摘要：我國農村集體產權制度改革的內在邏輯為:以堅持集體所有制為前提, 以農民持續增收為根本目標, 改革過程應充分體現市場在資源配置中的決定性作用。基于該邏輯, 農村集體產權制度改革的法治實現應遵循三項原則:一是促進實現產權清晰的原則;二是完善農民對集體資產的股份 (份額) 權能的原則;三是與國情相適應的原則。集體產權制度改革面臨的法治困境主要包括:主體虛化之困, 權能羸弱之困, 流轉封閉之困。因此, 要建立“名實相符”的集體所有權主體制度, 擴權賦能以適應市場經濟的要求, 逐步建立順暢的股權流轉體制機制, 以突破改革所面臨的法治之困。
自20世紀80年代始, 隨著“包產到戶”在全國范圍內展開以及“政社合一”的人民公社制度的解體, 以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制在我國農村普遍建立, 為農村農業的發展帶來顯著的活力。在取得巨大成就的同時, 就如何更好地實現集體所有制, 我國各級行政機關、村組和理論界實際上一直沒有停下探索的腳步, 先后出現了私有化、土地股份化、股份合作制等各種聲音。特別是近幾年, 在土地承包的政策紅利釋放殆盡的情勢下, 圍繞加快實現農業農村現代化, 中央連續出臺多部政策文件, 對涉農改革進行了頂層設計, 并于2016年10月26日出臺了《關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》 (以下簡稱《產權改革意見》) , 形成了具有全局視野的農村改革政策體系。《產權改革意見》立基于我國三十余年來的理論和實踐探索, 明確了改革思路, 為當前農村集體產權制度改革指明了方向。然而, 我們注意到, 集體產權制度改革所涉及的問題十分復雜, 諸如農村集體經濟組織的特別法人內涵等基礎性法律問題目前在立法上尚屬空白, 理論上也遠未厘清。中共中央、國務院《關于加大改革創新力度加快農業現代化建設的若干意見》明確指出:“農村重大改革都要于法有據, 立法要主動適應農村改革和發展需要。”很顯然, 《產權改革意見》的深入實施因缺乏必要的法治保障, 與全面依法治國的要求還存在明顯差距。在現代國家, 法治是國家治理的基本方式, 是國家治理現代化的重要標志, 國家治理法治化是國家治理現代化的必由之路。[1]法治殘缺將無益于政策全面而深入的推進, 甚至會導致政策流于口號和形式。因此, 要持續推進農村集體產權制度改革, 不僅需要政策制定者致力于法治精神的實踐, 亦要求理論界及時跟進, 為政策實施提供必要的法律支持。本文意在探討農村集體產權制度改革在法治保障方面所面臨的理論和立法困境, 并力圖在法律框架內提出相應的解決方案, 從而破除影響改革順利推進的各種障礙。
一、農村集體產權制度改革政策實施的內在邏輯及法治實現應遵循的原則
(一) 集體產權制度改革政策實施的內在邏輯
集體產權制度改革欲依法治而實現其改革目標, 關鍵在于圍繞改革而展開的法治建設應充分契合改革的內在邏輯。本文認為, 集體產權制度改革的內在邏輯須包含體現改革核心要素的諸項內容及其相互關系。總體而言, 其內在邏輯表現如下:
首先, 農村集體產權制度改革須以堅持集體所有制為前提。《憲法》第6條規定:“中華人民共和國的社會主義經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制, 即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”體現我國基本經濟制度的憲法精神一直貫穿于我國法律制度和各級政策文件中, 中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》旗幟鮮明地指出:“必須毫不動搖鞏固和發展公有制經濟, 堅持公有制主體地位”, 《產權改革意見》進一步強調:“農村集體產權制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農村基本經營制度的必然要求”, “堅持農民集體所有不動搖, 不能把集體經濟改弱了、改小了、改垮了, 防止集體資產流失”。在我國農村集體產權制度改革發展歷程中, 雖然理論界曾經出現集體資產私有化的主張, 提出應將名義上的集體所有資源徹底劃歸農戶所有[2], 但因其與我國基本經濟制度的抵牾, 而很快被歷史洪流所淹沒。實踐證明, 中國農村集體經濟組織產權制度改革的前提是必須堅持集體所有制, 而不能解散集體經濟, 不能否定集體經濟數十年的發展成果。[3]因此, 集體產權制度改革必須以堅持集體所有制為基礎, 探討農村集體產權制度改革的法治實現必須在此語境下展開, 否則任何違反憲法規定的探討將因失去法治本色而有礙于改革的推進。但在改革的法治探索中, 須處理好完善基本經營制度與堅持集體所有制的關系, 充分認識其“表”“里”關系, 應在堅持集體所有制的前提下, 進一步優化基本經營制度的體制機制因素, 使基本經營制度煥發出更大的活力。
其次, 農村集體產權制度改革應以農民持續增收為根本目標。《產權改革意見》指出:“農村集體產權制度改革是維護農民合法權益、增加農民財產性收入的重大舉措”, “把實現好、維護好、發展好廣大農民的根本利益作為改革的出發點和落腳點, 促進集體經濟發展和農民持續增收”。農村農業改革領域幾乎全部的實踐和探索無不以實現農民的共同富裕為落腳點, 農民持續增收是我國農村改革的根本目標。1中央特別強調:“堅持把解決好‘三農’問題作為全黨工作重中之重不動搖, 以更大的決心、下更大的氣力加快補齊農業農村這塊全面小康的短板。”2社會主義最本質的特征就是生產資料的公有制和共同富裕, 在當前堅持社會主義的公有制本質, 就是要探尋社會主義公有制的有效實現方式。[4]集體所有制作為社會主義公有制的一種具體形式, 承載著集體成員共同富裕的使命, 統分結合的雙層經營體制在實現農民持續增收上具有體制優勢, 各種改革舉措即是以此為基礎展開并以實現農民增收為目標。在維護集體所有制的前提下, 如改革措施不能實現維護農民權益、增加農民收入的目標, 此類改革也是失敗并違背中央精神的。
