摘要：農村土地市場化應遵守土地用途管制、集體所有制、村民自治、社會主義市場經濟法治。
市場在農村土地配置中都能起決定性作用嗎？顯然這不能一概而論。對經營性農村土地或能市場化的農村土地配置環節應讓市場在其配置中起決定性作用，對非經營性或不能市場化的農村土地應更好發揮政府作用。也即農村土地市場化應遵守土地用途管制、集體所有制、村民自治、社會主義市場經濟法治。
一、農村土地市場化應遵守土地用途管制
（一）對土地實行用途管制既是國際通行也是歷代實行的做法
土地是稀缺資源，是人類經濟活動的重要生產資料、居住生活的重要載體。土地利用會產生非常強的外部性，既會影響每個人的切身利益，也會影響一個地區的經濟社會發展，甚至會影響一個國家的長遠利益；既關系到公共利益與個人利益的建構與平衡，也關系到生產力的發展與生產關系的調適。因此，任一國家對土地利用，包括農業用地、建設用地等都實行嚴格的用途管制。即使是實行土地私有制的國家，也對土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質是公權對私權的約束，體現了一國政府對土地的最終所有權和處分權，以最大程度滿足社會公共利益。歷史地看，資本主義社會、封建社會、奴隸社會下的任一國家，都無不對其國土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費、交谷物等形式間接地實現土地用途管制，也盡管在相當長歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國總體規劃控制總量、分類管理、分類利用，不同類別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農業用地被非法地非農化、非糧化，防止總體地力不可持續，通過加強農業用地總量、種類、結構、質量等宏觀調控以按時保質保量供給農產品及一些工業原材料。如果要對農業用地進行開發建設，就必須在全國土地利用總體規劃約束性指標之下按相關程序依法審批。假如不根據全國土地利用總體規劃使用或審批土地，必然會導致土地利用的無序、土地市場的混亂、土地結構的改變，必然會影響國家宏觀調控、影響經濟社會持續健康發展。
（二）我國更有必要加強土地用途管制
人多地少、人均耕地更少的基本國情決定了我國必須實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度、最嚴格的節約用地制度，也決定了我國必須堅守18億畝耕地紅線、把中國人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強土地用途管制既是實施主體功能區戰略的關鍵舉措，也是堅持節約資源和保護環境這一基本國策的必然要求；既是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容，也是中華民族生生不息、實現偉大復興的重要基礎。我國是實行土地公有制的社會主義國家，更需要加強土地用途管制，以努力維護好廣大人民的整體利益、長遠利益。我國的農村土地集體所有制、有償使用經營性國有土地、無償使用公益性建設用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農村集體土地在內的城鄉土地，需要遵循體現國家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰略、土地宏觀調控、土地用途轉用管制、土地節約集約利用、土地生態保護等。而當前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時而在“政績”或者個人利益驅動下，違背農民意愿，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃，違反征地法規等，將之用于小產權房建設、開辦工廠甚至開發房地產、建設工業園區、擴張城鎮規模等。這不僅容易沖破耕地紅線，危及糧食安全，削弱農業基礎地位，也不利于現有建設用地的節約集約利用，經濟的轉型升級高質量發展；不僅不符合全國土地利用總體規劃，容易擾亂土地市場秩序，影響土地宏觀調控，阻礙城鄉經濟社會持續健康發展，還往往違背農村土地集體所有制，影響村民自治，甚至削弱政府及法律威信。因此，需要進一步強化土地用途管制，進一步加強土地督察工作，尤其需要通過增大違規違法用地發現概率、提高懲罰額度、加大問責力度乃至追究刑事責任來制止農村土地被非法地非糧化非農化。當然，國家為了公共利益，可根據土地利用規劃及城鄉規劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規劃應符合全國土地利用總體規劃，公共利益宜由中央政府嚴格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調整土地利用規劃、寬泛界定公共利益。另外，國家也根據土地利用總體規劃，有計劃地開展退耕還林還草還湖、復墾閑置建設用地等。
