摘要：我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯為:以堅持集體所有制為前提, 以農(nóng)民持續(xù)增收為根本目標, 改革過程應(yīng)充分體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用?；谠撨壿? 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治實現(xiàn)應(yīng)遵循三項原則:一是促進實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰的原則;二是完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份 (份額) 權(quán)能的原則;三是與國情相適應(yīng)的原則。集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的法治困境主要包括:主體虛化之困, 權(quán)能羸弱之困, 流轉(zhuǎn)封閉之困。因此, 要建立“名實相符”的集體所有權(quán)主體制度, 擴權(quán)賦能以適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求, 逐步建立順暢的股權(quán)流轉(zhuǎn)體制機制, 以突破改革所面臨的法治之困。
自20世紀80年代始, 隨著“包產(chǎn)到戶”在全國范圍內(nèi)展開以及“政社合一”的人民公社制度的解體, 以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在我國農(nóng)村普遍建立, 為農(nóng)村農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來顯著的活力。在取得巨大成就的同時, 就如何更好地實現(xiàn)集體所有制, 我國各級行政機關(guān)、村組和理論界實際上一直沒有停下探索的腳步, 先后出現(xiàn)了私有化、土地股份化、股份合作制等各種聲音。特別是近幾年, 在土地承包的政策紅利釋放殆盡的情勢下, 圍繞加快實現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化, 中央連續(xù)出臺多部政策文件, 對涉農(nóng)改革進行了頂層設(shè)計, 并于2016年10月26日出臺了《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》 (以下簡稱《產(chǎn)權(quán)改革意見》) , 形成了具有全局視野的農(nóng)村改革政策體系。《產(chǎn)權(quán)改革意見》立基于我國三十余年來的理論和實踐探索, 明確了改革思路, 為當(dāng)前農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革指明了方向。然而, 我們注意到, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的問題十分復(fù)雜, 諸如農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的特別法人內(nèi)涵等基礎(chǔ)性法律問題目前在立法上尚屬空白, 理論上也遠未厘清。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加大改革創(chuàng)新力度加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的若干意見》明確指出:“農(nóng)村重大改革都要于法有據(jù), 立法要主動適應(yīng)農(nóng)村改革和發(fā)展需要?！焙茱@然, 《產(chǎn)權(quán)改革意見》的深入實施因缺乏必要的法治保障, 與全面依法治國的要求還存在明顯差距。在現(xiàn)代國家, 法治是國家治理的基本方式, 是國家治理現(xiàn)代化的重要標志, 國家治理法治化是國家治理現(xiàn)代化的必由之路。[1]法治殘缺將無益于政策全面而深入的推進, 甚至?xí)?dǎo)致政策流于口號和形式。因此, 要持續(xù)推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 不僅需要政策制定者致力于法治精神的實踐, 亦要求理論界及時跟進, 為政策實施提供必要的法律支持。本文意在探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革在法治保障方面所面臨的理論和立法困境, 并力圖在法律框架內(nèi)提出相應(yīng)的解決方案, 從而破除影響改革順利推進的各種障礙。
一、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策實施的內(nèi)在邏輯及法治實現(xiàn)應(yīng)遵循的原則
(一) 集體產(chǎn)權(quán)制度改革政策實施的內(nèi)在邏輯
集體產(chǎn)權(quán)制度改革欲依法治而實現(xiàn)其改革目標, 關(guān)鍵在于圍繞改革而展開的法治建設(shè)應(yīng)充分契合改革的內(nèi)在邏輯。本文認為, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯須包含體現(xiàn)改革核心要素的諸項內(nèi)容及其相互關(guān)系?？傮w而言, 其內(nèi)在邏輯表現(xiàn)如下:
首先, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革須以堅持集體所有制為前提。《憲法》第6條規(guī)定:“中華人民共和國的社會主義經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制, 即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”體現(xiàn)我國基本經(jīng)濟制度的憲法精神一直貫穿于我國法律制度和各級政策文件中, 中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》旗幟鮮明地指出:“必須毫不動搖鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟, 堅持公有制主體地位”, 《產(chǎn)權(quán)改革意見》進一步強調(diào):“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的必然要求”, “堅持農(nóng)民集體所有不動搖, 不能把集體經(jīng)濟改弱了、改小了、改垮了, 防止集體資產(chǎn)流失”。在我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革發(fā)展歷程中, 雖然理論界曾經(jīng)出現(xiàn)集體資產(chǎn)私有化的主張, 提出應(yīng)將名義上的集體所有資源徹底劃歸農(nóng)戶所有[2], 但因其與我國基本經(jīng)濟制度的抵牾, 而很快被歷史洪流所淹沒。實踐證明, 中國農(nóng)村集體經(jīng)濟組織產(chǎn)權(quán)制度改革的前提是必須堅持集體所有制, 而不能解散集體經(jīng)濟, 不能否定集體經(jīng)濟數(shù)十年的發(fā)展成果。[3]因此, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革必須以堅持集體所有制為基礎(chǔ), 探討農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治實現(xiàn)必須在此語境下展開, 否則任何違反憲法規(guī)定的探討將因失去法治本色而有礙于改革的推進。但在改革的法治探索中, 須處理好完善基本經(jīng)營制度與堅持集體所有制的關(guān)系, 充分認識其“表”“里”關(guān)系, 應(yīng)在堅持集體所有制的前提下, 進一步優(yōu)化基本經(jīng)營制度的體制機制因素, 使基本經(jīng)營制度煥發(fā)出更大的活力。
其次, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)以農(nóng)民持續(xù)增收為根本目標。《產(chǎn)權(quán)改革意見》指出:“農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是維護農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重大舉措”, “把實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好廣大農(nóng)民的根本利益作為改革的出發(fā)點和落腳點, 促進集體經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民持續(xù)增收”。農(nóng)村農(nóng)業(yè)改革領(lǐng)域幾乎全部的實踐和探索無不以實現(xiàn)農(nóng)民的共同富裕為落腳點, 農(nóng)民持續(xù)增收是我國農(nóng)村改革的根本目標。1中央特別強調(diào):“堅持把解決好‘三農(nóng)’問題作為全黨工作重中之重不動搖, 以更大的決心、下更大的氣力加快補齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村這塊全面小康的短板?！?社會主義最本質(zhì)的特征就是生產(chǎn)資料的公有制和共同富裕, 在當(dāng)前堅持社會主義的公有制本質(zhì), 就是要探尋社會主義公有制的有效實現(xiàn)方式。[4]集體所有制作為社會主義公有制的一種具體形式, 承載著集體成員共同富裕的使命, 統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制在實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收上具有體制優(yōu)勢, 各種改革舉措即是以此為基礎(chǔ)展開并以實現(xiàn)農(nóng)民增收為目標。在維護集體所有制的前提下, 如改革措施不能實現(xiàn)維護農(nóng)民權(quán)益、增加農(nóng)民收入的目標, 此類改革也是失敗并違背中央精神的。
