摘要：農(nóng)村土地市場(chǎng)化既應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，也應(yīng)遵守土地用途管制、集體所有制、村民自治。
市場(chǎng)在農(nóng)村土地配置中都能起決定性作用嗎？哪些農(nóng)村土地或哪些農(nóng)村土地配置環(huán)節(jié)可進(jìn)行市場(chǎng)化？農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循哪些發(fā)展規(guī)律、應(yīng)遵守哪些基本制度？正確認(rèn)識(shí)這些問(wèn)題，有利于科學(xué)安排“三農(nóng)”制度或者在深化農(nóng)村土地制度改革中把握好方向。
一、農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循的發(fā)展規(guī)律
（一）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律。農(nóng)業(yè)是生命再生產(chǎn)與經(jīng)濟(jì)再生產(chǎn)相結(jié)合的產(chǎn)業(yè)，農(nóng)作物的農(nóng)時(shí)性與自然性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性與市場(chǎng)化、農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性與民生性，既決定了農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源，也決定了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)效率不高、比較效益低、自然風(fēng)險(xiǎn)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)較大。也即，農(nóng)業(yè)既需要遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，也需要遵循生物生長(zhǎng)規(guī)律，還需要遵循宏觀調(diào)控規(guī)律。比如，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的區(qū)域性、農(nóng)作物的季節(jié)性、農(nóng)產(chǎn)品的生命性，既使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)依賴(lài)地理氣候、靠天靠地吃飯，需要精心種養(yǎng)、細(xì)心照料；也使農(nóng)業(yè)勞動(dòng)監(jiān)督、計(jì)量等管理成本相對(duì)工業(yè)企業(yè)高出許多；甚至使大宗農(nóng)產(chǎn)品的組織經(jīng)營(yíng)不如一般工業(yè)企業(yè)高度組織化。相對(duì)家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)，雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)往往導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)主體由農(nóng)戶變成資本所有者、農(nóng)民由“土地主人”變成被雇傭者、生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)方式由家庭自主生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)變成業(yè)主（公司）自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)；業(yè)主（公司）需要支付土地流轉(zhuǎn)費(fèi)給土地承包權(quán)人。在雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)中，由于農(nóng)民生產(chǎn)的不是自己的農(nóng)產(chǎn)品，其勞動(dòng)與勞動(dòng)成果聯(lián)系不夠緊密，那么農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的積極性就不高，不但不能發(fā)揮家庭承包經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，而且往往增加了租地、雇工、勞動(dòng)管理之類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，也往往缺乏鄰里相助、彼此相識(shí)之類(lèi)的社會(huì)資本。因此，農(nóng)業(yè)不宜雇工經(jīng)營(yíng)，而宜家庭經(jīng)營(yíng)或包干經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)。并且，土地流轉(zhuǎn)規(guī)模不是越大越好，否則因農(nóng)業(yè)管理成本過(guò)高而不經(jīng)濟(jì)。因此，農(nóng)業(yè)也不宜大規(guī)模經(jīng)營(yíng)，而宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在我國(guó)兩千多年封建社會(huì)里，地主對(duì)佃農(nóng)往往實(shí)行的是收租制而不是工資制；當(dāng)今世界各國(guó)的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)仍以家庭經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)——收租制、家庭經(jīng)營(yíng)模式、家庭承包經(jīng)營(yíng)制度在勞動(dòng)投入與勞動(dòng)產(chǎn)出緊密相聯(lián)、沒(méi)有雇工和勞動(dòng)管理之類(lèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本等方面具有共同特征。進(jìn)入工業(yè)化中期以后，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的弱質(zhì)性、民生性顯得更加突出，需要繼續(xù)實(shí)行工業(yè)化中期之前集體經(jīng)濟(jì)組織成員可以依法地?zé)o償?shù)厥褂棉r(nóng)業(yè)用地以從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的農(nóng)村土地政策，也即需要繼續(xù)堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)這一基本制度。倘若不堅(jiān)持土地承包經(jīng)營(yíng)制度，而推行農(nóng)業(yè)用地市場(chǎng)化，那么不僅會(huì)違背農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，也會(huì)動(dòng)搖社會(huì)主義制度根基。這已被改革開(kāi)放以來(lái)實(shí)行土地承包經(jīng)營(yíng)制度所取得的偉大成就所證明，也被二十世紀(jì)五十至七十年代“集體經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)”所反證，更被兩千多年來(lái)我國(guó)封建社會(huì)土地可買(mǎi)賣(mài)導(dǎo)致農(nóng)民流離失所進(jìn)而引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩所反證。簡(jiǎn)而言之，不僅土地承包權(quán)不能市場(chǎng)化，即使是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的市場(chǎng)化，也應(yīng)遵循農(nóng)業(yè)適宜家庭經(jīng)營(yíng)或包干經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)以及適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等發(fā)展規(guī)律。
2．農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循農(nóng)村發(fā)展規(guī)律。相對(duì)城鎮(zhèn)，農(nóng)村人口分布不密集、土地資金勞動(dòng)力人才科技等生產(chǎn)要素集聚度不高競(jìng)爭(zhēng)力不強(qiáng)、交通水利能源通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施以及教育文化衛(wèi)生醫(yī)療等基本公共服務(wù)人均配置成本較高或人均利用率較低、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。聚村而居、精耕細(xì)作、間作套種、綠色種植、血親相連、利益相關(guān)、鄰里相助、文化相聯(lián)等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化，在我國(guó)數(shù)千年歷史中，早已深深植根于廣大農(nóng)村或數(shù)億農(nóng)民的行為習(xí)慣、社會(huì)制度與道德理念之中。農(nóng)村是熟人社區(qū)，一個(gè)自然村落本就是一個(gè)復(fù)雜的鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，其生產(chǎn)勞動(dòng)、人際交往更多受家族姻親或風(fēng)俗習(xí)慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場(chǎng)機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)。那么，以集體經(jīng)濟(jì)組織為地理邊界并以此為基礎(chǔ)的農(nóng)村土地集體所有制、村民自治等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度就應(yīng)堅(jiān)守。這些農(nóng)業(yè)農(nóng)村基本制度既能遵循農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也能繼承和發(fā)揚(yáng)我國(guó)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。其中，農(nóng)村土地集體所有的制度實(shí)質(zhì)，是在土地用途管制之下的全體而動(dòng)態(tài)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同使用或依法共同占有歸根到底屬于國(guó)家所有的集體經(jīng)濟(jì)組織土地。農(nóng)村集體土地既非集體經(jīng)濟(jì)組織所有，畢竟非實(shí)體組織的集體經(jīng)濟(jì)組織不能成為土地所有權(quán)人；也非集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體所有，因其時(shí)點(diǎn)性或成員具體化而與農(nóng)村土地集體所有制度實(shí)質(zhì)相矛盾；更非集體經(jīng)濟(jì)組織成員所有，其實(shí)質(zhì)是變相的土地私有制。因此，農(nóng)村集體土地所有權(quán)既不能被集體經(jīng)濟(jì)組織市場(chǎng)化，也不能被集體經(jīng)濟(jì)組織成員集體市場(chǎng)化，更不能被集體經(jīng)濟(jì)組織成員、村委干部、村委乃至地方政府市場(chǎng)化。對(duì)于宅基地使用權(quán)，需要集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法申請(qǐng)取得。由于實(shí)行農(nóng)村土地集體所有制，加上住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，因此，嚴(yán)禁非法買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村住宅，即使探索抵押擔(dān)保農(nóng)村住宅制度改革也需審慎。否則，既容易違背農(nóng)村土地集體所有制，動(dòng)搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。實(shí)際上，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要?dú)w屬制度只能屬于中央事權(quán)，只宜由國(guó)家通過(guò)系列法律政策來(lái)加以規(guī)定與保障。
（二）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律
1．引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。引進(jìn)社會(huì)資本發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，往往由家庭經(jīng)營(yíng)和合作經(jīng)營(yíng)為主的統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制轉(zhuǎn)變成雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)模式，由“家庭經(jīng)營(yíng)+鄉(xiāng)里關(guān)系”轉(zhuǎn)變成市場(chǎng)關(guān)系。它并非單純的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)方式轉(zhuǎn)變，而會(huì)影響到農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式、生產(chǎn)激勵(lì)機(jī)制、利益分配機(jī)制等的變化，也會(huì)影響到人地關(guān)系、人際關(guān)系、村民自治等的變化，還會(huì)影響到對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律的遵循、對(duì)傳統(tǒng)農(nóng)村文化的弘揚(yáng)，甚至影響到數(shù)億農(nóng)民的生存、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、執(zhí)政根基的鞏固。