摘要：鄉村振興戰略提出“治理有效”目標進一步增強了學界對鄉村治理研究的關注。改革開放40年來, 鄉村治理一直受到集體產權制度改革的不同定位和改革措施的影響。通過集體產權制度改革理解鄉村治理, 是現有文獻中初露端倪但仍需加強的積極取向。集體產權改革的不同歷史階段, 及其在不同村莊的不同措施引發的不同制度績效, 加上鄉村振興戰略的整體性和協同性, 都說明了集體產權制度改革的治理效應應該被著重研究。農村集體產權制度改革影響鄉村治理, 是通過治理主體效應、治理資源效應和治理機制效應等三種路徑實現的。對治理主體效應、治理資源效應和治理體制機制效應的重點分析, 揭示了農村集體產權制度影響鄉村治理的不同路徑。
關鍵詞：鄉村治理; 集體產權制度改革; 治理資源效應; 治理主體效應; 治理體制機制效應;
一、前言:從反思中國鄉村治理的研究缺陷開始
黨的十九大明確將“治理有效”作為實施鄉村振興戰略的一項基本要求, 進一步增強了學界對鄉村治理研究的關注。但是正如部分研究者感覺到的那樣, “鄉村治理”本身是一個頗具開放性的概念, 目前學界對其內涵和外延并無共識, 實踐中的鄉村治理更呈現出各種不同樣態。鄉村治理內涵的泛化與模糊, 一方面可能形塑了鄉村治理理論研究和具體實踐之間的“鴻溝”, 另一方面或將模糊鄉村治理有效的目標和路徑。因此, 推動鄉村治理升級優化的實踐任務, 迫切需要在基本實踐層面對其涵蓋的內容提供一個基本依循。但更為重要的是, 研究者們需要深入反思上述鄉村治理概念含混不清、理論不適實踐等種種問題。
鄉村治理既是中國現代化進程中派生出來的一個重大實踐問題, 也是治理理論引入鄉村問題研究產生出來的一個重要研究領域。1因此, 鄉村治理概念的模糊和泛化, 首先在相當程度上受到了治理研究中某些“先天不足”的影響。王紹光在陳述這種“先天不足”時指出, “過去二三十年主流治理研究基本上是宣揚一種規范性主張, 即新自由主義的主張, 缺乏扎實的實證性根基, 只是一個‘空洞的能指’, 其大行其道的秘密恰恰是因為基本概念含糊不清”。2雖然中國鄉村治理研究的繁榮并非僅僅因承續這種“先天不足”而獲得, 但它也在一定程度上因沾染治理研究中“新自由主義”的規范性主張而引起關注。鄉村治理研究應當作為一項具有中國特色實踐的研究, 一方面應該具有相當程度上的制度自覺和價值自覺, 另一方面鄉村研究者們應該深入調查、扎實進行經驗研究并形成一定的學術傳統。但上述兩方面無論哪一方面都并未令人完全滿意。鄉村治理過去所專注的研究和實踐主題更多偏重于鄉村選舉、社會組織等領域。首先, 這些領域本身就帶有較強的西方價值判斷;其次, 西方學者對中國鄉村治理的研究也往往從其固有的價值判斷出發, 重理論模型的構建, 而缺乏對鄉村治理在現實運作中所面臨諸種實際問題的理論揭示;第三, 國內學者雖然對鄉村治理所面臨的實際的、具體的問題進行了深入研究, 有效彌補了前述的研究不足, 但研究數據的獲取主要按照既有的理論框架來設計問卷和問題, 數據分析也大多未能逃脫既有的理論模型, 因此后續研究往往衍生了很多基于同樣價值觀的細致的復制性結論。當前, 構建新時代鄉村治理體系這一戰略目標的提出, 更加要求研究者們明確鄉村治理內涵, 揭示鄉村治理機制, 反思過去研究中出現的偏向。也許我們可以嘗試從更具有中國本土和特色的實踐中去理解鄉村治理, 從這些實踐的復雜過程中去揭示鄉村治理機制。
黨的十九大之后, 農村集體產權制度成為鄉村振興戰略制度和政策供給的核心內容之一。以往的研究, 往往把農村集體產權制度改革僅僅作為農村經濟體制改革的一項重要內容來看, 最多是談及它對于治理資源方面的影響。3但本文認為, 由于產權和治權之間存在著一定的對應關系, 集體產權制度改革本身就是鄉村治理體系改革。它直接帶來了治理資源、治理主體和治理體制機制的重大變化。因此, 我們在鄉村振興戰略的具體實踐和理論研究中, 不應僅僅局限于集體產權制度改革本身。產權制度改革和治理體系的優化是構建新時代鄉村治理體系的一體兩面, 這正是鄉村振興戰略和農村發展的整體性、關聯性的一個重要表現。
