農村集體產權制度改革是黨中央、國務院作出的一項重大的決策部署，是實施鄉村振興戰略的重要抓手，對于保障農民權益、完善鄉村治理、探索農村集體經濟新的實現形式和運行機制具有重大意義。2016年，中共中央、國務院印發《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》（以下簡稱《意見》），對這項改革進行頂層設計、總體部署。農業農村部狠抓中央政策貫徹落實，5年以來已經開展四批試點，共有15個省份、89個地市、442個縣整建制試點，涉及80%左右的縣級單位。按照中央2021年底前基本完成產權制度改革的要求，2020年是全面推開改革的關鍵之年，為確保改革試點如期完成，需要把握好以下八個問題。
一、搞清什么是農村集體經濟
這是開展農村集體產權制度改革首先要明確的概念。農村集體經濟是《憲法》明確的我國基本經濟形態，《意見》第一次對什么是農村集體經濟下了一個定義，明確提出“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合，實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制的重要形式”。與其他經濟成分相比，農村集體經濟有三個基本特征。
（一）農村集體經濟是具有鮮明中國特色的農村經濟形態。它既不同于前蘇聯的集體農莊經濟，也不同于源于西方的合作經濟，是我們在實踐中不斷探索、創造出來的，是我國獨有的一種經濟形態。農村集體經濟實行土地等生產資料成員集體所有，以成員為創造主體和價值主體，其發展與成員的切身利益緊密相關，擔負著組織農民和發展農民的重任。農村集體經濟豐富了我國農村經濟發展的組織形式和運營機制，實踐證明，它的存在是有合理性的。
（二）農村集體經濟是社會主義公有制在農村的具體體現。農村集體經濟的主要生產資料歸農村集體經濟組織成員集體所有，否認私人產權，宅基地使用權對于集體成員無償使用，實行家庭經營與集體統一經營相結合的雙層經營體制，本質是農民的合作與聯合，核心是財產的合并，目的是為了增強農民個體能力而組織起來，是實現農村集體所有制的一種經濟形式。農村集體經濟，不僅涵蓋集體勞動、集體耕種、集體作業等諸多集體生產范疇，而且還涵蓋集體經營、集體占有、集體原則等管理范疇，是社會主義公有制經濟在農村的體現。
（三）農村集體經濟的實現形式豐富多樣與時俱進。高級社是我國集體經濟的最初形態，《農村人民公社工作條例（草案）》確立“三級所有，隊為基礎”的集體所有制度，農戶不再是一個獨立的財產主體和經營主體，農村集體土地等資產所有權和使用權統一在一起，分別屬于人民公社、生產大隊、生產隊三級集體所有。70年代末在極端貧困地區開展的以包干到戶為主要形式的農村改革，是在堅持土地集體所有前提下，由原來高度集中的統一經營方式，逐步改革為以農戶家庭分散經營為主的經營方式，農民擁有了土地承包經營權，并逐漸在集體土地上不斷地積累起自己的財產。80年代中期在東部沿海發達地區探索開展農村集體產權制度改革，亦是在堅持農村土地集體所有，堅持家庭承包經營的基礎上，明確每個成員享有集體資產的股份或份額。實踐的腳步一刻也沒有停止，經歷30多年改革探索后，2015年以來中央下大氣力推動的農村集體產權制度改革試點，核心仍然是堅持農民集體所有不動搖，將農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體，發展農民股份合作。不同時期農村集體經濟的實現形式各不相同，但總體上看，隨著經濟社會發展水平的提高，農村集體經濟的實現形式豐富多彩，外延和內含與時俱進，具有旺盛的生命力和包容性。
二、明確農村集體資產所有權
