區(qū)”是指具有很重要保護(hù)價(jià)值, 非常杰出的、具有特色的、國家級的自然美麗地區(qū)。全英國目前有47個(gè)這樣的地區(qū), 代表了英國最美麗、最具特色的農(nóng)村地區(qū)。
2.2 農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理和保護(hù)
在英國廣大農(nóng)村地區(qū)和城市之間存在著很多小城鎮(zhèn)。這些小城鎮(zhèn)多數(shù)是由原來的農(nóng)村集市功能逐漸發(fā)展起來的。英國小城鎮(zhèn)在就業(yè)、住房、商業(yè)服務(wù)等方面與大城市之間基本不存在“城鄉(xiāng)差別”, 同時(shí)它們沒有被大城市所同化, 仍然保存了當(dāng)?shù)貍鹘y(tǒng)特色。小城鎮(zhèn)悠久的歷史文化、寧靜的生活以及獨(dú)具特色的當(dāng)?shù)厥称? 吸引城市居民到小城鎮(zhèn)定居, 同時(shí)還吸引了大量的外地游客, 為人們提供不同于大城市的感觀和體驗(yàn)。目前在英國有相當(dāng)一部分的人口居住在人口規(guī)模大約為0.1~2.0萬人的小城鎮(zhèn)。英國地方規(guī)劃部門在制定城鄉(xiāng)發(fā)展政策時(shí), 十分重視對農(nóng)村地區(qū)小城鎮(zhèn)的保護(hù), 避免其遭受不適宜開發(fā)的破壞。這主要體現(xiàn)在4個(gè)方面:第一, 明確“嵌入式發(fā)展”的開發(fā)原則。即規(guī)劃政策要求, 小城鎮(zhèn)新的開發(fā)建設(shè)需求首先考慮將選址安置在當(dāng)?shù)刂行牡貐^(qū), 并在“地方規(guī)劃文件”中明確并得到標(biāo)注。“嵌入式發(fā)展”項(xiàng)目面積不宜過大, 且對周邊的休憩土地功能和環(huán)境特征不產(chǎn)生破壞性的影響, 特別是不能因?yàn)榍度胧浇ㄔO(shè)造成公共空間的喪失。第二, 注重對歷史建筑的保護(hù)。英國的小城鎮(zhèn)有不少具有歷史意義、建筑價(jià)值和體現(xiàn)當(dāng)?shù)剜l(xiāng)土文化和鄉(xiāng)土特征的建筑。規(guī)劃政策要求, 開發(fā)建設(shè)應(yīng)尊重和保護(hù)這些有價(jià)值的建筑, 盡可能通過修繕, 提升質(zhì)量。規(guī)劃控制管理的重點(diǎn)是注重對現(xiàn)有建筑的再利用, 不鼓勵(lì)對現(xiàn)有建筑的拆除。拆除現(xiàn)有建筑, 需要滿足一定條件, 且申請并獲得規(guī)劃的許可。第三, 推動(dòng)小城鎮(zhèn)服務(wù)業(yè)及相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。保護(hù)具有當(dāng)?shù)靥厣男∩痰旰妥鞣皇怯青l(xiāng)規(guī)劃的一項(xiàng)重要政策, 其目的是在保存歷史和傳統(tǒng)的基礎(chǔ)上發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。這項(xiàng)政策促使小城鎮(zhèn)能夠提供與大城市相同質(zhì)量且具有當(dāng)?shù)匚幕厣母鞣N服務(wù)。第四, 加強(qiáng)垃圾的分類處置和管理。英國農(nóng)村小城鎮(zhèn)干凈、整潔, 分類垃圾箱、垃圾桶在有人活動(dòng)的場所都有安排, 而且干凈整齊地?cái)[放在最醒目的地方, 就像一道風(fēng)景。英國的垃圾分類處理是通過立法來完成的, 雖然各地方政府制定的條款不盡相同, 但總綱一致, 都非常嚴(yán)格。如果不按規(guī)定處理垃圾, 各地會(huì)動(dòng)用警察來保障垃圾回收法規(guī)的實(shí)施。垃圾按照容器的顏色或者容器上標(biāo)識來分類, 這些容器政府定期發(fā)放, 若不夠用去服務(wù)機(jī)構(gòu)領(lǐng)取, 但禁止過度投放垃圾, 超過規(guī)定的數(shù)量要交罰款。
3 思考和啟示
當(dāng)前, 推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)和實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是我國全面建成小康社會(huì)決勝階段的兩大重要任務(wù), 應(yīng)學(xué)習(xí)和借鑒英國經(jīng)驗(yàn), 將城鎮(zhèn)化建設(shè)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展、鄉(xiāng)村資源與環(huán)境保護(hù)結(jié)合起來, 堅(jiān)持規(guī)劃先行、開發(fā)與保護(hù)并重以及可持續(xù)發(fā)展的理念, 使農(nóng)村真正美起來和農(nóng)業(yè)真正強(qiáng)起來。
3.1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)充分發(fā)揮規(guī)劃的引導(dǎo)作用和社會(huì)公眾的參與作用
英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系從無到有、從簡單到復(fù)雜經(jīng)歷較長的歷史過程, 其基本原則和主要做法對我國城鄉(xiāng)規(guī)劃編制, 特別是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制很有借鑒作用:第一, 規(guī)劃應(yīng)具有前瞻性, 要充分發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展的引導(dǎo)作用, 注重用規(guī)劃的手段解決城鄉(xiāng)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題;第二, 規(guī)劃是個(gè)研究過程, 要加強(qiáng)對城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的深入研究, 并將研究成果應(yīng)用于規(guī)劃編制的整個(gè)過程;第三, 規(guī)劃平衡了多方利益的訴求, 要積極推動(dòng)社會(huì)公眾的參與, 特別是涉及具體鄉(xiāng)村和社區(qū)發(fā)展利益, 要認(rèn)真聽取群眾的呼聲;第四, 規(guī)劃實(shí)施要具有可持續(xù)性, 避免重復(fù)建設(shè)和對自然生態(tài)環(huán)境的破壞;第五, 在發(fā)揮規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展引導(dǎo)作用的同時(shí), 要注重發(fā)揮市場自身的調(diào)節(jié)作用, 推動(dòng)開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的有效實(shí)施。
3.2 城鎮(zhèn)化進(jìn)程中應(yīng)高度重視對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村的保護(hù)和規(guī)劃管理
在二戰(zhàn)至今的半個(gè)多世紀(jì)中, 英國高度重視對農(nóng)業(yè)與農(nóng)村用地和開發(fā)建設(shè)的有序規(guī)范管理, 注重對農(nóng)村自然景觀與特色建筑的保護(hù), 在完善基礎(chǔ)設(shè)施的同時(shí), 為公民保留了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地, 保護(hù)了美麗的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。嚴(yán)格、規(guī)范、與時(shí)俱進(jìn)的農(nóng)業(yè)與農(nóng)村政策及相應(yīng)的規(guī)劃管理推動(dòng)了英國農(nóng)村的良性發(fā)展, 促進(jìn)了城鄉(xiāng)之間的有機(jī)融合。這對我國當(dāng)前推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展, 建設(shè)美麗鄉(xiāng)村具有重要的參考和借鑒意義:第一, 要通過嚴(yán)格的規(guī)劃管理和開發(fā)控制對農(nóng)業(yè)土地資源和農(nóng)村自然環(huán)境進(jìn)行保護(hù), 避免開發(fā)建設(shè)對農(nóng)村的耕地、景觀和生態(tài)造成不可挽回的破壞和影響;第二, 農(nóng)村建設(shè)在風(fēng)格和色彩上要鼓勵(lì)多樣化發(fā)展, 不照搬城市發(fā)展模式, 允許有個(gè)性和特點(diǎn), 避免千篇一律;第三, 要強(qiáng)調(diào)“嵌入式”開發(fā), 規(guī)模不能太大, 人工的痕跡要和自然相統(tǒng)一和協(xié)調(diào);第四, 要注重對現(xiàn)有建筑的再利用, 尊重和保護(hù)有價(jià)值的建筑, 盡可能通過修繕提升價(jià)值。
3.3 新型城鎮(zhèn)化建設(shè)應(yīng)學(xué)習(xí)借鑒英國鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)發(fā)展的基本經(jīng)驗(yàn)
當(dāng)前, 我國正處于快速城鎮(zhèn)化過程中, 農(nóng)村人口進(jìn)入城市的勢頭還將持續(xù)。大力發(fā)展小城鎮(zhèn)和加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)的投入, 是避免人口過度向大城市集中的重要舉措。具體來說, 有4點(diǎn)啟示:第一, 要通過提高小城鎮(zhèn)規(guī)劃和建設(shè)的品質(zhì), 加大小城鎮(zhèn)建設(shè)的投入, 特別是在基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)設(shè)施領(lǐng)域, 包括醫(yī)療和教育水平, 實(shí)現(xiàn)教育、社區(qū)配套與基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量都有大幅度的提高, 最終達(dá)到與大城市具有同等質(zhì)量的公共服務(wù), 從而充分發(fā)揮小城鎮(zhèn)承上 (連接大城市) 啟下 (溝通腹地鄉(xiāng)村) 的功能;第二, 小城鎮(zhèn)的建設(shè)應(yīng)當(dāng)以可持續(xù)的生產(chǎn)和消費(fèi)空間作為發(fā)展的目標(biāo), 發(fā)展有當(dāng)?shù)靥厣慕?jīng)濟(jì)和相關(guān)產(chǎn)業(yè), 將小城鎮(zhèn)發(fā)展成為生產(chǎn)和消費(fèi)的“樞紐”, 小城鎮(zhèn)的發(fā)展和功能不應(yīng)當(dāng)是相同的, 應(yīng)當(dāng)是有特色、多樣化的發(fā)展;第三, 小城鎮(zhèn)的規(guī)劃與建設(shè)應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)當(dāng)?shù)氐娜宋暮蜌v史, 重視保護(hù)鄉(xiāng)村小城鎮(zhèn)避免遭受不適宜開發(fā)的破壞, 重視對自然環(huán)境、當(dāng)?shù)靥厣幕蜌v史以及具有休憩價(jià)值地區(qū)的保護(hù);第四, 小城鎮(zhèn)的開發(fā)建設(shè)不是簡單地讓農(nóng)民上樓, 更不是對農(nóng)民和農(nóng)村的再次掠奪, 要合理考慮農(nóng)民的就業(yè)和生活需求, 并對占用農(nóng)民土地進(jìn)行合理補(bǔ)償。
3.4 吸納英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)展經(jīng)驗(yàn)應(yīng)注重基于中國國情的再創(chuàng)新
英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃體制和規(guī)劃法規(guī)的建立是與英國城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化相適應(yīng)的。英國的城市化經(jīng)歷了先大城市化、集群化, 再逆城市化、郊區(qū)化的過程, 與之相對的是城鄉(xiāng)管理也經(jīng)歷從自發(fā)蔓延—先放任后治理—規(guī)劃先行、現(xiàn)代法規(guī)治理和城鄉(xiāng)一體化的變化。當(dāng)前, 英國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理也產(chǎn)生了一些突出的問題:一是規(guī)劃的公眾參與程序和時(shí)間過長, 嚴(yán)重降低了規(guī)劃編制的效率, 例如英國希思羅機(jī)場的改擴(kuò)建過程中, 由于公眾意見的分散和溝通時(shí)間的冗長, 項(xiàng)目一直處于擱置狀態(tài);此外, 英國的很多工業(yè)發(fā)展項(xiàng)目也由于規(guī)劃階段公眾參與后導(dǎo)致停滯不前。二是英國的城鄉(xiāng)規(guī)劃某種程度上是以“犧牲城市為代價(jià)來保護(hù)鄉(xiāng)村”, 導(dǎo)致一方面城市開發(fā)建設(shè)比較平庸, 另一方面農(nóng)村融入大量人口帶來住房短缺和公共服務(wù)匱乏等問題。我國的土地制度、法律規(guī)則、城市化進(jìn)程和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段與英國大不相同。特別是我國城市化進(jìn)程時(shí)間短、開始晚、規(guī)模大, 城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與規(guī)劃管理既面臨著發(fā)展中國家大城市化問題, 也逐漸面臨發(fā)達(dá)國家的逆城市化問題。因此, 學(xué)習(xí)借鑒英國城鄉(xiāng)規(guī)劃體系發(fā)展經(jīng)驗(yàn), 建立健全中國城鄉(xiāng)規(guī)劃管理體制應(yīng)高度重視吸納英國的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和基于自身國情的再創(chuàng)新。具體來說:第一, 要加強(qiáng)中英城鄉(xiāng)規(guī)劃體系比較研究, 系統(tǒng)總結(jié)和歸納城鄉(xiāng)規(guī)劃體系和農(nóng)村規(guī)劃管理經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn), 分析其對中國的借鑒意義;第二, 要推動(dòng)城鄉(xiāng)規(guī)劃管理理論創(chuàng)新, 特別是要對英國田園城市發(fā)展理念和發(fā)達(dá)國家逆城市化現(xiàn)象加強(qiáng)研究, 用于指導(dǎo)我國實(shí)踐, 以避免我國城鄉(xiāng)一體化發(fā)展走彎路、走回頭路。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃,2018,39
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