因此, 本文基本的關切在于:我們是否可以建立一種更具中國特色、更具學科包容性的分析框架, 以在中國鄉村治理的具體語境下, 更好地理解農村經濟發展、產權制度變遷與鄉村治理之間的關系。基于這種關切, 本文主要做的工作是, 基于對既有研究文獻的評述, 探討怎樣將農村集體產權制度改革研究和鄉村治理研究聯通起來, 發現農村集體產權制度改革影響鄉村治理的路徑。在前言部分, 我們提出要反思中國鄉村治理研究的缺陷, 密切關注農村集體產權制度改革與鄉村治理的關系;第二部分回顧和梳理了農村集體產權制度的歷史變遷和發展歷程, 加深對農村集體產權制度改革歷史維度的理解;第三部分, 通過文獻分析, 認為農村集體產權制度研究和鄉村治理研究沒有充分地互相參照;第四部分主要基于邏輯演繹和文獻研究方法, 嘗試從當代中國的治理話語體系中, 進一步理解并厘清農村集體產權制度改革影響鄉村治理的具體路徑;最后一部分對研究的可能方向, 以及當前農村集體產權制度改革中存在的問題進行簡要探討。
二、農村集體產權制度的發展和改革歷程
農村集體產權伴生于20世紀50年代的合作化運動, 是一種中國特有的產權制度安排。4我國農村集體產權制度的變遷與發展, 大致經歷了三個不同階段:
(一) 建立與強化:合作化運動與人民公社制度 (1953—1978年)
根據1953年提出的過渡時期總路線, 我國在1953—1956年間通過合作化運動完成了農村土地所有制的第二次改革, 將農民土地所有制改造為集體土地所有制, 農村集體產權制度由此建立。合作化時期, 農村集體產權漸次依托于三種不同的組織形式并不斷強化:一是互助組 (1951—1953年) 。互助組一般由相鄰的幾戶農民組成, 成員通過臨時性的短期合約, 在農忙時將各自的勞動力、農具和牲畜集中起來, 互助組制度基本沒有影響農業生產資料農民所有制的產權關系, 農民既是財產的所有權主體, 也是直接經營者, 并享受財產收益權。二是初級合作社 (1953—1955年上半年) 。初級合作社一般由20~30戶農戶組成, 農民以土地、牲畜、農具等私人生產資料入股合作社統一經營, 生產資料由集體共同使用, 集中勞動并評工記分, 實行按勞分配和按股分紅。在初級合作社制度下, 農民仍是財產的所有權主體, 經營權則轉讓給了集體, 統一經營所取得的總收益由合作社集體占有和分配, 即在補償生產資料成本、扣除上交的各種稅費、提留集體公積金和管理費之后, 剩余部分按股分紅, 農民享有財產收益權。集體和集體產權在初級合作社階段初步形成。5第三是高級合作社或集體農場 (1955年下半年—1956年底) 。1955年7月底提出的《關于農業合作化問題的決議》和同年10月通過的《關于農業合作化問題的決議》, 將農業合作化運動推向高潮, 大量的初級社轉為高級社, 許多互助組和個體農民直接并入高級社。到1956年6月, 全國1.2億農戶中, 加入農業合作社的已有1.1億戶, 占農戶總數的91.7%。其中, 有3500萬戶加入初級合作社, 有7500萬戶加入高級合作社。6高級社較之初級社在產權關系上發生了根本轉變。除宅基地、墳地和部分自留地之外, 社員私有的土地、耕畜和大、中型農具等生產資料, 全部無償轉為合作社集體所有, 取消初級社時期的土地報酬和集體分紅, 實行統一勞動, 按勞分配。
