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2025年1月9日 星期四

王小魯:開放土地市場是供給側(cè)改革的重要內(nèi)容

[ 作者:王小魯  文章來源:中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)  點(diǎn)擊數(shù):480 更新時間:2016-09-28 錄入:實(shí)習(xí)編輯 ]

原標(biāo)題:開放土地市場,推進(jìn)結(jié)構(gòu)改革

緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟(jì)體制改革,堅持和完善基本經(jīng)濟(jì)制度,加快完善現(xiàn)代市場體系、宏觀調(diào)控體系、開放型經(jīng)濟(jì)體系,……推動經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)發(fā)展。

建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股,實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。……擴(kuò)大國有土地有償使用范圍,減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機(jī)制,合理提高個人收益。

——中國共產(chǎn)黨第十八屆三中全會:《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》

改革土地制度,建立或開放土地市場,是落實(shí)市場在資源配置中起決定性作用的重要一步,是供給側(cè)結(jié)構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容。

現(xiàn)行建設(shè)用地制度的利與弊

當(dāng)前,我國實(shí)行的是經(jīng)營性建設(shè)用地由地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地、地方政府獲得土地出讓收入這樣一種制度。它基本上是在上世紀(jì)90年代逐漸形成的。其背景,一是城市化的加快發(fā)展使建設(shè)用地的需求不斷增加,二是隨著1994年的分稅制改革,中央政府?dāng)U大了在國家財政收入中所占比重,地方政府收入份額減少,迫切需要開辟新財源來支持其經(jīng)常性和建設(shè)性支出。

這種模式在2000年以后進(jìn)入了快速擴(kuò)展階段,地價節(jié)節(jié)攀升,土地出讓收入從上千億元升至數(shù)萬億元。2001年國有建設(shè)用地有償出讓9萬公頃,占建設(shè)用地供應(yīng)總量的50%,出讓土地成交價1300億元。到2014年出讓面積上升到27萬公頃,占供應(yīng)總量的45%,土地出讓收入達(dá)到4.3萬億元。平均每公頃成交價漲了10倍。2014年土地出讓收入相當(dāng)于當(dāng)年地方一般公共預(yù)算收入的57%(不包括在公共預(yù)算內(nèi)),相當(dāng)于當(dāng)年全國GDP的6.8%(據(jù)國土資源部和財政部網(wǎng)站及年鑒數(shù)據(jù))。

從經(jīng)濟(jì)和社會角度客觀評價,這種模式有利有弊。

利之一,是地方政府通過獲得大量土地出讓收入彌補(bǔ)了地方財政的不足,特別是滿足了地方政府?dāng)U大投資的需要。扣除征地成本后,土地收入大部分用于地方投資支出,擴(kuò)大了投資規(guī)模,支持了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

利之二,是地方政府用行政性手段征地,避免了土地買賣雙方反復(fù)討價還價,項目久拖不決的情況,也減少了“釘子戶”對投資項目的阻礙,加快了投資建設(shè)的速度,對經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了有力的推動作用。中國各類投資項目說干就干,投資快,見效快,令很多國家羨慕,在很大程度上來源于此。

但是,這種模式的弊端也很明顯,而且弊病越來越嚴(yán)重。

弊病之一,是侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。憲法規(guī)定,“農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地,除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外,屬于集體所有。”但是,政府征用農(nóng)村的土地,并不需要按土地的市場價格向農(nóng)民集體付費(fèi),只需付征地補(bǔ)償款,通常遠(yuǎn)低于土地市場價格。征收后土地變?yōu)閲校傻胤秸邇r拍賣,獲得除征地成本外的全部收益,并不與失地農(nóng)民分享。這實(shí)際上侵犯了農(nóng)民的土地所有權(quán),與憲法相違背。失地農(nóng)民在領(lǐng)取了征地補(bǔ)償款的同時,如果沒有就業(yè)機(jī)會,就可能失去生活基礎(chǔ)。一些地方政府在利益驅(qū)動下,常常違背農(nóng)民意愿,動輒暴力拆遷,導(dǎo)致嚴(yán)重的官民沖突、惡化了執(zhí)政黨與群眾的關(guān)系。過去多年來各地不斷出現(xiàn)的群體抗議乃至惡性沖突事件,多數(shù)與征地拆遷有關(guān)。長此以往,執(zhí)政基礎(chǔ)將嚴(yán)重受損。

