改革四十年來，中國政府在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”到新時代農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的歷史變遷。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程，它以不斷提升農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰程度且農(nóng)民獲得越來越充分的土地權(quán)利為導(dǎo)向、在制度邊際上沿著既定路徑持續(xù)進行著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了農(nóng)民與政府之間的良性互動。未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)當(dāng)按照“落實土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，適時順應(yīng)制度環(huán)境的變化在制度邊際上進行調(diào)適，進一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)并賦予農(nóng)民更多更充分的土地權(quán)利，努力達(dá)成農(nóng)民和政府之間的一致同意。
1、中國農(nóng)業(yè)增長的源泉：農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度持續(xù)創(chuàng)新
改革四十年來，中國農(nóng)業(yè)增長取得的成就舉世矚目。按當(dāng)年價格計算，1978年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為1397億元，2016年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值為112091億元，比1978年凈增加110694億元，是1978年的80倍（見圖1）；1978年糧食總產(chǎn)量為30477萬噸，2016年糧食總產(chǎn)量為61625萬噸，比1978年凈增加31148萬噸，是1978年的2倍（見圖2）。
觀察圖1和圖2，可以發(fā)現(xiàn)，1978年后的中國農(nóng)業(yè)增長可粗略分為四個階段：1978—1984年為第一階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1978年的30477萬噸增長到1984年的40731萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1978年的1397億元增長到1984年的3214億元；1985—1998年為第二階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1985年的37911萬噸增長到1998年的51230萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1985年的3619億元增長到1998年的24542億元；1999—2012年為第三階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1999年的50839萬噸增長到2012年的58958萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由1999年的24519億元增長到2012年的89453億元；2013年至今為第四階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由2013年的60194萬噸增長到2016年的61625萬噸，農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值由2013年的96995億元增長到2016年的112091億元。
中國農(nóng)業(yè)增長的四個階段與農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的階段基本吻合。改革開放以來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)從人民公社制度下農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)“兩權(quán)合一”（1978年之前）到家庭經(jīng)營制度下農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”（1978—2012年）再到新時代農(nóng)地集體所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”（2013年—）的歷史變遷。在“兩權(quán)分離”階段，又可大致分為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度確立階段（1978—1983年）、第一輪土地承包階段（1983—1998年）、第二輪土地承包階段（1999—2012年）三個階段。眾多的研究發(fā)現(xiàn)，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)創(chuàng)新顯著地提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率（林毅夫，1994；黃季焜等，2012），是中國農(nóng)業(yè)取得世人矚目成就的重要原因（冀縣卿等，2010；喬榛等，2006）。
近年來，為進一步促進中國農(nóng)業(yè)發(fā)展，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化進程，中國政府適時推進農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)地承包權(quán)和農(nóng)地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。習(xí)近平同志于2013年7月首次明確提出要深入研究農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系。2014年11月中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，進一步強調(diào)要落實農(nóng)村土地集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)。
