摘要：盡管現(xiàn)行土地制度的形成和發(fā)展有其歷史原因, 但其割裂城鄉(xiāng)、阻礙流動(dòng)的弊端逐步顯現(xiàn), 成為阻擋社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的障礙之一, 推動(dòng)農(nóng)村土地制度改革已成為實(shí)踐和理論上的共識(shí)。黨的十八屆三中全會(huì)提出, 要充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。土地是基礎(chǔ)性資源, 農(nóng)村土地只有走向市場(chǎng)化, 才能更好提高土地的配置效率, 進(jìn)而提高社會(huì)整體效率。本文試圖通過(guò)對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地制度的歷史沿革和現(xiàn)有農(nóng)村土地制度問(wèn)題現(xiàn)狀進(jìn)行分析, 進(jìn)一步探討農(nóng)村土地市場(chǎng)化滯后原因, 并對(duì)農(nóng)村土地制度市場(chǎng)化改革提出政策建議。
一、引言
土地是基礎(chǔ)性資源, 農(nóng)村土地制度改革必須堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向。目前, 我國(guó)現(xiàn)行的土地制度是原來(lái)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制的重要組成部分, 在社會(huì)主義建設(shè)過(guò)程中發(fā)揮過(guò)重要作用, 但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制的轉(zhuǎn)型, 現(xiàn)行土地制度的弊病逐漸顯現(xiàn), 成為制約社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展和生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的重要因素, 也成為造成“土地財(cái)政”困境的重要誘因, 不再適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要, 社會(huì)各方面的改革呼聲很高。為順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新形勢(shì), 黨的十八屆三中全會(huì)站在改革發(fā)展全局的角度對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革提出了一系列要求, 明確了相關(guān)目標(biāo)任務(wù)。結(jié)合近幾年的試點(diǎn)探索和實(shí)踐總結(jié), 《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)城市房地產(chǎn)管理法》也在逐步籌劃修訂和完善, 2018年12月23日, 十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)土地管理法, 城市房地產(chǎn)管理法修訂草案進(jìn)行初次審議。為更好指導(dǎo)實(shí)踐, 從理論上, 對(duì)土地改革的具體政策措施進(jìn)一步深入研究和細(xì)化仍然是非常必要的。
二、我國(guó)農(nóng)村土地制度
(一) 我國(guó)農(nóng)村土地制度歷史沿革
1. 我國(guó)古代的土地制度
在我國(guó)古代社會(huì), 土地制度不斷發(fā)展, 在不同的歷史時(shí)期表現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。根據(jù)土地制度的特點(diǎn), 我國(guó)古代土地制度的沿革大致可分為三個(gè)時(shí)期:第一個(gè)時(shí)期是夏商周, 這一時(shí)期的井田制還保留了比較多的部落所有的痕跡, 土地的私有制尚未成形;第二個(gè)時(shí)期從井田制瓦解到唐中葉均田制崩潰, 這一時(shí)期土地私有制逐步確立, 在此過(guò)程中, 國(guó)家作為強(qiáng)勢(shì)力量進(jìn)行了直接干預(yù);第三個(gè)時(shí)期從唐“兩稅法”實(shí)施到近代, 其中, 北宋的“不立田制, 不抑兼并”成為典型制度, 也逐漸成為后代土地國(guó)策, 封建地主土地所有制在此時(shí)期得到發(fā)展、成熟并衰落。
2. 我國(guó)近代的土地制度
近代以來(lái), 土地制度逐步成為社會(huì)矛盾聚焦點(diǎn)。太平天國(guó)頒布的《天朝田畝制度》反映了廣大貧苦農(nóng)民獲得土地、追求平等平均的理想社會(huì)的渴望。孫中山先生三民主義中“民生主義”提出了“平均地權(quán)、核定地價(jià), 使耕者有其田”的思想。消滅封建地主土地所有制, 實(shí)現(xiàn)農(nóng)民土地所有制, 使農(nóng)民切實(shí)獲得土地所有權(quán), 是我國(guó)新民主主義革命時(shí)期的主要內(nèi)容, 也是解決農(nóng)民問(wèn)題的核心所在。1921年中國(guó)共產(chǎn)黨成立后, 就把解決農(nóng)民土地問(wèn)題作為解決近代中國(guó)國(guó)弱民貧的核心途徑之一。