這是農村集體產權制度改革的重要基礎。農村集體資產包括農民集體所有的土地、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等資源性資產；用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具等經營性資產；用于公共服務的教育、科技、文化、衛生、體育等非經營性資產。為摸清集體家底，農業農村部牽頭，從2017年開始，歷時3年，基本完成了全國農村集體資產清產核資工作，清查核實集體土地資源65.5億畝，占國土面積的45.5%；集體賬面資產6.5萬億元，其中經營性資產3.1萬億元。這些資產是農村集體經濟組織成員的主要財產，是農業農村發展的重要物質基礎，明確其歸誰所有，由誰依法行使所有權尤為重要。
（一）農村集體資產的所有權屬于誰？《物權法》第59條第一款規定“農民集體所有的不動產和動產，屬于本集體成員集體所有”。《意見》進一步明確“要把農村集體資產所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體”，開辟了完善集體所有權的新路徑。這就意味著，成員集體是集體資產所有權的法定主體。我國數量龐大的農村集體資產，特別是在脫貧攻堅過程中政府撥款、減免稅費等形成的集體資產，依法屬于各個鄉鎮、村、組集體經濟組織成員集體所有，而不是屬于某個基層組織所有，也不屬于農民個人所有，更不屬于村干部所有。近年來，在全國壓茬推進的農村集體產權制度改革試點，一個重要的任務就是全面確認農村集體經濟組織成員身份，明晰集體所有權的主體。
（二）誰能代表成員集體行使集體資產所有權？《物權法》和《意見》均提出：屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民委員會代表集體行使所有權；分別屬于村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織代表集體行使所有權，未成立集體經濟組織的由村民小組代表集體行使所有權。顯而易見，村組兩級依法由農村集體經濟組織代表成員集體行使集體資產所有權；未成立農村集體經濟組織的，可由村委會或村民小組代行職能。那么，鄉鎮級和村改居后的集體經濟，由誰代表集體行使所有權，需要注意兩個方面：一是鄉鎮人民政府，沒有代行鄉鎮級農村集體資產所有權的職能。因此有農村集體資產的鄉鎮，要建立集體經濟組織，并由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；二是村改居后的居民委員會，也沒有代行集體資產所有權的職能，因此村改居的前置條件是進行農村集體產權制度改革，建立集體經濟組織。
（三）用好用足兩個政策。一方面要用好稅收政策，《意見》規定“農村集體產權制度改革中，免征因權利人名稱變更登記、資產產權變更登記涉及的契稅，免征簽訂產權轉移書據涉及的印花稅，免收確權變更中的土地、房屋等不動產登記費”。2017年財政部、國家稅務總局也專門出臺政策支持農村集體產權制度改革。另一方面要用好確權政策，《意見》明確“對政府撥款、減免稅費形成的資產歸農村集體經濟組織所有”。隨著脫貧攻堅工作的推進，中央和地方各級政府投入大量財政項目資金，在農村形成了大量資產，許多地方出臺配套文件，要求農業、財政、教育等相關部門梳理政府投入農村集體經濟組織形成資產明細單，經實地盤點確認后，辦理資產移交手續。山東省德州市陵城區共落實政府撥款、減免稅費、扶貧投入等形成的農村集體資產6171.71萬元，占集體資產總額的15%。
三、民主確認農村集體經濟組織成員身份
這是農村集體產權制度改革的關鍵環節。確認農村集體經濟組織成員身份，是事關廣大農民群眾基本民事權利的大事，在新中國的歷史上還是第一次，老百姓十分關注。農村集體經濟組織成員主要有兩方面權利：一是財產權利，包括土地承包經營權、宅基地使用權和集體收益分配權；二是民主權利，包括對集體經濟活動的知情權、參與權、表達權、監督權，以及選舉權、被選舉權等。做好成員身份確認，關鍵是把握三個方面。