由于從“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷關(guān)乎國家治理的重大變革（鄧大才，2017），與“兩權(quán)分離”的制度安排相比，“三權(quán)分置”的權(quán)利結(jié)構(gòu)更為復(fù)雜，這就要求設(shè)計的“三權(quán)分置”制度裝置更為精巧。近年來，各地積極探索“三權(quán)分置”的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)機制（韓立達(dá)等，2017；蔡立東、姜楠，2017），并形成有所差別的“三權(quán)分置”的實踐模式（Wang and Zhang，2017），但對于如何在“三權(quán)分置”的制度框架下構(gòu)建農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者三者之間的新型權(quán)利關(guān)系，人們的看法不盡相同（肖衛(wèi)東、梁春梅，2016；管洪彥、孔祥智，2017；張紅宇，2017）。由于“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”（諾思，1994），因此，對過去四十年中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的歷史變遷進行系統(tǒng)考察，分析中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度何以發(fā)生由“兩權(quán)合一”向“兩權(quán)分離”再到“三權(quán)分置”的變遷，進而得出“三權(quán)分置”制度框架下如何進一步細(xì)化農(nóng)地產(chǎn)權(quán)安排的有益啟示，無疑具有極為重要的現(xiàn)實意義。
文章以下部分做如下安排：第二部分，從理論上分析農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度何以發(fā)生變遷；第三部分，系統(tǒng)考察中國改革四十年來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程，揭示中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的軌跡和規(guī)律；第四部分，簡要的研究結(jié)論及政策啟示。
2、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度何以變遷：理論分析
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排是當(dāng)事人對制度環(huán)境的有效回應(yīng)。在特定的制度環(huán)境下，人們?yōu)榱斯?jié)省交易費用會制定出規(guī)范人類行為的規(guī)則即制度。制度一經(jīng)形成就會對經(jīng)濟當(dāng)事人之間的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任進行界定（黑公博，2005），形成特定的產(chǎn)權(quán)安排，約束當(dāng)事人的戰(zhàn)略互動（青木昌彥，2003）。盡管人們對于產(chǎn)權(quán)的理解不盡相同，但普遍認(rèn)為，產(chǎn)權(quán)界定了人們對于某些特定財產(chǎn)的權(quán)利（Libecap，1986），具有可分割性，通常由使用權(quán)、交易權(quán)與收益權(quán)等一束權(quán)利組成（埃格特森，2004；Cheung, 1970；巴澤爾，1997）。當(dāng)制度界定的產(chǎn)權(quán)涵蓋全部的權(quán)利束，且使用權(quán)、交易權(quán)以及收益權(quán)得到充分地界定和保護時，產(chǎn)權(quán)安排最有效率（冀縣卿，2012）。
由于產(chǎn)權(quán)作為一種社會工具，“產(chǎn)權(quán)的所有者擁有他的同事同意他以特定的方式行事的權(quán)利”（德姆塞茨，2002），不同的產(chǎn)權(quán)安排具有不同的激勵和約束功能，從而導(dǎo)致資源配置效率的差異（Coase，1937）。一般而言，產(chǎn)權(quán)越明晰，產(chǎn)權(quán)殘缺程度越低，對當(dāng)事人的激勵和約束就越充分，越利于在當(dāng)事人的努力與報酬之間實現(xiàn)一致，生產(chǎn)效率就會越高（劉守英，1993；Furubotn and Pejovich，1972）。因此，要促進經(jīng)濟增長，提升經(jīng)濟績效，就必須盡可能地明晰產(chǎn)權(quán)，最大限度地減少產(chǎn)權(quán)殘缺可能帶來的效率損失（錢忠好，2005）。
值得注意的是，制度環(huán)境并非一層不變。當(dāng)制度環(huán)境發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生在現(xiàn)存產(chǎn)權(quán)制度安排下經(jīng)濟當(dāng)事人無法獲取的由于規(guī)模經(jīng)濟、交易費用的降低或轉(zhuǎn)移、風(fēng)險的克服與分散、外部性內(nèi)部化所帶來的外部利潤（Davis，1974；劉芳等，2006）。為獲取外部利潤，制度變遷涉及的經(jīng)濟當(dāng)事人就會進行博弈，并基于制度變遷成本——收益的考量決定是否參與到制度創(chuàng)新的活動中。當(dāng)且只有當(dāng)制度創(chuàng)新的收益大于制度創(chuàng)新的成本時，經(jīng)濟當(dāng)事人才會具有經(jīng)濟動力進行制度創(chuàng)新。因此，能否最大化制度創(chuàng)新的收益或最小化制度創(chuàng)新的成本對能否完成制度創(chuàng)新至關(guān)重要。一旦制度創(chuàng)新得以完成，就會形成新的產(chǎn)權(quán)安排，完成制度變遷。故此，Demsetz（1967）認(rèn)為，“新的產(chǎn)權(quán)的形成是相互作用的人們對新的收益——成本的可能渴望進行調(diào)整的回應(yīng)”。從長期看，制度變遷實質(zhì)上是對制度內(nèi)含的產(chǎn)權(quán)安排所作的調(diào)整（諾思，2008）。
就農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度而言，通常認(rèn)為農(nóng)地產(chǎn)權(quán)包括農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地交易權(quán)和農(nóng)地收益權(quán)。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)越明晰，農(nóng)民獲得的土地權(quán)利越充分，激勵和約束就越有效，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率越高。從農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的角度分析，當(dāng)農(nóng)業(yè)發(fā)展的內(nèi)外部環(huán)境如社會經(jīng)濟發(fā)展水平、稅費制度、社會保障制度、戶籍制度、農(nóng)業(yè)發(fā)展水平、貿(mào)易條件等發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生在舊的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排下無法獲得的外部利潤，當(dāng)事人如政府和農(nóng)民就會產(chǎn)生農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的需求和激勵。政府和農(nóng)民在對制度環(huán)境的變化進行回應(yīng)時會基于收益和成本的考量決定是否進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。當(dāng)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新實現(xiàn)后，就會完成農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，外部利潤就會被內(nèi)部化。這是一個周而復(fù)始的過程。