3. 新中國(guó)成立后至1978年的土地制度
1950年, 我國(guó)頒布了《中華人民共和國(guó)土地改革法》, 從新疆解放區(qū)開(kāi)始, 逐步在全國(guó)推開(kāi)土地改革運(yùn)動(dòng)。1951年, 土地改革初步完成, 即發(fā)布《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議》, 1953年發(fā)布《關(guān)于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的決議》。構(gòu)成合作化運(yùn)動(dòng)制度環(huán)境的主要因素是對(duì)農(nóng)業(yè)的社會(huì)主義改造, 即實(shí)現(xiàn)由農(nóng)民土地所有制向集體所有制過(guò)渡;另一個(gè)重要因素是階級(jí)斗爭(zhēng)觀念的強(qiáng)化, 由此導(dǎo)致合作化運(yùn)動(dòng)由經(jīng)濟(jì)變革變成了一場(chǎng)由意識(shí)形態(tài)主導(dǎo)的政治運(yùn)動(dòng)。合作化運(yùn)動(dòng)從初級(jí)合作社階段到高級(jí)合作社階段最后到達(dá)人民公社“一大二公”階段。
4. 改革開(kāi)放以來(lái)的土地制度
黨的十一屆三中全會(huì)后, 改革開(kāi)放成為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主旋律, 而農(nóng)村為改革開(kāi)啟先河, 土地政策就是改革的核心。人民公社“三級(jí)所有, 隊(duì)為基礎(chǔ)”的經(jīng)營(yíng)體制開(kāi)始全面解體, 并逐漸確立了“包產(chǎn)到戶、包干到戶”的家庭經(jīng)營(yíng)體制, 以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度逐步確立。此后, 農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度成為我國(guó)農(nóng)村土地政策的基石。
(二) 我國(guó)農(nóng)村土地制度現(xiàn)狀
我國(guó)土地分為三大類:農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。農(nóng)用地指直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地, 包括耕地、林地、牧草地及其他的農(nóng)業(yè)用地;建設(shè)用地指建造建筑物、構(gòu)筑物的土地, 包括商業(yè)、工礦、倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、交通、水利設(shè)施、特殊用地等;未利用地指農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的土地。農(nóng)村土地制度改革的對(duì)象包含兩個(gè)方向:一是耕地、林地、草地等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地, 二是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地、宅基地等農(nóng)村集體建設(shè)用地。
近年來(lái), 政府在已有農(nóng)村土地制度基礎(chǔ)上, 實(shí)施了“耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”等一系列政策;各地政府從實(shí)際出發(fā), 對(duì)包括農(nóng)村宅基地制度在內(nèi)的各項(xiàng)制度進(jìn)行有益嘗試探索。尤其是2015年在33個(gè)試點(diǎn)縣市開(kāi)展的“農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地改革” (簡(jiǎn)稱三項(xiàng)試點(diǎn)改革) , 取得了積極成效。截至2018年, 這33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 已按新辦法實(shí)施征地1275宗、18萬(wàn)畝;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地已入市地塊1萬(wàn)余宗, 面積9萬(wàn)余畝, 總價(jià)款約257億元, 收取調(diào)節(jié)金28.6億元, 辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款228宗、38.6億元;騰退出零星、閑置的宅基地約14萬(wàn)戶、8.4萬(wàn)畝, 辦理農(nóng)房抵押貸款5.8萬(wàn)宗、111億元。