1958年9月發動人民公社化運動, 到年底基本實現公社化, “三級所有, 隊為基礎”的人民公社制逐步確立。1962年9月中共八屆十中全會討論并通過了《關于進一步鞏固人民公社集體經濟、發展農業生產的決定》和《農村人民公社工作條例 (修正草案) 》, 明確規定:“農村人民公社的基本核算單位改為生產隊 (即原來的生產小隊) 、三級所有, 隊為基礎, 三十年不變, 生產隊范圍內的土地 (包括社員自留地、自留山、宅基地等) , 都歸生產隊所有, 一律不準出賣;生產隊范圍內的勞動力, 都由生產隊支配;生產隊集體所有的大牲畜、農具, 公社和大隊都不能抽調。”7人民公社時期的產權制度安排呈現出“共有共用”的產權特征, 農村集體產權高度強化。
在特定的歷史條件下, 農地所有權與經營權高度統一的農村集體產權制度安排無疑具有重要的經濟、政治意義:一方面, 解決了農民個體經營、分散生產的規模局限性問題;另一方面, 也在一定程度上緩解了農村中存在的貧富差距問題。8但這一時期的農地既是集體的, 也是國家的, 所有權與經營權的高度統一, 產權主體和產權關系模糊不清。而農民不僅失去了土地等生產資料, 也失去了對自己勞動力的支配權利以及財產收益權, 大大弱化了剩余合約和剩余收益的激勵功能。9隨著客觀形勢的變化, 人民公社時期的農村集體產權制度所內生的無效勞動增加、勞動監督成本過高等弊端逐步顯現, 10改革亟待進行。
(二) 家庭聯產承包責任制和股份制改革 (1978—2013年)
改革開放以后, 從1978年安徽鳳陽小崗村率先實行大包干, 到1982年和1983年連續兩個“中央一號文件”為家庭聯產承包經營責任制確認了合法性、指明了工作方向, 再到1983年底全國97.8%的農村基本核算單位實行包產到戶, 實行聯產承包隊數達81.3萬個, 占生產隊總數的99.5%。11短短幾年間, 原有的人民公社制轉變為以家庭承包為主要形式、生產經營“統分結合”的聯產承包責任制。在家庭聯產承包責任制的制度框架下, 農地集體所有權與農戶承包經營權開始發生分離, 呈現“共有私用”的產權特征。農地的占有、使用、收益、處分四大權能逐步在集體所有權與農戶承包經營權之間進行分割, 總的趨勢是農地經營使用方面的權能不斷由集體讓渡給承包戶。12
20世紀80年代實行家庭聯產承包經營制是對過去人民公社時期集體產權制度的一次重要改革。這一時期的集體產權制度改革首先圍繞土地產權進行承包權和經營權的“兩權分離”, 在實踐中直接表現為對集體財產的分割, 家戶重新成為最基本的農業生產單位。原有的集體經濟組織也因此迅速瓦解, “集體”這一概念普遍由公社、生產大隊和生產隊相應轉變為鄉鎮政府、村民自治委員會和村民小組。而在一些集體經濟較為發達的地區, 原生產隊改組為經濟聯合社, 原生產大隊改組成為經濟合作社, 鄉鎮企業 (“社隊企業”) 也廣泛存在。到20世紀90年代中期, 經濟合作社、經濟聯合社、鄉鎮企業進行股份制改革, 此后國家又進一步實施了農村稅費體制、“四荒”拍賣、草原承包制度、集體林權制度、小型農田水利體制等一系列改革, 使農村集體所有制的存在范圍、實現形式、產權結構均發生深刻變化。
“兩權分離”的家庭聯產承包責任制改革、農村經濟合作社與鄉鎮企業的股份制改革等作為我國農村集體產權制度的第一次制度創新, 無疑對我國農業經濟增長、農村社會穩定、農民生活水平提升發揮了巨大作用, 取得了良好的制度績效。但近年來, 家庭聯產承包責任制存在的土地產權主體不明、土地承包經營權不穩定、土地產權殘缺、農地細碎化、土地流轉不暢等問題引發廣泛關注和討論;13鄉鎮企業凋敝、集體經濟衰敗、股份制改革流于形式、個人股限制較大、改革后的相關管理制度未健全等問題也有待解決。14特別是隨著我國國民經濟進入新常態, 社會發展進入新階段, 改革進入深水區, 聚焦到農業和農村經濟, 迫切需要調整的生產關系就是農村集體產權制度。
(三) 農村集體產權制度改革的新時期 (2013年至今)