3、改革四十年中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的系統(tǒng)考察
（一）中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷：與制度環(huán)境的適時耦合
改革四十年來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，歷經(jīng)“兩權(quán)分離”到“三權(quán)分置”的制度變遷，這一變遷的過程是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程。
人民公社時期，農(nóng)地集體所有、集中經(jīng)營，農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)“兩權(quán)合一”，這樣的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度盡管便于中國政府獲得工業(yè)化城市化發(fā)展需要的資金，但由于缺乏有效的監(jiān)督和激勵，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率極為低下（錢忠好，1999）。1977年與1958年相比，中國人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量全部出現(xiàn)負(fù)增長，1958年人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量分別為299.50公斤、2.98公斤、7.23公斤，1977年人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量分別為297.69公斤、2.16公斤、4.23公斤，年均增長速度分別為：-0.03%、-1.68%和-2.78%。如何解決8億多中國人的溫飽問題成為中國政府的首要任務(wù)。為此，1978年始，中國政府漸次開啟以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為主要內(nèi)容的農(nóng)村經(jīng)濟體制改革。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的核心內(nèi)容是在保留農(nóng)地集體所有制的框架下，實現(xiàn)農(nóng)地集體所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。1979年實行包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊僅有1.1%，隨后三年分別增加到14.4%、45%和89.7%，到1983年，實行農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營制度的生產(chǎn)隊高達(dá)97%以上（杜潤生，2002）。
進入新世紀(jì)后，隨著中國工業(yè)化城市化進程的快速推進，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度面臨的制度環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，突出表現(xiàn)在：中國工業(yè)化、城市化水平快速提升，農(nóng)村勞動力大量向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重不斷下降，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性的改變。1978年城市化率為17.92%，2011年城市化率首次突破50%，2012年城市化率上升到52.57%；2010年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占當(dāng)年GDP的比重首次降到10%以下，2012年農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值占當(dāng)年GDP的比重僅為9.7%；2010年前后我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重大轉(zhuǎn)變，以農(nóng)業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯拐點真正到來（劉守英、章元，2014），2012年18個省（市、區(qū)）的農(nóng)作物耕種收綜合機械化水平超過50%（孔祥智等，2015）。與中國工業(yè)化城市化進程相伴隨，一方面，我國大量農(nóng)村勞動力不斷轉(zhuǎn)移到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)以及城市中去，農(nóng)村人口急驟減少，另一方面，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)并沒有隨著農(nóng)業(yè)勞動力轉(zhuǎn)移速度的加快而提高（錢忠好，2008）。如何破解中國小農(nóng)困境、促進適度規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件成為現(xiàn)階段中國政府需要重點解決的問題。由于農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地意愿不強、農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模不大、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化程度不高與“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度下所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)產(chǎn)權(quán)關(guān)系不清、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)有效保護不足有關(guān)，因此，中國政府適時根據(jù)制度環(huán)境的變化進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進一步細(xì)分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過落實農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，激發(fā)農(nóng)戶的農(nóng)地流轉(zhuǎn)意愿，提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場化水平，有效地解決了現(xiàn)階段分散的農(nóng)戶土地小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式不匹配的問題，實現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與制度環(huán)境的適時耦合。