（一）堅持基本原則。我國農村在經歷40多年快速發展的今天，城鄉人口流動加快，現有的60多萬個村、490多萬個組中，許多已不是過去傳統封閉、人員構成簡單的村莊，一方面大量農民外出務工經商，長期不在村內居住；另一方面又有許多外來人員涌向農村，到經濟發達或具有區位優勢的村莊生產生活。加之農村外嫁女、入贅婿及其子女，以及農轉居等特殊群體的戶籍、土地承包關系、利益訴求千差萬別、十分復雜。因此，做好農村集體經濟組織成員身份確認，要堅持基本原則，按照“尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則，統籌考慮戶籍關系、農村土地承包關系、對集體積累的貢獻等因素”等七個方面，積極協調平衡集體內部各方利益，妥善解決成員邊界不清問題。
（二）明確政策界限。從前三批承擔中央試點任務的279個縣級單位看，大部分以縣委縣政府名義出臺了成員身份確認指導意見，在縣域范圍內統一成員身份確認時點，規范成員身份確認程序，明確成員確認的基本政策，得到廣大干部群眾認可。山西省太原市晉源區，在反復征求意見的基礎上，以政府辦名義出臺指導意見，明確成員身份的取得、確認、喪失等18個條件，對外嫁女、入贅婿、新生兒、喪偶離婚婦女、回鄉退養人員、農轉非人員、空掛戶等13種特殊群體進行原則性規定，全區平穩確認成員45571戶、147512人，有效防止了“農嫁農”“居嫁農”“農嫁居”等出現“兩頭空”“兩頭占”現象。試點證明，現階段采取由縣級制定成員身份確認指導意見，明確必要的程序和基本政策是切實可行的。目前，全國已確認農村集體經濟組織成員6億多人。
（三）充分依靠群眾。農村集體經濟組織成員身份確認關系到6億農民、2.9億農民工和村內特殊群體的切身利益，是一項涉及千家萬戶的群眾性工作，具體標準由誰制定，基層干部群眾觀點不一。實踐是檢驗真理的唯一標準，到基層去找答案是我黨的一貫作風，許多村組80%左右的人依據縣級文件可以對號入座，明確是否為成員；其余有爭議的人員究竟是不是成員，最好的辦法是讓老百姓說了算，通過成員大會或成員代表大會討論決定。河南省濟源市某個僅有204戶的小山村，為解決特殊群體成員身份確認問題前后召開10多次會議，最后采取每10至12戶推選1名戶代表，大家集中討論，在“爭吵”中達成一致意見，共確認成員693人，非成員120人。因此，相信群眾、依靠群眾、走群眾路線，由農民群眾民主協商形成具體標準，是成員身份確認的法寶。這也體現了習近平總書記關于“要尊重農民意愿和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇而不是代替農民選擇”的重要論述精神。
四、有序推進經營性資產股份合作制改革
這是農村集體產權制度改革的重頭戲。《意見》要求,從2017年開始，力爭用5年左右時間基本完成股份合作制改革。農業農村部按照“擴面、提速、集成”的總體要求，建立部際聯席會議制度，多次會議推動、多輪培訓宣傳、多次督導檢查，推動改革取得實質性進展，全國已有36萬個村完成改革。今年全面推開改革試點的山西、內蒙古等13個省區，有的地方成員構成復雜，有的地方矛盾突出，有的地方工作人員力量弱，改革難度較大、任務艱巨，要重點把握四個方面。