2013年, 黨的十八屆三中全會首次明確提出了農村集體產權制度改革的任務要求。2014年, 黨中央、國務院審議通過了《積極發展農民股份合作賦予農民對集體資產股份權能改革試點方案》, 確定在全國29個縣 (市、區) 開展試點, 推進了農村集體產權制度改革。2015—2018年連續4次中央“一號文件”為農村集體產權制度改革明晰了具體方向和重點。當前, 農村集體產權制度改革要分類施策, 主要從集體所有的土地等資源性資產、用于集體統一經營的經營性資產和用于公共服務的非經營性資產三個方面具體推進。
首先, 對集體所有的土地等資源性資產的改革, 要全面完成土地承包經營權確權登記頒證工作, 實現承包土地信息聯通共享, 保持土地承包關系的長久不變。扎實推進房地一體的農村集體建設用地和宅基地使用權確權登記頒證。完善農村承包地“三權分置”制度, 在依法保護集體土地所有權和農戶承包權的前提下, 平等保護土地經營權, 農村承包土地經營權可以依法向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。完善農民閑置宅基地和閑置農房政策, 探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”, 落實宅基地集體所有權, 保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權, 適度放活宅基地和農民房屋使用權, 不得違規違法買賣宅基地, 嚴格實行土地用途管制, 嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。
其次, 對用于集體統一經營的經營性資產的改革, 要全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認, 加快推進集體經營性資產股份合作制改革。推動資源變資產、資金變股金、農民變股東, 探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制。堅持農村集體產權制度改革正確方向, 發揮村黨組織對集體經濟組織的領導核心作用, 防止內部少數人控制和外部資本侵占集體資產。維護進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權, 引導進城落戶農民依法自愿有償轉讓上述權益。研究制定農村集體經濟組織法, 充實農村集體產權權能。
第三, 對用于公共服務的非經營性資產的改革, 主要是結合新農村建設, 建立探索集體統一經營的運行管護機制, 更好地為集體成員和社區居民提供公益性服務。
總之, 當前深入推進農村集體產權制度改革, 不是要改變農村集體所有制, 而是在堅持公有制主體地位、堅持農村土地集體所有制的基本前提下, 發展一種更具效率的產權制度安排, 進一步明晰農村土地等集體資產的占有、使用、收益、處分等各項實際財產權利, 完善產權交易市場, 優化產權配置。
三、農村集體產權制度改革研究與鄉村治理研究的脫節
自我國農村集體產權確立以來, 研究者們對農業合作化運動時期和人民公社時期的農村集體產權制度模式、 (1) 制度績效、16實踐問題、17歷史經驗18等進行了深入總結, 積累了較為豐富的文獻。但更多的研究文獻集中在農村集體產權制度的第一次制度創新之后。對“兩權分離”的家庭聯產承包責任制改革、農村經濟合作社與鄉鎮企業的股份制改革等領域的研究, 在早期首先是作為中國農村改革中的具體問題進入中外學者們的研究視野, 學者們較少從改革中的產權制度、結構、績效等維度進行研究。特別是由于家庭聯產承包責任制與個體經濟下的家庭生產經營有不少相似之處, 因此曾一度使中國農村改革的“非集體化”“私有化”論占據研究的主流。19但在農村經營體制變遷、農村集體產權制度改革推進和深化的現實層面, “私有化”論的解釋力日顯不足。