（二）中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的方向：明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)且農(nóng)民獲得越來越充分的土地權(quán)利
利貝卡普（2001）、North and Thomas（1977）指出，明晰且充分的產(chǎn)權(quán)通過指定誰從財產(chǎn)的使用和交易中獲得收益或承擔(dān)成本，對當(dāng)事人產(chǎn)生有效的激勵，進而影響經(jīng)濟績效。改革開放后中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度沿著明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)且使農(nóng)民獲得越來越充分的土地權(quán)利的方向演進，農(nóng)地集體所有者、農(nóng)戶承包者、農(nóng)地經(jīng)營者之間的土地權(quán)利關(guān)系日趨明晰，農(nóng)民擁有的土地產(chǎn)權(quán)越來越充分。
在“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度確立初期，盡管中央文件對包產(chǎn)到戶采用了“可以……可以……也可以”的模糊表述，即：“在集體經(jīng)濟比較穩(wěn)定的地方，不搞包產(chǎn)到戶，但已經(jīng)實行包產(chǎn)到戶的，允許繼續(xù)實行；在邊遠(yuǎn)山區(qū)和貧困落后地區(qū)，既可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”，但是，與“兩權(quán)合一”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排相比，“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度設(shè)計不僅土地權(quán)利關(guān)系明晰程度有所提升，而且農(nóng)民部分程度上擁有農(nóng)地使用權(quán)和收益權(quán)，從而極大地促進了中國農(nóng)業(yè)的增長。林毅夫（1994）認(rèn)為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制對1978—1984年間中國農(nóng)業(yè)增長的貢獻達(dá)到46.89%，大約相當(dāng)于投入增加的總效應(yīng)。
另一方面，“兩權(quán)分離”農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度確立之初，農(nóng)民基于承包合同獲得的土地權(quán)利極為有限，突出表現(xiàn)為：第一，農(nóng)地使用權(quán)排他性較弱。土地承包期大多為1—3年、土地調(diào)整頻繁、農(nóng)民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)。第二，農(nóng)地交易權(quán)受到嚴(yán)格限制。1982年《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定承包地不準(zhǔn)買賣、不準(zhǔn)出租或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓。第三，農(nóng)地收益權(quán)極為有限。“交夠國家，留足集體，剩下全是自己的”合約安排使農(nóng)民獲得的農(nóng)業(yè)剩余極為有限，僅僅解決了部分農(nóng)民的溫飽問題。為此，中國政府通過延長土地承包期、強化農(nóng)民土地經(jīng)營權(quán)、注重土地產(chǎn)權(quán)的確權(quán)與保護等不斷強化農(nóng)地使用權(quán)排他性；通過逐漸放開農(nóng)地農(nóng)用市場、有條件放松對農(nóng)地非農(nóng)化交易的限制等使農(nóng)民獲得的農(nóng)地交易權(quán)強度不斷提升；政府通過開放農(nóng)產(chǎn)品市場、顯化農(nóng)地財產(chǎn)性收益的價值、增加農(nóng)地轉(zhuǎn)移性收益等擴充農(nóng)地收益權(quán)的內(nèi)含。第一，關(guān)于農(nóng)地使用權(quán)。1984年中央1號文件規(guī)定土地承包期為15年，1993年《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定，耕地承包期到期之后再延長30年；1985年中央1號文件取消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的指令性計劃，賦予農(nóng)民自由種植權(quán)。2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》規(guī)定，任何單位和個人不得干涉農(nóng)民正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，農(nóng)民有權(quán)自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置土地產(chǎn)品；第一輪土地承包期內(nèi)主要借助于承包合同管理保護農(nóng)民的土地權(quán)利，第二輪土地承包期不僅要求做好土地承包合同管理工作，而且要求通過土地承包經(jīng)營權(quán)證書的頒發(fā)，實現(xiàn)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。第二，關(guān)于農(nóng)地交易權(quán)。農(nóng)民不僅逐漸獲得較充分的農(nóng)地農(nóng)用交易權(quán)，而且國家逐漸放松農(nóng)地非農(nóng)化的交易限制。1984年中央1號文件開始放松對農(nóng)地農(nóng)用交易的限制，鼓勵土地向種田能手集中，1995年農(nóng)業(yè)部《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》中明確規(guī)定，土地轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等受法律保護。1998年《中華人民共和國土地管理法》第60條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織如果以土地使用權(quán)入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)，可以在符合土地利用規(guī)劃、通過行政審批的條件下，合法將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)建設(shè)用地。第三，關(guān)于農(nóng)地收益權(quán)。上世紀(jì)80年代中期起，政府逐漸開放農(nóng)產(chǎn)品交易市場，農(nóng)戶獲得農(nóng)產(chǎn)品自由處置權(quán)；2004年國家全面建立農(nóng)業(yè)直接補貼制度；2006年國家取消了農(nóng)業(yè)稅；等等。政府通過開放農(nóng)產(chǎn)品市場、農(nóng)村稅費改革、建立農(nóng)業(yè)補貼制度等有效地增加了農(nóng)民收入。