最后, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)充分體現(xiàn)市場在資源配置中的決定性作用。市場經(jīng)濟的發(fā)展和完善, 是中國社會發(fā)生深刻變化的根源, 也是經(jīng)濟社會進一步發(fā)展的內(nèi)在要求。中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》指出:“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革”, “市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律, 健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律, 著力解決市場體系不完善、政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位問題”。這些理念也充分體現(xiàn)在《關(guān)于深入推進農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動能的若干意見》等一系列文件當(dāng)中?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》強調(diào):農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革要“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位”, 明確了改革應(yīng)順應(yīng)市場經(jīng)濟的要求, 充分發(fā)揮市場的作用, 通過市場手段和途徑來實現(xiàn)改革目標, 也可以說順應(yīng)市場經(jīng)濟的發(fā)展是集體產(chǎn)權(quán)制度改革的必由之路。此外, 應(yīng)當(dāng)明確, 集體所有制與發(fā)展市場經(jīng)濟并不矛盾, 我們要在始終堅持社會主義基本制度的前提下, 不斷發(fā)揮市場經(jīng)濟的靈活性和創(chuàng)造性, 克服傳統(tǒng)社會主義模式的種種弊端, 為激發(fā)社會主義的內(nèi)在活力提供重要體制機制。[5]
綜上, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯表現(xiàn)為:改革實施的前提是維護集體所有制, 目標是實現(xiàn)農(nóng)民持續(xù)增收, 路徑是充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。其內(nèi)在邏輯實際上決定了產(chǎn)權(quán)改革之法治實現(xiàn)所應(yīng)堅持的方向和原則, 也為改革的法治實現(xiàn)提出了要求。
(二) 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治實現(xiàn)應(yīng)遵循的原則
政策與法律具有互補關(guān)系, 一般而言, 政策不應(yīng)違反憲法與法律的規(guī)定和精神。政策貫徹法治思維, 法律規(guī)范政策過程, 有助于政策的民主性和科學(xué)性。[6]法律相對于政策, 其由國家強制力作為終極力量保證實施, 能夠克服政策等治理制度體系的局限性, 確保制度體系運行的效能。[1]國家治理制度只有通過法制化, 才能定型化、精細化, 從而增強其執(zhí)行力和運行力。[1]但法律不是一成不變的, 政策實施的背景與方向有可能正是法律得以修訂的緣由和目標, 在政策內(nèi)容涉及法律空白時, 應(yīng)經(jīng)由憲法和法律所確立的立法程序予以補白和完善。正如“包產(chǎn)到戶”這種起始于最底層農(nóng)民的具體實踐, 經(jīng)由政策的承認與推動, 最后由《農(nóng)村土地承包法》和《物權(quán)法》固化了其法權(quán)關(guān)系, 并維持了農(nóng)村的長治久安, 成為善法良治之典范。同樣, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及尚屬法律空白的內(nèi)容, 立法應(yīng)及時予以明確, 其經(jīng)由試點探索所形成的成熟經(jīng)驗, 立法上也應(yīng)及時予以提煉和呈現(xiàn)。總體而言, 法律應(yīng)服務(wù)于政策實施, 而成熟的政策應(yīng)適時轉(zhuǎn)化為法律。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革顯然涉及諸多法律尚未健全之處, 在中央所確立的改革方向和目標指引下, 立法應(yīng)及時予以回應(yīng), 促使政策實施有法可依。只不過在這個過程中, 立法應(yīng)緊緊圍繞產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在邏輯和核心要素展開, 使立法和政策之間實現(xiàn)有機統(tǒng)一。本文認為, 在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治實現(xiàn)過程中, 應(yīng)首先明確法治保障之基本原則, 進而由其統(tǒng)領(lǐng)具體制度之設(shè)計。這些基本原則應(yīng)當(dāng)包含以下幾項:
1. 促進實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰的原則。
《產(chǎn)權(quán)改革意見》明確提出:農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)“以明晰農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)歸屬、維護農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員權(quán)利為目的”, 而明晰產(chǎn)權(quán)歸屬的要義在于通過法律促進實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰。集體產(chǎn)權(quán)所謂之“產(chǎn)權(quán)”, 并非法律術(shù)語, 其僅指所有權(quán), 還是指全部財產(chǎn)性權(quán)利, 法律上應(yīng)當(dāng)予以明確。中共中央、國務(wù)院《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》指出:“保護產(chǎn)權(quán)不僅包括保護物權(quán)、債權(quán)、股權(quán), 也包括保護知識產(chǎn)權(quán)及其他各種無形財產(chǎn)權(quán)。”特別是《產(chǎn)權(quán)改革意見》將集體資產(chǎn)分類為資源性資產(chǎn)、經(jīng)營性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn), 而經(jīng)營性資產(chǎn)包括:用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等, 并要求改革要重點清查核實未承包到戶的資源性資產(chǎn)和集體統(tǒng)一經(jīng)營的經(jīng)營性資產(chǎn)以及現(xiàn)金、債權(quán)債務(wù)等。3可見, 兩個政策文件對于產(chǎn)權(quán)的界定體現(xiàn)了政策術(shù)語的內(nèi)涵統(tǒng)一, 集體產(chǎn)權(quán)應(yīng)當(dāng)包含集體享有的全部財產(chǎn)權(quán)。從這個意義上講, 所謂產(chǎn)權(quán)即法律上之財產(chǎn)權(quán)。然而, 實踐中, 集體產(chǎn)權(quán)多年來一直存在主體空虛、資產(chǎn)權(quán)屬不清等問題, 從而造成集體資產(chǎn)被少數(shù)人控制、資產(chǎn)利用效率低等弊端。20世紀90年代鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制過程中大量集體資產(chǎn)流失, 重要原因在于產(chǎn)權(quán)不清加劇的產(chǎn)權(quán)保護不周。《關(guān)于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》開宗明義地指出:“產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟的基石, 保護產(chǎn)權(quán)是堅持社會主義基本經(jīng)濟制度的必然要求。”因此, 必須將促進集體產(chǎn)權(quán)清晰作為產(chǎn)權(quán)制度改革法治建設(shè)的重要原則, 以權(quán)利保護為核心內(nèi)容的民商事法律制度理應(yīng)承載促進集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰的使命, 從而體現(xiàn)民法作為市場經(jīng)濟基本法的地位和作用。
