摘要：農村土地市場化既應遵循農業農村發展規律，也應遵循城鄉經濟社會協調發展規律，還應遵循社會主義市場經濟發展規律。
市場在農村土地配置中都能起決定性作用嗎？哪些農村土地或哪些農村土地配置環節可進行市場化？農村土地市場化應遵循哪些發展規律？正確認識這些問題，有利于科學安排“三農”制度或者在深化農村土地制度改革中把握好方向。
一、農村土地市場化應遵循農業農村發展規律
（一）農村土地市場化應遵循農業發展規律
農業是生命再生產與經濟再生產相結合的產業，農作物的農時性與自然性、農產品的生命性與市場化、農業的基礎性與民生性，既決定了農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源，也決定了農業的生產效率不高、比較效益低、自然風險市場風險較大。也即，農業既需要遵循市場經濟規律，也需要遵循生物生長規律，還需要遵循宏觀調控規律。比如，由于農業生產的區域性、農作物的季節性、農產品的生命性，既使農業生產經營依賴地理氣候、靠天靠地吃飯，需要精心種養、細心照料；也使農業勞動監督、計量等管理成本相對工業企業高出許多；甚至使大宗農產品的組織經營不如一般工業企業高度組織化。相對家庭承包經營農業，雇工經營農業往往導致經營主體由農戶變成資本所有者、農民由“土地主人”變成被雇傭者、生產經營方式由家庭自主生產經營變成業主（公司）自己生產經營；業主（公司）需要支付土地流轉費給土地承包權人。在雇工經營農業中，由于農民生產的不是自己的農產品，其勞動與勞動成果聯系不夠緊密，那么農民從事農業生產經營的積極性就不高，不但不能發揮家庭承包經營農業的優勢，而且往往增加了租地、雇工、勞動管理之類農業生產經營成本，也往往缺乏鄰里相助、彼此相識之類的社會資本。因此，農業不宜雇工經營，而宜家庭經營或包干經營、合作經營。并且，土地流轉規模不是越大越好，否則因農業管理成本過高而不經濟。因此，農業也不宜大規模經營，而宜適度規模經營。在我國兩千多年封建社會里，地主對佃農往往實行的是收租制而不是工資制；當今世界各國的農業經營仍以家庭經營為基礎——收租制、家庭經營模式、家庭承包經營制度在勞動投入與勞動產出緊密相聯、沒有雇工和勞動管理之類農業生產經營成本等方面具有共同特征。進入工業化中期以后，農業產業的弱質性、民生性顯得更加突出，需要繼續實行工業化中期之前集體經濟組織成員可以依法地無償地使用農業用地以從事農業生產經營活動的農村土地政策，也即需要繼續堅持土地承包經營這一基本制度。倘若不堅持土地承包經營制度，而推行農業用地市場化，那么不僅會違背農業發展規律，也會動搖社會主義制度根基。這已被改革開放以來實行土地承包經營制度所取得的偉大成就所證明，也被二十世紀五十至七十年代“集體經營農業”所反證，更被兩千多年來我國封建社會土地可買賣導致農民流離失所進而引發社會動蕩所反證。簡而言之，不僅土地承包權不能市場化，即使是土地經營權的市場化，也應遵循農業適宜家庭經營或包干經營、合作經營以及適度規模經營等發展規律。
（二）農村土地市場化應遵循農村發展規律
相對城鎮，農村人口分布不密集、土地資金勞動力人才科技等生產要素集聚度不高競爭力不強、交通水利能源通信等公共基礎設施以及教育文化衛生醫療等基本公共服務人均配置成本較高或人均利用率較低、農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮。聚村而居、精耕細作、間作套種、綠色種植、血親相連、利益相關、鄰里相助、文化相聯等傳統農耕文化鄉里文化生態文化，在我國數千年歷史中，早已深深植根于廣大農村或數億農民的行為習慣、社會制度與道德理念之中。農村是熟人社區，一個自然村落本就是一個復雜的鄉土社會結構，其生產勞動、人際交往更多受家族姻親或風俗習慣的影響，不如陌生人聚居的城市更多靠法律與市場機制來調節。那么，以集體經濟組織為地理邊界并以此為基礎的農村土地集體所有制、村民自治等農業農村基本制度就應堅守。這些農業農村基本制度既能遵循農業農村發展規律，也能繼承和發揚我國傳統農村文化。其中，農村土地集體所有的制度實質，是在土地用途管制之下的全體而動態的集體經濟組織成員依法共同使用或依法共同占有歸根到底屬于國家所有的集體經濟組織土地。農村集體土地既非集體經濟組織所有，畢竟非實體組織的集體經濟組織不能成為土地所有權人；也非集體經濟組織成員集體所有，因其時點性或成員具體化而與農村土地集體所有制度實質相矛盾；更非集體經濟組織成員所有，其實質是變相的土地私有制。