進入新世紀(jì)后，中央政府適時推出“三權(quán)分置”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得到進一步明晰，農(nóng)民擁有的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)得以進一步強化和拓展。第一，通過明確土地承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)歸屬、拓展使用權(quán)權(quán)能等進一步強化農(nóng)地使用權(quán)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》規(guī)定，土地承包權(quán)歸屬于農(nóng)民家庭，土地經(jīng)營權(quán)在合同期內(nèi)歸經(jīng)營主體，合同期外承包期內(nèi)歸承包農(nóng)戶，并賦予經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能。第二，通過保護農(nóng)地經(jīng)營權(quán)交易、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場使農(nóng)民擁有更加充分的農(nóng)地交易權(quán)。2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確農(nóng)地經(jīng)營權(quán)可以入股流轉(zhuǎn)，并賦予經(jīng)營主體優(yōu)先續(xù)租及再流轉(zhuǎn)的權(quán)利；2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，使農(nóng)村集體建設(shè)用地與國有土地同等入市、同權(quán)同價。第三，農(nóng)地收益權(quán)界定更加清晰、規(guī)范。如，2016年《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》明確界定了承包農(nóng)戶和經(jīng)營主體的各自收益。合同期內(nèi)農(nóng)地收益權(quán)歸經(jīng)營主體、合同期外歸承包農(nóng)戶；承包農(nóng)戶有權(quán)有償退出承包地。
顯然，與改革之初相比，當(dāng)下農(nóng)地集體所有者、承包者、經(jīng)營者之間的土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系更加明晰，并且通過增強農(nóng)地使用權(quán)排他性、放松農(nóng)地交易權(quán)限制、擴充農(nóng)地收益權(quán)，農(nóng)民擁有的土地權(quán)利更加充分（冀縣卿、錢忠好，2010）。
（三）中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的路徑：制度邊際上的持續(xù)調(diào)整
改革開放四十年來，中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度選擇了漸進式的改革方式，通過制度邊際上的持續(xù)調(diào)整，既最大限度地降低了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的阻力，又實現(xiàn)了農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷呈現(xiàn)出路徑依賴特性。
人民公社時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取集體所有、集中經(jīng)營的辦法，農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地使用權(quán)“兩權(quán)合一”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制時期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)采取統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的辦法，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)，實現(xiàn)農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的“兩權(quán)分離”。在這一變遷過程中，在最大限度地維護社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)上、在堅持農(nóng)地集體所有制的框架下，通過國家相關(guān)政策持續(xù)的邊際調(diào)整，逐步確立起“兩權(quán)分離”的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，實現(xiàn)了農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)的分離，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度由“兩權(quán)合一”變革為“兩權(quán)分離”。進入新時代后，將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)細(xì)分為所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，通過落實農(nóng)地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)，保持了“兩權(quán)分離”制度的合理內(nèi)核，并在“兩權(quán)分離”的制度基礎(chǔ)上，進一步細(xì)分農(nóng)地產(chǎn)權(quán)。