二、農村土地市場化應遵守集體所有制
（一）我國農村土地必須堅持集體所有制
農村土地集體所有制的實質，是在土地用途管制之下的全體而動態的集體經濟組織成員共同占有或使用集體經濟組織土地。它既遵循了農業農村發展規律，也遵循了城鄉經濟社會協調發展規律，有利于城鄉一體化發展、經濟社會持續健康發展；它符合我國人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國情農情，有利于弘揚精耕細作、間作套種、地力常新、血親相連、鄰里相助等傳統農耕文化鄉里文化生態文化。它讓農民成為了土地的主人，土地的公有為促進社會的公平正義、實現人類的自我解放奠定了堅實基礎；在實行長達兩千多年的封建社會土地制度之下，古代中國始終擺脫不了農民起義——封建王朝更替——農民起義的歷史周期規律；土地的私有也讓資本主義社會鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農村土地集體所有制是一項已被歷史長河與長期實踐所證明、能促進生產力發展、具有強大生命力而十分精致的社會機制。它既創新了社會主義土地公有制理論和實踐，也對世界土地所有制史作出了重要貢獻；既是促進人類社會進步的一項重要制度，也是人類社會發展的必然趨勢之一。簡而言之，資源稟賦、客觀規律、社會制度、傳統文化、歷史進程等決定了農村土地集體所有制是我國必須長期堅持的一項農村基本制度。
（二）農村土地主要配置環節不應市場化
土地所有權、土地承包權、宅基地取得權及集體經濟組織成員資格認定基準等農村土地主要配置制度既關乎生產力發展、生產關系調適、社會制度建構、農民切身利益，也關乎糧食安全、經濟發展、城鄉差距、社會穩定。因此，農村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質上屬于中央事權，宜由國家通過制定政策法規來統一規定；不屬于地方事權，不宜由地方政府來制定農村土地的歸屬制度；也不屬于市場行為，不宜讓市場在農村土地主要配置環節中發揮決定性作用，不能將土地承包權、宅基地取得權以及公益性建設用地市場化，更不能將土地所有權私有化。否則，農村土地集體所有制不僅會變相成為土地私有制，滋生土地食利階級，動搖社會主義社會根基，開土地所有制史倒車；也容易削弱用地管制，資本主導土地，農民土地權益受到侵蝕，導致農民無地可種、流離失所，影響社會穩定乃至動搖黨的執政基礎；而且沒有體現農業農村特點，沒有遵循城鄉協調發展規律，將會危及糧食安全，影響農業基礎地位，擴大城鄉發展差距，制約經濟社會現代化發展進程；還不符合國情農情，不利于村民自治，不利于弘揚傳統農村文化。盡管由集體經濟組織決定土地承包方案、組織實施土地發包、報批宅基地等，但這些只是通過村民小組會議或戶代表會議執行國家有關法律政策規定而已，集體經濟組織并不具有實質意義上的土地配置權——即使是適當調整土地承包關系也受到有關政策法規的嚴格限制。因此，集體經濟組織成員、集體經濟組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調整農村土地所有權、承包權、宅基地取得權甚至宅基地使用權等歸屬制度的主體。
（三）農村土地經營權可有限市場化
相對土地所有權、土地承包權、宅基地取得權，土地經營權屬于私法范疇，主要通過合同或市場交易而形成民事法律關系，其經營主體具有社會性和開放性。因此，土地經營權在本質上屬于市場行為，應依法放活。（1）對于“放活”：承包土地是否自己生產經營、如何生產經營、是否流轉、流轉形式如何選擇、流轉價格如何確定、流轉土地如何經營等，可自主決定或平等協商，不應干涉其生產經營自主權、土地流轉權、土地收益權。通過自愿依法流轉，能進一步優化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產出數量充足、結構合理、質量更優農產品及一些工業所需原輔材料，以構建現代農業體系，乃至建設美麗鄉村，推進農業農村現代化，實現鄉村全面振興。尤其是隨著新型工業化、信息化、城鎮化和農業現代化的不斷推進，當前有近3億農民工在城鎮常住或落戶，而現行土地承包政策是保持現有土地承包關系長期不變，因此，流轉土地經營權既有必要也很重要。當然，土地經營權還得受農業發展規律、經濟發展規律支配。在自主經營或“放活”經營農業中，需要遵循農業生產經營規律、經濟發展規律，比如不宜雇工經營，而宜家庭經營或包干經營、合作型經營，以及宜適度規模經營等。（2）對于“依法”：既然土地經營權由土地所有權、土地承包權派生而來，那么在土地經營中需要遵守土地用途管制、堅持農村土地集體所有制、堅持村民自治、尊重農民意愿、不得損害地力等“三農”基本制度，還得遵守社會主義市場經濟法治等。
（四）宅基地使用權或住宅所有權市場化不宜提倡
宅基地使用權與土地經營權同屬土地使用權，市場本也能發揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動產，公民擁有所有權，合法私有財產受法律保護，價值不小，壽命長，可維修，還可依法繼承，且往往在占有或使用中不納稅不繳費。因此，住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，宅基地上的住宅尚可租賃、經營、繼承，但不可抵押、擔保、買賣。而且，當前有近3億農民工在城鎮常住或落戶，加上城鄉二元結構在相當長時期內不會消除，因此有大量的農村住宅被閑置起來。為破解住宅所有權“綁架”宅基地使用權而使一些宅基地閑置起來這一困境，可探索閑置宅基地有償退出制度改革——這并非對宅基地本身進行補償，而是一種變通的制度安排。有償退地的補償標準應適當：過高，不但會導致一些家庭退地不夠審慎而在將來返鄉時無房可住，進而引發社會不穩定，而且會進一步增大資金籌措壓力；過低，激勵力度不大，達不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補償標準、資金來源等，可參照近年來重慶市的地票制度改革。進而，違反土地利用總體規劃或城鄉發展規劃建設小產權房、違背農村土地集體所有制買賣農村住宅等行為就應加以禁止。
三、農村土地市場化應遵守村民自治
（一）村民自治需要遵守農村土地政策法規
集體經濟組織是集體經濟組織成員在遵守相關政策法規之下在村內自治的社區：其前提是依法，包括遵守農地農用、農村土地集體所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規，平等參與村內公共事務管理，充分尊重農民意愿，不干涉經營自主權，不強迫流轉土地，不非法征占土地，不非法建設小產權房，不非法買賣農村住宅等；其特性是自治，即集體經濟組織成員主要通過村民小組會議或戶代表會議依法平等行使村務決策、管理、監督權利；其本質是社區，它是具有一定地理邊界的社區，通過村民自治弘揚傳統農村文化。村民自治鼓勵村民積極參與村民小組會議，積極商議村內公共事務，依法開展村內公共事務，充分發揮村民的主體作用；它實行一人一票制，要求選舉產生的村民小組組長或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會議或戶代表會議上，只能享有一票決策權，而不能享有一票否決權或最后決策權；它也要求村民在參與村務中不斷提高議事能力，既維護自己的合法權益，又促進社會主義新農村建設，并為參與更大范圍的公共治理創造條件。集體經濟組織成員共有集體資源資產或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內公共事務管理，而村民平等參與村內公共事務管理要求他們共有集體資源資產或共同占有集體土地。如果集體資源資產屬于集體經濟組織所有而不屬于集體經濟組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經濟組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經濟組織成員依法占有，那么集體經濟組織成員參與村內公共事務管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發展。然而，現行土地承包政策中“農民”的長久不變與現實中“農民”的變以及住宅所有權“綁架”宅基地使用權，既未盡可能地體現集體經濟組織成員共同占有集體土地，也會在一定程度上影響村民自治的作用發揮。因此，既需要深化土地承包制度改革，以在大穩定、小調整中努力做到集體經濟組織成員依法共同占有集體土地；也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革。
（二）引進社會資本發展農業建設農村需要遵守村民自治