弊病之二,地方政府為了獲得更多的土地出讓收入,在利益推動下過度鼓勵房地產(chǎn)開發(fā),以便把土地賣出去,造成很多地方房地產(chǎn)大量空置,導(dǎo)致資產(chǎn)泡沫、資源浪費(fèi)、銀行債務(wù)越欠越多。這些債務(wù)地方政府有的不負(fù)償還責(zé)任,有的無力償還,導(dǎo)致不良債務(wù)大量積累,金融風(fēng)險越來越大。

弊病之三,地方政府獨(dú)家征地、獨(dú)家賣地,壟斷了地源,排除了供給側(cè)的市場競爭,因此抬高了地價和房價。大城市尤甚,高房價已成為中低收入居民的沉重負(fù)擔(dān),嚴(yán)重影響收入分配。同時也抬高了城市商業(yè)服務(wù)業(yè)的租金成本,進(jìn)而抬高了商業(yè)服務(wù)業(yè)價格,將高地價、高房價的負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給廣大消費(fèi)者。

弊病之四,在高價賣地的同時,保留了大量的無償劃撥土地及低價或免費(fèi)供地,用來招商引資、降低工業(yè)成本,或者在公共設(shè)施建設(shè)名義下大量占地搞“形象工程”、“政績工程”和政府樓堂館所。而高價土地則完全由購房者和普通消費(fèi)者承擔(dān)。這樣一種不均衡的土地制度造成土地資源的低效率使用,大量土地被圈占、閑置、浪費(fèi)。土地價格的扭曲也鼓勵了過度的產(chǎn)能投資,助長了產(chǎn)能過剩,同時,因不同企業(yè)的地價差異懸殊,造成企業(yè)間苦樂不均、不公平競爭。

弊病之五,通過權(quán)力配置土地資源,使一些政府官員能夠?qū)τ欣骊P(guān)聯(lián)的開發(fā)商優(yōu)先、低價供地,少收土地出讓金,或以公益用地名義,變相搞房地產(chǎn)開發(fā),獲取巨額回扣,導(dǎo)致官商勾結(jié)、黑箱操作,大大助長了腐敗之風(fēng),造成公共資源流失。近年來揭露的貪腐大案要案,涉及土地、房產(chǎn)和礦產(chǎn)資源的腐敗已成為官場腐敗的最大來源。

弊病之六,隨著城鎮(zhèn)化發(fā)展,已經(jīng)有兩億多農(nóng)民進(jìn)城,農(nóng)村已有大量土地閑置,但分布非常零散。按照現(xiàn)行制度,只要政府不征地、又不允許市場交易,這些閑置土地就不能變?yōu)樨敻唬瑢?dǎo)致寶貴的土地資源大量浪費(fèi),而農(nóng)民得不到應(yīng)得的財產(chǎn)收入。

上述情況說明,現(xiàn)行土地制度已成為我國近些年來經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡的一個主要癥結(jié),弊遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于利。目前的結(jié)構(gòu)失衡,主要表現(xiàn)為產(chǎn)能過剩、房地產(chǎn)庫存過大,杠桿率過高,效率下降嚴(yán)重,有效供給不足。這些都與現(xiàn)行土地制度有密切關(guān)系。所以,土地制度亟待改革,方向就是使市場在土地資源的配置中起決定性作用,通過市場機(jī)制實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置。

土地制度改革為什么進(jìn)展緩慢

如何改革現(xiàn)行建設(shè)用地制度,中共十八屆三中全會決議已經(jīng)指出了總體方向,即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場,在符合規(guī)劃和用途管制前提下,允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。簡言之,即有規(guī)范地開放土地市場。這意味著各級政府不再壟斷地源,農(nóng)村集體可以直接作為市場上的供應(yīng)方,通過平等交易出讓土地。

但是,迄今為止,土地制度改革進(jìn)展十分緩慢,三中全會提出的改革任務(wù)要落實(shí)還遙遙無期。一個原因是土地改革仍然只限于小范圍試點(diǎn),而且受到很多過時的條條框框限制,試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)也遲遲沒有總結(jié)推廣。一些機(jī)構(gòu)對開放土地市場疑慮重重,不愿放手推進(jìn)。

限制之一,是關(guān)于什么是“農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地”。一種解釋說,這只限于農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占有的土地。其他都不能叫經(jīng)營性建設(shè)用地,因此不能入市。這一限制沒有必要,而且侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益。既然憲法規(guī)定農(nóng)村土地是集體所有,農(nóng)民就有權(quán)決定哪些建設(shè)用地用于經(jīng)營性目地,哪些用于非經(jīng)營目地。如果過去的生產(chǎn)隊隊部、學(xué)校或庫房已長期閑置不用,為什么不能通過轉(zhuǎn)讓使之有效利用?實(shí)際上,各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很不均等,有些地方很多,有些地方?jīng)]有。即便鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)占地很多的地方,分布往往很分散,東一塊,西一塊,這里半畝地,那里兩間房。這樣零散的土地能夠有效利用嗎?這些清規(guī)戒律于理不通,必然使農(nóng)村建設(shè)用地難以轉(zhuǎn)讓,堵住了農(nóng)民財產(chǎn)性收入的渠道,還大大降低了土地使用效率,而且不利于新農(nóng)村建設(shè)的合理布局。

限制之二,是關(guān)于農(nóng)民宅基地的轉(zhuǎn)讓。一種解釋說,宅基地只允許向本村農(nóng)民轉(zhuǎn)讓,不得向城鎮(zhèn)居民和本集體組織成員以外的人轉(zhuǎn)讓。這種限制很荒唐。試想如果對城鎮(zhèn)居民設(shè)一條限制,要賣房子只能賣給戶口在本街道的居民,不得賣給外人,能夠被接受嗎?為什么對農(nóng)民就可以橫加限制?如果進(jìn)城農(nóng)民工在城鎮(zhèn)安家,出讓農(nóng)村閑置的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)為其在城鎮(zhèn)落戶籌資;城市居民希望購買農(nóng)民閑置的房產(chǎn)和宅基地使用權(quán)到農(nóng)村休閑度假;農(nóng)民得到收入,城市居民得到住房,房屋土地得到有效利用,是對各方有利的好事,為什么不允許?三中全會決議提出,要“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán),改革完善農(nóng)村宅基地制度,選擇若干試點(diǎn),慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓,探索農(nóng)民增加財產(chǎn)性收入渠道。”而堅持上述限制,不僅違背三中全會決定精神,侵犯了農(nóng)民的合法權(quán)益,也會阻礙土地資源的有效利用和增值。

隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展,已有幾億農(nóng)村人口轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)常住人口。未來城鎮(zhèn)化還將繼續(xù)推進(jìn)。伴隨戶籍改革和城鎮(zhèn)社保及公共服務(wù)逐漸完善,必然有越來越多的農(nóng)村人口在城鎮(zhèn)定居,也會有越來越多的農(nóng)村住房和宅基地閑置。這是一筆巨大的潛在財富,但目前被大量浪費(fèi)了。允許農(nóng)民轉(zhuǎn)讓住房和宅基地使用權(quán),就增加了他們的財產(chǎn)收入,支持了他們在城鎮(zhèn)安家立業(yè),并盤活了一筆巨大的資產(chǎn)。對城鄉(xiāng)居民、對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、對整個社會,都是天大的好事。政策應(yīng)該積極促進(jìn),而不應(yīng)橫加阻攔。

此外,隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)展,也需要促進(jìn)農(nóng)民的農(nóng)用承包地進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)。農(nóng)民工大量進(jìn)城,農(nóng)用地大量閑置,只有通過土地流轉(zhuǎn),才能使土地有效利用,并促進(jìn)規(guī)模化經(jīng)營,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。這方面目前阻力較小,農(nóng)村已有約1/3的土地發(fā)生了流轉(zhuǎn),集中到農(nóng)業(yè)大戶、合作組織或公司經(jīng)營。