（一）明確改革的性質。《意見》提出“農村集體經營性資產的股份合作制改革，不同于工商企業的股份制改造，要體現成員集體所有和特有的社區性，只能在農村集體經濟組織內部進行”。首先，改革的方向是股份合作制，而不是股份制！改革絕不是要把農村集體經濟組織改成一個公司制企業，這是我國農村集體所有制的本質要求。其次，改革的目的不是要把集體資產“分光吃盡”，而是將集體資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，目的是作為成員參與年終集體收益分配的依據，集體決策實行一人一票。第三，改革是典型的“內改制”，集體成員和集體資產具有明確的地域邊界，成員進出有嚴格的限制；集體成員共同享有集體資產所有權，集體與成員不可分割；集體資產股份的轉讓嚴格限制在集體內部，既要防止內部人控制，又要防止外部資本大鱷侵占。
（二）合理折股量化資產。農村集體經營性、非經營性和資源性三類資產功能作用各不相同，其中，經營性資產和集體統一經營的資源性資產預期將會為集體帶來經濟利益，非經營性資產主要提供公共服務，在一定條件下也可以轉化為經營性資產。《意見》提出“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員”。狹義地講，主要包括反映在集體賬簿上的經營性流動資產、經營性固定資產、經營性農業資產、對外投資等；廣義地講，還包括對外出租、入股的未承包到戶的集體土地資源等。因此，在改革試點中，各地做法有所不同，有的地方在清產核資的基礎上，將改革時點集體資產總額或凈資產作為總股本，折股量化到本集體成員；有的地方將集體各項經營性資產原始價值加總作為總股本，進行折股量化；還有的地方根據農民意愿，探索將未承包到戶的集體土地等資源性資產的面積，以份額的形式明確到每位成員。這些做法都是有益的探索，在改革試點中，各地應根據集體資產狀況、土地資源稟賦等合理確定折股量化的資產和份額。
（三）科學設置股權。如何設置股權直接關系到年終集體收益分配和成員分紅，《意見》明確“股權設置應以成員股為主，是否設置集體股由本集體經濟組織成員民主討論決定”，政策導向十分清晰。近年來全國集體股的比例逐年下降，2019年底為13%。對于成員股的設置，各地基本相似，大多設置人口股、勞齡股，以及扶貧股、敬老股、貢獻股等。對于是否設置集體股、比例多高？長期以來觀點不一，主張設置集體股的，理由主要有三方面：一是不設集體股，就失去了集體所有的公有制性質；二是需要通過設置集體股，解決公共事業經費開支；三是需要通過設置集體股，解決成員的社會保障以及可能存在的債務問題。目前，全國僅有吉林、黑龍江、安徽、湖北、寧夏等五省份在省級文件中，提出集體股的上限應控制在15%至30%之間，明確集體股主要用于處置遺留問題、補繳稅費、社會保障和必要的公益支出等，對于已經完成村改居、且成員全部納入城市社會保障體系，無歷史遺留問題的村可不設集體股。農村集體產權制度改革是農民群眾的偉大創舉，主要動因是解決城市化進程中集體資產流失和收益分配不公等問題，以成員股為主，目的是將集體資產折股量化到人、落實到戶，使成員參與集體收益分配具有明確依據。集體所有的公有制性質，不因設置集體股才具有，農村公共服務開支等可以通過提取公積公益金來解決。如果設置集體股，隨著集體積累日益增加、人員結構日趨復雜，將來還會面臨二次改革。
（四）規范管理股權。農民擁有的集體資產股權采取“靜態”還是“動態”管理，從根本上講是認識問題。對此，廣東省佛山市南海區進行了卓越的探索，在股權管理上經歷了從“動態”到“靜態”的轉變，最終在2014年確定“確權到戶、戶內共享、社內流轉、長久不變”的靜態管理模式，以戶為單位參與股份分紅，新增人員只能分享戶內擁有的股權。基于各地實踐的經驗，《意見》明確“提倡農村集體經濟組織成員家庭今后的新增人口，通過分享家庭內擁有的集體資產權益的辦法，按章程獲得集體資產份額和集體成員身份”“股權管理提倡實行不隨人口增減變動而調整的方式”。這“兩個提倡”，是股權管理的重大突破，提倡就是方向，避免再走不必要的彎路，改革只能做到起點公平，不可能做到永久公平。從前三批試點情況看，多數地方堅持由農民群眾選擇和決定，采取不以人口增減變動而調整股權的靜態管理模式，這也與土地承包“生不增，死不減”相一致。