最后, 農村集體產權制度改革應充分體現市場在資源配置中的決定性作用。市場經濟的發展和完善, 是中國社會發生深刻變化的根源, 也是經濟社會進一步發展的內在要求。中共中央《關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經濟體制改革”, “市場決定資源配置是市場經濟的一般規律, 健全社會主義市場經濟體制必須遵循這條規律, 著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監管不到位問題”。這些理念也充分體現在《關于深入推進農業供給側結構性改革加快培育農業農村發展新動能的若干意見》等一系列文件當中。《產權改革意見》強調:農村集體產權制度改革要“充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用, 明確農村集體經濟組織市場主體地位”, 明確了改革應順應市場經濟的要求, 充分發揮市場的作用, 通過市場手段和途徑來實現改革目標, 也可以說順應市場經濟的發展是集體產權制度改革的必由之路。此外, 應當明確, 集體所有制與發展市場經濟并不矛盾, 我們要在始終堅持社會主義基本制度的前提下, 不斷發揮市場經濟的靈活性和創造性, 克服傳統社會主義模式的種種弊端, 為激發社會主義的內在活力提供重要體制機制。[5]
綜上, 農村集體產權制度改革的內在邏輯表現為:改革實施的前提是維護集體所有制, 目標是實現農民持續增收, 路徑是充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。其內在邏輯實際上決定了產權改革之法治實現所應堅持的方向和原則, 也為改革的法治實現提出了要求。
(二) 農村集體產權制度改革法治實現應遵循的原則
政策與法律具有互補關系, 一般而言, 政策不應違反憲法與法律的規定和精神。政策貫徹法治思維, 法律規范政策過程, 有助于政策的民主性和科學性。[6]法律相對于政策, 其由國家強制力作為終極力量保證實施, 能夠克服政策等治理制度體系的局限性, 確保制度體系運行的效能。[1]國家治理制度只有通過法制化, 才能定型化、精細化, 從而增強其執行力和運行力。[1]但法律不是一成不變的, 政策實施的背景與方向有可能正是法律得以修訂的緣由和目標, 在政策內容涉及法律空白時, 應經由憲法和法律所確立的立法程序予以補白和完善。正如“包產到戶”這種起始于最底層農民的具體實踐, 經由政策的承認與推動, 最后由《農村土地承包法》和《物權法》固化了其法權關系, 并維持了農村的長治久安, 成為善法良治之典范。同樣, 農村集體產權制度改革所涉及尚屬法律空白的內容, 立法應及時予以明確, 其經由試點探索所形成的成熟經驗, 立法上也應及時予以提煉和呈現。總體而言, 法律應服務于政策實施, 而成熟的政策應適時轉化為法律。農村集體產權制度改革顯然涉及諸多法律尚未健全之處, 在中央所確立的改革方向和目標指引下, 立法應及時予以回應, 促使政策實施有法可依。只不過在這個過程中, 立法應緊緊圍繞產權制度改革的內在邏輯和核心要素展開, 使立法和政策之間實現有機統一。本文認為, 在農村集體產權制度改革的法治實現過程中, 應首先明確法治保障之基本原則, 進而由其統領具體制度之設計。這些基本原則應當包含以下幾項:
1. 促進實現產權清晰的原則。
《產權改革意見》明確提出:農村集體產權制度改革應“以明晰農村集體產權歸屬、維護農村集體經濟組織成員權利為目的”, 而明晰產權歸屬的要義在于通過法律促進實現產權清晰。集體產權所謂之“產權”, 并非法律術語, 其僅指所有權, 還是指全部財產性權利, 法律上應當予以明確。中共中央、國務院《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》指出:“保護產權不僅包括保護物權、債權、股權, 也包括保護知識產權及其他各種無形財產權。”特別是《產權改革意見》將集體資產分類為資源性資產、經營性資產和公益性資產, 而經營性資產包括:用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等, 并要求改革要重點清查核實未承包到戶的資源性資產和集體統一經營的經營性資產以及現金、債權債務等。3可見, 兩個政策文件對于產權的界定體現了政策術語的內涵統一, 集體產權應當包含集體享有的全部財產權。從這個意義上講, 所謂產權即法律上之財產權。然而, 實踐中, 集體產權多年來一直存在主體空虛、資產權屬不清等問題, 從而造成集體資產被少數人控制、資產利用效率低等弊端。20世紀90年代鄉鎮企業改制過程中大量集體資產流失, 重要原因在于產權不清加劇的產權保護不周。《關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》開宗明義地指出:“產權制度是社會主義市場經濟的基石, 保護產權是堅持社會主義基本經濟制度的必然要求。”因此, 必須將促進集體產權清晰作為產權制度改革法治建設的重要原則, 以權利保護為核心內容的民商事法律制度理應承載促進集體資產產權清晰的使命, 從而體現民法作為市場經濟基本法的地位和作用。
就集體產權制度改革本身而言, 產權清晰亦是改革內在邏輯展開的必然要求。堅持集體所有制, 實際上就是要明確集體財產權之歸屬, 從而進一步防止集體資產流失, 杜絕將集體資產分光分凈;因產權不清導致的集體資產受到侵害, 實質侵害的是集體成員的權利, 勢必影響農民持續增收;產權清晰是市場經濟的基礎, 資源配置實際上體現為財產之流轉, 產權不清必然影響財產有序之流轉, 不僅引發權利侵害事件, 還難以發揮財產的經濟效用, 最終有損于市場經濟的正常秩序。因此, 要發揮市場在資源配置中的決定性作用, 首先必須做到產權清晰。按照民事權利理論, 產權清晰包含主體清晰、客體清晰、內容清晰等三方面內容。主體清晰, 要求明確集體資產的歸屬主體, 厘清農村集體經濟組織成員集體與集體經濟組織的關系, 落實經濟合作社或者股份經濟合作社等集體經濟組織的法律地位;客體清晰, 要求明確集體資產的范圍;內容清晰, 要求明確集體產權的具體權能及其邊界。總之, 產權清晰作為集體產權制度改革的重要價值取向, 需要一系列制度予以體現和保障, 法治建設不能缺位。
2. 完善農民對集體資產的股份 (份額) 權能的原則。
集體產權制度改革的核心目標在于持續增加農民收入, 圍繞這一目標, 《產權改革意見》設計了“以推進集體經營性資產改革為重點任務, 以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向”, 從而增加農民財產性收入的實施方案。該方案的核心在于強化農民對于集體資產的股份 (份額) 權能。中央在多部政策文件中反復提到, 要保障農民的集體成員權或集體收益分配權。就法律層面而言, 股份 (份額) 權能的實現就是集體收益分配權的實現。完善農民對集體資產股份 (份額) 權能的原則, 要求在理論研究和立法領域做好以下幾點:第一, 深入研究集體成員權或集體收益分配權的法律屬性、權利內容及變動方式等內容, 使這些僅在政策文件中出現的權利, 能夠上升為法律權利, 既實現成員權理論的突破, 豐富我國民事權利理論體系, 也使政策實施具備科學的法理基礎和法律依據。第二, 完善農民的股份 (份額) 權能, 前提是明晰成員股份 (或份額) 所依托的集體財產范圍。集體財產的多寡直接影響成員股份 (份額) 大小, 因此, 需要扎實開展清產核資工作, 摸清集體家底, 健全管理制度, 防止資產流失。第三, 要合理確認農村集體經濟組織成員身份, 公平保護集體成員的成員權。《產權改革意見》確定了“按照尊重歷史、兼顧現實、程序規范、群眾認可的原則”, 通過統籌各方面因素, 解決成員邊界不清的問題。在確認集體成員身份的過程中, 應特別注意保護婦女權益, 切實避免多數人侵害少數人權益的情形。第四, 要科學設計股權設置和股權管理的制度規則。《產權改革意見》確定股份設置以人口股為原則, 以及股權管理現階段要體現社區性和封閉性。對此問題, 現實中還有不同的意見和做法。法律層面應以更宏大的視野進行擘畫, 充分體現立法工作的宏觀性和前瞻性。第五, 設計合理的股份 (份額) 權能實現機制。這實際上屬于集體經濟組織內部治理機制的問題。雖然有公司或其他形式法人的內部治理結構及其運行機制可供借鑒, 但集體經濟組織因其特別法人的屬性, 以及內部股權構成等問題, 自身存在現實經驗無法解決的困難。如果集體經濟組織內部治理機制不能保障成員股份 (份額) 權利的實現, 將嚴重影響改革實效。第六, 維護成員股份 (份額) 權利, 應合理確定行政機關的職能與權限, 既要使行政機關充分發揮指導和監督的作用, 又要合理確定其權力邊界, 防止公權力侵害集體成員的私權。以上各方面所涉及的問題均指向集體成員股份 (份額) 權能的實現, 法治實踐的各種探索應充分體現其內在要求, 裨使各項改革措施落到實處。
3. 與國情相適應的原則。
集體產權制度改革在三十余年的探索過程中, 各地基于資源稟賦、經濟結構、產業水平、社會結構的不同, 形成了具有差異的試點經驗和改革方案, 如廣東、浙江、上海等開展集體產權制度改革較早的省市均形成了具有地方特點的改革辦法。這反映了基于我國幅員遼闊的特點, 不可能形成具有整體一致性的改革方案。《產權改革意見》確立的“堅持分類實施、穩慎開展、有序推進, 堅持先行試點、先易后難, 不搞齊步走、不搞一刀切”的工作要求, 體現了中央對于集體產權改革復雜性的充分認識。整體而言, 我國集體產權制度改革還處于摸索階段, 在一地行之有效的經驗并不一定適用于另一地, 同一地域的改革舉措隨著時間的推移也需要在實踐的基礎上不斷完善。在政策的出臺和推行上, 我國形成了良好的政策生成機制, 一般堅持先試點、再推廣的模式, 能夠保證政策與實際國情的有效融合, 從而增強了政策的可實施性。2014年11月, 在《產權改革意見》出臺之前, 中央即確定在全國29個縣 (市、區) 開展試點, 在改革意見出臺之后, 2017年這項改革在全國新增了100個縣 (市、區) 作為試點, 2018年改革試點縣 (市、區) 又增加到300個。這種體現穩慎特點的機制, 對相關政策的法制化也提出了挑戰。面對大規模的改革試點范圍, 試圖運用法律的強制力推行一套模式并不可行, 也與試點理念相悖。我國國情要求在明確底線的情況下, 制度建設在涉及橫向的空間適用范圍必須保持足夠的靈活性和包容性。如對集體成員資格認定問題, 《產權改革意見》即強調了群眾民主協商的作用, 給予了村集體足夠的權限。另外, 改革必然催生新的法律制度的產生, 如與農村集體經濟組織相關的主體制度。這些新的制度可能影響我們既有的法律觀念, 并產生新舊制度銜接的問題。因此, 我們所制定的法律不應是充滿學究氣和理想化的僵化條文。就縱向的制度發展時序而言, 應充分結合我國具體國情, 在市場經濟體制和經濟社會結構逐漸走向成熟和穩定的過程中, 允許采取過渡性策略, 為制度的發展、完善以及適用留下緩沖空間, 與此相適應的法治建設應具宏觀視野和必要的前瞻性。農村集體產權制度改革所涉及的問題十分復雜, 與國情相適應的原則是改革法治實現的核心要義, 應當予以重視和堅守。
