摘要：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是具有“四梁八柱”性質(zhì)的重大改革,應(yīng)當(dāng)做到于法有據(jù)。深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障進(jìn)路,應(yīng)當(dāng)以鞏固農(nóng)村集體所有制為法治底線,以堅持市場化為法治手段,以維護(hù)農(nóng)民根本利益為法治目標(biāo)。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化應(yīng)當(dāng)在主體范疇、對象范疇、權(quán)能范疇、流轉(zhuǎn)范疇和監(jiān)管范疇上厘定農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的法權(quán)結(jié)構(gòu),重點建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管等方面的法治建設(shè)。
關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)；集體經(jīng)濟(jì)組織；集體成員權(quán)利；集體資產(chǎn)股份合作；法治
一、引言
隨著我國經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，農(nóng)村改革也在向廣度和深度發(fā)展。特別是黨的十八大以來，農(nóng)村改革的步伐進(jìn)一步加快，中共中央、國務(wù)院提出了一系列改革措施，極大地促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施奠定了堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。其中，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是繼農(nóng)地 “三權(quán)分置”改革、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革、宅基地改革之后，中央提出的又一重要農(nóng)村改革任務(wù)。在我國，農(nóng)村集體資產(chǎn)量大面廣、構(gòu)成復(fù)雜，因欠缺法律的具體規(guī)定，實踐運行中存在著許多問題。例如，在集體經(jīng)營性資產(chǎn)的界定上，存在著歸屬不明的問題；在集體經(jīng)營的收益上，存在著賬目不清和收益分配不透明的問題；在集體成員收益分配權(quán)的保障上，存在著保障措施缺乏的問題。 這些問題，已成為阻礙農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要因素。因此，2010年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度進(jìn)一步夯實農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展基礎(chǔ)的若干意見》（2010年“中央一號文件”）就明確提出了 “鼓勵有條件的地方開展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點”。2013年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進(jìn)一步增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》（2013年“中央一號文件”）第一次將“改革農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，有效保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)利”作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的一項重要工作任務(wù)。黨的十八屆三中全會 《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》針對我國農(nóng)村實際情況，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革提出了具體要求。2014年中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》（2014年“中央一號文件”）又進(jìn)一步明確了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的具體要求。2016年10月20日國務(wù)院印發(fā)了《全國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代規(guī)劃（2016—2020年）》，提出要繼續(xù)“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”。在前述文件的基礎(chǔ)上，2016年12月26日中共中央、國務(wù)院印發(fā)并實施了《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》（以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》），全面部署了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革工作，提出了改革的指導(dǎo)思想、基本原則、政策措施，明確了改革目標(biāo)。
為確保農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的穩(wěn)步推進(jìn)，中央決定對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革分三批進(jìn)行試點，并要求到2021年底基本完成該項改革。從目前各地區(qū)的改革試點情況看，改革成果十分明顯， 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的收入都有所增加，各試點地區(qū)也積累了很多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。 隨著農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)，部分試點地區(qū)出臺了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面的地方性法規(guī)，一定程度上解決了改革的法律依據(jù)問題。但從總體上講，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的依據(jù)更多地還停留于政策層面，缺乏全國性、系統(tǒng)化的法治保障，改革成果尚待法律的確認(rèn)和鞏固。習(xí)近平總書記在2014年2月主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上強(qiáng)調(diào)指出：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個改革過程中，都要高度重視運用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動作用，加強(qiáng)對相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”按照這一重要指示精神，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須在法治軌道上依法推進(jìn)，堅持嚴(yán)格依法辦事，妥善處理各種法律上的利益關(guān)系。