引進社會資本發展農業，往往由家庭經營和合作經營為主的統分結合雙層農業經營體制轉變成雇工經營農業模式，這會在村民與業主（公司）之間、村民之間、村內外之間、歷史與未來之間產生微妙而重要、廣泛而深遠的影響。相對家庭承包經營農業，雇工經營農業往往導致經營主體由農戶變成資本所有者、農民由“土地主人”變成被雇傭者、生產經營方式由家庭自主生產經營或合作生產經營變成業主（公司）自己生產經營。因此，在雇工經營農業中，由于農民生產的不是自己的農產品，其勞動與勞動成果聯系不夠緊密，那么農民從事農業生產經營的積極性就不高，不但不能發揮家庭承包經營農業的優勢，而且往往增加了租地、雇工、勞動管理之類農業生產經營成本，也往往缺乏鄰里相助、彼此相識之類的社會資本。統分結合雙層農業經營體制轉變成雇工經營農業模式，其最本質的變化是由“家庭經營+鄉里關系”變成市場關系。這既會影響到農業經營模式、生產激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關系、人際關系、村民自治等的變化，還會影響到對農業農村發展規律的遵循、對傳統農耕文化鄉里文化生態文化的弘揚，甚至影響到數億農民的生存、社會秩序的穩定、執政根基的鞏固。在我國兩千多年封建社會里，地主對佃農往往實行的是收租制而不是工資制；當今世界各國的農業經營模式也不以雇工經營為基礎。而且，社會資本往往是逐利的，而農村土地成本過低甚至沒有、監管成本過高，加上農業產業投資周期長、利潤薄、風險大，決定了發展非農產業或者開發建設農村土地往往具有更多投資機會。因此，引進社會資本發展農業建設農村，往往導致農村土地非農化非糧化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規劃；在“經濟”驅動下尤其是在未掌握農業發展規律之前而盲目投資、在“政績”驅動下尤其是在未遵從土地用途管制之下而無序建設，會進一步增大農業經營或開發建設風險。由于資本所有者的主要群體常住在城鎮，因此引進社會資本發展農業建設農村，還往往容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，從而形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距，影響城鄉經濟社會持續健康發展。因此，發展農業建設農村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。否則，既容易沖擊鄉土社會結構，影響村民自治發展；也容易變成雇工經營農業模式，沖擊統分結合雙層農業經營體制；還容易沖擊傳統農村文化，不利于地力可持續與環境保護。隨著我國改革開放的持續深入推進，新型工業化、信息化、城鎮化和農業農村現代化的加快發展，尤其是鄉村振興戰略的大力實施，農民及其在外務工人員逐漸富裕起來，有相當多的資金可投入到農業農村現代化發展中去。
四、農村土地市場化應遵守社會主義市場經濟法治
（一）工業化中期之后一般實行農業農村扶持政策
農村集體土地既非集體經濟組織所有，也非集體經濟組織成員所有，還非集體經濟組織成員集體所有，歸根到底屬于國家所有或全民所有。那么，國家或代表全民的政府就有權向土地承包人、住宅所有權人等征收土地使用或占有方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權以他們各自名義征收。工業化中期以前，廣大農民就交了公糧或繳納了農業稅賦，甚至還在一定時期內實施工農產品價格“剪刀差”政策以支持工業優先等發展戰略。進入工業化中期之后，由于農業生產效率不高、勞動監管成本過高、比較效益低、風險多且難以管控的產業弱質性顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用顯得更加重要，而且農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除，加上農業經營主體或土地流轉主體數以億計，農業收益小、不穩定、難計量，并往往對個體或微型企業的營業、個人的所得等給予一定免稅額。因此，工業化中期之后，為了鞏固農業基礎地位、促進工農業協調發展、城鄉一體化發展甚至為了維護社會穩定，一般就不再從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅賦。常住集體經濟組織的集體經濟組織成員不僅可以依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地、公益建設用地等集體土地，而且還需要政府通過加大農村基礎設施建設投入、提高農業補貼等舉措大力扶持“三農”。進而言之，在我國，土地流轉費只是集體所有制之下土地承包權在經濟上的實現，并非土地所有權在經濟上的實現，只有土地稅賦才是土地所有權在經濟上的實現。