一方面, 市場經濟改革是否必然導致分散化和私營化本就是有待證明的問題;20另一方面, 改革后中國鄉村發展的實際進程也與私有化論的預期有較大差異, 涌現了一批集體經濟發達的村莊社區, 如“蘇南模式”、天津大邱莊、江蘇華西村、河南劉莊和南街村、湖北幸福村等。換言之, 傳統理論不能解釋這樣一些現象:首先, 為什么同樣實行農村土地集體所有制下的家庭聯產承包經營, 有的農村社區選擇分散化生產和經營, 有的農村社區仍然堅持集體經營?其次, 為什么有的農村社區經濟在分散化、市場化背景下取得良好的發展績效, 有的社區卻仍然不甚樂觀?再次, 為什么一些農村社區選擇重新向集體經濟復歸, 甚至逐步發展成為具有新結構特征的“超級村莊”?21
既有理論的缺陷及與實踐上的反差, 進一步打開了中國鄉村問題研究、農村集體產權制度改革研究中的新制度經濟學視角。經濟學家們基于經濟增長的“制度決定論”, 22將農村集體產權制度特別是農村集體土地產權制度作為內生制度變量納入解釋中國農業現代化和農村經濟發展的分析框架, 并將之視為一個重要的動力因素, 強調有效的農地產權制度安排是經濟長期增長的關鍵。23一些學者關注上述影響是如何發生的, 即從農地產權制度功能、結構等維度分析農村集體產權制度影響農業生產力和經濟績效的路徑與機制。一般認為農村集體產權制度通過穩定、激勵、約束、資源配置、技術進步、降低交易費用等產權功能影響農業生產主體的理性選擇從而發生作用。24Liu、Carter and Yao等人的系列研究則從產權結構視角出發, 提出了地權完整性的分析概念, 將地權穩定性、交易權和使用權作為衡量地權完整性的三個主因子, 運用調查數據實證分析了農地產權制度通過要素配置效率、農戶現期投入動力和長期投入信心的具體路徑影響土地產出效率。25隨著農村集體產權制度改革的縱向推進, 分析農村集體產權制度變遷動力、機制及其對農業生產、經濟績效發生的不同階段影響成為一個重要努力方向。誘致性和強制性制度變遷論、26經濟史論、27路徑依賴論、28互動博弈論、29、制度黏性論30是這類研究較為經典的分析框架。但無論基于怎樣的分析框架, 學術界與實務界的一項基本共識在于:在農村土地集體所有的前提下, 倡導建立和完善歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代農村集體產權制度。當前, 深入推進土地確權和“三權分置”的農村集體土地產權制度改革, 以及農村社區集體經濟組織、鄉鎮集體企業的股份制改革等均體現了實踐層面的努力。因此, 理解農村集體產權制度實踐所呈現的多樣形式、差異表現, 31探索農村集體產權制度改革的有效形式和制度經驗32也成為研究的熱點與重點。
農村集體產權制度改革無疑是激發新一輪農村經濟效率與活力的一項關鍵制度。但是當人們探討制度效率時, 公平問題始終是無可回避的另一個方面。歷史的經驗也告訴我們, 單方面追求效率或單方面追求公平的農村集體產權制度都是不可持續的。33因此, 農村集體產權制度改革中效率與公平的關系, 仍然是當前改革中必須審慎思考并妥善解決的問題。事實上, 一些學者較早注意到農村土地本身承載著一定的社會保障和吸納失業人口的功能, 并指出公平問題是農地制度的一個重要評價方面和農村經濟問題研究必須回應的問題;此外, 還應看到農村集體產權改革中的國家、集體、村干部、農民、資本等主體的關系、行為的變化, 以及這些主體對制度改革的反向影響。34但通過追蹤后續的相關研究, 在新制度經濟學的研究視角下, 經濟學界對農村集體產權制度改革中的公平問題及其所涉及的社會層面的相關討論仍不夠充分。