這些對(duì)保護(hù)耕地、保障農(nóng)民居住權(quán), 減輕農(nóng)村土地利用粗放、增加城鎮(zhèn)用地供給, 實(shí)現(xiàn)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地目標(biāo)發(fā)揮了重大作用, 但也存在許多問(wèn)題。比如, 從點(diǎn)上來(lái)看, 并沒(méi)有完全鋪開(kāi), 33個(gè)試點(diǎn)縣 (市、區(qū)) 實(shí)施的1275宗征地項(xiàng)目中, 有918宗 (占72%) 集中在河北定州、上海松江、浙江義烏、福建晉江、山東禹城等5個(gè)試點(diǎn)地區(qū)。從內(nèi)容上來(lái)看, 實(shí)現(xiàn)國(guó)家、集體、個(gè)人三者之間收益的有效辦法還不夠多;宅基地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)探索和實(shí)踐還不夠充分。不可否認(rèn), 其運(yùn)行效果與預(yù)期目標(biāo)存在一定差距。
三、農(nóng)村土地市場(chǎng)化內(nèi)涵、現(xiàn)狀及影響
(一) 農(nóng)村土地市場(chǎng)化內(nèi)涵
農(nóng)村土地市場(chǎng)化是指在農(nóng)村土地制度改革過(guò)程中, 逐步使市場(chǎng)在土地資源配置中發(fā)揮決定性作用, 農(nóng)村土地資源的流動(dòng)和利用要更多地受到市場(chǎng)力量的支配和指引。農(nóng)村土地市場(chǎng)化其實(shí)就是在農(nóng)村土地制度改革中, 推動(dòng)一系列經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及法律制度的變革, 建立完善一整套制度體系, 為市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源創(chuàng)造條件, 最終實(shí)現(xiàn)土地資源市場(chǎng)配置的政策目標(biāo)。農(nóng)村土地市場(chǎng)化是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下推動(dòng)資源流動(dòng)的必然選擇。土地作為一種基礎(chǔ)資源, 農(nóng)村土地只有走向市場(chǎng)化, 才能更好提高土地的配置效率, 進(jìn)而提高社會(huì)整體效率。
(二) 農(nóng)村土地市場(chǎng)化的現(xiàn)狀
在政府組織下, 一些地區(qū)相關(guān)試點(diǎn)逐步在推進(jìn)。這些試點(diǎn)也表明, 農(nóng)村土地市場(chǎng)化改革有助于提高土地資源的利用效率, 促進(jìn)城鄉(xiāng)土地資源的合理流動(dòng), 有效保護(hù)農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利。但是, 從實(shí)際結(jié)果來(lái)看, 農(nóng)村土地市場(chǎng)化現(xiàn)狀不容樂(lè)觀, 一方面, 農(nóng)地非農(nóng)化數(shù)量快速擴(kuò)大;另一方面, 農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)化水平不升反降。根據(jù)錢忠好等 (2012) 的測(cè)算, 2003-2008年農(nóng)地非農(nóng)化市場(chǎng)化水平平均值大約在18%, 且呈現(xiàn)下降趨勢(shì)。
農(nóng)村土地市場(chǎng)化出現(xiàn)不容樂(lè)觀的具體原因包括:
1. 集體所有權(quán)不明確, 土地產(chǎn)權(quán)主體地位虛置。
依照現(xiàn)行的有關(guān)法律, 農(nóng)村土地所有權(quán)主體并不明確。《憲法》中籠統(tǒng)定為集體所有;《民法通則》中被界定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村兩級(jí);《土地管理法》中則規(guī)定為鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織。從而在微觀上形成村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)、村內(nèi)各農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組、鄉(xiāng) (鎮(zhèn)) 農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)同一塊土地都可以擁有所有權(quán)。集體所有權(quán)的不明確, 導(dǎo)致作為集體一員的普通農(nóng)民的土地產(chǎn)權(quán)是模糊不清的, 他們作為土地產(chǎn)權(quán)的主體地位是虛置的。