二、農村集體產權制度改革面臨的法治困境
《產權改革意見》以“逐步構建歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度”為改革目標, 并設計了較為清晰的政策思路, 強調“以發展股份合作等多種形式的合作與聯合為導向”, “充分發揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發揮政府作用, 明確農村集體經濟組織市場主體地位”, “探索集體經濟新的實現形式和運行機制”, 以“適應健全社會主義市場經濟體制新要求”。產權之于市場經濟, 其意義在于為市場構建了具有排他性和流動性產權的、有效率的市場主體, 沒有健全的市場主體, 市場經濟就如紙上談兵。[7]根據集體資產改革的內在邏輯, 就其法律意義而言, 本文認為, 產權制度改革相當程度上是關于集體所有權的主體制度改革, 也就是通過改革明確集體資產歸屬, 以及集體經濟組織如何運行的問題。然而, 圍繞制度突破, 要實現改革所確定的任務和目標, 在法治建設上尚面臨如下困境:
(一) 主體虛化之困
集體所有制, 一直為理論界所詬病的問題是其主體虛化, 正因為該問題的存在, 阻滯了集體經濟參與市場經濟進程。可以說, 表現為主體虛化的產權模糊嚴重制約著農村集體經濟組織內部激勵與約束機制的建立, 市場法律主體地位缺失也限制了它作為獨立的經濟主體參與市場經濟活動的能力。[8]正如前述, 集體產權制度改革的內在要求和明確目標就是要明晰集體資產之歸屬, 然而基于現行法律與政策表達, 能否通過產權制度改革徹底實現產權清晰, 對于圍繞其展開的法治建設應該說還存在巨大的挑戰。
對于我國農村的基本經濟制度, 《憲法》第6條明確規定:“我國經濟制度的基礎是生產資料的社會主義公有制, 即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第10條指出:“農村和城市郊區的土地, 除由法律規定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有。”這里提出了集體所有的概念。《物權法》進而在第59條規定:“農民集體所有的不動產和動產, 屬于本集體成員集體所有。”《鄉村集體所有制企業條例》第18條規定:“ (鄉村集體所有制) 企業財產屬于舉辦該企業的鄉或者村范圍內的全體農民集體所有, 由鄉或者村的農民大會 (農民代表會議) 或者代表全體農民的集體經濟組織行使企業財產的所有權。”《產權改革意見》要求:“在清產核資基礎上, 把農村集體資產的所有權確權到不同層級的農村集體經濟組織成員集體。”由以上規定可知, 在我國法律體系內, 無論是憲法、法律還是行政法規, 以及行政文件, 對于集體所有制的表述, 都是“集體所有”。但何謂“集體”, 并沒有進一步的解釋, 只不過通過“本集體成員集體”“農民集體”“農村集體經濟組織成員集體”等表述可知, 所謂集體應該是由集體成員 (也就是農民) 所組成的。很顯然, 集體所有制產權主體雖規定為“集體”, 但因其不具有具體的組織形式, 其實質是“空虛”的。因此有觀點指出, 集體土地所有權模糊不清的根本原因是集體主體本身的模糊性。[9]402在我國關于集體辦企業的工商登記中, 存在著因集體所有制主體空虛所引發的特殊現象。國內存在著一些具有相當經濟實力的經濟強村, 如河南南街村、山東南山村。由南街村出資設立的河南省南街村 (集團) 有限公司, 僅有一個股東, 即河南省中原工貿公司, 而河南省中原工貿公司也僅有一個股東, 據工商登記顯示仍為河南省中原工貿公司, 企業類型為集體所有制;南山村發起設立的南山集團有限公司, 村集體出資占51%, 但集體出資人登記為南山村村民委員會, 這凸顯了現代企業制度在適應集體所有制時的無奈。而且, 因為空虛的主體是無法行使權利的, 亟需要一種制度策略予以解決。因此, 《物權法》第60條進一步規定了集體所有權的行使規則, 以解決因主體空虛導致的權利無法行使的問題。《產權改革意見》承襲了這種方案, 指出應通過清產核資, 由村民委員會或村民小組或鄉鎮、村、村內各集體經濟組織代表集體行使所有權。上述規定, 解決了集體所有權的行使問題, 明確了農村集體經濟組織并不是集體資產的權利主體, 其只是代行集體所有權。然而, 這樣的安排能否適應農村集體產權制度改革的法治需求尚存在疑問。
農村集體經濟組織在20世紀80年代初人民公社體制解體, 進而提出“政社分離”的改革方向之后, 經常出現在各類法律及政策文件中。《憲法》第8條規定:“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”該條尚未將農民集體與農村集體經濟組織進行明確區分, 然而從《物權法》《農村土地承包法》等法律法規看, 集體與集體經濟組織顯然并非同一法律主體。4農村集體經濟組織更像集體的代理人, 雖然法理上可解釋為集體經濟組織對于農民集體享有法定代理權, 但在《民法總則》將農村集體經濟組織確立為特別法人的情況下, 這一解釋似乎存在邏輯問題。農村集體經濟組織特別法人地位的確立, 應該說是民事主體法的一種突破。一般而言, 農村集體經濟組織顯然應當適用《民法總則》關于法人的一般規定, 即依法成立, 有自己的名稱、組織機構和住所, 有獨立的財產和經費, 能夠獨立承擔民事責任。那么, 集體經濟組織的財產來源于哪里?有一種觀點認為, 《民法總則》確立了集體經濟組織的法人資格之后, 農村集體經濟組織是除國家以外唯一對土地擁有所有權的主體[9]403, 實際肯定其為集體資產的所有權主體。但也有觀點在現行法的規制范圍內, 強調農村集體經濟組織只是農村集體資產的管理主體, 而不是集體資產的所有者。[10]691然而, 集體產權制度改革的重點內容是針對經營性資產進行股份合作制改革, 強調“將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員, 作為其參加集體收益分配的基本依據”, 而股份合作制的組織載體顯然是建立股份經濟合作社等集體經濟組織。由此可見, 經過股份合作制改造, 經營性資產應當確權為集體經濟組織的財產。如此, 集體資產則發生權利歸屬的分野, 其中土地等資源性資產和公益性資產歸屬農民集體, 而經營性資產則歸屬集體經濟組織, 使本屬于村集體所有的資產分屬兩個主體, 使政策與立法產生沖突。如何消解這一沖突, 法制建設需要充分重視。
(二) 權能羸弱之困
“權能完整”是產權制度改革確定的重要目標, 但究竟其為何種權利的權能, 《產權改革意見》并沒有明確。但根據意見中提到的集體資產“產權清晰”以及“完善農民對集體資產股權權能”等表述, 可推斷此處“權能”應指集體所有權的權能以及農民對經營性資產所享有的股權權能。
1. 集體所有權權能的缺失
產權制度改革的重要意義在于順應市場經濟發展的要求, “探索農村集體所有制有效實現形式”。因此, 必須首先明晰集體資產的歸屬, 進而明確股份合作制改革的資產范圍, 即經營性資產。由此, 產權主體通過對經營性資產進行占有、使用、收益、處分, 從而使集體資產保值增值, 惠及集體成員。根據我國的土地制度, 無論國有土地還是集體土地都不可交易, 而公益性資產改革重點在于完善統一運行管護機制。因此, 經營性資產的范圍多大, 就決定了集體所有權的權能強弱。根據《產權改革意見》, 經營性資產主要包括:“用于經營的房屋、建筑物、機器設備、工具器具、農業基礎設施、集體投資興辦的企業及其所持有的其他經濟組織的資產份額、無形資產等經營性資產。”但是, 農村最具經濟價值的土地并未納入其中。現實中還有一些資產可考慮納入股份合作制統籌范圍, 包括: (1) 5集體經營性建設用地、“四荒”地和農村閑散用地。這些土地或相關權利雖屬于資源性資產, 但不涉及農民基本保障的問題, 又適于經營利用產生收益, 適于納入股份合作制改革的范圍。如山東省新近出臺的《關于進一步推進農村閑散土地盤活利用的通知》 (魯政辦字[2018]224號) 規定:對于農村閑散用地, “在滿足規劃和用途管制的前提下, 鼓勵集體經濟組織以自營、出租、入股、聯營等方式, 將盤活的閑散土地用于發展鄉村民宿、健康養老、民宿展覽、創意辦公、鄉村旅游和農產品冷鏈、初加工、倉儲等產業融合發展項目。”《產權改革意見》在“多種形式發展集體經濟”部分, 雖然提到利用“四荒”地及閑置集體建設用地等資源發展經濟的方式, 但未明確這些資源應否以及通過何種方式納入股份合作制改革范圍, 其所表達的意思抑或僅是將其經營所獲得的收益納入資產范圍, 繼而進行再分配, 可謂存在制度體系上的缺憾。基于此, 農村集體產權制度改革應與“三塊地”改革、“三權分置”改革以及其他農村改革措施進行有效的銜接, 以期將更多的資產納入股份合作制改革的統籌范圍。 (2) 土地征收的村集體收益部分。對于這部分收益, 地方經驗值得注意。如浙江省統一規定, 公益性資產原則上不列入折股范圍, 但改革后, 因土地被征收等由集體經濟組織所得的土地補償費和集體資產置換增值等的收益, 應及時足額追加到總股本中。但隨著城鎮化、工業化的快速推進, 浙江省有些地方實踐中已經突破了省“兩辦”確定的資產量化范圍, 如蕭山區2010年下發的《關于推進村級集體資產股份制改革和加強村級集體資產規范管理的意見》中提出, 村級集體經濟組織應將村級經營性凈資產和公益性凈資產全額進行折股量化, 以避免征收后“再補課”, 實現了“一步到位”。[11]在充分考慮各種實際因素的情況下, 這些經驗對于條件成熟的地方可資借鑒。
2. 集體成員股份 (份額) 權能實現的困境
股份合作制改革實際上是為農民賦權擴能, 保障農民集體收益分配權的實現。目前, 集體成員股權尚存法理需要厘清, 其實現也涉及相關機制能否建立并有效實施, 這主要體現在兩方面: (1) 包括集體收益分配權的成員權理論與制度尚存空白。中央文件多次提到要保障農民成員權利和集體收益分配權的實現, 但在立法上尚未有體現, 法制建設略顯滯后。理論上, 集體收益分配權屬于成員權的范疇, 但成員權究竟是何屬性及其與集體收益分配權是何關系, 理論體系尚未建立。理論上對于成員權屬性的莫衷一是, 對于相關制度的建構顯然不利。 (2) 集體經濟組織內部治理機制的缺陷。《產權改革意見》明確要求“確保農民知情權、參與權、表達權、監督權”的實現, 但如何保障實現, 意見并未涉及具體細則。實踐中, 雖然各地都有不同的經驗, 也均結合法人治理體系建立了內部組織結構及相應的運行機制, 但很顯然, 集體資產的管理權仍舊掌握在少數村干部手中, 農民雖然會獲得一定的收益, 但成員權利并未獲得完全保障。另外, 對于股份合作制內部治理最關鍵的是效率問題。一般而言, 因集體成員人數眾多, 導致股權十分分散, 而且其內部表決制度不同于公司股東會的股權多數決, 而是實行一人一票或一戶一票制, 這導致股份合作社的表決機制缺乏效率。特別是隨著工業化和城鎮化的發展, 農村社會結構已發生深刻變化, 鄉村存在大量的“空殼村”, 外出打工的村民很難行使自己的參與權、投票權。在這種情況下, 如何構建合理的內部治理機制以保障集體成員權利的實現, 確為制度建構提出了嚴峻挑戰。
(三) 流轉封閉之困
《產權改革意見》指出:“農村集體經營性資產的股份合作制改革, 不同于工商企業的股份制改造, 要體現成員集體所有和特有的社區性, 只能在農村集體經濟組織內部進行”;改革要“探索農民對集體資產股份有償退出的條件和程序, 現階段農民持有的集體資產股份有償退出不得突破本集體經濟組織的范圍, 可以在本集體內部轉讓或者由本集體贖回”。這些規定為現階段的產權制度改革定了調子。從現實看, 這種“穩慎”的改革推進思路符合國情, 也符合制度發展規律。但從長遠看, 過于強調社區性和封閉性的方式, 可能無法滿足促進集體資產保值增值以及增加農民財產性收入的改革要求。第一, 這種限制可能并不能發生相應的作用。現實中, 如果集體經濟組織經營不善、分紅較少, 則其股權將因收益偏低而難以流轉;如果集體經濟組織經營良好、收益穩定, 集體成員將因股權收益較高而不愿流轉。因此, 無論集體經濟組織收益分紅是否穩定, 股權流轉都將難以實現。[11]第二, 不利于抵押、擔保權能6的實現。股權的抵押、擔保試點, 是改革意見確定的工作內容。實際上, 因為股權流轉的范圍被限定在社區內, 也決定了股東可以進行借貸的對象范圍十分有限。如向國家信貸機構進行借款, 則很可能無法運用股權抵押的擔保方式, 從而在很大程度上無法解決股東資金需求的問題。另外, 限于封閉社區流轉的股權, 是無法通過市場價值來評估其交易價值的, 而在價值不清的情況下進行的擔保, 并不利于債權人利益的保護, 也不利于農村金融秩序和社會秩序的穩定。第三, 不利于股權價值的實現。就市場經濟而言, 財產性權利的流轉是其本質特征和內在要求。商品經濟的發展已使現代商事制度的商主體范圍大大擴展, 在社會主義市場經濟中, 集體經濟組織及集體成員皆為市場之組成部分。這種情況下, 每個民事主體都有權自主決定私權利的行使和處分。股份合作制之后, 集體成員獲得的股權屬于私權的范疇, 并非集體財產, 不屬于集體所有制的規制內容。因此, 公權力過度干預私權, 與市場經濟的發展和私權的實現不相適應。而且, 對于集體成員股權的限制, 并不與農村人口流向城市, 與城市化的進程相悖。第四, 對保護農民權益和防止外部資本侵占集體資產的作用甚微。對農民而言, 其基本保障在于土地承包經營權的享有, 股份制改革只為增加其財產性收入, 在其自主決定轉讓股權的情況下, 政策實無必要進行限制。另外, 股權如向村集體之外流轉, 只是發生股權交易, 并非引進投資, 很難使集體之外的股東控制股份合作社。如果要防止其大范圍收購村民股權以實現對于集體經濟的控制, 可在制定章程時明確股東最高持股比例, 避免出現個人控制的現象。同時, 新股東持有的僅是股權, 并非集體資產, 股權轉讓不會對集體財產發生侵占。由以上幾點可知, 封閉性的股權流轉限制并不利于股東權利的實現, 對于其股權流轉與股份合作社人合性的沖突, 立法應予平衡。
三、農村集體產權制度改革法治實現的出路
以上所涉集體產權制度改革在法理或立法上面臨的諸多困境, 有的是我國農村農業發展歷史的產物, 有的基于法治建設的缺位, 有的則是改革政策本身引發的問題。概言之, 改革所面臨法治困境的核心根源在于集體所有制的主體或組織建設問題。在法治建設過程中, 應堅持與國情相適應的原則, 貫穿主體建設這一主線, 秉持開放的姿態進行制度建構。本文認為, 可在以下三方面實現突破:
(一) 建立“名實相符”的集體所有權主體制度
1. 農村集體經濟組織的應然法律地位
依前所述, 集體所有制存在主體空虛的問題, 雖然設計了由集體經濟組織或村委會代行權利的制度策略, 但根據集體產權制度改革的內容設計, “名實不符”的主體狀態進一步凸顯了新的邏輯沖突。到底集體資產的權利主體是集體, 還是集體經濟組織, 理論上一直存在爭議, 法律表達上在主流之外偶爾也有不符合常規的表現。如《土地管理法》第49條規定:“被征地的農村集體經濟組織應當將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經濟組織的成員公布, 接受監督”, 這里沒有使用“集體”這個術語, 而直接使用“集體經濟組織”。依解釋論, 我們做出農村集體經濟組織為農村土地的所有權人的結論似乎并非不合理。由此可見, 有關機關對集體與集體經濟組織的區別似乎也并不明了。而《產權改革意見》則以“農村集體經濟組織成員集體”表述7集體資產所有權主體, 一方面其強烈宣示了對于現行法的堅守, 另一方面則不免讓人產生如下疑問:既然集體由集體經濟組織成員組成, 則由相同成員組成的集體經濟組織與集體難道不是一個組織體?然而, 基于《物權法》等法律以及政策文件的明確規定, 在我國制度語境下, 農民集體與農村集體經濟組織顯然并非同一主體。基于此, 有學者堅定地認為, 雖然理論上對集體所有權的性質存在爭議, 但其所有權的主體卻是明確的, 那就是農民集體, 而非農村集體經濟組織。[12]理論上的這條路徑, 是以對現行法的理解為基礎的。為了更好地解釋集體所有制結構, 于是有人提出了集體成員對于集體財產按份共有、共同共有、總有等觀點, 甚至有人認為, 集體產權制度改革是將集體資產折股量化到人, 把農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度。[13]這些觀念顯然是對按份共有以及共同共有的錯誤認識。此外, 也有學者提出了集體共有的新概念[14], 但仍不能超脫共有這個概念范疇。另一種認識則提出不同的觀點, 如有學者認為農村集體經濟組織是農村集體資產的所有者和管理者[15], 也有學者通過探析集體經濟組織法人的歷史變遷, 認為集體經濟組織是集體土地及其他財產所有權的主體。[16]本文認為, 對于農村集體經濟組織的探討, 無論是從歷史的角度, 還是通過對其組織內涵進行抽象, 都不能脫離農村集體經濟組織為組織實體這個基礎。我國農村的實際情況顯示, 絕大多數農村并未建立集體經濟組織。實踐中, 雖存在浙江的經濟合作社或股份經濟合作社、廣東的經濟合作聯社、北京的農工商總公司等具體形式, 但僅能體現個別地域的情況。在廣大農村, 集體經濟組織的經濟職能大多被納入村委會的工作范圍。由此, 本文主張, 為實現集體資產產權清晰, 在建立集體經濟組織的農村, 應當確認集體經濟組織為集體資產的所有權主體, 主要基于以下幾點考慮:
(1) 市場經濟的要求。市場經濟核心要求是產權清晰, 而產權清晰的具體表現是權利主體明確。表現空虛的主體只是觀念上的存在, 現實中無法真正體現主體的地位, 亦不能全面行使權利。而且, 主體空虛容易引發集體財產被侵占, 造成集體資產流失, 這種弊端在實踐中廣為存在。《產權改革意見》要求要確保集體資產的保值增值, “集體”的實體化是重要方向。
(2) 特別法人的意義。《民法總則》明確集體經濟組織為特別法人具有重要的意義, 解決了集體經濟參與市場經濟發展的主體地位問題, 也為“集體”的實體化提供了可能性。然而, 既然為法人, 集體經濟組織就應當擁有自己的財產, 并能獨立承擔民事責任。那么, 其擁有哪些財產, 來源于哪里, 則尚存疑問。按照現行法的規制策略, 集體所有權由集體經濟組織代行, 在以集體經濟組織為代言人的市場活動中產生的責任, 當然也應由“集體承擔”。然而, 無論從歷史和現實看, 集體經濟組織是依托特定村組的現實經濟基礎成立的, 非由集體成員出資成立, 集體經濟組織管領的財產都是集體的財產, 不存在為維持其運行而由集體的撥款。在《民法總則》明確集體經濟組織為特別法人的情況下, 理應確立集體經濟組織為集體所有權的權利主體, 不需要再維持疊床架屋式的權利運行結構。
(3) 解決資產歸屬邏輯沖突的需求。產權制度改革主要對象為經營性資產, 并倡導符合條件的村組建立經濟合作社或股份經濟合作社。從一般法理上看, 既然集體成員基于股份經濟合作社的成立而獲得股權, 那么經營性資產此時即應納入集體經濟組織所有的財產范圍, 構成組織成立的基礎, 實難將其對經營性資產的使用、處分解釋為對集體所有權的代行。此時, 同屬于集體所有的資源性資產、公益性資產, 如按現行法邏輯, 則與經營性資產分別歸屬于不同的主體, 邏輯上無法成立。因此, 為解決這一難題, 應順理成章地將全部集體資產納入集體經濟組織所有的財產范圍, 只不過對不同性質的資產應設計不同的支配方式。
(4) 城鎮化發展的需要。城鎮化的發展催生了大量“村改居”情形的出現。“村改居”促使村委會變居委會, 農民變市民, 是城鎮化過程中的必然階段。“村改居”后, 農村進入城市社區生活, 而城市社區難免有大量外來人口進入, 促使原來的農民集體發生解體。然而, 集體成員對于原集體財產的收益分配權并未消失。因此, 各地開展“村改居”工作的制度文件, 一般要求“先改制后改居”。“先改制”實際上就是要求進行集體產權制度改革, 成立集體經濟組織管理經營集體財產, 原因在于“村改居”之后所謂的村集體將不復存在。因此, 必須將原集體財產確權為集體經濟組織的財產, 從而避免集體資產權屬不清和侵害集體成員權利的情形出現。《產權改革意見》提出, “改革主要在有經營性資產的村鎮, 特別是城中村、城郊村和經濟發達村開展”。這體現了中央對于城鎮化的發展有充分的認識和把握。從這個意義上講, 將集體資產確權為集體經濟組織的資產是社會發展的趨勢。
(5) 集體所有制的表現形式。中華人民共和國成立后, 我國農村發展經歷了私有化、合作社化、人民公社化、統分結合的雙層經營體制等不同階段, 由歷史上各種因素的共同作用, 形成目前極為復雜的經濟運行樣態。本文認為, 集體所有制具有對社會主義公有制基本經濟制度的政治宣示作用, 但其實際表現形式可以有多種樣態。建立農村集體經濟組織即為集體所有制實現的一種具體形式, 由其享有集體所有權與維護集體所有制之間并不沖突, 扶持集體經濟組織的發展就是維護集體所有制。日耳曼法上總有的所有權結構雖與我國集體所有制存在一定的契合性, 但總有制度面對歷史前進的車輪, 已被商品經濟發展的浪潮席卷并吞沒, 我們不應熱衷于尋求解釋而固化對集體所有制的認識。在農村社會結構、經濟結構和地區差異急速發生變化的我國當代, 應當基于市場經濟的發展要求允許不同表現的集體所有制實現方式并存。
2. 與產權清晰相應的制度調整路徑
由于經濟發展的不平衡, 我國大部分農村沒有集體經營的資產, 或者數量及價值極少。根據《產權改革意見》, “有集體統一經營資產的村 (組) , 特別是城中村、城郊村、經濟發達村等, 應建立健全農村集體經濟組織”。實踐中, 在沒有集體統一經營資產的村組, 建立集體經濟組織實際上并無太大必要。產權制度改革應當區別不同地域的經濟發展狀況, 采取不同的改革措施, 在集體經濟薄弱的村組, 應以對集體全部資產的確權為工作重點, 集體所有制維持現行制度;而在集體經濟發展較好的地方除了對集體資產確權之外, 應當以股份合作制改革為重點開展工作, 集體所有制的實現則需與集體經濟組織權利主體地位的確立相適應, 進而調整相關制度。
集體經濟組織一旦取得集體資產所有權主體地位, 就如何協調土地承包經營制度和經營性資產股份合作制改革之間的制度差異和法理沖突, 則并非易事。在集體產權改革制度歷程中, 曾經出現土地股份化的做法, 但并未被《產權改革意見》吸納。但現實中, 仍然存在對集體土地進行“確權確股不確地”的經營方式, 這也被認為是農民土地承包經營權的另一種實現方式, 并得到中央政策文件的確認。8基于此, 在條件成熟的地方, 可考慮將土地等資源性資產和經營性資產合并進行股份合作制改革, 采取適當突破《產權改革意見》的方式進行制度整合。在沒有實行“確權確股不確地”的村組, 雖然集體土地為集體經濟組織之財產, 但其不能作為集體經濟組織法人的責任財產, 只有經營性資產才可作為法人責任財產。法人的基本特征是能夠獨立承擔民事責任, 雖然集體經濟組織不是以全部資產作為責任財產, 但經營性資產不同于資源性資產, 并不是集體所有權存續的根本性要素, 也不是農民基本生存利益得以保障的根本依托, 可以成為股份經濟合作社的責任財產[17], 從而使法人具有責任能力, 符合法人責任能力的要求。而且, 這種安排可以借由法律規定 (如《農村集體經濟組織法》) 和農村集體經濟組織法人章程為社會公眾所知悉, 并不妨礙集體經濟組織以法人身份參與市場交易。這或許也正是其為特別法人之特別之處。這種體制下, 集體成員的股權僅以經營性資產為基礎, 即使在股權進行轉讓之后, 也不影響其繼續承包土地進行經營。