具體到農(nóng)地使用權(quán)、農(nóng)地交易權(quán)和農(nóng)地收益權(quán)的制度設(shè)計，同樣采取邊際調(diào)整的漸進改革方式。例如，關(guān)于土地承包期，改革之初，土地承包期僅有1—3年，1984年將承包期延長到15年，第二輪土地承包將承包期延長為30年，新一輪土地承包將承包期再延長30年。關(guān)于土地行政性調(diào)整，第一輪土地承包采取“大穩(wěn)定小調(diào)整”的辦法，第二輪土地承包先是提倡“增人不增地、減人不減地”，然后則明令禁止土地大調(diào)整，并將個別農(nóng)戶間有限的小調(diào)整限于特殊情況。關(guān)于農(nóng)地交易權(quán)，初期明確禁止農(nóng)戶承包地買賣、出租、轉(zhuǎn)讓，1984年中央1號文件開始放松對農(nóng)地農(nóng)用交易的限制，鼓勵土地逐步向種田能手集中，1995年《關(guān)于穩(wěn)定和完善土地承包關(guān)系的意見》強調(diào)依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)土地，“轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股”等農(nóng)地交易方式受法律保護，土地承包經(jīng)營權(quán)可以繼承。進入新時代后，強調(diào)經(jīng)營主體擁有優(yōu)先續(xù)租及再流轉(zhuǎn)的權(quán)利，在轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換、入股等權(quán)能基礎(chǔ)上增加抵押、擔(dān)保的權(quán)能；在恪守征地是我國農(nóng)地非農(nóng)化唯一合法途徑的前提下通過政策例外的設(shè)定、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等逐漸放松農(nóng)地非農(nóng)化的交易限制，為當(dāng)事人制度邊際上的創(chuàng)新提供了可能性。關(guān)于土地收益權(quán)，初期，“交夠國家，留足集體，剩下的是自己的”，農(nóng)民擁有的土地收益權(quán)極為有限；后來，適時取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、開放農(nóng)產(chǎn)品市場、改革糧食流通體制、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)等，不斷增加農(nóng)民農(nóng)地經(jīng)營性收益；不僅如此，通過允許依法自愿有償流轉(zhuǎn)農(nóng)地、提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)、允許農(nóng)民分享農(nóng)地非農(nóng)化增值收益，日益凸現(xiàn)土地財產(chǎn)性功能，增加了農(nóng)民土地財產(chǎn)性收益。
中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度在制度邊際上的持續(xù)調(diào)整，使經(jīng)濟當(dāng)事人的各種選擇定型化（諾思，2008），農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷具有典型的路徑依賴特性。
（四）中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷：農(nóng)民與政府的良性互動
由于不同的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度對當(dāng)事人農(nóng)地權(quán)利、義務(wù)界定存在差異，這不僅會對當(dāng)事人形成有所差別的激勵和約束，而且會形成不同的利益分配格局，因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新能否最大限度地實現(xiàn)一致同意對激發(fā)當(dāng)事人的積極性和創(chuàng)造性就至關(guān)重要。中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度涉及農(nóng)民和政府兩個主要的當(dāng)事人。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)交織在一起，這一特性決定了農(nóng)民家庭經(jīng)營是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最有效的組織形式，農(nóng)民是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。如果農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排不能賦予農(nóng)民充分而有保障的農(nóng)地權(quán)利，就難以激發(fā)農(nóng)民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，這是人民公社制度失敗的原因，也是農(nóng)村改革取得成功的原因。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的任何變革都必須也應(yīng)該得到農(nóng)民的響應(yīng)和擁護。另一方面，盡管中國農(nóng)村土地實行集體所有制，但是，中國中央集權(quán)的傳統(tǒng)極為悠久，農(nóng)民習(xí)慣于認(rèn)同政府的權(quán)力，在當(dāng)下的中國，任何制度創(chuàng)新如果得不到政府的同意，無疑將難以為繼。因此，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新無論是由農(nóng)民發(fā)起，還是由政府推動，要想取得成功，都需要實現(xiàn)農(nóng)民和政府之間的良性互動。
農(nóng)村改革之初，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由農(nóng)民自主發(fā)起，但最終之所以能在全國范圍內(nèi)實施則與政府的積極推動不無關(guān)系。1979年中共中央《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問題的決定》解禁了包產(chǎn)到戶，1982年和1983年的中央1號文件不僅賦予了家庭經(jīng)營制度的應(yīng)有地位，而且進一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的積極作用。又如，當(dāng)農(nóng)民農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營預(yù)期不足、農(nóng)地產(chǎn)權(quán)不時受到侵害時，中央政府適時出臺相關(guān)的法律法規(guī)，向農(nóng)戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權(quán)證書、進行土地確權(quán)登記等以保護農(nóng)民的土地權(quán)益。2002年《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》以法律的形式明確承包合同的具體條款，要求向農(nóng)民頒發(fā)土地承包合同和土地承包經(jīng)營權(quán)證書，2013年中央1號文件進一步細(xì)化到要求用5年時間基本完成農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證工作。又如，現(xiàn)階段征地是我國農(nóng)地非農(nóng)化的唯一合法途徑，任何單位或組織需要使用建設(shè)用地，只能依法申請使用國有土地，征地制度的設(shè)計一方面最大程度地保證國家獲得農(nóng)地非農(nóng)化的土地增值收益，但另一方面，也一定程度上侵犯了農(nóng)民的土地權(quán)益，農(nóng)民難以分享土地增值收益，個別地方甚至引發(fā)社會沖突。