對此，《產(chǎn)權(quán)改革意見》明確提出了農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治要求。筆者認(rèn)為，按照《產(chǎn)權(quán)改革意見》的目標(biāo)要求，確認(rèn)、鞏固和保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的成果應(yīng)當(dāng)圍繞農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份化、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定及權(quán)利保障、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)和交易、集體產(chǎn)權(quán)行使與保護(hù)、農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)糾紛解決等關(guān)鍵環(huán)節(jié)做好法律制度表達(dá)和實施機(jī)制，建構(gòu)起完備的具有中國特色農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障體系。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價值指引
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化，必須在遵循憲法及法律規(guī)定的前提下，貫徹落實中央的政策精神，緊密契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的發(fā)展需要，尊重法治規(guī)律，運用法治思維，體現(xiàn)正確的法律價值觀，并將其貫穿于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的全過程。
（一）以鞏固農(nóng)村集體所有制為法治底線
在我國，集體所有制是社會主義公有制的重要組成部分，與全民所有制共同構(gòu)成了我國社會主義經(jīng)濟(jì)制度的基礎(chǔ)，具體包括農(nóng)村集體所有制和城鎮(zhèn)集體所有制兩種基本形態(tài)。《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定，農(nóng)村集體所有制經(jīng)濟(jì)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制經(jīng)濟(jì)，應(yīng)當(dāng)鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并賦予其在社會主義經(jīng)濟(jì)制度中極為重要的地位。在此基礎(chǔ)上，《產(chǎn)權(quán)改革意見》 指出：在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，必須堅守農(nóng)民集體所有的法律政策底線。
集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式多種多樣，可以通過新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的培育、家庭農(nóng)場的建設(shè)等集體內(nèi)生動力推動，也可以通過社會工商資本的引進(jìn)、上級優(yōu)惠政策的支持等外部多元動力推動，但集體經(jīng)濟(jì)的實現(xiàn)形式應(yīng)當(dāng)遵循法治路徑，堅守法治底線。因為，只有堅守農(nóng)村集體所有制的法治底線， 才能保證農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會的和諧穩(wěn)定，為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展壯大提供長久穩(wěn)定的增長空間。就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點而言，還應(yīng)當(dāng)警惕集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的實踐異化，一方面，要防止部分試點單位片面追求經(jīng)濟(jì)增長而突破法律政策底線；另一方面，要避免股份合作制改革中的錯誤認(rèn)識，即將集體資產(chǎn)折股量化理解成集體資產(chǎn)分割，將集體所有理解成按份共有。
（二）以堅持市場化為法治手段
在市場經(jīng)濟(jì)中，任何主體都必須按照市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求從事活動，充分發(fā)揮市場的作用，運用市場手段和途徑來實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目的。通過積極引入市場化機(jī)制，推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)資本化，能夠優(yōu)化集體經(jīng)濟(jì)組織治理機(jī)制，促使集體資產(chǎn)實現(xiàn)其市場價值，并增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值。《產(chǎn)權(quán)改革意見》強(qiáng)調(diào)，要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織市場主體地位；建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，完善市場交易規(guī)則，營造公平有序的市場環(huán)境。
傳統(tǒng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度的重點在于維護(hù)農(nóng)村集體所有制的政治功能，強(qiáng)調(diào)公有制的分配公平和農(nóng)村社會的基本穩(wěn)定，而忽視農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對集體財產(chǎn)經(jīng)營管理的經(jīng)濟(jì)功能以及農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)提升的社會功能。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)打破這種傳統(tǒng)觀念，尤其是在集體經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革中，更應(yīng)當(dāng)明確集體經(jīng)營性資產(chǎn)的市場價值和要素活力，實現(xiàn)經(jīng)營性資產(chǎn)的股份（份額）量化，并通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺促進(jìn)股權(quán)流轉(zhuǎn)價值的最大化。這既是集體資產(chǎn)市場化的有效方式，也是集體資產(chǎn)保值增值的必由之路。實際上，市場化的法治手段已經(jīng)得到部分試點單位的認(rèn)可和落實。同時，市場化的法治手段也得到農(nóng)民的廣泛認(rèn)可和支持，如在某地農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中，約有72. 5%的村民表示集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要社會工商資本，98. 8%的村民表示愿意到農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺進(jìn)行交易。無論是試點地方的政策實踐，還是試點地方的民眾意愿，都表明市場化可以有力推動農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程。