就集體產(chǎn)權(quán)制度改革本身而言, 產(chǎn)權(quán)清晰亦是改革內(nèi)在邏輯展開的必然要求。堅持集體所有制, 實際上就是要明確集體財產(chǎn)權(quán)之歸屬, 從而進一步防止集體資產(chǎn)流失, 杜絕將集體資產(chǎn)分光分凈;因產(chǎn)權(quán)不清導(dǎo)致的集體資產(chǎn)受到侵害, 實質(zhì)侵害的是集體成員的權(quán)利, 勢必影響農(nóng)民持續(xù)增收;產(chǎn)權(quán)清晰是市場經(jīng)濟的基礎(chǔ), 資源配置實際上體現(xiàn)為財產(chǎn)之流轉(zhuǎn), 產(chǎn)權(quán)不清必然影響財產(chǎn)有序之流轉(zhuǎn), 不僅引發(fā)權(quán)利侵害事件, 還難以發(fā)揮財產(chǎn)的經(jīng)濟效用, 最終有損于市場經(jīng)濟的正常秩序。因此, 要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用, 首先必須做到產(chǎn)權(quán)清晰。按照民事權(quán)利理論, 產(chǎn)權(quán)清晰包含主體清晰、客體清晰、內(nèi)容清晰等三方面內(nèi)容。主體清晰, 要求明確集體資產(chǎn)的歸屬主體, 厘清農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體與集體經(jīng)濟組織的關(guān)系, 落實經(jīng)濟合作社或者股份經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織的法律地位;客體清晰, 要求明確集體資產(chǎn)的范圍;內(nèi)容清晰, 要求明確集體產(chǎn)權(quán)的具體權(quán)能及其邊界?？傊? 產(chǎn)權(quán)清晰作為集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重要價值取向, 需要一系列制度予以體現(xiàn)和保障, 法治建設(shè)不能缺位。
2. 完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)的股份 (份額) 權(quán)能的原則。
集體產(chǎn)權(quán)制度改革的核心目標在于持續(xù)增加農(nóng)民收入, 圍繞這一目標, 《產(chǎn)權(quán)改革意見》設(shè)計了“以推進集體經(jīng)營性資產(chǎn)改革為重點任務(wù), 以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向”, 從而增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的實施方案。該方案的核心在于強化農(nóng)民對于集體資產(chǎn)的股份 (份額) 權(quán)能。中央在多部政策文件中反復(fù)提到, 要保障農(nóng)民的集體成員權(quán)或集體收益分配權(quán)。就法律層面而言, 股份 (份額) 權(quán)能的實現(xiàn)就是集體收益分配權(quán)的實現(xiàn)。完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份 (份額) 權(quán)能的原則, 要求在理論研究和立法領(lǐng)域做好以下幾點:第一, 深入研究集體成員權(quán)或集體收益分配權(quán)的法律屬性、權(quán)利內(nèi)容及變動方式等內(nèi)容, 使這些僅在政策文件中出現(xiàn)的權(quán)利, 能夠上升為法律權(quán)利, 既實現(xiàn)成員權(quán)理論的突破, 豐富我國民事權(quán)利理論體系, 也使政策實施具備科學(xué)的法理基礎(chǔ)和法律依據(jù)。第二, 完善農(nóng)民的股份 (份額) 權(quán)能, 前提是明晰成員股份 (或份額) 所依托的集體財產(chǎn)范圍。集體財產(chǎn)的多寡直接影響成員股份 (份額) 大小, 因此, 需要扎實開展清產(chǎn)核資工作, 摸清集體家底, 健全管理制度, 防止資產(chǎn)流失。第三, 要合理確認農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份, 公平保護集體成員的成員權(quán)?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》確定了“按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認可的原則”, 通過統(tǒng)籌各方面因素, 解決成員邊界不清的問題。在確認集體成員身份的過程中, 應(yīng)特別注意保護婦女權(quán)益, 切實避免多數(shù)人侵害少數(shù)人權(quán)益的情形。第四, 要科學(xué)設(shè)計股權(quán)設(shè)置和股權(quán)管理的制度規(guī)則。《產(chǎn)權(quán)改革意見》確定股份設(shè)置以人口股為原則, 以及股權(quán)管理現(xiàn)階段要體現(xiàn)社區(qū)性和封閉性。對此問題, 現(xiàn)實中還有不同的意見和做法。法律層面應(yīng)以更宏大的視野進行擘畫, 充分體現(xiàn)立法工作的宏觀性和前瞻性。第五, 設(shè)計合理的股份 (份額) 權(quán)能實現(xiàn)機制。這實際上屬于集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制的問題。雖然有公司或其他形式法人的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)及其運行機制可供借鑒, 但集體經(jīng)濟組織因其特別法人的屬性, 以及內(nèi)部股權(quán)構(gòu)成等問題, 自身存在現(xiàn)實經(jīng)驗無法解決的困難。如果集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制不能保障成員股份 (份額) 權(quán)利的實現(xiàn), 將嚴重影響改革實效。第六, 維護成員股份 (份額) 權(quán)利, 應(yīng)合理確定行政機關(guān)的職能與權(quán)限, 既要使行政機關(guān)充分發(fā)揮指導(dǎo)和監(jiān)督的作用, 又要合理確定其權(quán)力邊界, 防止公權(quán)力侵害集體成員的私權(quán)。以上各方面所涉及的問題均指向集體成員股份 (份額) 權(quán)能的實現(xiàn), 法治實踐的各種探索應(yīng)充分體現(xiàn)其內(nèi)在要求, 裨使各項改革措施落到實處。
3. 與國情相適應(yīng)的原則。
集體產(chǎn)權(quán)制度改革在三十余年的探索過程中, 各地基于資源稟賦、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)水平、社會結(jié)構(gòu)的不同, 形成了具有差異的試點經(jīng)驗和改革方案, 如廣東、浙江、上海等開展集體產(chǎn)權(quán)制度改革較早的省市均形成了具有地方特點的改革辦法。這反映了基于我國幅員遼闊的特點, 不可能形成具有整體一致性的改革方案?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》確立的“堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進, 堅持先行試點、先易后難, 不搞齊步走、不搞一刀切”的工作要求, 體現(xiàn)了中央對于集體產(chǎn)權(quán)改革復(fù)雜性的充分認識。整體而言, 我國集體產(chǎn)權(quán)制度改革還處于摸索階段, 在一地行之有效的經(jīng)驗并不一定適用于另一地, 同一地域的改革舉措隨著時間的推移也需要在實踐的基礎(chǔ)上不斷完善。在政策的出臺和推行上, 我國形成了良好的政策生成機制, 一般堅持先試點、再推廣的模式, 能夠保證政策與實際國情的有效融合, 從而增強了政策的可實施性。2014年11月, 在《產(chǎn)權(quán)改革意見》出臺之前, 中央即確定在全國29個縣 (市、區(qū)) 開展試點, 在改革意見出臺之后, 2017年這項改革在全國新增了100個縣 (市、區(qū)) 作為試點, 2018年改革試點縣 (市、區(qū)) 又增加到300個。這種體現(xiàn)穩(wěn)慎特點的機制, 對相關(guān)政策的法制化也提出了挑戰(zhàn)。面對大規(guī)模的改革試點范圍, 試圖運用法律的強制力推行一套模式并不可行, 也與試點理念相悖。我國國情要求在明確底線的情況下, 制度建設(shè)在涉及橫向的空間適用范圍必須保持足夠的靈活性和包容性。如對集體成員資格認定問題, 《產(chǎn)權(quán)改革意見》即強調(diào)了群眾民主協(xié)商的作用, 給予了村集體足夠的權(quán)限。另外, 改革必然催生新的法律制度的產(chǎn)生, 如與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織相關(guān)的主體制度。這些新的制度可能影響我們既有的法律觀念, 并產(chǎn)生新舊制度銜接的問題。因此, 我們所制定的法律不應(yīng)是充滿學(xué)究氣和理想化的僵化條文。就縱向的制度發(fā)展時序而言, 應(yīng)充分結(jié)合我國具體國情, 在市場經(jīng)濟體制和經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)逐漸走向成熟和穩(wěn)定的過程中, 允許采取過渡性策略, 為制度的發(fā)展、完善以及適用留下緩沖空間, 與此相適應(yīng)的法治建設(shè)應(yīng)具宏觀視野和必要的前瞻性。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革所涉及的問題十分復(fù)雜, 與國情相適應(yīng)的原則是改革法治實現(xiàn)的核心要義, 應(yīng)當(dāng)予以重視和堅守。