五、保障農民集體資產股份權利
這是農村集體產權制度改革的根本目標。農民持有的集體資產股份是其重要財產，具有占有權、收益權、有償退出權及抵押權、擔保權、繼承權等六項權利。黨的十九大再次提出“保障農民財產權益”，改革試點中重點是分類抓實三組權利，激活農村各類生產要素潛能。
（一）落實好占有權和收益權。建立集體資產股權登記制度，以戶為單位向集體經濟組織成員出具股權證書，作為成員占有集體資產股份、參與管理決策、享有收益分配的有效憑證，把成員對集體資產股份的占有權落實到位。健全集體收益分配制度，年終按照提取公積公益金、提取福利費、對投資者分利、向成員股東分配等順序做好收益分配，把農民集體資產股份收益分配權落到實處。
（二）因地制宜開展有償退出權和繼承權試點。農民持有的集體資產股份是有價值的資產，根據農民意愿可以退出，而且應該是有償退出。現階段資產股份退出有兩種形式，一是轉讓給本集體其他成員，二是由本集體贖回。許多地方按照《意見》有關“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序”的要求，指導村組建立股份有償退出機制，對出讓方作出明確規定。轉讓給本集體其他成員的，受讓方占有股權比重應設置上限，江蘇省沛縣規定受讓方持有的股份原則上不得超過總股本的5%；由集體經濟組織贖回的，對贖回的條件、價格，以及贖回股份的處置等加以明確。繼承權，重點探索具備法定繼承人資格，但不是集體成員的人員繼承集體收益分配權的規則。
（三）探索開展抵押權和擔保權試點。許多地方積極與金融部門合作，開展了集體資產股份抵押擔保業務的探索。山東省鄒城市與農商銀行合作，按集體資產股份價值的60%核定額度，貸款89筆，貸款金額1719萬元。安徽省天長市與民生村鎮銀行合作，按照8倍資產股份價值定額度，綜合考慮承包土地經營權流轉價格、面積、剩余承包期等因數，貸款384筆，貸款金額3305萬元。各地要積極探索，結合金融服務鄉村振興，加大集體資產股權抵押擔保試點力度，力爭有所突破。
六、建立健全農村集體經濟組織
農村集體經濟組織是集體資產管理的主體。《意見》明確提出“有集體統一經營資產的村（組），特別是城中村、城郊村、經濟發達村等，應建立健全農村集體經濟組織，并在村黨組織的領導和村民委員會的支持下，按照法律法規行使集體資產所有權”。目前全國完成改革的村達到36萬個，北京、上海、浙江、山東、陜西90%以上的村建立農村集體經濟組織，在實踐中需要從兩個方面下功夫。
（一）全面做好組織登記賦碼。《民法總則》已經明確農村集體經濟組織是特別法人，第九十九條規定“農村集體經濟組織依法取得法人資格”。農業農村部、人民銀行、市場監管總局對農村集體經濟組織登記賦碼作出規范，明確各級農業農村管理部門是農村集體經濟組織登記賦碼的管理部門，縣級農業農村管理部門負責向本轄區農村集體經濟組織發放登記證書，并賦統一社會信用代碼，農村集體經濟組織憑《農村集體經濟組織登記證》正本或副本到相關部門辦理公章刻制和銀行開戶等相關手續，為賦予農村集體經濟組織獨立的市場主體地位提供了政策保障。2018年11月，農業農村部首次為10個新成立的農村集體經濟組織頒發登記證書，農村集體經濟組織有了全國統一的“身份證”。目前，全國農業農村部門已累計向27.7萬個村發放登記證。