（三）以維護(hù)農(nóng)民根本利益為法治目標(biāo)
縱觀我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的改革歷程，所有的實踐探索無一不以實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益為目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)尊重農(nóng)民民主權(quán)利，促進(jìn)農(nóng)民持續(xù)增收。《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》明確指出，要切實充分尊重農(nóng)民意愿，把維護(hù)農(nóng)民群眾根本利益、促進(jìn)農(nóng)民共同富裕作為出發(fā)點和落腳點，不斷提升農(nóng)民的幸福感。同時，《產(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求，發(fā)揮農(nóng)民主體作用，確保農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，實現(xiàn)好、維護(hù)好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的進(jìn)程中，應(yīng)當(dāng)堅持農(nóng)民權(quán)利不受損害，不能把農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利改虛了、改少了、改沒了。
在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革背景下，維護(hù)農(nóng)民根本利益不僅僅是實現(xiàn)居住利益、生存利益等基礎(chǔ)利益的有限保障，更應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)農(nóng)民財產(chǎn)性收入的持續(xù)增長。為此，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革確立了“3 + 1”的關(guān)鍵工作模式，即以清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定、建立組織為基礎(chǔ)的“3”項基礎(chǔ)工作和以股份合作為延伸的“1”項拓展工作。其中，清產(chǎn)核資是所有工作得以開展和推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)，成員認(rèn)定是確保農(nóng)民身份的本集體成員能夠享受改革紅利的必然選擇，建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是凝聚集體合力的有效方式，而股份合作制改革則是在前三項工作的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步落實農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長的改革舉措。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的各項工作都圍繞著一個法治目標(biāo)，即維護(hù)農(nóng)民根本利益。 維護(hù)農(nóng)民根本利益的方式，是在清產(chǎn)核資、成員認(rèn)定和建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基礎(chǔ)上，通過股份合作制改革實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的保值增值和農(nóng)民財產(chǎn)性收入的持續(xù)增長。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法權(quán)結(jié)構(gòu)
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化盡管涉及改革的全過程、每一環(huán)節(jié)，但任何工作都要抓住主要矛盾、關(guān)鍵領(lǐng)域，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化也是如此。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治化應(yīng)當(dāng)集中于如下主要范疇。
（一）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體范疇
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體范疇旨在明確產(chǎn)權(quán)歸屬，實現(xiàn)“歸屬清晰”的改革目標(biāo)。應(yīng)當(dāng)說，目前農(nóng)村改革的主體范疇存在概念不清、邊界模糊等問題，這直接影響產(chǎn)權(quán)歸屬的確定。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的主體主要包括農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員，其理由如下：
第一，落實農(nóng)村集體所有制的實現(xiàn)形式。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)長期為人關(guān)注的一個主要問題，是主體虛位導(dǎo)致的產(chǎn)權(quán)虛置。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革通過清產(chǎn)核資，明確集體資產(chǎn)歸屬，并建立新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織（股份經(jīng)濟(jì)合作社或經(jīng)濟(jì)合作社），就可以實體化集體所有權(quán)的相關(guān)主體，使集體資產(chǎn)得到有效管理。
第二，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表農(nóng)民集體行使集體資產(chǎn)所有權(quán)，其獨立法律地位和市場地位已得到法律的認(rèn)定；同時，《產(chǎn)權(quán)改革意見》以及近3年的“中央一號文件”都反復(fù)強(qiáng)調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理中的特殊地位以及單獨立法的緊迫性和重要性，這都表明了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展中不可或缺的主體地位。
第三，落實農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的各項具體權(quán)利。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織雖然是由具體成員所組成的，但作為個體的成員只有具備獨立主體地位才能取得與作為整體的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織平等對話的機(jī)會。為此，《產(chǎn)權(quán)改革意見》指出，“發(fā)揮農(nóng)民主體作用”，“真正讓農(nóng)民成為改革的參與者和受益者”。只有成員主體地位得以確立，才能實現(xiàn)《產(chǎn)權(quán)改革意見》提出的“保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益”的改革目標(biāo)。
（二）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的對象范疇
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的對象范疇是指農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)資產(chǎn)，具體而言，就是股份合作制改革的資產(chǎn)范圍是否可以超出《產(chǎn)權(quán)改革意見》所要求的范圍。《產(chǎn)權(quán)改革意見》將集體資產(chǎn)分為三大類，包括資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和非經(jīng)營性資產(chǎn)，并在明確三類資產(chǎn)的改革目標(biāo)的前提下，分類設(shè)計了三類資產(chǎn)改革的法治路徑。土地、林地等資源性資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)通過確權(quán)登記頒證實現(xiàn)歸屬清晰的改革目標(biāo)，并通過“三權(quán)分置”改革實現(xiàn)資源盤活、資源與資本結(jié)合和經(jīng)濟(jì)價值創(chuàng)造的改革目標(biāo)；用于公共服務(wù)的非經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)通過集體統(tǒng)一運行管護(hù)機(jī)制的建立健全，實現(xiàn)教育、科技、 文化、衛(wèi)生、體育等方面的政策公益目標(biāo)；而經(jīng)營性資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)通過“確權(quán)到戶和股份合作制改革”， 實現(xiàn)“歸屬清晰”和農(nóng)民財產(chǎn)性收入持續(xù)增長的政策目標(biāo)。因此，股份合作制改革的資產(chǎn)范圍主要應(yīng)當(dāng)是集體經(jīng)營性資產(chǎn)。
但是，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革分類推進(jìn)的政策設(shè)計并沒有在實踐中得到完全貫徹，試點實踐和農(nóng)民意愿呈現(xiàn)出股份合作制改革的資產(chǎn)范圍泛化態(tài)勢，而這種資產(chǎn)范圍泛化是否合適，還有待實踐進(jìn)一步檢驗。就現(xiàn)階段而言，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)遵循政策設(shè)計，謹(jǐn)慎選擇股份合作制改革的資產(chǎn)范圍，避免資產(chǎn)范圍的不當(dāng)泛化產(chǎn)生的集體資產(chǎn)弱化、減少等問題。
（三）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范疇
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的權(quán)能范疇，主要是農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的權(quán)能。集體資產(chǎn)股份以外的其他集體資產(chǎn)，遵循改革分類推進(jìn)的頂層設(shè)計，由其他政策予以推進(jìn)，因此，其并不是本輪農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心是股份合作制改革，而股份合作制改革的重點在于遵循“賦予權(quán)利和回歸權(quán)利”的邏輯主線，在經(jīng)營性資產(chǎn)折股量化基礎(chǔ)上擴(kuò)權(quán)賦能。為此，《產(chǎn)權(quán)改革意見》指出，“保障農(nóng)民集體資產(chǎn)股份權(quán)利”，“賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)”。
就試點實踐而言，第一批國家試點的29個縣全部實現(xiàn)農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份的占有、收益權(quán)能， 其中，28個縣出臺了集體資產(chǎn)股份有償退出、繼承權(quán)能保障的規(guī)定，而僅有18個縣出臺了集體資產(chǎn)股份抵押、擔(dān)保權(quán)能保障的規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，在集體資產(chǎn)股份改革中，占有、收益權(quán)能是基礎(chǔ)，有償退出、繼承權(quán)能是過渡，抵押、擔(dān)保權(quán)能是重點。實際上，試點實踐對集體資產(chǎn)股份權(quán)能的不同做法，反映了有償退出、繼承、抵押和擔(dān)保權(quán)能實現(xiàn)的復(fù)雜性和困難性。但是，試點實踐沒有實現(xiàn)部分權(quán)能的現(xiàn)狀，并不表明《產(chǎn)權(quán)改革意見》對權(quán)能范疇的規(guī)定有誤，而是側(cè)面印證了《產(chǎn)權(quán)改革意見》對改革的階段性和未來改革方向的認(rèn)識。易言之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的應(yīng)然權(quán)能范疇包括占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)，而且還應(yīng)當(dāng)重點推進(jìn)有償退出、抵押、擔(dān)保和繼承權(quán)的實現(xiàn)。
（四）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范疇
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范疇主要涉及兩個方面：一是可以流轉(zhuǎn)的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的范圍；二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)據(jù)以流轉(zhuǎn)的具體方式。
2015年1月，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》采取“原則+列舉”的方式規(guī)定了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍，即“法律沒有限制的品種均可以入市流轉(zhuǎn)交易”是原則，“農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、四荒地使用權(quán)、農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施設(shè)備、小型水利設(shè)施使用權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識產(chǎn)權(quán)、其他（農(nóng)村建設(shè)項目招標(biāo)、產(chǎn)業(yè)項目招商和轉(zhuǎn)讓等）”是具體品種。在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革背景下，部分農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對全部經(jīng)營性資產(chǎn)進(jìn)行折股量化，那么農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范疇就不應(yīng)當(dāng)包括農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)是集體資產(chǎn)股份。易言之，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)品種的具體含義和具體范圍會因改革情況的不同而發(fā)生變化，但農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)范圍確立的基本原則不會改變，基本原則可以作為判斷某一品種是否可以流轉(zhuǎn)的依據(jù)。
就農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的具體流轉(zhuǎn)方式而言，應(yīng)當(dāng)依據(jù)不同品種設(shè)置不同的流轉(zhuǎn)方式。就集體資產(chǎn)股份而言，具體流轉(zhuǎn)方式應(yīng)當(dāng)包括轉(zhuǎn)讓、擔(dān)保、繼承等。就非集體資產(chǎn)股份而言，具體流轉(zhuǎn)方式也有所不同。 例如，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施可以采取轉(zhuǎn)讓、租賃、拍賣等方式流轉(zhuǎn)交易，而經(jīng)營性資產(chǎn)則需要區(qū)分所有權(quán)和使用權(quán)、土地和非土地，集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，但集體經(jīng)營性建設(shè)用地不可轉(zhuǎn)讓。
（五）農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管范疇
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管范疇主要涉及兩個方面：一是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部監(jiān)管；二是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的外部監(jiān)管。內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管互為表里，共同構(gòu)成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的監(jiān)管范疇的主要方面。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的內(nèi)部監(jiān)管可分為三個方面：第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織章程約束，章程可以限定組織機(jī)構(gòu)職能、經(jīng)營管理方式、重大集體資產(chǎn)變更規(guī)則、集體收益分配等內(nèi)容；第二，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部機(jī)構(gòu)監(jiān)管，即內(nèi)部監(jiān)管部門的職責(zé)就是監(jiān)管農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的經(jīng)營管理，防止內(nèi)部少數(shù)人控制和外來資本侵蝕；第三，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員監(jiān)督，成員有知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，有權(quán)要求定期公示財務(wù)狀況和重大集體資產(chǎn)變更。對此，《中華人民共和國民法典》第264條規(guī)定： “農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會、村民小組應(yīng)當(dāng)依照法律、行政法規(guī)以及章程、村規(guī)民約向本集體成員公布集體財產(chǎn)的狀況。集體成員有權(quán)查閱、復(fù)制相關(guān)資料。”
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的外部監(jiān)管主要在于兩個方面。一方面，外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)專門實施監(jiān)督管理活動， 具體可分為兩種方式：一是縣級以上農(nóng)業(yè)農(nóng)村主管部門對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)的定期或不定期督查，二是另行設(shè)立專門的集體資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會，參照國有資產(chǎn)監(jiān)管，對農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)進(jìn)行監(jiān)管。另一方面，推動適合“政經(jīng)分離”發(fā)展需求的財務(wù)、會計制度盡快出臺，分別規(guī)范村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)、會計行為。
四、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的主要舉措
按照上述農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化的法律價值指引和法權(quán)結(jié)構(gòu)安排，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治化應(yīng)重點建立和完善如下法律制度。
（一）有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的法律制度
建構(gòu)和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制，應(yīng)當(dāng)以私法學(xué)中法人治理的一般原理為基礎(chǔ)，以農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制之特別性為主線，結(jié)合我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革地方嘗試的經(jīng)驗與教訓(xùn)為實證基礎(chǔ)，對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法人治理機(jī)制進(jìn)行科學(xué)、理性的制度設(shè)計與規(guī)范表達(dá)。
具體而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法應(yīng)當(dāng)包括如下主要內(nèi)容：第一，確定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的立法宗旨、立法原則等基本問題，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織作為特別法人的特別性的一般原理；第二， 劃定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法的適用范圍，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的主體地位，設(shè)計特別法人成立的條件和程序，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的責(zé)任財產(chǎn)范圍；第三，設(shè)置農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)，明確其運行規(guī)則，防范實際運行中的實踐異化，如內(nèi)部少數(shù)人控制、外來資本控制等；第四，設(shè)計合理的股權(quán)結(jié)構(gòu)和股權(quán)管理模式，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的有效實現(xiàn)；第五，建構(gòu)完善的民主決議機(jī)制，探索不同于一般工商企業(yè)的表決方式，防止決議中的異化現(xiàn)象；第六，限定特別法人章程的基本內(nèi)容，并另行公布法人章程的示范文本，防止地方政府對章程制定的過度干預(yù)。
