改革四十年來，中國政府在堅持農業(yè)農戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農地產(chǎn)權制度，農地產(chǎn)權制度歷經(jīng)農地集體所有權與農地承包經(jīng)營權“兩權分離”到新時代農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權“三權分置”的歷史變遷。農地產(chǎn)權制度變遷的過程是農地產(chǎn)權制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程，它以不斷提升農地產(chǎn)權明晰程度且農民獲得越來越充分的土地權利為導向、在制度邊際上沿著既定路徑持續(xù)進行著農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了農民與政府之間的良性互動。未來農地產(chǎn)權制度應當按照“落實土地集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權”的要求，適時順應制度環(huán)境的變化在制度邊際上進行調適，進一步明晰農地產(chǎn)權并賦予農民更多更充分的土地權利，努力達成農民和政府之間的一致同意。
1、中國農業(yè)增長的源泉：農地產(chǎn)權制度持續(xù)創(chuàng)新
改革四十年來，中國農業(yè)增長取得的成就舉世矚目。按當年價格計算，1978年農業(yè)總產(chǎn)值為1397億元，2016年農業(yè)總產(chǎn)值為112091億元，比1978年凈增加110694億元，是1978年的80倍（見圖1）；1978年糧食總產(chǎn)量為30477萬噸，2016年糧食總產(chǎn)量為61625萬噸，比1978年凈增加31148萬噸，是1978年的2倍（見圖2）。
觀察圖1和圖2，可以發(fā)現(xiàn)，1978年后的中國農業(yè)增長可粗略分為四個階段：1978—1984年為第一階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1978年的30477萬噸增長到1984年的40731萬噸，農業(yè)總產(chǎn)值由1978年的1397億元增長到1984年的3214億元；1985—1998年為第二階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1985年的37911萬噸增長到1998年的51230萬噸，農業(yè)總產(chǎn)值由1985年的3619億元增長到1998年的24542億元；1999—2012年為第三階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由1999年的50839萬噸增長到2012年的58958萬噸，農業(yè)總產(chǎn)值由1999年的24519億元增長到2012年的89453億元；2013年至今為第四階段。在這一階段，糧食總產(chǎn)量由2013年的60194萬噸增長到2016年的61625萬噸，農業(yè)總產(chǎn)值由2013年的96995億元增長到2016年的112091億元。
中國農業(yè)增長的四個階段與農地產(chǎn)權制度變遷的階段基本吻合。改革開放以來，中國農地產(chǎn)權制度歷經(jīng)從人民公社制度下農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”（1978年之前）到家庭經(jīng)營制度下農地集體所有權與農地承包經(jīng)營權“兩權分離”（1978—2012年）再到新時代農地集體所有權、承包權、經(jīng)營權“三權分置”（2013年—）的歷史變遷。在“兩權分離”階段，又可大致分為農地產(chǎn)權制度確立階段（1978—1983年）、第一輪土地承包階段（1983—1998年）、第二輪土地承包階段（1999—2012年）三個階段。眾多的研究發(fā)現(xiàn)，中國農地產(chǎn)權制度的持續(xù)創(chuàng)新顯著地提高了農業(yè)生產(chǎn)效率（林毅夫，1994；黃季焜等，2012），是中國農業(yè)取得世人矚目成就的重要原因（冀縣卿等，2010；喬榛等，2006）。
近年來，為進一步促進中國農業(yè)發(fā)展，推進農業(yè)農村現(xiàn)代化進程，中國政府適時推進農地集體所有權、農地承包權和農地經(jīng)營權的“三權分置”。習近平同志于2013年7月首次明確提出要深入研究農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權三者之間的關系。2014年11月中共中央、國務院發(fā)布的《關于引導農村土地經(jīng)營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》中明確將農地產(chǎn)權細分為所有權、承包權和經(jīng)營權，進一步強調要落實農村土地集體所有權，穩(wěn)定農戶承包權，放活土地經(jīng)營權。