制度公平、行動者行為、關系網絡等更貼近農村發展的社會層面與運作細節, 是鄉村治理研究更為關注的重點問題。從鄉村治理的研究視角來看, 前述經濟學理論與實踐所形成的反差, 表明不同村莊在農村集體產權制度變遷與改革時發生了差異化選擇和差異化制度績效。但在很長一段時間里, 這種村莊經濟制度和經濟基礎的差異卻似乎并未作為一個重要的研究“自變量”在中國鄉村治理研究中得到足夠的關注。在鄉村治理的研究中, 學者們更偏好從村莊內部權力結構、35村莊內部網絡關系、36村莊精英、37社區記憶、38宗族結構、39道德秩序40等鄉村社會層面的不同維度, 來考察和分析鄉村治理的結構、機制與效果。這類研究側重于描述和解釋相對靜態的鄉村治理秩序, 對于更具動態性的研究命題———鄉村治理結構或體系的變遷和發展則相對關注不足。并且在這類研究中, 鄉村治理實踐的經濟基礎———村莊經濟制度選擇與結構———往往被“背景化”或成為了一個不言自明的“潛在假設”。
因此, 應改變鄉村治理研究的片面想法, 真正把集體產權改革對鄉村治理的影響納入思考范圍。本文初步認為農村集體產權制度改革不僅是激發新一輪農村經濟效率與活力的制度關鍵, 也是鄉村振興戰略中實現鄉村善治的樞紐環節。
四、農村集體產權制度改革影響鄉村治理路徑的再界定
根據現代產權理論, 產權的直接內容是人對財產的行為權利, 是人們在資源稀缺性條件下使用資源的規則。這種行為權利又體現了人們在財產的基礎上形成的相互認可的關系, 即產權的本質特征。產權通過影響激勵與行為, 進而影響事情的結果或績效。因此, 激活農村各類要素潛能、激發農村多元治理主體的創造性與活力, 明晰產權尤為關鍵。一方面, 集體經營性資產如果不明晰歸屬、完善權能、盤活整合、創新機制, 就難以在市場經濟體制下發揮應有的作用;此外, 如果不盡早確權到戶, 在城鄉一體化的進程中, 這些資產就有流失或被侵占的危險;41另一方面, 農村產權制度作為協調鄉村社會各主體權益關系的制度安排, 也決定著多元治理主體的行動空間和行動策略。黨的十九大、黨的十八屆三中全會以及連續5年的中央“一號文件”持續強調推進與深化農村集體經濟組織產權制度改革, 并逐步明確了改革的方向和重點。本文認為, 農村集體產權改革影響鄉村治理主要從以下三條不同效應實現:
(一) 治理資源效應
農村集體產權制度改革影響鄉村治理, 首先可以作為一種治理資源效應解釋。這種治理資源效應具體表現為集體經濟發展水平和資源要素流動性。
1. 集體產權制度改革和集體經濟發展水平
集體經濟首先可以為鄉村治理提供必要的物質基礎和財力保障。農村改革之初, 對曾一度出現的分光集體資產的錯誤做法, 學界很快就出現了反思的聲音。42這一時期對于集體經濟發展狀況的看重, 主要是認為其對于家庭經營農戶可以提供生產和經營服務, 也可以供給村莊公共物品、發展村莊公益事業, 即集體經濟對于狹義上的農村發展的支撐作用。43農村治理制度的改革發生于集體經濟組織之外, 即按照村民自治制度的要求, 從村莊政治和社會管理權力如何產生、運行的角度設計和構建村民委員會及其下屬組織。本著“政經分離”“政社分離”的思路, 發展集體經濟和進行村級治理分屬社會的經濟和政治社會層面, 兩者的聯系僅僅在于集體經濟可以為村級治理提供財力保障。44但在政治學研究開始深入村莊, 張厚安、徐勇等學者發展出微觀政治學、實證政治學的研究取向之后, 45研究者在深入研究村莊政治的過程中, 立刻覺察到集體經濟對于村級治理的影響并非僅僅局限在提供財力支持方面。項繼權對不同村莊集體經濟發展的情況和特點進行了縱向 (歷史分析) 與橫向 (村莊現狀) 的總結, 之后分別對三個集體經濟發展較好的村莊的村治狀況進行靜態和動態的考察, 實際上也論述了村莊的集體經濟發展特征與村治的關聯。研究發現, 不同的經營模式通過產權制度的不同安排, 對村莊的社會經濟、治理組織、公共權力產生影響, 并具體通過組織決策、公共管理、公眾參與的路徑實現這種影響。換言之, 集體經濟的發展狀況對于村級治理的事務設置、權力產生、干群關系、權力監督等各個方面都產生影響。46此后對上述方向深入展開分析和討論就成為后繼學者努力的方向。47
2. 集體產權制度改革和資源要素流動性