2. 現(xiàn)行財(cái)稅體系不完善, 地方政府嚴(yán)重依賴“土地財(cái)政”。
分稅制改革將一些關(guān)系國(guó)家大局和實(shí)施宏觀調(diào)控的稅種劃歸中央, 擴(kuò)大了中央的財(cái)源。在財(cái)權(quán)向上集中的同時(shí), 地方財(cái)政支出責(zé)任反而有所增加。隨著財(cái)權(quán)層層上收, 事權(quán)逐步下放;承擔(dān)更多責(zé)任的地方政府以及地方政府官員就將目光瞄向了土地。從2003年開(kāi)始, 土地相關(guān)收入占當(dāng)年地方財(cái)政收入的比例一直維持50%以上, 反映了地方政府對(duì)“土地財(cái)政”的極度依賴。
3. 官員績(jī)效考核制度不合理, 刺激地方官員“賣地”沖動(dòng)。
地方政府面臨的激勵(lì)導(dǎo)致了地方政府在土地方面的種種行為。地方政府的土地行為有著深刻的制度根源。以GDP增長(zhǎng)率以及地方政府間的相對(duì)經(jīng)濟(jì)績(jī)效為考核標(biāo)準(zhǔn)的官員晉升機(jī)制, 為地方政府提供了很強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)激勵(lì), 也部分解釋了我們發(fā)現(xiàn)的土地制度問(wèn)題。
(三) 農(nóng)村土地市場(chǎng)化的影響
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化的影響。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是村組織將集體建設(shè)用地租賃、轉(zhuǎn)讓給企業(yè)或個(gè)人使用的一種建設(shè)用地類型。很多地方政府通過(guò)大面積地規(guī)劃及流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體建設(shè)用地來(lái)緩解彌補(bǔ)城鎮(zhèn)化建設(shè)用地缺口, 而在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的整個(gè)過(guò)程中, 除去給予農(nóng)民一定的土地賠償以外, 地方政府通過(guò)高價(jià)出讓土地獲得的巨額結(jié)余收入自然也會(huì)順利流入地方政府口袋之中, 從而為地方財(cái)政大幅創(chuàng)收。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地市場(chǎng)化對(duì)地方政府財(cái)政產(chǎn)生重大影響, 主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面:首先是對(duì)土地出讓收入的影響。土地出讓金是土地財(cái)政的主要部分, 但土地出讓行為在期限內(nèi)只能發(fā)生一次, 土地出讓金只能拿到一次, 具有一次性特點(diǎn), 并不能作為地方財(cái)政長(zhǎng)期穩(wěn)定的收入來(lái)源。而地方財(cái)政支出具有剛性, 如果將一次性特點(diǎn)的收入作為經(jīng)常性支出的財(cái)源, 勢(shì)必會(huì)加劇地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地平等入市, 同權(quán)同價(jià), 將對(duì)地方政府壟斷利潤(rùn)產(chǎn)生顯著影響, 減少地方政府土地財(cái)政收入, 對(duì)地方政府財(cái)政收入來(lái)源和收入結(jié)構(gòu)產(chǎn)生重大影響。其次是對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的影響。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地直接和平等入市造成地方政府土地財(cái)政收入減少, 不可避免會(huì)加劇地方政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。土地出讓收入是地方政府償還債務(wù)的重要來(lái)源之一, 一旦土地出讓金及相關(guān)土地財(cái)政收入減少, 勢(shì)必影響地方政府償債能力和償債信譽(yù), 對(duì)地方財(cái)政的債務(wù)收入部分造成連帶影響。
宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的影響。從目前地方推行的宅基地流轉(zhuǎn)模式來(lái)看, 在流轉(zhuǎn)農(nóng)村宅基地的過(guò)程中, 前期的搬遷安置過(guò)程, 地方政府需要大量資金用于宅基地流轉(zhuǎn)、宅基地置換等, 土地二次流轉(zhuǎn)后的開(kāi)發(fā)也需要相應(yīng)的資金支持。整個(gè)流轉(zhuǎn)過(guò)程完成后, 在現(xiàn)行宅基地制度情況下, 地方政府在參與組織并引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)行宅基地置換的過(guò)程中, 復(fù)墾的土地一般除去耕地和農(nóng)用建設(shè)用地外, 都會(huì)結(jié)余一部分土地, 這一部分土地流轉(zhuǎn)到政府手中后, 通過(guò)招拍掛等方式出讓土地, 獲得土地出讓金。一旦宅基地進(jìn)行市場(chǎng)化改革, 在流轉(zhuǎn)過(guò)程中, 農(nóng)民可能可以直接同開(kāi)發(fā)商談判, 減少了政府的介入, 大幅度地增加了土地流轉(zhuǎn)所獲得經(jīng)濟(jì)收益, 從而使得一部分過(guò)去流入政府口袋中的出讓金直接轉(zhuǎn)向農(nóng)民自己的口袋, 必然會(huì)影響到地方政府所獲得的土地收益, 使得地方財(cái)政收入嚴(yán)重縮水。此外, 如果由農(nóng)民主體同開(kāi)發(fā)商直接談判, 農(nóng)民主體處于弱勢(shì)地位, 為了保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益不被開(kāi)發(fā)商嚴(yán)重侵占, 需要建立第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu), 而承擔(dān)監(jiān)督職能的任務(wù)又會(huì)落到地方政府的肩上, 也會(huì)增加地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外, 在經(jīng)濟(jì)利益的促使下, 必然會(huì)提高農(nóng)民流轉(zhuǎn)宅基地積極性。農(nóng)民在經(jīng)濟(jì)利益的誘使下大量流轉(zhuǎn), 甚至是違規(guī)申請(qǐng)審批以流轉(zhuǎn)宅基地來(lái)套取經(jīng)濟(jì)利益, 從而很有可能突破國(guó)家18億畝耕地的紅線, 而地方政府為了維護(hù)18億畝耕地紅線, 必然要采取一定的保障措施, 這也在一定程度上也會(huì)消耗地方政府的財(cái)政資金, 加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。
四、農(nóng)村土地市場(chǎng)化的相關(guān)政策建議
(一) 總體思路
堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制和耕地紅線不突破的前提下, 圍繞農(nóng)村土地權(quán)利集合, 探索賦予農(nóng)民更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利, 激活農(nóng)村各類生產(chǎn)要素潛能, 逐步發(fā)揮農(nóng)民積極性和市場(chǎng)配置作用, 同時(shí)調(diào)整各級(jí)政府在土地制度改革中的著力點(diǎn), 在當(dāng)前全面深化改革中, 形成農(nóng)民、市場(chǎng)、政府合力, 沿用“政策完善—布局試點(diǎn)—全面推進(jìn)”的思路, 以土地產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)稅分配制度和官員激勵(lì)制度改革為重心, 逐步解決當(dāng)前農(nóng)村土地制度中存在的主要問(wèn)題, 使農(nóng)村土地制度與新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化內(nèi)洽, 讓農(nóng)民成為改革的積極參與者和真正受益者。
(二) 具體措施
1. 完善農(nóng)村土地征用制度。
一是以立法形式明確界定公益性用地的范圍, 將允許以公共利益的名義進(jìn)行征地的項(xiàng)目逐項(xiàng)列出;二是要建立公開(kāi)、公平、公正和高效的土地征用管理體制和程序, 保證相關(guān)方的知情權(quán)、參與權(quán)和申訴權(quán);三是改革征地補(bǔ)償制度, 公允確定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn), 合理提高農(nóng)民分配比例。改變現(xiàn)行《土地管理法》規(guī)定的對(duì)被征耕地按原農(nóng)業(yè)用途進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定, 是要按市場(chǎng)價(jià)進(jìn)行補(bǔ)償, 同時(shí)要考慮土地對(duì)于農(nóng)民以及社會(huì)的多種功能。
2. 破除建設(shè)用地入市障礙。