二、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革面臨的法治困境
《產(chǎn)權(quán)改革意見》以“逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度”為改革目標, 并設(shè)計了較為清晰的政策思路, 強調(diào)“以發(fā)展股份合作等多種形式的合作與聯(lián)合為導(dǎo)向”, “充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用, 明確農(nóng)村集體經(jīng)濟組織市場主體地位”, “探索集體經(jīng)濟新的實現(xiàn)形式和運行機制”, 以“適應(yīng)健全社會主義市場經(jīng)濟體制新要求”。產(chǎn)權(quán)之于市場經(jīng)濟, 其意義在于為市場構(gòu)建了具有排他性和流動性產(chǎn)權(quán)的、有效率的市場主體, 沒有健全的市場主體, 市場經(jīng)濟就如紙上談兵。[7]根據(jù)集體資產(chǎn)改革的內(nèi)在邏輯, 就其法律意義而言, 本文認為, 產(chǎn)權(quán)制度改革相當(dāng)程度上是關(guān)于集體所有權(quán)的主體制度改革, 也就是通過改革明確集體資產(chǎn)歸屬, 以及集體經(jīng)濟組織如何運行的問題。然而, 圍繞制度突破, 要實現(xiàn)改革所確定的任務(wù)和目標, 在法治建設(shè)上尚面臨如下困境:
(一) 主體虛化之困
集體所有制, 一直為理論界所詬病的問題是其主體虛化, 正因為該問題的存在, 阻滯了集體經(jīng)濟參與市場經(jīng)濟進程。可以說, 表現(xiàn)為主體虛化的產(chǎn)權(quán)模糊嚴重制約著農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部激勵與約束機制的建立, 市場法律主體地位缺失也限制了它作為獨立的經(jīng)濟主體參與市場經(jīng)濟活動的能力。[8]正如前述, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)在要求和明確目標就是要明晰集體資產(chǎn)之歸屬, 然而基于現(xiàn)行法律與政策表達, 能否通過產(chǎn)權(quán)制度改革徹底實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)清晰, 對于圍繞其展開的法治建設(shè)應(yīng)該說還存在巨大的挑戰(zhàn)。
對于我國農(nóng)村的基本經(jīng)濟制度, 《憲法》第6條明確規(guī)定:“我國經(jīng)濟制度的基礎(chǔ)是生產(chǎn)資料的社會主義公有制, 即全民所有制和勞動群眾集體所有制。”第10條指出:“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地, 除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外, 屬于集體所有;宅基地和自留地、自留山, 也屬于集體所有?！边@里提出了集體所有的概念。《物權(quán)法》進而在第59條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動產(chǎn)和動產(chǎn), 屬于本集體成員集體所有?！薄多l(xiāng)村集體所有制企業(yè)條例》第18條規(guī)定:“ (鄉(xiāng)村集體所有制) 企業(yè)財產(chǎn)屬于舉辦該企業(yè)的鄉(xiāng)或者村范圍內(nèi)的全體農(nóng)民集體所有, 由鄉(xiāng)或者村的農(nóng)民大會 (農(nóng)民代表會議) 或者代表全體農(nóng)民的集體經(jīng)濟組織行使企業(yè)財產(chǎn)的所有權(quán)。”《產(chǎn)權(quán)改革意見》要求:“在清產(chǎn)核資基礎(chǔ)上, 把農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有權(quán)確權(quán)到不同層級的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體?！庇梢陨弦?guī)定可知, 在我國法律體系內(nèi), 無論是憲法、法律還是行政法規(guī), 以及行政文件, 對于集體所有制的表述, 都是“集體所有”。但何謂“集體”, 并沒有進一步的解釋, 只不過通過“本集體成員集體”“農(nóng)民集體”“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體”等表述可知, 所謂集體應(yīng)該是由集體成員 (也就是農(nóng)民) 所組成的。很顯然, 集體所有制產(chǎn)權(quán)主體雖規(guī)定為“集體”, 但因其不具有具體的組織形式, 其實質(zhì)是“空虛”的。因此有觀點指出, 集體土地所有權(quán)模糊不清的根本原因是集體主體本身的模糊性。[9]402在我國關(guān)于集體辦企業(yè)的工商登記中, 存在著因集體所有制主體空虛所引發(fā)的特殊現(xiàn)象。國內(nèi)存在著一些具有相當(dāng)經(jīng)濟實力的經(jīng)濟強村, 如河南南街村、山東南山村。由南街村出資設(shè)立的河南省南街村 (集團) 有限公司, 僅有一個股東, 即河南省中原工貿(mào)公司, 而河南省中原工貿(mào)公司也僅有一個股東, 據(jù)工商登記顯示仍為河南省中原工貿(mào)公司, 企業(yè)類型為集體所有制;南山村發(fā)起設(shè)立的南山集團有限公司, 村集體出資占51%, 但集體出資人登記為南山村村民委員會, 這凸顯了現(xiàn)代企業(yè)制度在適應(yīng)集體所有制時的無奈。而且, 因為空虛的主體是無法行使權(quán)利的, 亟需要一種制度策略予以解決。因此, 《物權(quán)法》第60條進一步規(guī)定了集體所有權(quán)的行使規(guī)則, 以解決因主體空虛導(dǎo)致的權(quán)利無法行使的問題。《產(chǎn)權(quán)改革意見》承襲了這種方案, 指出應(yīng)通過清產(chǎn)核資, 由村民委員會或村民小組或鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、村內(nèi)各集體經(jīng)濟組織代表集體行使所有權(quán)。上述規(guī)定, 解決了集體所有權(quán)的行使問題, 明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織并不是集體資產(chǎn)的權(quán)利主體, 其只是代行集體所有權(quán)。然而, 這樣的安排能否適應(yīng)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治需求尚存在疑問。
農(nóng)村集體經(jīng)濟組織在20世紀80年代初人民公社體制解體, 進而提出“政社分離”的改革方向之后, 經(jīng)常出現(xiàn)在各類法律及政策文件中?！稇椃ā返?條規(guī)定:“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織實行家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制?！痹摋l尚未將農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織進行明確區(qū)分, 然而從《物權(quán)法》《農(nóng)村土地承包法》等法律法規(guī)看, 集體與集體經(jīng)濟組織顯然并非同一法律主體。4農(nóng)村集體經(jīng)濟組織更像集體的代理人, 雖然法理上可解釋為集體經(jīng)濟組織對于農(nóng)民集體享有法定代理權(quán), 但在《民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織確立為特別法人的情況下, 這一解釋似乎存在邏輯問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織特別法人地位的確立, 應(yīng)該說是民事主體法的一種突破。一般而言, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯然應(yīng)當(dāng)適用《民法總則》關(guān)于法人的一般規(guī)定, 即依法成立, 有自己的名稱、組織機構(gòu)和住所, 有獨立的財產(chǎn)和經(jīng)費, 能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。那么, 集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)來源于哪里?有一種觀點認為, 《民法總則》確立了集體經(jīng)濟組織的法人資格之后, 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是除國家以外唯一對土地擁有所有權(quán)的主體[9]403, 實際肯定其為集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體。但也有觀點在現(xiàn)行法的規(guī)制范圍內(nèi), 強調(diào)農(nóng)村集體經(jīng)濟組織只是農(nóng)村集體資產(chǎn)的管理主體, 而不是集體資產(chǎn)的所有者。[10]691然而, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重點內(nèi)容是針對經(jīng)營性資產(chǎn)進行股份合作制改革, 強調(diào)“將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員, 作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)”, 而股份合作制的組織載體顯然是建立股份經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織。由此可見, 經(jīng)過股份合作制改造, 經(jīng)營性資產(chǎn)應(yīng)當(dāng)確權(quán)為集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)。如此, 集體資產(chǎn)則發(fā)生權(quán)利歸屬的分野, 其中土地等資源性資產(chǎn)和公益性資產(chǎn)歸屬農(nóng)民集體, 而經(jīng)營性資產(chǎn)則歸屬集體經(jīng)濟組織, 使本屬于村集體所有的資產(chǎn)分屬兩個主體, 使政策與立法產(chǎn)生沖突。如何消解這一沖突, 法制建設(shè)需要充分重視。
(二) 權(quán)能羸弱之困
“權(quán)能完整”是產(chǎn)權(quán)制度改革確定的重要目標, 但究竟其為何種權(quán)利的權(quán)能, 《產(chǎn)權(quán)改革意見》并沒有明確。但根據(jù)意見中提到的集體資產(chǎn)“產(chǎn)權(quán)清晰”以及“完善農(nóng)民對集體資產(chǎn)股權(quán)權(quán)能”等表述, 可推斷此處“權(quán)能”應(yīng)指集體所有權(quán)的權(quán)能以及農(nóng)民對經(jīng)營性資產(chǎn)所享有的股權(quán)權(quán)能。
1. 集體所有權(quán)權(quán)能的缺失
產(chǎn)權(quán)制度改革的重要意義在于順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的要求, “探索農(nóng)村集體所有制有效實現(xiàn)形式”。因此, 必須首先明晰集體資產(chǎn)的歸屬, 進而明確股份合作制改革的資產(chǎn)范圍, 即經(jīng)營性資產(chǎn)。由此, 產(chǎn)權(quán)主體通過對經(jīng)營性資產(chǎn)進行占有、使用、收益、處分, 從而使集體資產(chǎn)保值增值, 惠及集體成員。根據(jù)我國的土地制度, 無論國有土地還是集體土地都不可交易, 而公益性資產(chǎn)改革重點在于完善統(tǒng)一運行管護機制。因此, 經(jīng)營性資產(chǎn)的范圍多大, 就決定了集體所有權(quán)的權(quán)能強弱。根據(jù)《產(chǎn)權(quán)改革意見》, 經(jīng)營性資產(chǎn)主要包括:“用于經(jīng)營的房屋、建筑物、機器設(shè)備、工具器具、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、集體投資興辦的企業(yè)及其所持有的其他經(jīng)濟組織的資產(chǎn)份額、無形資產(chǎn)等經(jīng)營性資產(chǎn)。”但是, 農(nóng)村最具經(jīng)濟價值的土地并未納入其中?，F(xiàn)實中還有一些資產(chǎn)可考慮納入股份合作制統(tǒng)籌范圍, 包括: (1) 5集體經(jīng)營性建設(shè)用地、“四荒”地和農(nóng)村閑散用地。這些土地或相關(guān)權(quán)利雖屬于資源性資產(chǎn), 但不涉及農(nóng)民基本保障的問題, 又適于經(jīng)營利用產(chǎn)生收益, 適于納入股份合作制改革的范圍。如山東省新近出臺的《關(guān)于進一步推進農(nóng)村閑散土地盤活利用的通知》 (魯政辦字[2018]224號) 規(guī)定:對于農(nóng)村閑散用地, “在滿足規(guī)劃和用途管制的前提下, 鼓勵集體經(jīng)濟組織以自營、出租、入股、聯(lián)營等方式, 將盤活的閑散土地用于發(fā)展鄉(xiāng)村民宿、健康養(yǎng)老、民宿展覽、創(chuàng)意辦公、鄉(xiāng)村旅游和農(nóng)產(chǎn)品冷鏈、初加工、倉儲等產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展項目?！薄懂a(chǎn)權(quán)改革意見》在“多種形式發(fā)展集體經(jīng)濟”部分, 雖然提到利用“四荒”地及閑置集體建設(shè)用地等資源發(fā)展經(jīng)濟的方式, 但未明確這些資源應(yīng)否以及通過何種方式納入股份合作制改革范圍, 其所表達的意思抑或僅是將其經(jīng)營所獲得的收益納入資產(chǎn)范圍, 繼而進行再分配, 可謂存在制度體系上的缺憾?；诖? 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)與“三塊地”改革、“三權(quán)分置”改革以及其他農(nóng)村改革措施進行有效的銜接, 以期將更多的資產(chǎn)納入股份合作制改革的統(tǒng)籌范圍。 (2) 土地征收的村集體收益部分。對于這部分收益, 地方經(jīng)驗值得注意。如浙江省統(tǒng)一規(guī)定, 公益性資產(chǎn)原則上不列入折股范圍, 但改革后, 因土地被征收等由集體經(jīng)濟組織所得的土地補償費和集體資產(chǎn)置換增值等的收益, 應(yīng)及時足額追加到總股本中。但隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的快速推進, 浙江省有些地方實踐中已經(jīng)突破了省“兩辦”確定的資產(chǎn)量化范圍, 如蕭山區(qū)2010年下發(fā)的《關(guān)于推進村級集體資產(chǎn)股份制改革和加強村級集體資產(chǎn)規(guī)范管理的意見》中提出, 村級集體經(jīng)濟組織應(yīng)將村級經(jīng)營性凈資產(chǎn)和公益性凈資產(chǎn)全額進行折股量化, 以避免征收后“再補課”, 實現(xiàn)了“一步到位”。[11]在充分考慮各種實際因素的情況下, 這些經(jīng)驗對于條件成熟的地方可資借鑒。
2. 集體成員股份 (份額) 權(quán)能實現(xiàn)的困境
股份合作制改革實際上是為農(nóng)民賦權(quán)擴能, 保障農(nóng)民集體收益分配權(quán)的實現(xiàn)。目前, 集體成員股權(quán)尚存法理需要厘清, 其實現(xiàn)也涉及相關(guān)機制能否建立并有效實施, 這主要體現(xiàn)在兩方面: (1) 包括集體收益分配權(quán)的成員權(quán)理論與制度尚存空白。中央文件多次提到要保障農(nóng)民成員權(quán)利和集體收益分配權(quán)的實現(xiàn), 但在立法上尚未有體現(xiàn), 法制建設(shè)略顯滯后。理論上, 集體收益分配權(quán)屬于成員權(quán)的范疇, 但成員權(quán)究竟是何屬性及其與集體收益分配權(quán)是何關(guān)系, 理論體系尚未建立。理論上對于成員權(quán)屬性的莫衷一是, 對于相關(guān)制度的建構(gòu)顯然不利。 (2) 集體經(jīng)濟組織內(nèi)部治理機制的缺陷?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》明確要求“確保農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)、監(jiān)督權(quán)”的實現(xiàn), 但如何保障實現(xiàn), 意見并未涉及具體細則。實踐中, 雖然各地都有不同的經(jīng)驗, 也均結(jié)合法人治理體系建立了內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)及相應(yīng)的運行機制, 但很顯然, 集體資產(chǎn)的管理權(quán)仍舊掌握在少數(shù)村干部手中, 農(nóng)民雖然會獲得一定的收益, 但成員權(quán)利并未獲得完全保障。另外, 對于股份合作制內(nèi)部治理最關(guān)鍵的是效率問題。一般而言, 因集體成員人數(shù)眾多, 導(dǎo)致股權(quán)十分分散, 而且其內(nèi)部表決制度不同于公司股東會的股權(quán)多數(shù)決, 而是實行一人一票或一戶一票制, 這導(dǎo)致股份合作社的表決機制缺乏效率。特別是隨著工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展, 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)已發(fā)生深刻變化, 鄉(xiāng)村存在大量的“空殼村”, 外出打工的村民很難行使自己的參與權(quán)、投票權(quán)。在這種情況下, 如何構(gòu)建合理的內(nèi)部治理機制以保障集體成員權(quán)利的實現(xiàn), 確為制度建構(gòu)提出了嚴峻挑戰(zhàn)。
(三) 流轉(zhuǎn)封閉之困