在長期的城鄉二元體制背景下, 實現振興鄉村最大的困難在于如何推動資源要素 (人、財、物) 真正地向農村流動。按照市場的運作邏輯, 資源要素總是自發地向城市或資源配置效率較高的行業靠攏。由于農業的投入產出效率相對較低, 因此不僅需要政府宏觀調控的支持, 還需要通過增強資源流動性進而提高各項資源的配置效率。資源流動性與產權制度密切相關。當前進行歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的農村集體產權制度改革, 能夠大大提升農業發展和鄉村建設的資源配置效率。如通過土地承包經營權確權登記頒證, 明晰權屬, 并在確權的基礎上, 進一步規范土地承包經營權流轉中的轉包、出租、抵押、擔保等權利, 賦予用益物權人48更多的自主性權利, 從而使土地資源要素流轉更順暢, 為土地資源整合, 實現適度規模的農業生產經營, 以及吸引資本和人才從城市向鄉村流動提供產權制度激勵。
(二) 治理主體效應
鄉村治理是落實鄉村振興戰略各項任務的總抓手。不論是重塑城鄉關系還是鞏固和完善農村基本經營制度, 是深化農業供給側結構性改革還是促進綠色發展, 是傳承發展提升農耕文明還是打好精準脫貧攻堅戰, 都離不開鄉村治理。但任何一項治理政策、工作或任務最終都要依托于一個個具體實在的組織和個人, 即治理的主體之上。因此, 農村集體產權制度改革影響鄉村治理可以理解為一種治理主體效應。這種效應具體表現在有利于新型集體經濟組織發展壯大、促進鄉村治理主體多元化發展。
1. 集體產權制度改革和新型集體經濟組織
集體產權制度改革, 重要任務是健全農村集體經濟組織, 賦予集體經濟組織法人主體地位, 使農村集體發展有組織、有載體。改革開放40年來, 由于實行了家庭聯產承包為主的農業生產責任制、調整農村產業結構、興辦鄉鎮企業, 農業生產力得到了較大發展, 農民生活得到了較大改善。但由于相應的集體產權制度改革的滯后, 集體經濟內部的各種矛盾逐漸顯露, 如集體經濟理論上的民辦與事實上的干部包辦之間的矛盾、集體經濟組織名義上的民主與事實上的不民主之間的矛盾、集體經濟組織制度上的干部民選與事實上的委任制之間的矛盾、集體經濟組織法律上的民有和事實上所有者缺位之間的矛盾。49上述矛盾的存在, 導致許多地方集體經濟組織逐漸失去了對農民群眾的吸引力, 導致集體資產流失、辦社骨干和專業技術人員流失、集體資產管理不善、經營效益不高等問題, 也證明了傳統農村集體經濟組織背離了合作經濟的基本原則, 影響并制約著農村經濟和生產力水平的進一步發展和農民生活水平的進一步提高。當前, 農村集體產權制度改革通過改制設立的方式, 將實行共同共有產權制度的傳統集體經濟組織改造成為實行按份共有的社區型股份合作組織。農村集體經濟組織是提高農民組織化程度的有效載體, 推進農村集體產權制度改革有利于進一步發揮農村集體經濟組織帶領農民群眾實現鄉村振興的重要作用。
2. 集體產權制度改革和治理主體多元化
產權與治理有著很強的關聯性。產權要通過一定單位來運作和實現;治理更要以一定單位為依托。因而, 單位就影響甚至決定著產權與治理的關系, 決定產權與治理的績效。50因此, 農村集體產權制度改革首先通過新型農村集體經濟組織的建構與優化, 提升了原有鄉村治理場域中的農民組織化水平, 激活村莊內部的治理主體。其次, 農村集體產權制度改革促進集體經濟發展, 在一定程度上增強了鄉村對人才和資本的吸引力。第三, 農村集體產權制度改革中明晰集體資產權屬和經濟組織成員資格, 不僅意味著產權主體及其權責利的明確, 也意味著各個治理主體的規范與各項治理事務明確, 有利于一些村居場域中非戶籍人口、“外嫁女”等大量流動人口的利益訴求實現和利益沖突解決, 為城鄉人才流動、資源流動減少了后顧之憂, 也為實現多元治理主體有效參與公共事務打開了通道。
(三) 治理體制機制效應