不過,有一個現(xiàn)象值得注意,有些地方政府用大量財政補(bǔ)貼鼓勵大規(guī)模的資本下鄉(xiāng),大規(guī)模拿地,大規(guī)模土地經(jīng)營, 動輒上萬或幾萬畝。經(jīng)營規(guī)模較小的反而拿不到補(bǔ)貼。但已經(jīng)有不少失敗的案例,有的是公司用完補(bǔ)貼后農(nóng)業(yè)經(jīng)營虧損、難以為繼;有的是投資者以農(nóng)業(yè)經(jīng)營為名變相搞房地產(chǎn)開發(fā)牟利,少部分土地變?yōu)樯虡I(yè)性房產(chǎn),大部分耕地反而閑置拋荒。兩種情況都可能損害農(nóng)民的利益乃至生計。其中也不乏權(quán)錢交易的腐敗現(xiàn)象。我國過去的經(jīng)驗(yàn)證明,農(nóng)業(yè)經(jīng)營需要與直接生產(chǎn)者的利益掛鉤才能保證效率,適度規(guī)模的農(nóng)業(yè)經(jīng)營可能更有生命力。所以,在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域,對大規(guī)模資本下鄉(xiāng)、搞大規(guī)模種植園的經(jīng)營方式,必須慎重行事。政府政策必須一碗水端平,切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益,不能輕此重彼,偏向大資本,搞傾斜式補(bǔ)貼。

還要看到,開放土地市場并不能一下子解決所有的問題,還可能產(chǎn)生一些新問題。出現(xiàn)上述這些偏差是有原因的。除了有條條框框的阻礙和既得利益的誤導(dǎo)外,有些擔(dān)心和疑慮也有現(xiàn)實(shí)的原因,有一系列實(shí)際問題需要解決。但是,這不能成為不改革的理由,需要在開放土地市場的同時,積極面對問題,尋求解決方案,土地改革才能順利推進(jìn)。對開放土地市場過程中可能出現(xiàn)的不良傾向也必須有通盤考慮和有效的應(yīng)對措施,防止誤入歧途,保障改革健康推進(jìn)。

開放土地市場過程中需要解決哪些問題

第一,開放土地市場后,一部分建設(shè)用地不通過政府征用和拍賣,地方政府收入可能減少,地方履行公共職能的財力如何保障?

實(shí)際上,近一兩年來地方政府賣地收入已經(jīng)在下降。原因在于一些大城市地價房價越炒越高,限制了正常居住需求;一些一線城市土地資源已經(jīng)枯竭;一些中小城市房地產(chǎn)嚴(yán)重過剩,新地賣不出去。不開放市場也不能阻止土地收入下降。要保障公共支出的需要,還要從節(jié)流和開源兩方面入手。

所謂節(jié)流,就是減少不必要的政府支出。過去財政紀(jì)律不嚴(yán),制度漏洞很多,財政資金和土地收入利用效率偏低,浪費(fèi)和流失很大,尤其是行政管理支出和“三公消費(fèi)”過多。大量低效或無效的政府投資,也浪費(fèi)了很多資金。此外,中央對地方的轉(zhuǎn)移支付,效率偏低的專項轉(zhuǎn)移仍然過多,各種項目資金到處“撒胡椒面”,而用于支持基本公共服務(wù)的一般性轉(zhuǎn)移支付不足。因此,節(jié)流潛力巨大;通過改革財政體制、改善支出結(jié)構(gòu),減少過度的行政支出、三公消費(fèi)和不必要的政府投資,能夠節(jié)省大量資金用于公共服務(wù),可以在很大程度上抵消土地收入的減少。

所謂開源,是以更規(guī)范合理的財政來源來代替土地出讓收入。其一,房地產(chǎn)稅的開征要積極推進(jìn),但限于針對那些擁有超大面積和多套住房,買房囤房用于投資或投機(jī)目的的房地產(chǎn)擁有者。其二,對土地轉(zhuǎn)讓收入中的暴利部分征收累進(jìn)的土地增值稅。全國地價高度不均,有些大城市周邊的土地已經(jīng)是天價了。這部分土地增值是因城市規(guī)模經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的溢出效應(yīng)形成土地級差,是一個宏觀經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象,不應(yīng)全部歸現(xiàn)有的土地使用者所得。對暴利部分應(yīng)征收土地增值稅,用于公共服務(wù)和社會保障,特別是用于戶籍改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化。其三,還可以通過有利于調(diào)節(jié)收入分配的其他稅制改革來為地方公共服務(wù)籌資。

第二,一旦開放土地市場,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目得不到保障怎么辦?人家不愿意賣地,基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)就沒法進(jìn)行。個別“釘子戶”漫天要價,也增加了項目的麻煩。為此,重要的基礎(chǔ)設(shè)施項目可以繼續(xù)保留政府征地的方式,但對列入征地范圍的投資項目需要嚴(yán)格審查,并比照市場價格給農(nóng)民以合理的補(bǔ)償。法律應(yīng)該做兩件事:其一是在土地轉(zhuǎn)讓中,要對農(nóng)民的合法權(quán)益給予法律保護(hù);其二是對超出維護(hù)自身合法權(quán)益的范圍,漫天要價侵害社會利益的個別“釘子戶”,也要有法律強(qiáng)制措施。做了這些事情,必要的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目還是有保障的。