《產(chǎn)權(quán)改革意見》指出:“農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股份合作制改革, 不同于工商企業(yè)的股份制改造, 要體現(xiàn)成員集體所有和特有的社區(qū)性, 只能在農(nóng)村集體經(jīng)濟組織內(nèi)部進行”;改革要“探索農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份有償退出的條件和程序, 現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份有償退出不得突破本集體經(jīng)濟組織的范圍, 可以在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回”。這些規(guī)定為現(xiàn)階段的產(chǎn)權(quán)制度改革定了調(diào)子。從現(xiàn)實看, 這種“穩(wěn)慎”的改革推進思路符合國情, 也符合制度發(fā)展規(guī)律。但從長遠看, 過于強調(diào)社區(qū)性和封閉性的方式, 可能無法滿足促進集體資產(chǎn)保值增值以及增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的改革要求。第一, 這種限制可能并不能發(fā)生相應(yīng)的作用。現(xiàn)實中, 如果集體經(jīng)濟組織經(jīng)營不善、分紅較少, 則其股權(quán)將因收益偏低而難以流轉(zhuǎn);如果集體經(jīng)濟組織經(jīng)營良好、收益穩(wěn)定, 集體成員將因股權(quán)收益較高而不愿流轉(zhuǎn)。因此, 無論集體經(jīng)濟組織收益分紅是否穩(wěn)定, 股權(quán)流轉(zhuǎn)都將難以實現(xiàn)。[11]第二, 不利于抵押、擔(dān)保權(quán)能6的實現(xiàn)。股權(quán)的抵押、擔(dān)保試點, 是改革意見確定的工作內(nèi)容。實際上, 因為股權(quán)流轉(zhuǎn)的范圍被限定在社區(qū)內(nèi), 也決定了股東可以進行借貸的對象范圍十分有限。如向國家信貸機構(gòu)進行借款, 則很可能無法運用股權(quán)抵押的擔(dān)保方式, 從而在很大程度上無法解決股東資金需求的問題。另外, 限于封閉社區(qū)流轉(zhuǎn)的股權(quán), 是無法通過市場價值來評估其交易價值的, 而在價值不清的情況下進行的擔(dān)保, 并不利于債權(quán)人利益的保護, 也不利于農(nóng)村金融秩序和社會秩序的穩(wěn)定。第三, 不利于股權(quán)價值的實現(xiàn)。就市場經(jīng)濟而言, 財產(chǎn)性權(quán)利的流轉(zhuǎn)是其本質(zhì)特征和內(nèi)在要求。商品經(jīng)濟的發(fā)展已使現(xiàn)代商事制度的商主體范圍大大擴展, 在社會主義市場經(jīng)濟中, 集體經(jīng)濟組織及集體成員皆為市場之組成部分。這種情況下, 每個民事主體都有權(quán)自主決定私權(quán)利的行使和處分。股份合作制之后, 集體成員獲得的股權(quán)屬于私權(quán)的范疇, 并非集體財產(chǎn), 不屬于集體所有制的規(guī)制內(nèi)容。因此, 公權(quán)力過度干預(yù)私權(quán), 與市場經(jīng)濟的發(fā)展和私權(quán)的實現(xiàn)不相適應(yīng)。而且, 對于集體成員股權(quán)的限制, 并不與農(nóng)村人口流向城市, 與城市化的進程相悖。第四, 對保護農(nóng)民權(quán)益和防止外部資本侵占集體資產(chǎn)的作用甚微。對農(nóng)民而言, 其基本保障在于土地承包經(jīng)營權(quán)的享有, 股份制改革只為增加其財產(chǎn)性收入, 在其自主決定轉(zhuǎn)讓股權(quán)的情況下, 政策實無必要進行限制。另外, 股權(quán)如向村集體之外流轉(zhuǎn), 只是發(fā)生股權(quán)交易, 并非引進投資, 很難使集體之外的股東控制股份合作社。如果要防止其大范圍收購村民股權(quán)以實現(xiàn)對于集體經(jīng)濟的控制, 可在制定章程時明確股東最高持股比例, 避免出現(xiàn)個人控制的現(xiàn)象。同時, 新股東持有的僅是股權(quán), 并非集體資產(chǎn), 股權(quán)轉(zhuǎn)讓不會對集體財產(chǎn)發(fā)生侵占。由以上幾點可知, 封閉性的股權(quán)流轉(zhuǎn)限制并不利于股東權(quán)利的實現(xiàn), 對于其股權(quán)流轉(zhuǎn)與股份合作社人合性的沖突, 立法應(yīng)予平衡。
三、農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革法治實現(xiàn)的出路
以上所涉集體產(chǎn)權(quán)制度改革在法理或立法上面臨的諸多困境, 有的是我國農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)展歷史的產(chǎn)物, 有的基于法治建設(shè)的缺位, 有的則是改革政策本身引發(fā)的問題。概言之, 改革所面臨法治困境的核心根源在于集體所有制的主體或組織建設(shè)問題。在法治建設(shè)過程中, 應(yīng)堅持與國情相適應(yīng)的原則, 貫穿主體建設(shè)這一主線, 秉持開放的姿態(tài)進行制度建構(gòu)。本文認為, 可在以下三方面實現(xiàn)突破:
(一) 建立“名實相符”的集體所有權(quán)主體制度
1. 農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的應(yīng)然法律地位
依前所述, 集體所有制存在主體空虛的問題, 雖然設(shè)計了由集體經(jīng)濟組織或村委會代行權(quán)利的制度策略, 但根據(jù)集體產(chǎn)權(quán)制度改革的內(nèi)容設(shè)計, “名實不符”的主體狀態(tài)進一步凸顯了新的邏輯沖突。到底集體資產(chǎn)的權(quán)利主體是集體, 還是集體經(jīng)濟組織, 理論上一直存在爭議, 法律表達上在主流之外偶爾也有不符合常規(guī)的表現(xiàn)。如《土地管理法》第49條規(guī)定:“被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織應(yīng)當(dāng)將征收土地的補償費用的收支狀況向本集體經(jīng)濟組織的成員公布, 接受監(jiān)督”, 這里沒有使用“集體”這個術(shù)語, 而直接使用“集體經(jīng)濟組織”。依解釋論, 我們做出農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為農(nóng)村土地的所有權(quán)人的結(jié)論似乎并非不合理。由此可見, 有關(guān)機關(guān)對集體與集體經(jīng)濟組織的區(qū)別似乎也并不明了。而《產(chǎn)權(quán)改革意見》則以“農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員集體”表述7集體資產(chǎn)所有權(quán)主體, 一方面其強烈宣示了對于現(xiàn)行法的堅守, 另一方面則不免讓人產(chǎn)生如下疑問:既然集體由集體經(jīng)濟組織成員組成, 則由相同成員組成的集體經(jīng)濟組織與集體難道不是一個組織體?然而, 基于《物權(quán)法》等法律以及政策文件的明確規(guī)定, 在我國制度語境下, 農(nóng)民集體與農(nóng)村集體經(jīng)濟組織顯然并非同一主體?；诖? 有學(xué)者堅定地認為, 雖然理論上對集體所有權(quán)的性質(zhì)存在爭議, 但其所有權(quán)的主體卻是明確的, 那就是農(nóng)民集體, 而非農(nóng)村集體經(jīng)濟組織。[12]理論上的這條路徑, 是以對現(xiàn)行法的理解為基礎(chǔ)的。為了更好地解釋集體所有制結(jié)構(gòu), 于是有人提出了集體成員對于集體財產(chǎn)按份共有、共同共有、總有等觀點, 甚至有人認為, 集體產(chǎn)權(quán)制度改革是將集體資產(chǎn)折股量化到人, 把農(nóng)民共同共有的產(chǎn)權(quán)制度轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)民按份共有的產(chǎn)權(quán)制度。[13]這些觀念顯然是對按份共有以及共同共有的錯誤認識。此外, 也有學(xué)者提出了集體共有的新概念[14], 但仍不能超脫共有這個概念范疇。另一種認識則提出不同的觀點, 如有學(xué)者認為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織是農(nóng)村集體資產(chǎn)的所有者和管理者[15], 也有學(xué)者通過探析集體經(jīng)濟組織法人的歷史變遷, 認為集體經(jīng)濟組織是集體土地及其他財產(chǎn)所有權(quán)的主體。[16]本文認為, 對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的探討, 無論是從歷史的角度, 還是通過對其組織內(nèi)涵進行抽象, 都不能脫離農(nóng)村集體經(jīng)濟組織為組織實體這個基礎(chǔ)。我國農(nóng)村的實際情況顯示, 絕大多數(shù)農(nóng)村并未建立集體經(jīng)濟組織。實踐中, 雖存在浙江的經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社、廣東的經(jīng)濟合作聯(lián)社、北京的農(nóng)工商總公司等具體形式, 但僅能體現(xiàn)個別地域的情況。在廣大農(nóng)村, 集體經(jīng)濟組織的經(jīng)濟職能大多被納入村委會的工作范圍。由此, 本文主張, 為實現(xiàn)集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)清晰, 在建立集體經(jīng)濟組織的農(nóng)村, 應(yīng)當(dāng)確認集體經(jīng)濟組織為集體資產(chǎn)的所有權(quán)主體, 主要基于以下幾點考慮:
(1) 市場經(jīng)濟的要求。市場經(jīng)濟核心要求是產(chǎn)權(quán)清晰, 而產(chǎn)權(quán)清晰的具體表現(xiàn)是權(quán)利主體明確。表現(xiàn)空虛的主體只是觀念上的存在, 現(xiàn)實中無法真正體現(xiàn)主體的地位, 亦不能全面行使權(quán)利。而且, 主體空虛容易引發(fā)集體財產(chǎn)被侵占, 造成集體資產(chǎn)流失, 這種弊端在實踐中廣為存在?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》要求要確保集體資產(chǎn)的保值增值, “集體”的實體化是重要方向。
(2) 特別法人的意義?！睹穹倓t》明確集體經(jīng)濟組織為特別法人具有重要的意義, 解決了集體經(jīng)濟參與市場經(jīng)濟發(fā)展的主體地位問題, 也為“集體”的實體化提供了可能性。然而, 既然為法人, 集體經(jīng)濟組織就應(yīng)當(dāng)擁有自己的財產(chǎn), 并能獨立承擔(dān)民事責(zé)任。那么, 其擁有哪些財產(chǎn), 來源于哪里, 則尚存疑問。按照現(xiàn)行法的規(guī)制策略, 集體所有權(quán)由集體經(jīng)濟組織代行, 在以集體經(jīng)濟組織為代言人的市場活動中產(chǎn)生的責(zé)任, 當(dāng)然也應(yīng)由“集體承擔(dān)”。然而, 無論從歷史和現(xiàn)實看, 集體經(jīng)濟組織是依托特定村組的現(xiàn)實經(jīng)濟基礎(chǔ)成立的, 非由集體成員出資成立, 集體經(jīng)濟組織管領(lǐng)的財產(chǎn)都是集體的財產(chǎn), 不存在為維持其運行而由集體的撥款。在《民法總則》明確集體經(jīng)濟組織為特別法人的情況下, 理應(yīng)確立集體經(jīng)濟組織為集體所有權(quán)的權(quán)利主體, 不需要再維持疊床架屋式的權(quán)利運行結(jié)構(gòu)。
(3) 解決資產(chǎn)歸屬邏輯沖突的需求。產(chǎn)權(quán)制度改革主要對象為經(jīng)營性資產(chǎn), 并倡導(dǎo)符合條件的村組建立經(jīng)濟合作社或股份經(jīng)濟合作社。從一般法理上看, 既然集體成員基于股份經(jīng)濟合作社的成立而獲得股權(quán), 那么經(jīng)營性資產(chǎn)此時即應(yīng)納入集體經(jīng)濟組織所有的財產(chǎn)范圍, 構(gòu)成組織成立的基礎(chǔ), 實難將其對經(jīng)營性資產(chǎn)的使用、處分解釋為對集體所有權(quán)的代行。此時, 同屬于集體所有的資源性資產(chǎn)、公益性資產(chǎn), 如按現(xiàn)行法邏輯, 則與經(jīng)營性資產(chǎn)分別歸屬于不同的主體, 邏輯上無法成立。因此, 為解決這一難題, 應(yīng)順理成章地將全部集體資產(chǎn)納入集體經(jīng)濟組織所有的財產(chǎn)范圍, 只不過對不同性質(zhì)的資產(chǎn)應(yīng)設(shè)計不同的支配方式。
(4) 城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要。城鎮(zhèn)化的發(fā)展催生了大量“村改居”情形的出現(xiàn)?！按甯木印贝偈勾逦瘯兙游瘯? 農(nóng)民變市民, 是城鎮(zhèn)化過程中的必然階段?！按甯木印焙? 農(nóng)村進入城市社區(qū)生活, 而城市社區(qū)難免有大量外來人口進入, 促使原來的農(nóng)民集體發(fā)生解體。然而, 集體成員對于原集體財產(chǎn)的收益分配權(quán)并未消失。因此, 各地開展“村改居”工作的制度文件, 一般要求“先改制后改居”?！跋雀闹啤睂嶋H上就是要求進行集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 成立集體經(jīng)濟組織管理經(jīng)營集體財產(chǎn), 原因在于“村改居”之后所謂的村集體將不復(fù)存在。因此, 必須將原集體財產(chǎn)確權(quán)為集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn), 從而避免集體資產(chǎn)權(quán)屬不清和侵害集體成員權(quán)利的情形出現(xiàn)?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》提出, “改革主要在有經(jīng)營性資產(chǎn)的村鎮(zhèn), 特別是城中村、城郊村和經(jīng)濟發(fā)達村開展”。這體現(xiàn)了中央對于城鎮(zhèn)化的發(fā)展有充分的認識和把握。從這個意義上講, 將集體資產(chǎn)確權(quán)為集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)是社會發(fā)展的趨勢。
(5) 集體所有制的表現(xiàn)形式。中華人民共和國成立后, 我國農(nóng)村發(fā)展經(jīng)歷了私有化、合作社化、人民公社化、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制等不同階段, 由歷史上各種因素的共同作用, 形成目前極為復(fù)雜的經(jīng)濟運行樣態(tài)。本文認為, 集體所有制具有對社會主義公有制基本經(jīng)濟制度的政治宣示作用, 但其實際表現(xiàn)形式可以有多種樣態(tài)。建立農(nóng)村集體經(jīng)濟組織即為集體所有制實現(xiàn)的一種具體形式, 由其享有集體所有權(quán)與維護集體所有制之間并不沖突, 扶持集體經(jīng)濟組織的發(fā)展就是維護集體所有制。日耳曼法上總有的所有權(quán)結(jié)構(gòu)雖與我國集體所有制存在一定的契合性, 但總有制度面對歷史前進的車輪, 已被商品經(jīng)濟發(fā)展的浪潮席卷并吞沒, 我們不應(yīng)熱衷于尋求解釋而固化對集體所有制的認識。在農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)和地區(qū)差異急速發(fā)生變化的我國當(dāng)代, 應(yīng)當(dāng)基于市場經(jīng)濟的發(fā)展要求允許不同表現(xiàn)的集體所有制實現(xiàn)方式并存。
2. 與產(chǎn)權(quán)清晰相應(yīng)的制度調(diào)整路徑
由于經(jīng)濟發(fā)展的不平衡, 我國大部分農(nóng)村沒有集體經(jīng)營的資產(chǎn), 或者數(shù)量及價值極少。根據(jù)《產(chǎn)權(quán)改革意見》, “有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村 (組) , 特別是城中村、城郊村、經(jīng)濟發(fā)達村等, 應(yīng)建立健全農(nóng)村集體經(jīng)濟組織”。實踐中, 在沒有集體統(tǒng)一經(jīng)營資產(chǎn)的村組, 建立集體經(jīng)濟組織實際上并無太大必要。產(chǎn)權(quán)制度改革應(yīng)當(dāng)區(qū)別不同地域的經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r, 采取不同的改革措施, 在集體經(jīng)濟薄弱的村組, 應(yīng)以對集體全部資產(chǎn)的確權(quán)為工作重點, 集體所有制維持現(xiàn)行制度;而在集體經(jīng)濟發(fā)展較好的地方除了對集體資產(chǎn)確權(quán)之外, 應(yīng)當(dāng)以股份合作制改革為重點開展工作, 集體所有制的實現(xiàn)則需與集體經(jīng)濟組織權(quán)利主體地位的確立相適應(yīng), 進而調(diào)整相關(guān)制度。
集體經(jīng)濟組織一旦取得集體資產(chǎn)所有權(quán)主體地位, 就如何協(xié)調(diào)土地承包經(jīng)營制度和經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革之間的制度差異和法理沖突, 則并非易事。在集體產(chǎn)權(quán)改革制度歷程中, 曾經(jīng)出現(xiàn)土地股份化的做法, 但并未被《產(chǎn)權(quán)改革意見》吸納。但現(xiàn)實中, 仍然存在對集體土地進行“確權(quán)確股不確地”的經(jīng)營方式, 這也被認為是農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的另一種實現(xiàn)方式, 并得到中央政策文件的確認。8基于此, 在條件成熟的地方, 可考慮將土地等資源性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)合并進行股份合作制改革, 采取適當(dāng)突破《產(chǎn)權(quán)改革意見》的方式進行制度整合。在沒有實行“確權(quán)確股不確地”的村組, 雖然集體土地為集體經(jīng)濟組織之財產(chǎn), 但其不能作為集體經(jīng)濟組織法人的責(zé)任財產(chǎn), 只有經(jīng)營性資產(chǎn)才可作為法人責(zé)任財產(chǎn)。法人的基本特征是能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任, 雖然集體經(jīng)濟組織不是以全部資產(chǎn)作為責(zé)任財產(chǎn), 但經(jīng)營性資產(chǎn)不同于資源性資產(chǎn), 并不是集體所有權(quán)存續(xù)的根本性要素, 也不是農(nóng)民基本生存利益得以保障的根本依托, 可以成為股份經(jīng)濟合作社的責(zé)任財產(chǎn)[17], 從而使法人具有責(zé)任能力, 符合法人責(zé)任能力的要求。而且, 這種安排可以借由法律規(guī)定 (如《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》) 和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法人章程為社會公眾所知悉, 并不妨礙集體經(jīng)濟組織以法人身份參與市場交易。這或許也正是其為特別法人之特別之處。這種體制下, 集體成員的股權(quán)僅以經(jīng)營性資產(chǎn)為基礎(chǔ), 即使在股權(quán)進行轉(zhuǎn)讓之后, 也不影響其繼續(xù)承包土地進行經(jīng)營。