其實，由于農村各生產要素集聚度不高競爭力不強、農業比較效益低、基本公共服務人均配置成本較高、農村經濟社會發展水平往往低于當地城鎮，而且市場競爭主要以經濟效益為依歸，它難以承擔一個健康社會所具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小貧富差距、促進公平公正、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。因此，讓市場在土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競爭的農業用地或土地配置環節，而并非適宜其所有農村土地或全部配置環節，甚至只宜有限競爭。比如集體經濟組織成員可依法地無償地承包經營土地、申請取得宅基地，土地承包權不能買賣，農村住宅也不宜買賣抵押擔保，農業只宜適度規模經營等。倘若農村土地主要配置環節由市場起決定性作用，那將會沖擊現有“三農”基本制度，動搖社會主義制度根基，影響我國農業農村乃至整個經濟社會持續健康發展。
（二）農村經營性建設用地（含農房租賃經營）應依法繳納土地使用稅
在實行土地公有制的我國，如果農村土地依法轉為經營性建設用地，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營，或者農村住宅不是村民用于自住。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同等繳納土地使用方面的稅費——此類土地稅費主要用于農業農村發展，尤其是縮小農村區域之間的發展差距。否則，就容易形成有別于依法無償使用農村集體土地、有償使用經營性國有土地的無償使用農村經營性建設土地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉統一的建設用地市場，甚至不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系。有償使用經營性國有土地看似與集體經濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農業與工商業、農村與城鎮發展規律不同而需要作出產業有別、城鄉有別的土地制度安排。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民共享改革發展成果。它既不能統籌農村區域協調發展，也不能兼顧當前與未來發展，不利于構建區域協調發展體制機制、經濟社會持續健康發展體制機制，反而容易擴大區域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應稅收制度（應有區分區域的免稅額），以建立健全統籌城鄉尤其是統籌農村區域的土地利益分配機制。
（三）謹慎推進城鄉土地平等交換
有的建議平等交換城鄉土地，其初衷是縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。然而，我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體化發展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經營性國有土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律的。假若在用地體制機制上不體現產業有別、城鄉有別，就是不尊重產業有別、城鄉有別客觀實際，不遵循事物各自發展規律。因此，建立健全城鄉一體化發展體制機制并不排斥城鄉有別的體制機制，排斥的只是城鄉不平等的體制機制。那么，遵循城鄉發展規律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉有別的土地制度就應長期堅持下去。目前應著力于通過深化改革逐漸消除城鄉不平等發展體制機制，比如提供城鄉平等的適合農村農業的基本公共服務，加大向農村傾斜的導向性精準性強的公共財政投入。即使允許城鄉土地平等交換，也由于農村土地相對城鎮土地地上附著物補償較少、土地存在級差而使征地拆遷成本低，進而在“政績”驅動下，突破土地利用總體規劃，將城郊土地征收，變為城鎮或工業用地；或者由于農業比較效益低、城鎮土地成本過高，而在利益驅動下非法將農業用地變為建設用地。因此，需要加強農業用地管制。其實，新中國成立以來尤其是改革開放以來，工業發展用地、城鎮建設用地以及農村建設用地存量已足夠多。今后應著力于節約集約利用現有建設用地，嚴格控制建設用地新增，并以此倒逼經濟轉型升級高質量發展，促進資源節約集約利用，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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