(二) 擴權賦能以適應市場經濟的要求
集體所有權權能的實現關涉集體經濟的發展。《產權改革意見》提到了發展現代農業項目、發展休閑農業和鄉村旅游、入股或者參股農業產業化龍頭企業等集體經濟發展方式。但目前我國農村集體經濟力量普遍較小, 傳統上主要靠出租集體物業獲得收益, 產業發展則因經濟實力較弱而面臨各種競爭壓力和市場風險。因此, 對于不影響集體成員根本保障的集體資產, 如集體經營性建設用地、“四荒地”、閑散用地、土地征收款等都可納入經營性資產的范疇, 以有益于增加農民的財產性收入。
對于集體成員股份權能的實現, 具體體現為對集體成員集體收益分配權的保障。這涉及成員權理論, 成員權在財產權和人身權二元結構的民事權利體系下, 具有其特殊性, 不適合將其歸類為某一種單一權利類型。其本身雖以成員資格為基礎, 但不能將其界定為身份權, 因為成員權并不規范身份關系, 其權利內容系取得某種成員資格后體現為人身性或財產性的各種權能的表現。而且這些財產性和人身性的權能并不是相互分離的, 而是在本質上作為一種統一的整體彼此交融。[18]94另外, 成員權的取得和喪失皆與成員資格的得失相關聯, 正如公司法上股權變動一旦發生, 體現為權利和股東資格同時發生變動。因此, 本文認為, 成員權系一種新型權利, 其包含財產性的收益分配權能、剩余財產分配請求權能等內容, 以及人身性的參與表決權能、監督權能等內容, 這些權能融合為一體共同構成成員權整體, 某一權能的實現實際上是行使整體性的成員權的結果。正如《德國民法典》第38條第2句規定:“成員權利的行使不得交付于他人。”這體現了成員權正是由各種具體權能組成的不可分割的整體, 其存在與成員資格相始終, 不會單獨發生某項權能的移轉。不過, 因行使成員權在成員與組織體之間形成的債權債務關系, 則可依債權法的規定進行移轉, 此是另一問題。對于成員權, 本文限于主題和篇幅, 另擬專文再述。此外, 對于成員權的制度化問題, 本文認為, 立法無須構建獨立的成員權體系, 其權利內涵和內容體現在具體制度當中即可。
集體產權制度改革過程中, 與成員權實現密切相關的是集體經濟組織的內部治理機制。沒有內部機制的保障, 成員權的實現將大打折扣。正如前所述, 集體經濟組織存在某些影響內部治理機制合理運轉的不利因素, 本文認為, 為解決股權的分散性, 可適當考慮公司治理中的董事會中心主義的一些規則, 增強決策的效率性。但很顯然這也將加劇決策權集中于少數人之手的可能性。因此, 必須通過強化相應的保障措施對決策權進行制衡。例如, 通過加強股東的監督權、建立股東派生訴訟制度、暢通股東表達訴求的途徑、細化股東對決議撤銷權的具體規則、強化責任制度等方式, 有效約束決策權的任意行使。另外, 在集體經濟組織運行的過程中, 離不開政府部門的指導和監督, 在一定程度上體現了公有制的優越性。不過, 為公權力設置必要的邊界也是在改革法治實現的過程中應該考慮的。
(三) 逐步建立順暢的股權流轉體制機制
對股權流轉的過度限制存在前述諸多弊病, 中央多次強調要著力破除城鄉二元結構的體制機制障礙, 促進生產要素在城鄉之間自由流動, 推動城鄉經濟社會發展相互融合。雖然《產權改革意見》強調現階段農民持有的集體資產股份只能在本集體內部轉讓或者由本集體贖回, 但并未將股權開放性流轉的路徑完全封閉。隨著改革的深入, 應當逐步建立起有利于城鄉生產要素流動的體制機制, 以適應城鄉社會發展的要求。而且, 只有較為開放的股權流轉機制建立起來以后, 股權的抵押、擔保權能才能真正得以實現, 各種產權交易市場的平臺作用才可以發揮出來, 股東的股權也才能釋放完整的權能。
四、結語
集體產權制度改革是在我國具體國情的基礎上推行的促進農業農村現代化的重要舉措, 其不得不面對歷史發展過程中累積的諸多問題。在改革過程中, 既要實現集體資產的保值增值和廣大農民持續增收, 又要適應市場經濟和城鄉一體化發展的要求;既要依照政策意見穩步推進, 又要不斷夯實法治基礎。因此, 改革必須堅持分類實施、穩慎開展、有序推進, 不搞一刀切的理念, 通過試點積累經驗, 從而使制度得到不斷完善。就集體產權制度改革的法治建設而言, 其涉及的核心法律問題是基于產權清晰的要求, 明確集體資產的歸屬主體。但鑒于我國各地經濟社會發展情形存在差異, 應堅持因地制宜的思想, 明確只有在條件成熟的地方, 方可進行股份合作制改革, 建立相應的集體經濟組織。這就要求政策措施需要具有足夠的靈活性和多樣性, 立法跟進也需秉持包容態度和前瞻意識。《農村集體經濟組織法》的制定即應在此種觀念指導下適時提上立法議程。總之, 只有立足國情, 堅守法治理念, 農村集體產權制度改革才會取得實效。
基金： 國家社科基金重點項目“‘三權分置’政策背景下農村土地承包經營權益實現研究” (項目編號:16AFX017) 的階段性成果;
中國鄉村發現網轉自：蘇州大學學報(哲學社會科學版)2019年01期
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