（二）因地制宜探索政經分離。農村集體經濟組織與村民委員會是性質不同、職能不同、難以相互替代的兩種農村基層組織。《意見》提出“有需要且條件許可的地方，可以實行村民委員會事務和集體經濟事務分離”。北京、上海、江蘇等許多地方，進行了有益的探索，逐步實現三分離，一是職能分離。農村集體經濟組織與村民委員會各歸其位、各司其職，村民委員會主要承擔公共事務和公益事業等自治職能，農村集體經濟組織主要開展集體資產經營管理，發揮好管理集體資產、開發集體資源、發展集體經濟、服務集體成員等功能作用；二是選舉分離。農村集體經濟組織和村民委員會領導成員選舉在不同群體中進行，村民委員會領導成員在農村常住人口中選舉產生，集體經濟組織領導成員在集體經濟組織成員中選舉產生；三是賬務分離。集體經濟組織和村民委員會在賬套名稱、銀行開戶、資產權屬、經費來源等方面分離。北京市海淀區、河北省邢臺市橋西區、山西省襄垣縣等均已出臺文件或方案。
七、積極推動集體經濟發展壯大
這是農村集體產權制度改革的重要目的。發展壯大新型集體經濟，增強集體經濟組織服務成員的能力，增加農民財產性收入，是農村集體產權制度改革的出發點和落腳點。2018年，中央組織部、財政部、農業農村部共同部署，明確提出到2022年在全國范圍內扶持10萬個左右的村發展壯大集體經濟。2019年農業農村部貫徹落實《中共中央、國務院關于打贏脫貧攻堅戰三年行動的指導意見》，出臺《關于進一步做好貧困地區集體經濟薄弱村發展提升工作的通知》，指導各地以發展特色產業、盤活土地資源等為抓手，探索薄弱村發展集體經濟的有效路徑。
各地借助推進農村集體產權制度改革，探索了多種形式的集體經濟發展路徑。一是利用未承包到戶的集體“四荒”地（荒山、荒溝、荒丘、荒灘）、果園、養殖水面等資源，集中開發或者通過公開招投標等方式發展現代農業項目；二是利用生態環境和人文歷史等資源發展休閑農業和鄉村旅游；三是在符合規劃前提下，探索利用閑置的各類房產設施、集體建設用地等，以自主開發、合資合作等方式發展相應產業；四是為農戶和各類農業經營主體提供產前產中產后農業生產性服務；五是整合利用集體積累資金、政府幫扶資金等，通過入股或者參股農業產業化龍頭企業、村與村合作、村企聯手共建、扶貧開發等多種形式發展集體經濟。截至2018年底，全國有經營收益的村占64.2%，共有19.8萬個村經營收益超過5萬元。浙江省到2019年底已全面消除集體經濟年收入低于10萬元、經營性收入低于5萬元的薄弱村。
八、加快推進農村集體經濟組織立法
這是農村集體產權制度改革下一階段的重要工作。《意見》明確提出“抓緊研究制定農村集體經濟組織方面的法律”。 隨著農村集體資產總量不斷增加，農村集體經濟組織參與市場競爭越來越頻繁，對專門立法的需求也越來越迫切。2017年以來中央1號文件也連續三年對研究制定農村集體經濟組織法提出明確要求。2018年9月，十三屆全國人大常委會立法規劃將農村集體經濟組織法列為第三類立法項目。
各地在推動地方立法方面取得了一些積極進展，黨的十八屆三中全會以來，上海市、江蘇省、浙江省、廣東省人大都頒布了《農村集體資產管理條例》，為全國農村集體經濟組織立法提供了有益參考。農業農村部按照全國人大常委會法工委關于立法牽頭起草單位“任務、時間、組織、責任”四落實的要求，邊改革邊推進立法研究工作，積極把農村集體產權制度改革的實踐成果、政策成果、理論成果法律化。一是開展立法專題研究，圍繞集體所有制、農村集體經濟、農村集體經濟組織等相關問題開展研究，形成農村集體經濟組織立法案例匯編和重大問題研究報告。二是總結各地實踐經驗，研究起草農村集體經濟組織示范章程，對成員、股權、組織機構、資產經營等進行規范。三是研究擬定草案框架，對集體經濟組織的法人屬性、成員制度、股權制度、決策治理制度、經營管理制度、外部支持環境等重點問題作出規定。
農村集體產權制度改革是一項管長遠、管根本、管全局的重大制度創新。推進這項改革任重而道遠，深化改革的道路就在每個人的腳下，需要我們不斷砥礪前行、探索創新，沿著改革的正確方向穩步邁進。
中國鄉村發現網轉自：全國農村集體產權制度改革 微信公眾號
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