集體產權結構和集體經濟的經營和管理方式, 決定了社區權力資源不同的配置和運用方式, 進而形成不同的社區權力結構和治理方式, 從而對農民生活及社會和社區的社會政治及經濟結構有著決定性的影響。51首先, 農村集體產權制度改革通過土地確權和集體成員資格界定, 為鄉村治理結構、治理體制的優化和創新提供了可能性。明晰成員產權和資格, 有利于推動鄉村治理各主體的責權利統一, 并據此建立新的治權結構, 妥善處理不同治理主體間的利益博弈。如廣東南海地區依托于農村集體產權制度改革政策的不斷完善和實踐的深化, 通過進行“政經‘五分離’”改革, 搭建了農村基層新的組織管理系統, 由此重構了農村基層新的治理結構, “形成了以黨組織為核心、自治組織為主體、集體經濟組織為支撐、群團組織為輔助、社會組織為補充的共建共享的現代基層治理新格局, 推動村居基層社區逐步建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體”。52
其次, 農村集體產權制度改革通過產權、股份確權到戶量化到人, 明晰了集體經濟組織和成員的權責利邊界和收益分配關系, 在減少農村基層矛盾的同時, 擴大了個人和集體的利益聯結空間, 建立了個人和集體的利益相容機制, 為擴大公共事務的多元主體參與提供了動力和指引。一方面, 集體成員作為股份合作制的股東關心集體經濟組織收益, 促成農村集體組織成員參與公共事務。另一方面, 在農村集體產權制度改革中, 通過落實集體資產經營責任, 規范集體資產經營收益分配, 平衡集體經濟組織內部各種利益關系, 健全集體經濟組織干部、成員的激勵和約束機制, 逐步理順多元治理主體間關系, 搭建信息互動、資源共享平臺, 逐步提升多元治理主體集體行動能力。如山東省東平縣土地股份合作社, 結合現代管理理念, 創造性地形成了一套“雙線雙向”作用的“合作式”激勵制度, 對社員賦予廣泛的民主權利, 保障社員的收益權、知情權、管理權和監督權, 建立監事會, 明確了社員在合作社的主體地位, 并使其樹立起責任意識, 同時也對合作社干部形成了嚴格監督;并對超額利潤進行“階梯式”分配為核心的“階梯激勵法”, 階梯式提留集體經營獲取的超額利潤作為合作社理事會成員的獎金, 對合作社干部形成激勵。合作式激勵制度理順了社員和社干之間的關系, 使合作社經濟運作和公共事務治理均取得了良好績效。53
五、小結和進一步討論的問題
實現鄉村治理有效, 需要多元治理主體在黨和政府的總體領導下, 依托有效協同的治理機制, 從經濟、政治、社會、文化、法律等多個基礎性層面共同做出努力, 進而聚合成系統性、整體性、協同性的鄉村治理體系。農村集體產權制度改革通過其治理資源效應、治理主體效應和治理體制機制效應對鄉村治理產生影響, 有望成為鄉村振興戰略中實現鄉村善治的樞紐環節。但對于新一輪農村集體產權制度改革, 目前學界存在的一些質疑和擔憂也仍然值得我們關注并思考。如把土地產權明晰并歸還給農民, 是否能處理集體經濟面臨的官僚主義和貪污腐敗問題?又如集體產權制度改革后鄉村社會網絡關系的重構以及隨之而來的各主體之間的利益博弈問題。還有土地資源市場化改革可能弱化集體對集體成員的保障功能的問題。54因此, 農村集體產權制度改革, 并不完全是明晰產權、還權賦能即可完成的, 更重要的是如何保護農村集體經濟屬于集體成員所有的問題。進而言之, 明晰產權只是激活農村集體資產、形成多元化鄉村治理主體, 以及擴大多元治理主體行動空間和協作能力的第一步。下一步必須關注和解決的是相應的產權制度立法和制度化保障、集體經濟組織市場競爭力提升和集體中弱勢成員救濟等方面的問題。
中國鄉村發現網轉自：四川大學學報(哲學社會科學版) 2019(01)
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