由于從“兩權分離”到“三權分置”的農地產(chǎn)權制度變遷關乎國家治理的重大變革（鄧大才，2017），與“兩權分離”的制度安排相比，“三權分置”的權利結構更為復雜，這就要求設計的“三權分置”制度裝置更為精巧。近年來，各地積極探索“三權分置”的實現(xiàn)路徑和實現(xiàn)機制（韓立達等，2017；蔡立東、姜楠，2017），并形成有所差別的“三權分置”的實踐模式（Wang and Zhang，2017），但對于如何在“三權分置”的制度框架下構建農村集體、承包農戶、土地經(jīng)營者三者之間的新型權利關系，人們的看法不盡相同（肖衛(wèi)東、梁春梅，2016；管洪彥、孔祥智，2017；張紅宇，2017）。由于“人們過去做出的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇”（諾思，1994），因此，對過去四十年中國農地產(chǎn)權制度的歷史變遷進行系統(tǒng)考察，分析中國農地產(chǎn)權制度何以發(fā)生由“兩權合一”向“兩權分離”再到“三權分置”的變遷，進而得出“三權分置”制度框架下如何進一步細化農地產(chǎn)權安排的有益啟示，無疑具有極為重要的現(xiàn)實意義。
文章以下部分做如下安排：第二部分，從理論上分析農地產(chǎn)權制度何以發(fā)生變遷；第三部分，系統(tǒng)考察中國改革四十年來農地產(chǎn)權制度變遷的過程，揭示中國農地產(chǎn)權制度變遷的軌跡和規(guī)律；第四部分，簡要的研究結論及政策啟示。
2、農地產(chǎn)權制度何以變遷：理論分析
農地產(chǎn)權制度安排是當事人對制度環(huán)境的有效回應。在特定的制度環(huán)境下，人們?yōu)榱斯?jié)省交易費用會制定出規(guī)范人類行為的規(guī)則即制度。制度一經(jīng)形成就會對經(jīng)濟當事人之間的權利、義務、責任進行界定（黑公博，2005），形成特定的產(chǎn)權安排，約束當事人的戰(zhàn)略互動（青木昌彥，2003）。盡管人們對于產(chǎn)權的理解不盡相同，但普遍認為，產(chǎn)權界定了人們對于某些特定財產(chǎn)的權利（Libecap，1986），具有可分割性，通常由使用權、交易權與收益權等一束權利組成（埃格特森，2004；Cheung, 1970；巴澤爾，1997）。當制度界定的產(chǎn)權涵蓋全部的權利束，且使用權、交易權以及收益權得到充分地界定和保護時，產(chǎn)權安排最有效率（冀縣卿，2012）。
由于產(chǎn)權作為一種社會工具，“產(chǎn)權的所有者擁有他的同事同意他以特定的方式行事的權利”（德姆塞茨，2002），不同的產(chǎn)權安排具有不同的激勵和約束功能，從而導致資源配置效率的差異（Coase，1937）。一般而言，產(chǎn)權越明晰，產(chǎn)權殘缺程度越低，對當事人的激勵和約束就越充分，越利于在當事人的努力與報酬之間實現(xiàn)一致，生產(chǎn)效率就會越高（劉守英，1993；Furubotn and Pejovich，1972）。因此，要促進經(jīng)濟增長，提升經(jīng)濟績效，就必須盡可能地明晰產(chǎn)權，最大限度地減少產(chǎn)權殘缺可能帶來的效率損失（錢忠好，2005）。
值得注意的是，制度環(huán)境并非一層不變。當制度環(huán)境發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生在現(xiàn)存產(chǎn)權制度安排下經(jīng)濟當事人無法獲取的由于規(guī)模經(jīng)濟、交易費用的降低或轉移、風險的克服與分散、外部性內部化所帶來的外部利潤（Davis，1974；劉芳等，2006）。為獲取外部利潤，制度變遷涉及的經(jīng)濟當事人就會進行博弈，并基于制度變遷成本——收益的考量決定是否參與到制度創(chuàng)新的活動中。當且只有當制度創(chuàng)新的收益大于制度創(chuàng)新的成本時，經(jīng)濟當事人才會具有經(jīng)濟動力進行制度創(chuàng)新。因此，能否最大化制度創(chuàng)新的收益或最小化制度創(chuàng)新的成本對能否完成制度創(chuàng)新至關重要。一旦制度創(chuàng)新得以完成，就會形成新的產(chǎn)權安排，完成制度變遷。故此，Demsetz（1967）認為，“新的產(chǎn)權的形成是相互作用的人們對新的收益——成本的可能渴望進行調整的回應”。從長期看，制度變遷實質上是對制度內含的產(chǎn)權安排所作的調整（諾思，2008）。
就農地產(chǎn)權制度而言，通常認為農地產(chǎn)權包括農地使用權、農地交易權和農地收益權。農地產(chǎn)權越明晰，農民獲得的土地權利越充分，激勵和約束就越有效，農業(yè)生產(chǎn)效率越高。從農地產(chǎn)權制度變遷的角度分析，當農業(yè)發(fā)展的內外部環(huán)境如社會經(jīng)濟發(fā)展水平、稅費制度、社會保障制度、戶籍制度、農業(yè)發(fā)展水平、貿易條件等發(fā)生變化后，就會產(chǎn)生在舊的農地產(chǎn)權制度安排下無法獲得的外部利潤，當事人如政府和農民就會產(chǎn)生農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的需求和激勵。政府和農民在對制度環(huán)境的變化進行回應時會基于收益和成本的考量決定是否進行農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新。當農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新實現(xiàn)后，就會完成農地產(chǎn)權制度變遷，外部利潤就會被內部化。這是一個周而復始的過程。
3、改革四十年中國農地產(chǎn)權制度變遷的系統(tