摘要：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出“治理有效”目標進一步增強了學界對鄉(xiāng)村治理研究的關注。改革開放40年來, 鄉(xiāng)村治理一直受到集體產(chǎn)權制度改革的不同定位和改革措施的影響。通過集體產(chǎn)權制度改革理解鄉(xiāng)村治理, 是現(xiàn)有文獻中初露端倪但仍需加強的積極取向。集體產(chǎn)權改革的不同歷史階段, 及其在不同村莊的不同措施引發(fā)的不同制度績效, 加上鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的整體性和協(xié)同性, 都說明了集體產(chǎn)權制度改革的治理效應應該被著重研究。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理, 是通過治理主體效應、治理資源效應和治理機制效應等三種路徑實現(xiàn)的。對治理主體效應、治理資源效應和治理體制機制效應的重點分析, 揭示了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度影響鄉(xiāng)村治理的不同路徑。
關鍵詞：鄉(xiāng)村治理; 集體產(chǎn)權制度改革; 治理資源效應; 治理主體效應; 治理體制機制效應;
一、前言:從反思中國鄉(xiāng)村治理的研究缺陷開始
黨的十九大明確將“治理有效”作為實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的一項基本要求, 進一步增強了學界對鄉(xiāng)村治理研究的關注。但是正如部分研究者感覺到的那樣, “鄉(xiāng)村治理”本身是一個頗具開放性的概念, 目前學界對其內(nèi)涵和外延并無共識, 實踐中的鄉(xiāng)村治理更呈現(xiàn)出各種不同樣態(tài)。鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵的泛化與模糊, 一方面可能形塑了鄉(xiāng)村治理理論研究和具體實踐之間的“鴻溝”, 另一方面或將模糊鄉(xiāng)村治理有效的目標和路徑。因此, 推動鄉(xiāng)村治理升級優(yōu)化的實踐任務, 迫切需要在基本實踐層面對其涵蓋的內(nèi)容提供一個基本依循。但更為重要的是, 研究者們需要深入反思上述鄉(xiāng)村治理概念含混不清、理論不適實踐等種種問題。
鄉(xiāng)村治理既是中國現(xiàn)代化進程中派生出來的一個重大實踐問題, 也是治理理論引入鄉(xiāng)村問題研究產(chǎn)生出來的一個重要研究領域。1因此, 鄉(xiāng)村治理概念的模糊和泛化, 首先在相當程度上受到了治理研究中某些“先天不足”的影響。王紹光在陳述這種“先天不足”時指出, “過去二三十年主流治理研究基本上是宣揚一種規(guī)范性主張, 即新自由主義的主張, 缺乏扎實的實證性根基, 只是一個‘空洞的能指’, 其大行其道的秘密恰恰是因為基本概念含糊不清”。2雖然中國鄉(xiāng)村治理研究的繁榮并非僅僅因承續(xù)這種“先天不足”而獲得, 但它也在一定程度上因沾染治理研究中“新自由主義”的規(guī)范性主張而引起關注。鄉(xiāng)村治理研究應當作為一項具有中國特色實踐的研究, 一方面應該具有相當程度上的制度自覺和價值自覺, 另一方面鄉(xiāng)村研究者們應該深入調(diào)查、扎實進行經(jīng)驗研究并形成一定的學術傳統(tǒng)。但上述兩方面無論哪一方面都并未令人完全滿意。鄉(xiāng)村治理過去所專注的研究和實踐主題更多偏重于鄉(xiāng)村選舉、社會組織等領域。首先, 這些領域本身就帶有較強的西方價值判斷;其次, 西方學者對中國鄉(xiāng)村治理的研究也往往從其固有的價值判斷出發(fā), 重理論模型的構建, 而缺乏對鄉(xiāng)村治理在現(xiàn)實運作中所面臨諸種實際問題的理論揭示;第三, 國內(nèi)學者雖然對鄉(xiāng)村治理所面臨的實際的、具體的問題進行了深入研究, 有效彌補了前述的研究不足, 但研究數(shù)據(jù)的獲取主要按照既有的理論框架來設計問卷和問題, 數(shù)據(jù)分析也大多未能逃脫既有的理論模型, 因此后續(xù)研究往往衍生了很多基于同樣價值觀的細致的復制性結論。當前, 構建新時代鄉(xiāng)村治理體系這一戰(zhàn)略目標的提出, 更加要求研究者們明確鄉(xiāng)村治理內(nèi)涵, 揭示鄉(xiāng)村治理機制, 反思過去研究中出現(xiàn)的偏向。也許我們可以嘗試從更具有中國本土和特色的實踐中去理解鄉(xiāng)村治理, 從這些實踐的復雜過程中去揭示鄉(xiāng)村治理機制。
黨的十九大之后, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略制度和政策供給的核心內(nèi)容之一。以往的研究, 往往把農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革僅僅作為農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的一項重要內(nèi)容來看, 最多是談及它對于治理資源方面的影響。3但本文認為, 由于產(chǎn)權和治權之間存在著一定的對應關系, 集體產(chǎn)權制度改革本身就是鄉(xiāng)村治理體系改革。它直接帶來了治理資源、治理主體和治理體制機制的重大變化。因此, 我們在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的具體實踐和理論研究中, 不應僅僅局限于集體產(chǎn)權制度改革本身。產(chǎn)權制度改革和治理體系的優(yōu)化是構建新時代鄉(xiāng)村治理體系的一體兩面, 這正是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略和農(nóng)村發(fā)展的整體性、關聯(lián)性的一個重要表現(xiàn)。
因此, 本文基本的關切在于:我們是否可以建立一種更具中國特色、更具學科包容性的分析框架, 以在中國鄉(xiāng)村治理的具體語境下, 更好地理解農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、產(chǎn)權制度變遷與鄉(xiāng)村治理之間的關系。基于這種關切, 本文主要做的工作是, 基于對既有研究文獻的評述, 探討怎樣將農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究和鄉(xiāng)村治理研究聯(lián)通起來, 發(fā)現(xiàn)農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理的路徑。在前言部分, 我們提出要反思中國鄉(xiāng)村治理研究的缺陷, 密切關注農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革與鄉(xiāng)村治理的關系;第二部分回顧和梳理了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的歷史變遷和發(fā)展歷程, 加深對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革歷史維度的理解;第三部分, 通過文獻分析, 認為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度研究和鄉(xiāng)村治理研究沒有充分地互相參照;第四部分主要基于邏輯演繹和文獻研究方法, 嘗試從當代中國的治理話語體系中, 進一步理解并厘清農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理的具體路徑;最后一部分對研究的可能方向, 以及當前農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中存在的問題進行簡要探討。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的發(fā)展和改革歷程
農(nóng)村集體產(chǎn)權伴生于20世紀50年代的合作化運動, 是一種中國特有的產(chǎn)權制度安排。4我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的變遷與發(fā)展, 大致經(jīng)歷了三個不同階段:
(一) 建立與強化:合作化運動與人民公社制度 (1953—1978年)
根據(jù)1953年提出的過渡時期總路線, 我國在1953—1956年間通過合作化運動完成了農(nóng)村土地所有制的第二次改革, 將農(nóng)民土地所有制改造為集體土地所有制, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度由此建立。合作化時期, 農(nóng)村集體產(chǎn)權漸次依托于三種不同的組織形式并不斷強化:一是互助組 (1951—1953年) 。互助組一般由相鄰的幾戶農(nóng)民組成, 成員通過臨時性的短期合約, 在農(nóng)忙時將各自的勞動力、農(nóng)具和牲畜集中起來, 互助組制度基本沒有影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料農(nóng)民所有制的產(chǎn)權關系, 農(nóng)民既是財產(chǎn)的所有權主體, 也是直接經(jīng)營者, 并享受財產(chǎn)收益權。二是初級合作社 (1953—1955年上半年) 。初級合作社一般由20~30戶農(nóng)戶組成, 農(nóng)民以土地、牲畜、農(nóng)具等私人生產(chǎn)資料入股合作社統(tǒng)一經(jīng)營, 生產(chǎn)資料由集體共同使用, 集中勞動并評工記分, 實行按勞分配和按股分紅。在初級合作社制度下, 農(nóng)民仍是財產(chǎn)的所有權主體, 經(jīng)營權則轉讓給了集體, 統(tǒng)一經(jīng)營所取得的總收益由合作社集體占有和分配, 即在補償生產(chǎn)資料成本、扣除上交的各種稅費、提留集體公積金和管理費之后, 剩余部分按股分紅, 農(nóng)民享有財產(chǎn)收益權。集體和集體產(chǎn)權在初級合作社階段初步形成。5第三是高級合作社或集體農(nóng)場 (1955年下半年—1956年底) 。1955年7月底提出的《關于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》和同年10月通過的《關于農(nóng)業(yè)合作化問題的決議》, 將農(nóng)業(yè)合作化運動推向高潮, 大量的初級社轉為高級社, 許多互助組和個體農(nóng)民直接并入高級社。到1956年6月, 全國1.2億農(nóng)戶中, 加入農(nóng)業(yè)合作社的已有1.1億戶, 占農(nóng)戶總數(shù)的91.7%。其中, 有3500萬戶加入初級合作社, 有7500萬戶加入高級合作社。6高級社較之初級社在產(chǎn)權關系上發(fā)生了根本轉變。除宅基地、墳地和部分自留地之外, 社員私有的土地、耕畜和大、中型農(nóng)具等生產(chǎn)資料, 全部無償轉為合作社集體所有, 取消初級社時期的土地報酬和集體分紅, 實行統(tǒng)一勞動, 按勞分配。
1958年9月發(fā)動人民公社化運動, 到年底基本實現(xiàn)公社化, “三級所有, 隊為基礎”的人民公社制逐步確立。1962年9月中共八屆十中全會討論并通過了《關于進一步鞏固人民公社集體經(jīng)濟、發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的決定》和《農(nóng)村人民公社工作條例 (修正草案) 》, 明確規(guī)定:“農(nóng)村人民公社的基本核算單位改為生產(chǎn)隊 (即原來的生產(chǎn)小隊) 、三級所有, 隊為基礎, 三十年不變, 生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的土地 (包括社員自留地、自留山、宅基地等) , 都歸生產(chǎn)隊所有, 一律不準出賣;生產(chǎn)隊范圍內(nèi)的勞動力, 都由生產(chǎn)隊支配;生產(chǎn)隊集體所有的大牲畜、農(nóng)具, 公社和大隊都不能抽調(diào)?！?人民公社時期的產(chǎn)權制度安排呈現(xiàn)出“共有共用”的產(chǎn)權特征, 農(nóng)村集體產(chǎn)權高度強化。
在特定的歷史條件下, 農(nóng)地所有權與經(jīng)營權高度統(tǒng)一的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度安排無疑具有重要的經(jīng)濟、政治意義:一方面, 解決了農(nóng)民個體經(jīng)營、分散生產(chǎn)的規(guī)模局限性問題;另一方面, 也在一定程度上緩解了農(nóng)村中存在的貧富差距問題。8但這一時期的農(nóng)地既是集體的, 也是國家的, 所有權與經(jīng)營權的高度統(tǒng)一, 產(chǎn)權主體和產(chǎn)權關系模糊不清。而農(nóng)民不僅失去了土地等生產(chǎn)資料, 也失去了對自己勞動力的支配權利以及財產(chǎn)收益權, 大大弱化了剩余合約和剩余收益的激勵功能。9隨著客觀形勢的變化, 人民公社時期的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度所內(nèi)生的無效勞動增加、勞動監(jiān)督成本過高等弊端逐步顯現(xiàn), 10改革亟待進行。
(二) 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制和股份制改革 (1978—2013年)
改革開放以后, 從1978年安徽鳳陽小崗村率先實行大包干, 到1982年和1983年連續(xù)兩個“中央一號文件”為家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營責任制確認了合法性、指明了工作方向, 再到1983年底全國97.8%的農(nóng)村基本核算單位實行包產(chǎn)到戶, 實行聯(lián)產(chǎn)承包隊數(shù)達81.3萬個, 占生產(chǎn)隊總數(shù)的99.5%。11短短幾年間, 原有的人民公社制轉變?yōu)橐约彝コ邪鼮橹饕问?、生產(chǎn)經(jīng)營“統(tǒng)分結合”的聯(lián)產(chǎn)承包責任制。在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的制度框架下, 農(nóng)地集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權開始發(fā)生分離, 呈現(xiàn)“共有私用”的產(chǎn)權特征。農(nóng)地的占有、使用、收益、處分四大權能逐步在集體所有權與農(nóng)戶承包經(jīng)營權之間進行分割, 總的趨勢是農(nóng)地經(jīng)營使用方面的權能不斷由集體讓渡給承包戶。12
20世紀80年代實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制是對過去人民公社時期集體產(chǎn)權制度的一次重要改革。這一時期的集體產(chǎn)權制度改革首先圍繞土地產(chǎn)權進行承包權和經(jīng)營權的“兩權分離”, 在實踐中直接表現(xiàn)為對集體財產(chǎn)的分割, 家戶重新成為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)單位。原有的集體經(jīng)濟組織也因此迅速瓦解, “集體”這一概念普遍由公社、生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊相應轉變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)政府、村民自治委員會和村民小組。而在一些集體經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū), 原生產(chǎn)隊改組為經(jīng)濟聯(lián)合社, 原生產(chǎn)大隊改組成為經(jīng)濟合作社, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè) (“社隊企業(yè)”) 也廣泛存在。到20世紀90年代中期, 經(jīng)濟合作社、經(jīng)濟聯(lián)合社、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行股份制改革, 此后國家又進一步實施了農(nóng)村稅費體制、“四荒”拍賣、草原承包制度、集體林權制度、小型農(nóng)田水利體制等一系列改革, 使農(nóng)村集體所有制的存在范圍、實現(xiàn)形式、產(chǎn)權結構均發(fā)生深刻變化。
“兩權分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、農(nóng)村經(jīng)濟合作社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的股份制改革等作為我國農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的第一次制度創(chuàng)新, 無疑對我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長、農(nóng)村社會穩(wěn)定、農(nóng)民生活水平提升發(fā)揮了巨大作用, 取得了良好的制度績效。但近年來, 家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制存在的土地產(chǎn)權主體不明、土地承包經(jīng)營權不穩(wěn)定、土地產(chǎn)權殘缺、農(nóng)地細碎化、土地流轉不暢等問題引發(fā)廣泛關注和討論;13鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)凋敝、集體經(jīng)濟衰敗、股份制改革流于形式、個人股限制較大、改革后的相關管理制度未健全等問題也有待解決。14特別是隨著我國國民經(jīng)濟進入新常態(tài), 社會發(fā)展進入新階段, 改革進入深水區(qū), 聚焦到農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟, 迫切需要調(diào)整的生產(chǎn)關系就是農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。
(三) 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的新時期 (2013年至今)
2013年, 黨的十八屆三中全會首次明確提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的任務要求。2014年, 黨中央、國務院審議通過了《積極發(fā)展農(nóng)民股份合作賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份權能改革試點方案》, 確定在全國29個縣 (市、區(qū)) 開展試點, 推進了農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革。2015—2018年連續(xù)4次中央“一號文件”為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革明晰了具體方向和重點。當前, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革要分類施策, 主要從集體所有的土地等資源性資產(chǎn)、用于集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)和用于公共服務的非經(jīng)營性資產(chǎn)三個方面具體推進。
首先, 對集體所有的土地等資源性資產(chǎn)的改革, 要全面完成土地承包經(jīng)營權確權登記頒證工作, 實現(xiàn)承包土地信息聯(lián)通共享, 保持土地承包關系的長久不變。扎實推進房地一體的農(nóng)村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農(nóng)村承包地“三權分置”制度, 在依法保護集體土地所有權和農(nóng)戶承包權的前提下, 平等保護土地經(jīng)營權, 農(nóng)村承包土地經(jīng)營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農(nóng)戶資格權和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權, 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權, 不得違規(guī)違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉(xiāng)利用農(nóng)村宅基地建設別墅大院和私人會館。
其次, 對用于集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)的改革, 要全面開展農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資、集體成員身份確認, 加快推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。推動資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東, 探索農(nóng)村集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制。堅持農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革正確方向, 發(fā)揮村黨組織對集體經(jīng)濟組織的領導核心作用, 防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外部資本侵占集體資產(chǎn)。維護進城落戶農(nóng)民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 引導進城落戶農(nóng)民依法自愿有償轉讓上述權益。研究制定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法, 充實農(nóng)村集體產(chǎn)權權能。
第三, 對用于公共服務的非經(jīng)營性資產(chǎn)的改革, 主要是結合新農(nóng)村建設, 建立探索集體統(tǒng)一經(jīng)營的運行管護機制, 更好地為集體成員和社區(qū)居民提供公益性服務。
總之, 當前深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革, 不是要改變農(nóng)村集體所有制, 而是在堅持公有制主體地位、堅持農(nóng)村土地集體所有制的基本前提下, 發(fā)展一種更具效率的產(chǎn)權制度安排, 進一步明晰農(nóng)村土地等集體資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項實際財產(chǎn)權利, 完善產(chǎn)權交易市場, 優(yōu)化產(chǎn)權配置。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究與鄉(xiāng)村治理研究的脫節(jié)
自我國農(nóng)村集體產(chǎn)權確立以來, 研究者們對農(nóng)業(yè)合作化運動時期和人民公社時期的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度模式、 (1) 制度績效、16實踐問題、17歷史經(jīng)驗18等進行了深入總結, 積累了較為豐富的文獻。但更多的研究文獻集中在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度的第一次制度創(chuàng)新之后。對“兩權分離”的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制改革、農(nóng)村經(jīng)濟合作社與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的股份制改革等領域的研究, 在早期首先是作為中國農(nóng)村改革中的具體問題進入中外學者們的研究視野, 學者們較少從改革中的產(chǎn)權制度、結構、績效等維度進行研究。特別是由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制與個體經(jīng)濟下的家庭生產(chǎn)經(jīng)營有不少相似之處, 因此曾一度使中國農(nóng)村改革的“非集體化”“私有化”論占據(jù)研究的主流。19但在農(nóng)村經(jīng)營體制變遷、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革推進和深化的現(xiàn)實層面, “私有化”論的解釋力日顯不足。一方面, 市場經(jīng)濟改革是否必然導致分散化和私營化本就是有待證明的問題;20另一方面, 改革后中國鄉(xiāng)村發(fā)展的實際進程也與私有化論的預期有較大差異, 涌現(xiàn)了一批集體經(jīng)濟發(fā)達的村莊社區(qū), 如“蘇南模式”、天津大邱莊、江蘇華西村、河南劉莊和南街村、湖北幸福村等。換言之, 傳統(tǒng)理論不能解釋這樣一些現(xiàn)象:首先, 為什么同樣實行農(nóng)村土地集體所有制下的家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營, 有的農(nóng)村社區(qū)選擇分散化生產(chǎn)和經(jīng)營, 有的農(nóng)村社區(qū)仍然堅持集體經(jīng)營?其次, 為什么有的農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟在分散化、市場化背景下取得良好的發(fā)展績效, 有的社區(qū)卻仍然不甚樂觀?再次, 為什么一些農(nóng)村社區(qū)選擇重新向集體經(jīng)濟復歸, 甚至逐步發(fā)展成為具有新結構特征的“超級村莊”?21
既有理論的缺陷及與實踐上的反差, 進一步打開了中國鄉(xiāng)村問題研究、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革研究中的新制度經(jīng)濟學視角。經(jīng)濟學家們基于經(jīng)濟增長的“制度決定論”, 22將農(nóng)村集體產(chǎn)權制度特別是農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度作為內(nèi)生制度變量納入解釋中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的分析框架, 并將之視為一個重要的動力因素, 強調(diào)有效的農(nóng)地產(chǎn)權制度安排是經(jīng)濟長期增長的關鍵。23一些學者關注上述影響是如何發(fā)生的, 即從農(nóng)地產(chǎn)權制度功能、結構等維度分析農(nóng)村集體產(chǎn)權制度影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力和經(jīng)濟績效的路徑與機制。一般認為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度通過穩(wěn)定、激勵、約束、資源配置、技術進步、降低交易費用等產(chǎn)權功能影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的理性選擇從而發(fā)生作用。24Liu、Carter and Yao等人的系列研究則從產(chǎn)權結構視角出發(fā), 提出了地權完整性的分析概念, 將地權穩(wěn)定性、交易權和使用權作為衡量地權完整性的三個主因子, 運用調(diào)查數(shù)據(jù)實證分析了農(nóng)地產(chǎn)權制度通過要素配置效率、農(nóng)戶現(xiàn)期投入動力和長期投入信心的具體路徑影響土地產(chǎn)出效率。25隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的縱向推進, 分析農(nóng)村集體產(chǎn)權制度變遷動力、機制及其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)濟績效發(fā)生的不同階段影響成為一個重要努力方向。誘致性和強制性制度變遷論、26經(jīng)濟史論、27路徑依賴論、28互動博弈論、29、制度黏性論30是這類研究較為經(jīng)典的分析框架。但無論基于怎樣的分析框架, 學術界與實務界的一項基本共識在于:在農(nóng)村土地集體所有的前提下, 倡導建立和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現(xiàn)代農(nóng)村集體產(chǎn)權制度。當前, 深入推進土地確權和“三權分置”的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權制度改革, 以及農(nóng)村社區(qū)集體經(jīng)濟組織、鄉(xiāng)鎮(zhèn)集體企業(yè)的股份制改革等均體現(xiàn)了實踐層面的努力。因此, 理解農(nóng)村集體產(chǎn)權制度實踐所呈現(xiàn)的多樣形式、差異表現(xiàn), 31探索農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革的有效形式和制度經(jīng)驗32也成為研究的熱點與重點。
農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革無疑是激發(fā)新一輪農(nóng)村經(jīng)濟效率與活力的一項關鍵制度。但是當人們探討制度效率時, 公平問題始終是無可回避的另一個方面。歷史的經(jīng)驗也告訴我們, 單方面追求效率或單方面追求公平的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度都是不可持續(xù)的。33因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中效率與公平的關系, 仍然是當前改革中必須審慎思考并妥善解決的問題。事實上, 一些學者較早注意到農(nóng)村土地本身承載著一定的社會保障和吸納失業(yè)人口的功能, 并指出公平問題是農(nóng)地制度的一個重要評價方面和農(nóng)村經(jīng)濟問題研究必須回應的問題;此外, 還應看到農(nóng)村集體產(chǎn)權改革中的國家、集體、村干部、農(nóng)民、資本等主體的關系、行為的變化, 以及這些主體對制度改革的反向影響。34但通過追蹤后續(xù)的相關研究, 在新制度經(jīng)濟學的研究視角下, 經(jīng)濟學界對農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中的公平問題及其所涉及的社會層面的相關討論仍不夠充分。
制度公平、行動者行為、關系網(wǎng)絡等更貼近農(nóng)村發(fā)展的社會層面與運作細節(jié), 是鄉(xiāng)村治理研究更為關注的重點問題。從鄉(xiāng)村治理的研究視角來看, 前述經(jīng)濟學理論與實踐所形成的反差, 表明不同村莊在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度變遷與改革時發(fā)生了差異化選擇和差異化制度績效。但在很長一段時間里, 這種村莊經(jīng)濟制度和經(jīng)濟基礎的差異卻似乎并未作為一個重要的研究“自變量”在中國鄉(xiāng)村治理研究中得到足夠的關注。在鄉(xiāng)村治理的研究中, 學者們更偏好從村莊內(nèi)部權力結構、35村莊內(nèi)部網(wǎng)絡關系、36村莊精英、37社區(qū)記憶、38宗族結構、39道德秩序40等鄉(xiāng)村社會層面的不同維度, 來考察和分析鄉(xiāng)村治理的結構、機制與效果。這類研究側重于描述和解釋相對靜態(tài)的鄉(xiāng)村治理秩序, 對于更具動態(tài)性的研究命題———鄉(xiāng)村治理結構或體系的變遷和發(fā)展則相對關注不足。并且在這類研究中, 鄉(xiāng)村治理實踐的經(jīng)濟基礎———村莊經(jīng)濟制度選擇與結構———往往被“背景化”或成為了一個不言自明的“潛在假設”。
因此, 應改變鄉(xiāng)村治理研究的片面想法, 真正把集體產(chǎn)權改革對鄉(xiāng)村治理的影響納入思考范圍。本文初步認為農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革不僅是激發(fā)新一輪農(nóng)村經(jīng)濟效率與活力的制度關鍵, 也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。
四、農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理路徑的再界定
根據(jù)現(xiàn)代產(chǎn)權理論, 產(chǎn)權的直接內(nèi)容是人對財產(chǎn)的行為權利, 是人們在資源稀缺性條件下使用資源的規(guī)則。這種行為權利又體現(xiàn)了人們在財產(chǎn)的基礎上形成的相互認可的關系, 即產(chǎn)權的本質(zhì)特征。產(chǎn)權通過影響激勵與行為, 進而影響事情的結果或績效。因此, 激活農(nóng)村各類要素潛能、激發(fā)農(nóng)村多元治理主體的創(chuàng)造性與活力, 明晰產(chǎn)權尤為關鍵。一方面, 集體經(jīng)營性資產(chǎn)如果不明晰歸屬、完善權能、盤活整合、創(chuàng)新機制, 就難以在市場經(jīng)濟體制下發(fā)揮應有的作用;此外, 如果不盡早確權到戶, 在城鄉(xiāng)一體化的進程中, 這些資產(chǎn)就有流失或被侵占的危險;41另一方面, 農(nóng)村產(chǎn)權制度作為協(xié)調(diào)鄉(xiāng)村社會各主體權益關系的制度安排, 也決定著多元治理主體的行動空間和行動策略。黨的十九大、黨的十八屆三中全會以及連續(xù)5年的中央“一號文件”持續(xù)強調(diào)推進與深化農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權制度改革, 并逐步明確了改革的方向和重點。本文認為, 農(nóng)村集體產(chǎn)權改革影響鄉(xiāng)村治理主要從以下三條不同效應實現(xiàn):
(一) 治理資源效應
農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理, 首先可以作為一種治理資源效應解釋。這種治理資源效應具體表現(xiàn)為集體經(jīng)濟發(fā)展水平和資源要素流動性。
1. 集體產(chǎn)權制度改革和集體經(jīng)濟發(fā)展水平
集體經(jīng)濟首先可以為鄉(xiāng)村治理提供必要的物質(zhì)基礎和財力保障。農(nóng)村改革之初, 對曾一度出現(xiàn)的分光集體資產(chǎn)的錯誤做法, 學界很快就出現(xiàn)了反思的聲音。42這一時期對于集體經(jīng)濟發(fā)展狀況的看重, 主要是認為其對于家庭經(jīng)營農(nóng)戶可以提供生產(chǎn)和經(jīng)營服務, 也可以供給村莊公共物品、發(fā)展村莊公益事業(yè), 即集體經(jīng)濟對于狹義上的農(nóng)村發(fā)展的支撐作用。43農(nóng)村治理制度的改革發(fā)生于集體經(jīng)濟組織之外, 即按照村民自治制度的要求, 從村莊政治和社會管理權力如何產(chǎn)生、運行的角度設計和構建村民委員會及其下屬組織。本著“政經(jīng)分離”“政社分離”的思路, 發(fā)展集體經(jīng)濟和進行村級治理分屬社會的經(jīng)濟和政治社會層面, 兩者的聯(lián)系僅僅在于集體經(jīng)濟可以為村級治理提供財力保障。44但在政治學研究開始深入村莊, 張厚安、徐勇等學者發(fā)展出微觀政治學、實證政治學的研究取向之后, 45研究者在深入研究村莊政治的過程中, 立刻覺察到集體經(jīng)濟對于村級治理的影響并非僅僅局限在提供財力支持方面。項繼權對不同村莊集體經(jīng)濟發(fā)展的情況和特點進行了縱向 (歷史分析) 與橫向 (村莊現(xiàn)狀) 的總結, 之后分別對三個集體經(jīng)濟發(fā)展較好的村莊的村治狀況進行靜態(tài)和動態(tài)的考察, 實際上也論述了村莊的集體經(jīng)濟發(fā)展特征與村治的關聯(lián)。研究發(fā)現(xiàn), 不同的經(jīng)營模式通過產(chǎn)權制度的不同安排, 對村莊的社會經(jīng)濟、治理組織、公共權力產(chǎn)生影響, 并具體通過組織決策、公共管理、公眾參與的路徑實現(xiàn)這種影響。換言之, 集體經(jīng)濟的發(fā)展狀況對于村級治理的事務設置、權力產(chǎn)生、干群關系、權力監(jiān)督等各個方面都產(chǎn)生影響。46此后對上述方向深入展開分析和討論就成為后繼學者努力的方向。47
2. 集體產(chǎn)權制度改革和資源要素流動性
在長期的城鄉(xiāng)二元體制背景下, 實現(xiàn)振興鄉(xiāng)村最大的困難在于如何推動資源要素 (人、財、物) 真正地向農(nóng)村流動。按照市場的運作邏輯, 資源要素總是自發(fā)地向城市或資源配置效率較高的行業(yè)靠攏。由于農(nóng)業(yè)的投入產(chǎn)出效率相對較低, 因此不僅需要政府宏觀調(diào)控的支持, 還需要通過增強資源流動性進而提高各項資源的配置效率。資源流動性與產(chǎn)權制度密切相關。當前進行歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革, 能夠大大提升農(nóng)業(yè)發(fā)展和鄉(xiāng)村建設的資源配置效率。如通過土地承包經(jīng)營權確權登記頒證, 明晰權屬, 并在確權的基礎上, 進一步規(guī)范土地承包經(jīng)營權流轉中的轉包、出租、抵押、擔保等權利, 賦予用益物權人48更多的自主性權利, 從而使土地資源要素流轉更順暢, 為土地資源整合, 實現(xiàn)適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營, 以及吸引資本和人才從城市向鄉(xiāng)村流動提供產(chǎn)權制度激勵。
(二) 治理主體效應
鄉(xiāng)村治理是落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略各項任務的總抓手。不論是重塑城鄉(xiāng)關系還是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 是深化農(nóng)業(yè)供給側結構性改革還是促進綠色發(fā)展, 是傳承發(fā)展提升農(nóng)耕文明還是打好精準脫貧攻堅戰(zhàn), 都離不開鄉(xiāng)村治理。但任何一項治理政策、工作或任務最終都要依托于一個個具體實在的組織和個人, 即治理的主體之上。因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革影響鄉(xiāng)村治理可以理解為一種治理主體效應。這種效應具體表現(xiàn)在有利于新型集體經(jīng)濟組織發(fā)展壯大、促進鄉(xiāng)村治理主體多元化發(fā)展。
1. 集體產(chǎn)權制度改革和新型集體經(jīng)濟組織
集體產(chǎn)權制度改革, 重要任務是健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織, 賦予集體經(jīng)濟組織法人主體地位, 使農(nóng)村集體發(fā)展有組織、有載體。改革開放40年來, 由于實行了家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責任制、調(diào)整農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結構、興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè), 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力得到了較大發(fā)展, 農(nóng)民生活得到了較大改善。但由于相應的集體產(chǎn)權制度改革的滯后, 集體經(jīng)濟內(nèi)部的各種矛盾逐漸顯露, 如集體經(jīng)濟理論上的民辦與事實上的干部包辦之間的矛盾、集體經(jīng)濟組織名義上的民主與事實上的不民主之間的矛盾、集體經(jīng)濟組織制度上的干部民選與事實上的委任制之間的矛盾、集體經(jīng)濟組織法律上的民有和事實上所有者缺位之間的矛盾。49上述矛盾的存在, 導致許多地方集體經(jīng)濟組織逐漸失去了對農(nóng)民群眾的吸引力, 導致集體資產(chǎn)流失、辦社骨干和專業(yè)技術人員流失、集體資產(chǎn)管理不善、經(jīng)營效益不高等問題, 也證明了傳統(tǒng)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織背離了合作經(jīng)濟的基本原則, 影響并制約著農(nóng)村經(jīng)濟和生產(chǎn)力水平的進一步發(fā)展和農(nóng)民生活水平的進一步提高。當前, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革通過改制設立的方式, 將實行共同共有產(chǎn)權制度的傳統(tǒng)集體經(jīng)濟組織改造成為實行按份共有的社區(qū)型股份合作組織。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是提高農(nóng)民組織化程度的有效載體, 推進農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革有利于進一步發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟組織帶領農(nóng)民群眾實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的重要作用。
2. 集體產(chǎn)權制度改革和治理主體多元化
產(chǎn)權與治理有著很強的關聯(lián)性。產(chǎn)權要通過一定單位來運作和實現(xiàn);治理更要以一定單位為依托。因而, 單位就影響甚至決定著產(chǎn)權與治理的關系, 決定產(chǎn)權與治理的績效。50因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革首先通過新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的建構與優(yōu)化, 提升了原有鄉(xiāng)村治理場域中的農(nóng)民組織化水平, 激活村莊內(nèi)部的治理主體。其次, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革促進集體經(jīng)濟發(fā)展, 在一定程度上增強了鄉(xiāng)村對人才和資本的吸引力。第三, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中明晰集體資產(chǎn)權屬和經(jīng)濟組織成員資格, 不僅意味著產(chǎn)權主體及其權責利的明確, 也意味著各個治理主體的規(guī)范與各項治理事務明確, 有利于一些村居場域中非戶籍人口、“外嫁女”等大量流動人口的利益訴求實現(xiàn)和利益沖突解決, 為城鄉(xiāng)人才流動、資源流動減少了后顧之憂, 也為實現(xiàn)多元治理主體有效參與公共事務打開了通道。