社會(huì)資本往往是逐利的，而農(nóng)村土地成本過(guò)低甚至沒(méi)有、用地監(jiān)管成本過(guò)高，加上農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長(zhǎng)、利潤(rùn)薄、風(fēng)險(xiǎn)大而決定了發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)或者開(kāi)發(fā)建設(shè)農(nóng)村土地往往具有更多投資機(jī)會(huì)。因此，引進(jìn)社會(huì)資本往往導(dǎo)致農(nóng)村土地非農(nóng)化非糧化，不利于堅(jiān)守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規(guī)劃。在“經(jīng)濟(jì)”驅(qū)動(dòng)下尤其是在未掌握農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律之前而盲目投資、在“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下尤其是在未遵從土地用途管制之下而無(wú)序建設(shè)，會(huì)進(jìn)一步增大農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)或開(kāi)發(fā)建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)。另外，由于資本所有者的主要群體常住在城鎮(zhèn)，因此，引進(jìn)社會(huì)資本還往往容易導(dǎo)致部分農(nóng)村發(fā)展成果倒流城鎮(zhèn)，從而形成新的城鄉(xiāng)二元體制機(jī)制，進(jìn)一步擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。因此，發(fā)展農(nóng)業(yè)建設(shè)農(nóng)村，宜以村民自愿出資為主，社會(huì)類(lèi)資本、技術(shù)、服務(wù)等生產(chǎn)要素在總表決權(quán)中不宜超過(guò)20%。否則，既容易變成雇工經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)模式，沖擊統(tǒng)分結(jié)合雙層農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制；也容易沖擊鄉(xiāng)土社會(huì)結(jié)構(gòu)，影響村民自治發(fā)展；還容易沖擊傳統(tǒng)農(nóng)村文化，影響地力可持續(xù)與環(huán)境保護(hù)。隨著我國(guó)改革開(kāi)放的持續(xù)深入推進(jìn)，新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的加快發(fā)展，尤其是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大力實(shí)施，農(nóng)民及其在外務(wù)工人員逐漸富裕起來(lái)，有相當(dāng)多的資金可投入到農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化發(fā)展中去。
2．工業(yè)化中期之后一般實(shí)行農(nóng)業(yè)農(nóng)村扶持政策。基于人多地少人均耕地更少基本國(guó)情、貫徹功能分區(qū)發(fā)展理念、節(jié)約集約利用土地、保障糧食安全、建設(shè)中國(guó)特色現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)與城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等的考慮，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)應(yīng)以農(nóng)業(yè)為本。既然農(nóng)村集體土地屬于國(guó)家所有或全民所有，那么國(guó)家或代表全民的政府就有權(quán)向土地承包權(quán)人、住宅所有權(quán)人等征收土地使用或占有方面的稅賦，而其他任何組織或個(gè)人都無(wú)權(quán)以他們各自名義征收。新中國(guó)成立以來(lái)，工業(yè)化中期以前，廣大農(nóng)民就交了公糧或繳納了農(nóng)業(yè)稅賦，甚至還在一定時(shí)期內(nèi)實(shí)施工農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”政策以支持工業(yè)優(yōu)先等發(fā)展戰(zhàn)略。進(jìn)入工業(yè)化中期之后，農(nóng)業(yè)容易變成產(chǎn)業(yè)短板，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率不高、比較效益低、風(fēng)險(xiǎn)多且難以管控的產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)性顯得更加突出，農(nóng)業(yè)是產(chǎn)業(yè)之基、民生之本、可持續(xù)發(fā)展之源的地位作用顯得更加重要，而且農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平普遍落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)、長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在短期內(nèi)難以消除，加上農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體或土地流轉(zhuǎn)主體數(shù)以億計(jì)，農(nóng)業(yè)收益小、不穩(wěn)定、難計(jì)量，并往往對(duì)個(gè)體或微型企業(yè)的營(yíng)業(yè)、個(gè)人的所得等給予一定免稅額。因此，工業(yè)化中期之后，為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展甚至為了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，一般就不再?gòu)耐恋厥褂檬找婊蛲恋亓鬓D(zhuǎn)收益中征收土地使用稅賦。進(jìn)而言之，在我國(guó)，土地流轉(zhuǎn)費(fèi)只是集體所有制之下土地承包權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，并非土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)，只有土地稅賦才是土地所有權(quán)在經(jīng)濟(jì)上的實(shí)現(xiàn)。