因此，農村集體土地所有權既不能被集體經濟組織市場化，也不能被集體經濟組織成員集體市場化，更不能被集體經濟組織成員、村委干部、村委乃至地方政府市場化。對于宅基地使用權，需要集體經濟組織成員依法申請取得。由于實行農村土地集體所有制，加上住宅所有權往往“綁架”了宅基地使用權，因此，嚴禁非法買賣農村住宅，即使探索抵押擔保農村住宅制度改革也需審慎。否則，既容易違背農村土地集體所有制，動搖制度根基；也容易違反土地用途管制，沖破耕地紅線；還容易滋生土地食利階層，拉大貧富差距。實際上，土地所有權、土地承包權、宅基地取得權以及集體經濟組織成員資格認定基準等農村土地主要歸屬制度只能屬于中央事權，只宜由國家通過系列法律政策來加以規定與保障。
二、農村土地市場化應遵循城鄉經濟社會協調發展規律
（一）引進社會資本發展農業建設農村不利于城鄉經濟社會協調發展
引進社會資本發展農業建設農村，往往由家庭經營和合作經營為主的統分結合雙層農業經營體制轉變成雇工經營農業模式，由“家庭經營+鄉里關系”轉變成市場關系。它并非單純的經濟活動方式轉變，而會影響到農業經營模式、生產激勵機制、利益分配機制等的變化，也會影響到人地關系、人際關系、村民自治等的變化，還會影響到對農業農村發展規律的遵循、對傳統農村文化的弘揚，甚至影響到數億農民的生存、社會秩序的穩定、執政根基的鞏固。社會資本往往是逐利的，而農村土地成本過低甚至沒有、用地監管成本過高，加上農業產業投資周期長、利潤薄、風險大而決定了發展非農產業或者開發建設農村土地往往具有更多投資機會。因此，引進社會資本往往導致農村土地非農化非糧化，不利于堅守耕地紅線、保障糧食安全，也容易違背土地利用總體規劃。在“經濟”驅動下尤其是在未掌握農業發展規律之前而盲目投資、在“政績”驅動下尤其是在未遵從土地用途管制之下而無序建設，會進一步增大農業經營風險或開發建設風險。另外，由于資本所有者的主要群體常住在城鎮，因此，引進社會資本還往往容易導致部分農村發展成果倒流城鎮，從而形成新的城鄉二元體制機制，進一步擴大城鄉發展差距，影響城鄉經濟社會持續健康發展。因此，發展農業建設農村，宜以村民自愿出資為主，社會類資本、技術、服務等生產要素在總表決權中不宜超過20%。否則，既容易變成雇工經營農業模式，沖擊統分結合雙層農業經營體制；也容易沖擊鄉土社會結構，影響村民自治發展；還容易沖擊傳統農村文化，影響地力可持續與環境保護。隨著我國改革開放的持續深入推進，新型工業化、信息化、城鎮化和農業農村現代化的加快發展，尤其是鄉村振興戰略的大力實施，農民及其在外務工人員逐漸富裕起來，有相當多的資金可投入到農業農村現代化發展中去。
（二）工業化中期之后一般實行農業農村扶持政策
基于人多地少人均耕地更少基本國情、貫徹功能分區發展理念、節約集約利用土地、保障糧食安全、建設中國特色現代農業、促進工農業與城鄉經濟社會持續健康發展等的考慮，發展農村經濟應以農業為本。既然農村集體土地屬于國家所有或全民所有，那么國家或代表全民的政府就有權向土地承包權人、住宅所有權人等征收土地使用或占有方面的稅賦，而其他任何組織或個人都無權以他們各自名義征收。新中國成立以來，工業化中期以前，廣大農民就交了公糧或繳納了農業稅賦，甚至還在一定時期內實施工農產品價格“剪刀差”政策以支持工業優先等發展戰略。進入工業化中期之后，農業容易變成產業短板，農業生產效率不高、比較效益低、風險多且難以管控的產業弱質性顯得更加突出，農業是產業之基、民生之本、可持續發展之源的地位作用顯得更加重要，而且農村經濟社會發展水平普遍落后于當地城鎮、長期形成的城鄉二元結構在短期內難以消除，加上農業經營主體或土地流轉主體數以億計，農業收益小、不穩定、難計量，并往往對個體或微型企業的營業、個人的所得等給予一定免稅額。因此，工業化中期之后，為了鞏固農業基礎地位、促進工農業協調發展、城鄉一體化發展甚至為了維護社會穩定，一般就不再從土地使用收益或土地流轉收益中征收土地使用稅賦。進而言之，在我國，土地流轉費只是集體所有制之下土地承包權在經濟上的實現，并非土地所有權在經濟上的實現，只有土地稅賦才是土地所有權在經濟上的實現。為了讓農民安心務農，常住集體經濟組織的集體經濟組織成員不僅可以依法地無償地使用或占有承包土地、宅基地、公益建設用地等集體土地，而且還需要政府通過加大農村基礎設施建設投入、提高農業補貼等舉措大力扶持“三農”，力爭農民經濟收入、享受基本公共服務等與當地城鎮居民差距逐漸縮小。其實，市場競爭機制難以承擔一個健康社會所應具備的扶持弱質產業、調控宏觀經濟、縮小城鄉差距、維持社會穩定、鞏固執政根基、保護生態環境、弘揚傳統文化等復雜功能。加上農業比較效益通常低，農村各生產要素競爭力普遍不高，農村往往落后于當地城鎮。因此，讓市場在土地配置中起決定性作用只適宜一些能充分競爭的農業用地或土地配置環節，而并非適宜其所有農村土地或全部配置環節，甚至只宜有限競爭。比如集體經濟組織成員可依法地無償地承包經營土地、申請取得宅基地，土地承包權不能買賣，農村住宅也不宜買賣抵押擔保，農業只宜適度規模經營等。倘若農村土地主要配置環節由市場起決定性作用，那將會沖擊現有“三農”基本制度，動搖社會主義制度根基，影響我國農業農村乃至整個經濟社會持續健康發展。
三、農村土地市場化應遵循社會主義市場經濟發展規律
（一）農村經營性建設用地（含農房租賃經營）應依法繳納土地使用稅
在實行土地公有制的我國，如果農村土地依法轉為經營性建設用地，那么它就與國有經營性建設用地并無本質區別——土地都屬于國家所有，都用于非農業生產經營，或者農村住宅不是村民用于自住。因而，就應同樣遵循市場經濟規律，同樣遵守市場競爭規則，同等繳納土地使用方面的稅費——此類土地稅費主要用于農業農村發展，尤其是縮小農村區域之間的發展差距。否則，就容易形成有別于依法無償使用農村集體土地、有償使用經營性國有土地的無償使用農村經營性建設土地第三種土地制度。這既不利于公平競爭，也不利于形成城鄉統一的建設用地市場，甚至不利于構建城鄉統一的社會主義市場經濟體系。有償使用經營性國有土地看似與集體經濟組織成員依法無償占有或使用集體土地相左，但兩者都堅持了土地公有制，遵從了土地用途管制，有償與無償之別是緣于農業與工商業、農村與城鎮發展規律不同而需要作出產業有別、城鄉有別的土地制度安排。而且，能將農村土地依法轉為經營性建設用地的，往往限于城郊，只惠及少數農民，而不能讓廣大農村、更多農民共享改革發展成果。它既不能統籌農村區域協調發展，也不能兼顧當前與未來發展，不利于構建區域協調發展體制機制、經濟社會持續健康發展體制機制，反而容易擴大區域差距、貧富差距。因此，有必要研究制定相應稅收制度（應有區分區域的免稅額），以建立健全統籌城鄉尤其是統籌農村區域的土地利益分配機制。
（二）謹慎推進城鄉土地平等交換
有的建議平等交換城鄉土地，其初衷是縮小城鄉差距，促進城鄉協調發展。然而，我國城鄉二元結構的形成是緣于長期形成的城鄉不平等的體制機制，因此，要消除城鄉二元結構就應從建立健全城鄉一體化發展體制機制這個根本入手。之所以依法無償使用集體土地而有償使用經營性國有土地，是由于農業相對第二三產業效益差、農村相對當地城鎮落后而作出不同的用地制度安排。這是實事求是，體現分類指導原則的，是遵從城鄉發展規律的。假若在用地體制機制上不體現產業有別、城鄉有別，就是不尊重產業有別、城鄉有別客觀實際，不遵循事物各自發展規律。因此，建立健全城鄉一體化發展體制機制并不排斥城鄉有別的體制機制，排斥的只是城鄉不平等的體制機制。那么，遵循城鄉發展規律、實行用途管制、堅持土地公有制的城鄉有別的土地制度就應長期堅持下去。目前應著力于通過深化改革逐漸消除城鄉不平等發展體制機制，比如提供城鄉平等的適合農村農業的基本公共服務，加大向農村傾斜的導向性精準性強的公共財政投入等。即使允許城鄉土地平等交換，也由于農村土地相對城鎮土地地上附著物補償較少、土地存在級差而使征地拆遷成本低，進而在“政績”驅動下，突破全國土地利用總體規劃，將城郊土地征收，變為城鎮或工業用地；或者由于農業比較效益低、城鎮土地成本過高，而在利益驅動下非法將農業用地變為建設用地。因此，需要加強用地管制：如果不加強農業用地管制，就容易沖破耕地紅線，危及糧食安全，削弱農業基礎地位；也不利于現有建設用地的節約集約利用、經濟的轉型升級高質量發展，影響城鄉經濟社會持續健康發展。如果不加強建設用地管制，就不但不符合土地利用規劃，影響土地宏觀調控；也擾亂土地市場秩序，影響政府及法律威信；而且往往違背農村土地集體所有制，影響村民自治。其實，新中國成立以來尤其是改革開放以來，工業發展用地、城鎮建設用地以及農村建設用地存量已足夠多。今后應著力于節約集約利用現有建設用地，嚴格控制建設用地新增，并以此倒逼經濟轉型升級高質量發展，促進資源節約集約利用，不斷推進國家治理體系和治理能力現代化。
作者單位：重慶市綦江區發展和改革委員會
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