上世紀(jì)90年代，廣東南海的農(nóng)民創(chuàng)造性地采取了土地股份合作制的方式，實現(xiàn)了農(nóng)民、企業(yè)、地方政府三方的“共贏”（蔣省三、劉守英，2003）。2005年廣東省地方政府積極響應(yīng)農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的行動，出臺《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》，規(guī)定農(nóng)村集體建設(shè)用地“具有出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押等權(quán)利”，可以利用集體建設(shè)用地興辦各類工商企業(yè)。中央政府順應(yīng)民意，積極響應(yīng)，一方面通過縮小征地范圍、不斷提高征地補償標(biāo)準(zhǔn)等改革和完善征地制度，提高農(nóng)民土地增值收益的獲得比例，另一方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等使農(nóng)民能夠直接分享土地增值收益。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。”
改革40年來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程是中國農(nóng)民與政府之間良性互動的過程，農(nóng)民和政府對諸多的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新設(shè)計大多達(dá)成了一致同意，符合帕累托最優(yōu)原則，這是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷取得成功的關(guān)鍵所在。
中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的持續(xù)創(chuàng)新極大地激發(fā)了土地、資本、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的活力，提高了土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，促進了中國農(nóng)業(yè)的增長和農(nóng)村的繁榮，呈現(xiàn)出巨大的制度績效，有助于破解中國小農(nóng)困境。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司等（2017）的統(tǒng)計，截止到2016年，全國承包地流轉(zhuǎn)總面積為4.79億畝，占全部家庭承包耕地面積的35.1%，流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)約為承包農(nóng)戶總數(shù)的29.7%，已達(dá)6789萬戶。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，全國規(guī)模農(nóng)業(yè)經(jīng)營戶已達(dá)398萬戶，其從業(yè)人員為1289萬人。
4、簡要的研究結(jié)論及政策啟示
改革四十年來，中國政府在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度歷經(jīng)農(nóng)地集體所有權(quán)與農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)分離”到新時代農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”的歷史變遷。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷的過程是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程，它以不斷提升農(nóng)地產(chǎn)權(quán)明晰程度且農(nóng)民獲得越來越充分的土地權(quán)利為導(dǎo)向、在制度邊際上沿著既定路徑持續(xù)進行著農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了農(nóng)民與政府之間的良性互動，這是中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷取得成功的關(guān)鍵所在，也是改革四十年來中國農(nóng)業(yè)持續(xù)快速增長的源泉。
從本研究中可以得出的政策啟示是：隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，未來農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度環(huán)境必然會發(fā)生深刻的變化，這就要求根據(jù)制度環(huán)境的變化適時進行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新。不僅如此，未來中國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的改革要按照“落實土地集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)”的要求，妥善處理“三權(quán)分置”后農(nóng)村集體、承包農(nóng)戶、土地經(jīng)營者之間的關(guān)系，要讓農(nóng)民擁有更多更充分的土地權(quán)利；要進一步明晰農(nóng)地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、經(jīng)營者經(jīng)營權(quán)的土地權(quán)利內(nèi)容，農(nóng)民集體和承包農(nóng)戶、經(jīng)營主體各自的土地權(quán)利邊界；要在依法保護集體土地所有權(quán)和農(nóng)戶承包權(quán)前提下，平等保護土地經(jīng)營權(quán)，要賦予有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的經(jīng)營主體有保障的土地經(jīng)營權(quán)。改革的切入點應(yīng)該是努力獲取制度環(huán)境變化后形成的外部利潤，改革的方向應(yīng)該是不斷明晰土地產(chǎn)權(quán)且讓農(nóng)民獲得越來越充分的土地權(quán)利，改革的路徑選擇應(yīng)該側(cè)重于制度邊際上調(diào)整、實行漸進式的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度變遷，改革方案的選擇應(yīng)該努力達(dá)成農(nóng)民和政府的一致同意。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《農(nóng)業(yè)技術(shù)經(jīng)濟》2019年01期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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