第三,有些農(nóng)民轉(zhuǎn)讓了農(nóng)村土地,又難以在城市定居,失去賴以生存的基礎(chǔ)怎么辦?這種危險是存在的,但主要是現(xiàn)行的城鄉(xiāng)分割的戶籍制度和社會保障、公共服務(wù)不健全造成的。沒有戶口,沒有社會保障,不享受公共服務(wù),大量新城鎮(zhèn)居民就難以在城鎮(zhèn)定居,他們就越需要依賴農(nóng)村土地作為未來僅有的保障。因此,關(guān)鍵在于要加快推進(jìn)戶籍制度改革、擴(kuò)大城鎮(zhèn)社保和公共服務(wù)覆蓋,使那些長期在城鎮(zhèn)就業(yè)和生活的新城鎮(zhèn)居民能夠在城鎮(zhèn)安家落戶和市民化。這應(yīng)當(dāng)作為城鎮(zhèn)地區(qū)政府最重要的一項工作任務(wù)來督促考核,加快完成。完成這項工作所需要的財力支持如何解決,在前面的開源和節(jié)流問題中已經(jīng)談到,不再重復(fù)。

第四,開放土地市場會不會一哄而上,導(dǎo)致大量農(nóng)民集中失地和社會不穩(wěn)定?首先,在各級政府政績觀和利益導(dǎo)向未根本理順的情況下,有些地方政府有可能以開放土地市場為名,與某些開發(fā)商聯(lián)手推動征地拆遷,低價格拿地,趕農(nóng)民上樓。必須嚴(yán)格防止這種侵害農(nóng)民利益的傾向出現(xiàn)。要有嚴(yán)格的紀(jì)律約束,使政府在土地市場上保持中立。其次,由于多元供方進(jìn)入市場,會使土地價格下降,有可能刺激一些開發(fā)商一哄而上,造成房地產(chǎn)再次過熱,助長泡沫。大量購地有可能在短時間大量增加農(nóng)村失地人口,導(dǎo)致就業(yè)困難。因此,開放過程需要循序漸進(jìn),分步實(shí)施,并提醒業(yè)界充分認(rèn)識風(fēng)險。其三,更重要的是在開放市場的過程中,必須維護(hù)宏觀穩(wěn)定,嚴(yán)格保持中性的貨幣和信貸政策,防止流動性過多導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫再次發(fā)生。

第五,集體所有權(quán)虛置,農(nóng)民利益得不到保護(hù)怎么辦?我國農(nóng)業(yè)長期實(shí)行包產(chǎn)到戶,很多地方的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)際已經(jīng)名存實(shí)亡,村委會和村支部往往只作為政權(quán)在基層的延伸而存在,村民對村干部的監(jiān)督很弱,村干部容易演化為獨(dú)立于村民的既得利益者。在村集體與開發(fā)商的土地交易中,村干部容易被收買而倒向開發(fā)商一邊,起不到代表農(nóng)民集體、保護(hù)農(nóng)民利益的作用,或者截留農(nóng)民應(yīng)得利益。因此,在土地交易中,必須防止開發(fā)商過于強(qiáng)勢、農(nóng)民過于弱勢或者村干部侵害農(nóng)民利益。為此,各地應(yīng)建立有監(jiān)管的、公開透明的土地交易平臺,所有土地交易必須在平臺進(jìn)行,并設(shè)專門機(jī)構(gòu)加以監(jiān)管。地方政府有責(zé)任保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益在土地交易中不受損害,并建立事后核查機(jī)制。上級和中央政府有責(zé)任對地方政府是否履行監(jiān)管職責(zé)進(jìn)行檢查。