（二）有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的法律制度
《產(chǎn)權(quán)改革意見》指出，要“形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系”。而治理體系的形成和維護(hù)，首先應(yīng)界定權(quán)利邊界，如農(nóng)民集體成員權(quán)與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的邊界，其次應(yīng)明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的內(nèi)涵與屬性、主體與內(nèi)容、行使與保障機(jī)制等。
建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的法律制度，需要解決農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定問題。 對此，《產(chǎn)權(quán)改革意見》提出了指導(dǎo)意見。但是，該指導(dǎo)意見還很宏觀，需要通過法律進(jìn)一步細(xì)化，為集體成員身份提供法律依據(jù)。筆者認(rèn)為，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的認(rèn)定問題直接涉及成員權(quán)利的享有和取得，必須予以高度重視。就目前各地的試點情況看，成員資格認(rèn)定的標(biāo)準(zhǔn)千差萬別，甚至有的地點實行“一刀切”的做法，如僅以第一輪土地承包時是否取得土地承包經(jīng)營權(quán)作為成員資格的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。因此，未來的法律制度設(shè)計應(yīng)當(dāng)堅持原則規(guī)定與特殊情形相結(jié)合，明確全國基本統(tǒng)一的成員資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，同時賦予各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在此統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上通過自治協(xié)商確定特殊的標(biāo)準(zhǔn)條件。
（三）有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作的法律制度
農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作，具體是指集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革是農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點內(nèi)容，具體包括折股量化、股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理、特殊群體的利益保護(hù)等重點難點問題。
折股量化是股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的前提，其范圍原則上以集體經(jīng)營性資產(chǎn)為準(zhǔn)，但未承包到戶的資源性資產(chǎn)、四荒地、土地征收款的集體留存部分等具有經(jīng)濟(jì)價值、不削弱成員利益、能促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體資產(chǎn)，經(jīng)過合法程序，也可以折股量化。在折股量化時，還應(yīng)明確政府扶持資金的折股量化范圍以及農(nóng)村后續(xù)其他收益的折股量化方式，如土地征收或資源性資產(chǎn)產(chǎn)生的收益是否可以折股量化以及如何折股量化。在股權(quán)設(shè)置上，應(yīng)主要解決集體股是否設(shè)立的問題，并明確集體股與公益金的作用；同時，鼓勵各地區(qū)根據(jù)地方特色和實際需求設(shè)置相應(yīng)成員股，如基本股、勞齡股（農(nóng)齡股）、資金股、人才股等，以發(fā)揮股權(quán)激勵的作用。在股權(quán)管理上，應(yīng)堅持市場在資源配置中起決定性作用的理念，逐步放開集體資產(chǎn)股份流轉(zhuǎn)的限制，提高流轉(zhuǎn)效率和流轉(zhuǎn)價格，但應(yīng)當(dāng)對股權(quán)流轉(zhuǎn)設(shè)置一定限制，如外來資本股權(quán)比例和股權(quán)權(quán)能的限制。在特殊群體利益保障上，要注意保護(hù)外嫁女、農(nóng)嫁居人員及其子女、在校大學(xué)生等特殊群體的利益，以防止利益分配失衡和利益的雙重享有。
（四）有關(guān)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的法律制度
《產(chǎn)權(quán)改革意見》明確提出，要“引導(dǎo)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范流轉(zhuǎn)和交易”，同時要“根據(jù)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素性質(zhì)、流轉(zhuǎn)范圍和交易需要，制定產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易管理辦法，健全市場交易規(guī)則，完善運行機(jī)制，實行公開交易，加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易服務(wù)和監(jiān)督管理”。建立符合國家政策要求的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易法律制度，應(yīng)當(dāng)解決如下兩個問題：
其一，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖與開放的問題。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖性主要體現(xiàn)在改革的階段性和農(nóng)村社區(qū)特有的封閉性，而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的開放性主要體現(xiàn)在改革的未來方向，如集體資產(chǎn)股份的有償退出。從試點情況看，初步完成試點任務(wù)的單位基本都沒有實現(xiàn)股份的有償退出，但國家第一批試點單位已經(jīng)有股份有償退出的案例。易言之，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易的未來方向應(yīng)當(dāng)是以市場化為指引，充分激活農(nóng)村產(chǎn)權(quán)作為市場要素的活力。