(三) 治理體制機制效應
集體產(chǎn)權結構和集體經(jīng)濟的經(jīng)營和管理方式, 決定了社區(qū)權力資源不同的配置和運用方式, 進而形成不同的社區(qū)權力結構和治理方式, 從而對農(nóng)民生活及社會和社區(qū)的社會政治及經(jīng)濟結構有著決定性的影響。51首先, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革通過土地確權和集體成員資格界定, 為鄉(xiāng)村治理結構、治理體制的優(yōu)化和創(chuàng)新提供了可能性。明晰成員產(chǎn)權和資格, 有利于推動鄉(xiāng)村治理各主體的責權利統(tǒng)一, 并據(jù)此建立新的治權結構, 妥善處理不同治理主體間的利益博弈。如廣東南海地區(qū)依托于農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革政策的不斷完善和實踐的深化, 通過進行“政經(jīng)‘五分離’”改革, 搭建了農(nóng)村基層新的組織管理系統(tǒng), 由此重構了農(nóng)村基層新的治理結構, “形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經(jīng)濟組織為支撐、群團組織為輔助、社會組織為補充的共建共享的現(xiàn)代基層治理新格局, 推動村居基層社區(qū)逐步建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。52
其次, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革通過產(chǎn)權、股份確權到戶量化到人, 明晰了集體經(jīng)濟組織和成員的權責利邊界和收益分配關系, 在減少農(nóng)村基層矛盾的同時, 擴大了個人和集體的利益聯(lián)結空間, 建立了個人和集體的利益相容機制, 為擴大公共事務的多元主體參與提供了動力和指引。一方面, 集體成員作為股份合作制的股東關心集體經(jīng)濟組織收益, 促成農(nóng)村集體組織成員參與公共事務。另一方面, 在農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革中, 通過落實集體資產(chǎn)經(jīng)營責任, 規(guī)范集體資產(chǎn)經(jīng)營收益分配, 平衡集體經(jīng)濟組織內(nèi)部各種利益關系, 健全集體經(jīng)濟組織干部、成員的激勵和約束機制, 逐步理順多元治理主體間關系, 搭建信息互動、資源共享平臺, 逐步提升多元治理主體集體行動能力。如山東省東平縣土地股份合作社, 結合現(xiàn)代管理理念, 創(chuàng)造性地形成了一套“雙線雙向”作用的“合作式”激勵制度, 對社員賦予廣泛的民主權利, 保障社員的收益權、知情權、管理權和監(jiān)督權, 建立監(jiān)事會, 明確了社員在合作社的主體地位, 并使其樹立起責任意識, 同時也對合作社干部形成了嚴格監(jiān)督;并對超額利潤進行“階梯式”分配為核心的“階梯激勵法”, 階梯式提留集體經(jīng)營獲取的超額利潤作為合作社理事會成員的獎金, 對合作社干部形成激勵。合作式激勵制度理順了社員和社干之間的關系, 使合作社經(jīng)濟運作和公共事務治理均取得了良好績效。53
五、小結和進一步討論的問題
實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效, 需要多元治理主體在黨和政府的總體領導下, 依托有效協(xié)同的治理機制, 從經(jīng)濟、政治、社會、文化、法律等多個基礎性層面共同做出努力, 進而聚合成系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性的鄉(xiāng)村治理體系。農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革通過其治理資源效應、治理主體效應和治理體制機制效應對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生影響, 有望成為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治的樞紐環(huán)節(jié)。但對于新一輪農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革, 目前學界存在的一些質(zhì)疑和擔憂也仍然值得我們關注并思考。如把土地產(chǎn)權明晰并歸還給農(nóng)民, 是否能處理集體經(jīng)濟面臨的官僚主義和貪污腐敗問題?又如集體產(chǎn)權制度改革后鄉(xiāng)村社會網(wǎng)絡關系的重構以及隨之而來的各主體之間的利益博弈問題。還有土地資源市場化改革可能弱化集體對集體成員的保障功能的問題。54因此, 農(nóng)村集體產(chǎn)權制度改革, 并不完全是明晰產(chǎn)權、還權賦能即可完成的, 更重要的是如何保護農(nóng)村集體經(jīng)濟屬于集體成員所有的問題。進而言之, 明晰產(chǎn)權只是激活農(nóng)村集體資產(chǎn)、形成多元化鄉(xiāng)村治理主體, 以及擴大多元治理主體行動空間和協(xié)作能力的第一步。下一步必須關注和解決的是相應的產(chǎn)權制度立法和制度化保障、集體經(jīng)濟組織市場競爭力提升和集體中弱勢成員救濟等方面的問題。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：四川大學學報(哲學社會科學版) 2019(01)
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