第六,開放土地市場,有些大城市郊區(qū)農(nóng)民獲得豐厚收益,邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民卻難以受益,收入差距會不會更加擴(kuò)大?由于土地資源無法在空間上流動,需要有一種補(bǔ)償機(jī)制來均衡土地資源的配置。有些城市發(fā)明的土地指標(biāo)交易制度或“地票”制度值得借鑒。很多城市周邊土地需求旺盛,但可用的建設(shè)用地有限。邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)村有多余建設(shè)用地可供,但沒有人愿意在那里投資。如果這些建設(shè)用地用于耕地復(fù)墾,將建設(shè)用地指標(biāo)(或稱“地票”)有償轉(zhuǎn)讓給需要投資的地區(qū),則可以使邊遠(yuǎn)地區(qū)農(nóng)民分享城市土地增值的收益,而城市建設(shè)用地不足的問題也可以得到解決,同時保護(hù)了耕地。這不僅實(shí)現(xiàn)了土地資源的流動和優(yōu)化配置,而且?guī)沓鞘谢找娴墓蚕恚瑢暧^經(jīng)濟(jì)層面的資源配置改善產(chǎn)生非常積極的作用。未來很需要在這方面進(jìn)行更多的試驗(yàn)和設(shè)計論證,形成一套更完善的制度向全國推廣。

第七,土地?zé)o序開發(fā),破壞耕地保護(hù)和國土規(guī)劃怎么辦?在市場化交易中,土地供需雙方可能有動機(jī)繞開耕地用途管制和國土規(guī)劃,導(dǎo)致土地?zé)o序開發(fā)。因此,土地交易平臺和地方政府有責(zé)任對此實(shí)施嚴(yán)格的監(jiān)管,使交易合法合規(guī),并防止場外交易。發(fā)現(xiàn)問題,立即會同執(zhí)法機(jī)關(guān)予以糾正。

簡短概括

開放土地市場,將極大地釋放土地資源的優(yōu)化配置效應(yīng),成為推動經(jīng)濟(jì)增長和改善國民福利水平的重要動力。可以預(yù)計,其重要性堪與過去30年來數(shù)億農(nóng)村勞動力進(jìn)城對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動相比。

第一,開放土地市場將引進(jìn)供給側(cè)競爭,抑制房價地價過度上漲,促使過高的房地產(chǎn)價格回歸合理水平,有利于減輕中低收入居民的生活負(fù)擔(dān)、降低城市商業(yè)服務(wù)業(yè)成本、促進(jìn)居民合理消費(fèi)。這些都將對啟動內(nèi)需,推動經(jīng)濟(jì)增長產(chǎn)生積極的作用。

第二,通過公平的市場交易,農(nóng)民可以獲得市場價格允許的土地收益,而不僅限于征地補(bǔ)償,能夠提高出讓方農(nóng)民的收入,保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益不受侵害。

第三,市場將改善土地資源配置,糾正低價無償供地,矯正因土地價格扭曲和行政分配資源帶來的資源錯配和土地資源浪費(fèi),提高土地使用效率。這些都會對經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮積極的推動作用。

第四,由市場配置資源替代政府配置資源,大大減少了官商勾結(jié)、權(quán)錢交易的機(jī)會,有利于減少腐敗,改善官民關(guān)系,改善收入分配。

第五,開發(fā)土地市場能夠盤活大量農(nóng)村閑置和廢棄的土地資源。在城鎮(zhèn)化過程中,幾億農(nóng)民進(jìn)城,農(nóng)村有大量土地出現(xiàn)閑置。未來20年,隨著城鎮(zhèn)化率繼續(xù)提高,土地閑置還會不斷增加。這一筆巨大而寶貴的潛在資源不應(yīng)任其荒廢,得不到有效利用,甚至造成農(nóng)村的凋敝。但事實(shí)證明,單靠行政力量推動農(nóng)村整治,有可能違背農(nóng)民利益,導(dǎo)致強(qiáng)拆強(qiáng)遷,趕農(nóng)民上樓,結(jié)果事與愿違。唯有通過市場平等交易,在順應(yīng)農(nóng)民意愿的條件下盤活閑置土地資源,才能兼顧各方利益,形成巨大的財富,成為農(nóng)民、居民、投資者財產(chǎn)收入和投資收入的重要來源,將對促進(jìn)農(nóng)村的繁榮、推動經(jīng)濟(jì)增長發(fā)揮巨大的作用。

開放土地市場勢在必行,功在千秋。同時也會帶來一系列新問題,需要認(rèn)真研究,通盤考慮,以改革和務(wù)實(shí)的精神逐一解決,保證土地制度改革健康推進(jìn)。

(作者為中國改革基金會國民經(jīng)濟(jì)研究所副所長)

中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:財新網(wǎng) 2016-09-25


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