其二，應(yīng)明確農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺的性質(zhì)、功能、服務(wù)對象、交易產(chǎn)品等，確定不同品種的交易產(chǎn)品的交易規(guī)則，并構(gòu)建和探索農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)促進(jìn)、監(jiān)管優(yōu)化的法律法規(guī)體系。在試點實踐中， 農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺主要存在公益性與營利性兩種類型，但就農(nóng)業(yè)弱質(zhì)性的特點和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的特殊性而言，政府主導(dǎo)、公益性方向和市場化運作的基本原則應(yīng)當(dāng)?shù)玫酱_認(rèn)。同時，針對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場的閉鎖與開放，應(yīng)建構(gòu)和完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易多元解紛機(jī)制，特別是建立符合農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易糾紛特點的多元化糾紛解決機(jī)制。實際上，針對農(nóng)村糾紛的特殊性和復(fù)雜性，試點地區(qū)已經(jīng)有所實踐， 如有的地方設(shè)立了專門的農(nóng)村糾紛仲裁機(jī)構(gòu)。
（五）有關(guān)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度
農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法律制度是穩(wěn)定改革成果、防止資產(chǎn)流失和農(nóng)村基層貪腐的重要保障。 《產(chǎn)權(quán)改革意見》強(qiáng)調(diào)“堅守法律政策底線”的基本原則，其實質(zhì)就是要堅持農(nóng)民集體所有不動搖和堅持農(nóng)民權(quán)利不受損。要做到這一點，就必須做好農(nóng)村集體資產(chǎn)的監(jiān)管工作，而監(jiān)管工作的前提在于有法可依，即農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化。
農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管的統(tǒng)一。就試點實踐而言，北京市海淀區(qū)首創(chuàng)農(nóng)村集體資產(chǎn)的獨立外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化審計職能，并將“三資”管理納入績效考評框架，促進(jìn)了農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管；湖南省婁底市婁星區(qū)通過“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)督”的平臺建設(shè)，將農(nóng)村集體資產(chǎn)信息全部公開，構(gòu)建了從源頭預(yù)防、制約和懲治小微腐敗的風(fēng)險防控體系。無論是外部監(jiān)管機(jī)構(gòu)還是外部監(jiān)管平臺，其實都在于通過內(nèi)部信息公開和外部監(jiān)管制約共同實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)的有效監(jiān)管。 這些成功的做法，為實現(xiàn)農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管的法治化提供了有益的經(jīng)驗。
農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管應(yīng)實現(xiàn)兩個賬戶的分離，即村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬戶的分離，兩個賬戶的分離在于落實“政經(jīng)分離”的改革要求。就改革實踐而言，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織財務(wù)的外部監(jiān)管還缺乏國家層面的統(tǒng)一規(guī)范，現(xiàn)有“村賬鎮(zhèn)代管”的規(guī)定只針對村民委員會的財務(wù)管理，而 《產(chǎn)權(quán)改革意見》提倡“政經(jīng)分離”，但卻沒有關(guān)于分離后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的財務(wù)管理規(guī)定。同時，村民委員會作為法律上承認(rèn)的特別法人，其也應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的會計制度，目前的會計科目設(shè)置、會計事項處理等還存在許多問題。因此，農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管不僅要明晰權(quán)利歸屬，還要明確相應(yīng)的會計制度，避免改革配套措施落實不到位引起的不利后果。
五、結(jié)語
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)取得了初步成效，但制約進(jìn)一步改革的法律問題已經(jīng)突顯，為此有必要建立一整套符合我國國情、契合農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)實際的法治保障體系。法治保障體系的建立應(yīng)當(dāng)堅持法律價值的高位引領(lǐng)，并在明確法權(quán)結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，采取具體法治舉措，建立和完善農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的有效治理機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利、農(nóng)村集體資產(chǎn)股份合作、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易和農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管等五大方面的法律制度。以農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治成果，為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的全面實現(xiàn)打下堅實的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和治理基礎(chǔ)，推動社會主義新農(nóng)村的建設(shè)和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
作者簡介：房紹坤，男，吉林大學(xué)理論法學(xué)研究中心、法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，吉林大學(xué)財產(chǎn)法研究中心主任，教育部“長江學(xué)者”獎勵計劃特聘教授。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》2020年第5期
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