(二) 擴權(quán)賦能以適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求
集體所有權(quán)權(quán)能的實現(xiàn)關(guān)涉集體經(jīng)濟的發(fā)展?！懂a(chǎn)權(quán)改革意見》提到了發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)項目、發(fā)展休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、入股或者參股農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等集體經(jīng)濟發(fā)展方式。但目前我國農(nóng)村集體經(jīng)濟力量普遍較小, 傳統(tǒng)上主要靠出租集體物業(yè)獲得收益, 產(chǎn)業(yè)發(fā)展則因經(jīng)濟實力較弱而面臨各種競爭壓力和市場風(fēng)險。因此, 對于不影響集體成員根本保障的集體資產(chǎn), 如集體經(jīng)營性建設(shè)用地、“四荒地”、閑散用地、土地征收款等都可納入經(jīng)營性資產(chǎn)的范疇, 以有益于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入。
對于集體成員股份權(quán)能的實現(xiàn), 具體體現(xiàn)為對集體成員集體收益分配權(quán)的保障。這涉及成員權(quán)理論, 成員權(quán)在財產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)二元結(jié)構(gòu)的民事權(quán)利體系下, 具有其特殊性, 不適合將其歸類為某一種單一權(quán)利類型。其本身雖以成員資格為基礎(chǔ), 但不能將其界定為身份權(quán), 因為成員權(quán)并不規(guī)范身份關(guān)系, 其權(quán)利內(nèi)容系取得某種成員資格后體現(xiàn)為人身性或財產(chǎn)性的各種權(quán)能的表現(xiàn)。而且這些財產(chǎn)性和人身性的權(quán)能并不是相互分離的, 而是在本質(zhì)上作為一種統(tǒng)一的整體彼此交融。[18]94另外, 成員權(quán)的取得和喪失皆與成員資格的得失相關(guān)聯(lián), 正如公司法上股權(quán)變動一旦發(fā)生, 體現(xiàn)為權(quán)利和股東資格同時發(fā)生變動。因此, 本文認為, 成員權(quán)系一種新型權(quán)利, 其包含財產(chǎn)性的收益分配權(quán)能、剩余財產(chǎn)分配請求權(quán)能等內(nèi)容, 以及人身性的參與表決權(quán)能、監(jiān)督權(quán)能等內(nèi)容, 這些權(quán)能融合為一體共同構(gòu)成成員權(quán)整體, 某一權(quán)能的實現(xiàn)實際上是行使整體性的成員權(quán)的結(jié)果。正如《德國民法典》第38條第2句規(guī)定:“成員權(quán)利的行使不得交付于他人?！边@體現(xiàn)了成員權(quán)正是由各種具體權(quán)能組成的不可分割的整體, 其存在與成員資格相始終, 不會單獨發(fā)生某項權(quán)能的移轉(zhuǎn)。不過, 因行使成員權(quán)在成員與組織體之間形成的債權(quán)債務(wù)關(guān)系, 則可依債權(quán)法的規(guī)定進行移轉(zhuǎn), 此是另一問題。對于成員權(quán), 本文限于主題和篇幅, 另擬專文再述。此外, 對于成員權(quán)的制度化問題, 本文認為, 立法無須構(gòu)建獨立的成員權(quán)體系, 其權(quán)利內(nèi)涵和內(nèi)容體現(xiàn)在具體制度當(dāng)中即可。
集體產(chǎn)權(quán)制度改革過程中, 與成員權(quán)實現(xiàn)密切相關(guān)的是集體經(jīng)濟組織的內(nèi)部治理機制。沒有內(nèi)部機制的保障, 成員權(quán)的實現(xiàn)將大打折扣。正如前所述, 集體經(jīng)濟組織存在某些影響內(nèi)部治理機制合理運轉(zhuǎn)的不利因素, 本文認為, 為解決股權(quán)的分散性, 可適當(dāng)考慮公司治理中的董事會中心主義的一些規(guī)則, 增強決策的效率性。但很顯然這也將加劇決策權(quán)集中于少數(shù)人之手的可能性。因此, 必須通過強化相應(yīng)的保障措施對決策權(quán)進行制衡。例如, 通過加強股東的監(jiān)督權(quán)、建立股東派生訴訟制度、暢通股東表達訴求的途徑、細化股東對決議撤銷權(quán)的具體規(guī)則、強化責(zé)任制度等方式, 有效約束決策權(quán)的任意行使。另外, 在集體經(jīng)濟組織運行的過程中, 離不開政府部門的指導(dǎo)和監(jiān)督, 在一定程度上體現(xiàn)了公有制的優(yōu)越性。不過, 為公權(quán)力設(shè)置必要的邊界也是在改革法治實現(xiàn)的過程中應(yīng)該考慮的。
(三) 逐步建立順暢的股權(quán)流轉(zhuǎn)體制機制
對股權(quán)流轉(zhuǎn)的過度限制存在前述諸多弊病, 中央多次強調(diào)要著力破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的體制機制障礙, 促進生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動, 推動城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展相互融合。雖然《產(chǎn)權(quán)改革意見》強調(diào)現(xiàn)階段農(nóng)民持有的集體資產(chǎn)股份只能在本集體內(nèi)部轉(zhuǎn)讓或者由本集體贖回, 但并未將股權(quán)開放性流轉(zhuǎn)的路徑完全封閉。隨著改革的深入, 應(yīng)當(dāng)逐步建立起有利于城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的體制機制, 以適應(yīng)城鄉(xiāng)社會發(fā)展的要求。而且, 只有較為開放的股權(quán)流轉(zhuǎn)機制建立起來以后, 股權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能才能真正得以實現(xiàn), 各種產(chǎn)權(quán)交易市場的平臺作用才可以發(fā)揮出來, 股東的股權(quán)也才能釋放完整的權(quán)能。
四、結(jié)語
集體產(chǎn)權(quán)制度改革是在我國具體國情的基礎(chǔ)上推行的促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的重要舉措, 其不得不面對歷史發(fā)展過程中累積的諸多問題。在改革過程中, 既要實現(xiàn)集體資產(chǎn)的保值增值和廣大農(nóng)民持續(xù)增收, 又要適應(yīng)市場經(jīng)濟和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的要求;既要依照政策意見穩(wěn)步推進, 又要不斷夯實法治基礎(chǔ)。因此, 改革必須堅持分類實施、穩(wěn)慎開展、有序推進, 不搞一刀切的理念, 通過試點積累經(jīng)驗, 從而使制度得到不斷完善。就集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治建設(shè)而言, 其涉及的核心法律問題是基于產(chǎn)權(quán)清晰的要求, 明確集體資產(chǎn)的歸屬主體。但鑒于我國各地經(jīng)濟社會發(fā)展情形存在差異, 應(yīng)堅持因地制宜的思想, 明確只有在條件成熟的地方, 方可進行股份合作制改革, 建立相應(yīng)的集體經(jīng)濟組織。這就要求政策措施需要具有足夠的靈活性和多樣性, 立法跟進也需秉持包容態(tài)度和前瞻意識。《農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法》的制定即應(yīng)在此種觀念指導(dǎo)下適時提上立法議程?？傊? 只有立足國情, 堅守法治理念, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革才會取得實效。
基金： 國家社科基金重點項目“‘三權(quán)分置’政策背景下農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)益實現(xiàn)研究” (項目編號:16AFX017) 的階段性成果;
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)2019年01期
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