一是明確建設(shè)用地流轉(zhuǎn)范圍和條件, 規(guī)范土地流轉(zhuǎn)形式和程序, 非農(nóng)建設(shè)用地的入市條件和范圍應(yīng)該符合用地規(guī)劃, 非農(nóng)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)時(shí), 必須于合同中明確土地流轉(zhuǎn)期限;二是加快培育農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng), 逐步健全農(nóng)村建設(shè)用地市場(chǎng)體系;三是嚴(yán)格規(guī)范和監(jiān)督政府和其他主體的交易行為, 防止服務(wù)缺位和管理越位, 要加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)和“三資”管理, 尤其對(duì)于村集體獲得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后的增值收益, 制定管理辦法, 加強(qiáng)監(jiān)管和審計(jì)監(jiān)督。
3. 推進(jìn)宅基地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)。
一是完善宅基地首次取得與管理制度, 對(duì)宅基地的申請(qǐng)、使用等各環(huán)節(jié), 建立規(guī)范嚴(yán)格的審批程序, 探索通過(guò)集體內(nèi)部調(diào)整、有償使用等方式消化已存在的“一戶多宅”問(wèn)題;二是完善宅基地退出及入市制度, 明確宅基地退出及入市的對(duì)象、條件、范圍、方式, 以及流轉(zhuǎn)的主體、程序、收益處置等;三是完善農(nóng)村社會(huì)保障體系建設(shè), 探索保障和改善農(nóng)民居住條件的多種安置途徑, 將宅基地所肩負(fù)的居住保障職責(zé)置換出來(lái), 發(fā)揮出宅基地財(cái)產(chǎn)功能, 使其使用權(quán)還原為生產(chǎn)要素, 探索宅基地使用權(quán)抵押擔(dān)保制度。
4. 構(gòu)建服務(wù)平臺(tái)和監(jiān)管機(jī)制。
一是土地管理技術(shù)和信息平臺(tái), 對(duì)土地實(shí)時(shí)監(jiān)控和管理;二是土地流轉(zhuǎn)和交易平臺(tái), 支撐集體土地直接進(jìn)入市場(chǎng), 平等交易;三是建立市場(chǎng)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu), 防止農(nóng)民失地、土地投機(jī)和兼并風(fēng)險(xiǎn);四是構(gòu)建土地儲(chǔ)備制度, 保持政府對(duì)土地市場(chǎng)的宏觀調(diào)控能力, 防止土地市場(chǎng)出現(xiàn)市場(chǎng)失靈、寡頭壟斷等問(wèn)題。
5. 推進(jìn)財(cái)政體制深化改革。
進(jìn)一步推進(jìn)分稅制的改革, 明確地方稅收來(lái)源和比例, 進(jìn)一步拓寬地方財(cái)政收入穩(wěn)定渠道, 逐步構(gòu)建以土地稅、房產(chǎn)稅為基礎(chǔ)的地方主體稅體系, 為基層政府提供基本公共服務(wù)提供財(cái)力保障;通過(guò)稅費(fèi)調(diào)節(jié)等方式穩(wěn)妥減輕地方政府對(duì)土地財(cái)政的依賴;合理界定地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)范圍, 規(guī)范財(cái)政管理體制;建立并完善科學(xué)合理、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、公開(kāi)透明的政府預(yù)算體系, 使之能夠全面反映政府收支總量、結(jié)構(gòu)和管理活動(dòng)。
6. 推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變, 完善績(jī)效考核體制。
逐步剝離政府土地經(jīng)營(yíng)權(quán), 強(qiáng)化社會(huì)管理和服務(wù)職能;加大新增債務(wù)、新型農(nóng)業(yè)、民生工程等指標(biāo)的權(quán)重, 通過(guò)績(jī)效考核制度完善加快政府職能和官員理念的轉(zhuǎn)變, 彌補(bǔ)官員任期制的缺陷。推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革, 完善行政部門設(shè)置, 精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員, 減輕政府人員經(jīng)費(fèi)開(kāi)支。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：公共財(cái)政研究2019年01期
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