為了讓農(nóng)民安心務(wù)農(nóng)，常住集體經(jīng)濟(jì)組織的集體經(jīng)濟(jì)組織成員不僅可以依法地?zé)o償?shù)厥褂没蛘加谐邪恋亍⒄亍⒐娼ㄔO(shè)用地等集體土地，而且還需要政府通過(guò)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入、提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼等舉措大力扶持“三農(nóng)”，力爭(zhēng)農(nóng)民經(jīng)濟(jì)收入、享受基本公共服務(wù)等與當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民差距逐漸縮小。其實(shí)，市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以承擔(dān)一個(gè)健康社會(huì)所應(yīng)具備的扶持弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)、縮小城鄉(xiāng)差距、維持社會(huì)穩(wěn)定、鞏固執(zhí)政根基、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化等復(fù)雜功能。加上農(nóng)業(yè)比較效益通常低，農(nóng)村各生產(chǎn)要素競(jìng)爭(zhēng)力普遍不高，農(nóng)村往往落后于當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)。因此，讓市場(chǎng)在土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)業(yè)用地或土地配置環(huán)節(jié)，而并非適宜其所有農(nóng)村土地或全部配置環(huán)節(jié)，甚至只宜有限競(jìng)爭(zhēng)。比如集體經(jīng)濟(jì)組織成員可依法地?zé)o償?shù)爻邪?jīng)營(yíng)土地、申請(qǐng)取得宅基地，土地承包權(quán)不能買(mǎi)賣(mài)，農(nóng)村住宅也不宜買(mǎi)賣(mài)抵押擔(dān)保，農(nóng)業(yè)只宜適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)等。倘若農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)由市場(chǎng)起決定性作用，那將會(huì)沖擊現(xiàn)有“三農(nóng)”基本制度，動(dòng)搖社會(huì)主義制度根基，影響我國(guó)農(nóng)業(yè)農(nóng)村乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
（三）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵循社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律
1．農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地（含農(nóng)房租賃經(jīng)營(yíng)）應(yīng)依法繳納土地使用稅。在實(shí)行土地公有制的我國(guó)，如果農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，那么它就與國(guó)有經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地并無(wú)本質(zhì)區(qū)別——土地都屬于國(guó)家所有，都用于非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，或者農(nóng)村住宅不是村民用于自住。因而，就應(yīng)同樣遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，同樣遵守市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，同等繳納土地使用方面的稅費(fèi)——此類(lèi)土地稅費(fèi)主要用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展，尤其是縮小農(nóng)村區(qū)域之間的發(fā)展差距。否則，就容易形成有別于依法無(wú)償使用農(nóng)村集體土地、有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地的無(wú)償使用農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)土地第三種土地制度。這既不利于公平競(jìng)爭(zhēng)，也不利于形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，甚至不利于構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系。有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地看似與集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法無(wú)償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅(jiān)持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無(wú)償之別是緣于農(nóng)業(yè)與工商業(yè)、農(nóng)村與城鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)律不同而需要作出產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別的土地制度安排。而且，能將農(nóng)村土地依法轉(zhuǎn)為經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，往往限于城郊，只惠及少數(shù)農(nóng)民，而不能讓廣大農(nóng)村、更多農(nóng)民共享改革發(fā)展成果。它既不能統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，也不能兼顧當(dāng)前與未來(lái)發(fā)展，不利于構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機(jī)制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展體制機(jī)制，反而容易擴(kuò)大區(qū)域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應(yīng)稅收制度（應(yīng)有區(qū)分區(qū)域的免稅額），以建立健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)尤其是統(tǒng)籌農(nóng)村區(qū)域的土地利益分配機(jī)制。
2．謹(jǐn)慎推進(jìn)城鄉(xiāng)土地平等交換。有的建議平等交換城鄉(xiāng)土地，其初衷是縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。然而，我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的形成是緣于長(zhǎng)期形成的城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制，因此，要消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)就應(yīng)從建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制這個(gè)根本入手。之所以依法無(wú)償使用集體土地而有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地，是由于農(nóng)業(yè)相對(duì)第二三產(chǎn)業(yè)效益差、農(nóng)村相對(duì)當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)落后而作出不同的用地制度安排。這是實(shí)事求是，體現(xiàn)分類(lèi)指導(dǎo)原則的，是遵從城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的。假若在用地體制機(jī)制上不體現(xiàn)產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別，就是不尊重產(chǎn)業(yè)有別、城鄉(xiāng)有別客觀實(shí)際，不遵循事物各自發(fā)展規(guī)律。因此，建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機(jī)制并不排斥城鄉(xiāng)有別的體制機(jī)制，排斥的只是城鄉(xiāng)不平等的體制機(jī)制。那么，遵循城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律、實(shí)行用途管制、堅(jiān)持土地公有制的城鄉(xiāng)有別的土地制度就應(yīng)長(zhǎng)期堅(jiān)持下去。目前應(yīng)著力于通過(guò)深化改革逐漸消除城鄉(xiāng)不平等發(fā)展體制機(jī)制，比如提供城鄉(xiāng)平等的適合農(nóng)村農(nóng)業(yè)的基本公共服務(wù)，加大向農(nóng)村傾斜的導(dǎo)向性精準(zhǔn)性強(qiáng)的公共財(cái)政投入等。即使允許城鄉(xiāng)土地平等交換，也由于農(nóng)村土地相對(duì)城鎮(zhèn)土地地上附著物補(bǔ)償較少、土地存在級(jí)差而使征地拆遷成本低，進(jìn)而在“政績(jī)”驅(qū)動(dòng)下，突破全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，將城郊土地征收，變?yōu)槌擎?zhèn)或工業(yè)用地；或者由于農(nóng)業(yè)比較效益低、城鎮(zhèn)土地成本過(guò)高，而在利益驅(qū)動(dòng)下非法將農(nóng)業(yè)用地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地。因此，需要加強(qiáng)用地管制：如果不加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地管制，就容易沖破耕地紅線，危及糧食安全，削弱農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位；也不利于現(xiàn)有建設(shè)用地的節(jié)約集約利用、經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展，影響城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。如果不加強(qiáng)建設(shè)用地管制，就不但不符合土地利用規(guī)劃，影響土地宏觀調(diào)控；也擾亂土地市場(chǎng)秩序，影響政府及法律威信；而且往往違背農(nóng)村土地集體所有制，影響村民自治。其實(shí)，新中國(guó)成立以來(lái)尤其是改革開(kāi)放以來(lái)，工業(yè)發(fā)展用地、城鎮(zhèn)建設(shè)用地以及農(nóng)村建設(shè)用地存量已足夠多。今后應(yīng)著力于節(jié)約集約利用現(xiàn)有建設(shè)用地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地新增，并以此倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)高質(zhì)量發(fā)展，促進(jìn)資源節(jié)約集約利用，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。
二、農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵守的基本制度
（一）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵守土地用途管制
1．對(duì)土地實(shí)行用途管制既是國(guó)際通行也是歷代實(shí)行的做法。土地是稀缺資源，是人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的重要生產(chǎn)資料、居住生活的重要載體。土地利用會(huì)產(chǎn)生非常強(qiáng)的外部性，既會(huì)影響每個(gè)人的切身利益，也會(huì)影響一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，甚至?xí)绊懸粋€(gè)國(guó)家的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益；既關(guān)系到公共利益與個(gè)人利益的建構(gòu)與平衡，也關(guān)系到生產(chǎn)力的發(fā)展與生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)適。因此，任一國(guó)家對(duì)土地利用，包括農(nóng)業(yè)用地、建設(shè)用地等都實(shí)行嚴(yán)格的用途管制。即使是實(shí)行土地私有制的國(guó)家，也對(duì)土地所有者的土地利用加以必要的管制。土地用途管制的本質(zhì)是公權(quán)對(duì)私權(quán)的約束，體現(xiàn)了一國(guó)政府對(duì)土地的最終所有權(quán)和處分權(quán)，以最大程度滿足社會(huì)公共利益。歷史地看，資本主義社會(huì)、封建社會(huì)、奴隸社會(huì)下的任一國(guó)家，都無(wú)不對(duì)其國(guó)土利用加以一些管制，盡管往往主要以交稅費(fèi)、交谷物等形式間接地實(shí)現(xiàn)土地用途管制，也盡管在相當(dāng)長(zhǎng)歷史里受限于土地管理手段落后而往往顯得力不從心。土地利用必須按全國(guó)總體規(guī)劃控制總量、分類(lèi)管理、分類(lèi)利用，不同類(lèi)別、不同用途的土地不能隨意改變使用。尤其防止農(nóng)業(yè)用地被非法地非農(nóng)化、非糧化，防止總體地力不可持續(xù)，通過(guò)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)用地總量、種類(lèi)、結(jié)構(gòu)、質(zhì)量等宏觀調(diào)控以按時(shí)保質(zhì)保量供給農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)原材料。如果要對(duì)農(nóng)業(yè)用地進(jìn)行開(kāi)發(fā)建設(shè)，就必須在全國(guó)土地利用總體規(guī)劃約束性指標(biāo)之下按相關(guān)程序依法審批。假如不根據(jù)全國(guó)土地利用總體規(guī)劃使用或?qū)徟恋兀厝粫?huì)導(dǎo)致土地利用的無(wú)序、土地市場(chǎng)的混亂、土地結(jié)構(gòu)的改變，必然會(huì)影響國(guó)家宏觀調(diào)控、影響經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。
2．我國(guó)更有必要加強(qiáng)土地用途管制。人多地少人均耕地更少的基本國(guó)情決定了我國(guó)必須實(shí)行最嚴(yán)格的土地管理制度、最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度、最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度，也決定了我國(guó)必須堅(jiān)守18億畝耕地紅線、把中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中。而土地管理制度的核心是土地用途管制。加強(qiáng)土地用途管制既是實(shí)施主體功能區(qū)戰(zhàn)略的關(guān)鍵舉措，也是堅(jiān)持節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境這一基本國(guó)策的必然要求；既是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，也是中華民族生生不息、實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興的重要基礎(chǔ)。我國(guó)是實(shí)行土地公有制的社會(huì)主義國(guó)家，更需要加強(qiáng)土地用途管制，以努力維護(hù)好廣大人民的整體利益、長(zhǎng)遠(yuǎn)利益。我國(guó)的農(nóng)村土地集體所有制、有償使用經(jīng)營(yíng)性國(guó)有土地、無(wú)償使用公益性建設(shè)用地等均是用途管制之下的重要土地制度。包括農(nóng)村集體土地在內(nèi)的城鄉(xiāng)土地，需要遵循體現(xiàn)國(guó)家意志的土地用途管制，包括遵從土地利用戰(zhàn)略、土地宏觀調(diào)控、土地用途轉(zhuǎn)用管制、土地節(jié)約集約利用、土地生態(tài)保護(hù)等。而當(dāng)前，用地粗放較為突出，一些集體土地尤其是承包土地，時(shí)而在“政績(jī)”或者個(gè)人利益驅(qū)動(dòng)下，違背農(nóng)民意愿，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，違反征地法規(guī)等，將之用于小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)、開(kāi)辦工廠甚至開(kāi)發(fā)房地產(chǎn)、建設(shè)工業(yè)園區(qū)、擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模等。因此，需要進(jìn)一步強(qiáng)化土地用途管制，進(jìn)一步加強(qiáng)土地督察工作，尤其需要通過(guò)增大違規(guī)違法用地發(fā)現(xiàn)概率、提高懲罰額度、加大問(wèn)責(zé)力度乃至追究刑事責(zé)任來(lái)制止農(nóng)村土地被非法地非糧化非農(nóng)化。當(dāng)然，國(guó)家為了公共利益，可根據(jù)土地利用規(guī)劃及城鄉(xiāng)規(guī)劃依法征收集體土地。但其中的土地利用規(guī)劃應(yīng)符合全國(guó)土地利用總體規(guī)劃，公共利益宜由中央政府嚴(yán)格界定；否則，地方政府往往為了局部利益或短期利益而寬松調(diào)整土地利用規(guī)劃、寬泛界定公共利益。另外，國(guó)家也根據(jù)土地利用總體規(guī)劃，有計(jì)劃地開(kāi)展退耕還林還草還湖、復(fù)墾閑置建設(shè)用地等。
（二）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵守集體所有制
1．我國(guó)農(nóng)村土地必須堅(jiān)持集體所有制。農(nóng)村土地集體所有制既遵循了農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展規(guī)律，也遵循了城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，有利于城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展；它符合我國(guó)人多地少、人均耕地更少、聚村而居、土地公有等國(guó)情農(nóng)情，有利于弘揚(yáng)精耕細(xì)作、間作套種、地力常新、血親相連、鄰里相助等傳統(tǒng)農(nóng)耕文化鄉(xiāng)里文化生態(tài)文化。它讓農(nóng)民成為了土地的主人，土地的公有為促進(jìn)社會(huì)的公平正義、實(shí)現(xiàn)人類(lèi)的自我解放奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)；在實(shí)行長(zhǎng)達(dá)兩千多年的封建社會(huì)土地制度之下，古代中國(guó)始終擺脫不了農(nóng)民起義——封建王朝更替——農(nóng)民起義的歷史周期規(guī)律；土地的私有也讓資本主義社會(huì)鼓吹的自由民主平等這座輝煌建筑只是建在柔軟的沙灘上而已。農(nóng)村土地集體所有制是一項(xiàng)已被歷史長(zhǎng)河與長(zhǎng)期實(shí)踐所證明、能促進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展、具有強(qiáng)大生命力而十分精致的社會(huì)機(jī)制。它既創(chuàng)新了社會(huì)主義土地公有制理論和實(shí)踐，也對(duì)世界土地所有制史作出了重要貢獻(xiàn)；既是促進(jìn)人類(lèi)社會(huì)進(jìn)步的一項(xiàng)重要制度，也是人類(lèi)社會(huì)發(fā)展的必然趨勢(shì)之一。簡(jiǎn)而言之，資源稟賦、客觀規(guī)律、社會(huì)制度、傳統(tǒng)文化、歷史進(jìn)程等決定了農(nóng)村土地集體所有制是我國(guó)必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的一項(xiàng)農(nóng)村基本制度。
2．農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)不應(yīng)市場(chǎng)化。土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)及集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格認(rèn)定基準(zhǔn)等農(nóng)村土地主要配置制度既關(guān)乎生產(chǎn)力發(fā)展、生產(chǎn)關(guān)系調(diào)適、社會(huì)制度建構(gòu)、農(nóng)民切身利益，也關(guān)乎糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)差距、社會(huì)穩(wěn)定。因此，農(nóng)村土地集體所有制中的主要土地配置制度在本質(zhì)上屬于中央事權(quán)，宜由國(guó)家通過(guò)制定政策法規(guī)來(lái)統(tǒng)一規(guī)定；不屬于地方事權(quán)，不宜由地方政府來(lái)制定農(nóng)村土地的歸屬制度；也不屬于市場(chǎng)行為，不宜讓市場(chǎng)在農(nóng)村土地主要配置環(huán)節(jié)中發(fā)揮決定性作用，不能將土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)以及公益性建設(shè)用地市場(chǎng)化，更不能將土地所有權(quán)私有化。否則，農(nóng)村土地集體所有制不僅會(huì)變相成為土地私有制，滋生土地食利階級(jí)，動(dòng)搖社會(huì)主義社會(huì)根基，開(kāi)土地所有制史倒車(chē)；也容易削弱用地管制，資本主導(dǎo)土地，農(nóng)民土地權(quán)益受到侵蝕，導(dǎo)致農(nóng)民無(wú)地可種、流離失所，影響社會(huì)穩(wěn)定乃至動(dòng)搖黨的執(zhí)政基礎(chǔ)；而且沒(méi)有體現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村特點(diǎn)，沒(méi)有遵循城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展規(guī)律，將會(huì)危及糧食安全，影響農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位，擴(kuò)大城鄉(xiāng)發(fā)展差距，制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)代化發(fā)展進(jìn)程；還不符合國(guó)情農(nóng)情，不利于村民自治，不利于弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。盡管由集體經(jīng)濟(jì)組織決定土地承包方案、組織實(shí)施土地發(fā)包、報(bào)批宅基地等，但這些只是通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議執(zhí)行國(guó)家有關(guān)法律政策規(guī)定而已，集體經(jīng)濟(jì)組織并不具有實(shí)質(zhì)意義上的土地配置權(quán)——即使是適當(dāng)調(diào)整土地承包關(guān)系也受到有關(guān)政策法規(guī)的嚴(yán)格限制。因此，集體經(jīng)濟(jì)組織成員、集體經(jīng)濟(jì)組織、行政村、任一地方政府都不能成為制定或調(diào)整農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、宅基地取得權(quán)甚至宅基地使用權(quán)等歸屬制度的主體。
3．農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可有限市場(chǎng)化。相對(duì)土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、宅基地取得權(quán)，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于私法范疇，主要通過(guò)合同或市場(chǎng)交易而形成民事法律關(guān)系，其經(jīng)營(yíng)主體具有社會(huì)性和開(kāi)放性。因此，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在本質(zhì)上屬于市場(chǎng)行為，應(yīng)依法放活。（1）對(duì)于“放活”：承包土地是否自己生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、如何生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、是否流轉(zhuǎn)、流轉(zhuǎn)形式如何選擇、流轉(zhuǎn)價(jià)格如何確定、流轉(zhuǎn)土地如何經(jīng)營(yíng)等，可自主決定或平等協(xié)商，不應(yīng)干涉其生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、土地流轉(zhuǎn)權(quán)、土地收益權(quán)。通過(guò)自愿依法流轉(zhuǎn)，能進(jìn)一步優(yōu)化承包土地配置，提高承包土地利用效率，生產(chǎn)出數(shù)量充足、結(jié)構(gòu)合理、質(zhì)量更優(yōu)農(nóng)產(chǎn)品及一些工業(yè)所需原輔材料，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)體系，乃至建設(shè)美麗鄉(xiāng)村，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興。尤其是隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，而現(xiàn)行土地承包政策是保持現(xiàn)有土地承包關(guān)系長(zhǎng)期不變，因此，流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)既有必要也很重要。當(dāng)然，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)還得受農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律支配。在自主經(jīng)營(yíng)或“放活”經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)中，需要遵循農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)規(guī)律、經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律。（2）對(duì)于“依法”：既然土地經(jīng)營(yíng)權(quán)由土地所有權(quán)、土地承包權(quán)派生而來(lái)，那么在土地經(jīng)營(yíng)中需要遵守土地用途管制、堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有制、堅(jiān)持村民自治、尊重農(nóng)民意愿、不得損害地力等“三農(nóng)”基本制度，還得遵守社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法治等。
4．宅基地使用權(quán)或住宅所有權(quán)市場(chǎng)化不宜提倡。宅基地使用權(quán)與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)同屬土地使用權(quán)，市場(chǎng)本也能發(fā)揮配置宅基地的決定性作用。但建在宅基地之上的住宅，屬于公民不動(dòng)產(chǎn)，公民擁有所有權(quán)，合法私有財(cái)產(chǎn)受法律保護(hù)，價(jià)值不小，壽命長(zhǎng)，可維修，還可依法繼承，且往往在占有或使用中不納稅不繳費(fèi)。因此，住宅所有權(quán)往往“綁架”了宅基地使用權(quán)，宅基地上的住宅尚可租賃、經(jīng)營(yíng)、繼承，但不可抵押、擔(dān)保、買(mǎi)賣(mài)。而且，當(dāng)前有近3億農(nóng)民工在城鎮(zhèn)常住或落戶，加上城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不會(huì)消除，因此有大量的農(nóng)村住宅被閑置起來(lái)。為破解住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)而使一些宅基地閑置起來(lái)這一困境，可探索閑置宅基地有償退出制度改革——這并非對(duì)宅基地本身進(jìn)行補(bǔ)償，而是一種變通的制度安排。有償退地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)適當(dāng)：過(guò)高，不但會(huì)導(dǎo)致一些家庭退地不夠?qū)徤鞫趯?lái)返鄉(xiāng)時(shí)無(wú)房可住，進(jìn)而引發(fā)社會(huì)不穩(wěn)定，而且會(huì)進(jìn)一步增大資金籌措壓力；過(guò)低，激勵(lì)力度不大，達(dá)不到政策效果。有償退出閑置宅基地，其退地條件、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、資金來(lái)源等，可參照近年來(lái)重慶市的地票制度改革。進(jìn)而，違反土地利用總體規(guī)劃或城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房、違背農(nóng)村土地集體所有制買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村住宅等行為就應(yīng)加以禁止。
（三）農(nóng)村土地市場(chǎng)化應(yīng)遵守村民自治
集體經(jīng)濟(jì)組織是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在遵守相關(guān)政策法規(guī)之下在村內(nèi)自治的社區(qū)：其前提是依法，包括遵守農(nóng)地農(nóng)用、農(nóng)村土地集體所有制、土地承包制度、宅基地使用制度、集體收益分配制度、土地征收制度等政策法規(guī)，平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，充分尊重農(nóng)民意愿，不干涉經(jīng)營(yíng)自主權(quán)，不強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)土地，不非法征占土地，不非法建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，不非法買(mǎi)賣(mài)農(nóng)村住宅等；其特性是自治，即集體經(jīng)濟(jì)組織成員主要通過(guò)村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議依法平等行使村務(wù)決策、管理、監(jiān)督權(quán)利；其本質(zhì)是社區(qū)，它是具有一定地理邊界的社區(qū)，通過(guò)村民自治弘揚(yáng)傳統(tǒng)農(nóng)村文化。村民自治鼓勵(lì)村民積極參與村民小組會(huì)議，積極商議村內(nèi)公共事務(wù)，依法開(kāi)展村內(nèi)公共事務(wù)，充分發(fā)揮村民的主體作用；它實(shí)行一人一票制，要求選舉產(chǎn)生的村民小組組長(zhǎng)或村委干部與其他村民一樣，在村民小組會(huì)議或戶代表會(huì)議上，只能享有一票決策權(quán)，而不能享有一票否決權(quán)或最后決策權(quán)；它也要求村民在參與村務(wù)中不斷提高議事能力，既維護(hù)自己的合法權(quán)益，又促進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，并為參與更大范圍的公共治理創(chuàng)造條件。集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地決定了他們能平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理，而村民平等參與村內(nèi)公共事務(wù)管理要求他們共有集體資源資產(chǎn)或共同占有集體土地。如果集體資源資產(chǎn)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織所有而不屬于集體經(jīng)濟(jì)組織成員共有或共同占有，或者如果全體集體經(jīng)濟(jì)組織成員不共有或不共同占有而只是部分集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法占有，那么集體經(jīng)濟(jì)組織成員參與村內(nèi)公共事務(wù)管理的積極性就不高，村民自治就得不到更好的積極發(fā)展。然而，現(xiàn)行土地承包政策中“農(nóng)民”的長(zhǎng)久不變與現(xiàn)實(shí)中“農(nóng)民”的變以及住宅所有權(quán)“綁架”宅基地使用權(quán)，既未盡可能地體現(xiàn)集體經(jīng)濟(jì)組織成員共同占有集體土地，也會(huì)在一定程度上影響村民自治的作用發(fā)揮。因此，既需要深化土地承包制度改革，以在大穩(wěn)定、小調(diào)整中努力做到集體經(jīng)濟(jì)組織成員依法共同占有集體土地；也需要深化閑置宅基地有償退出制度改革。簡(jiǎn)而言之，村民自治及其在農(nóng)村土地制度改革中需要遵守農(nóng)村土地政策法規(guī)。
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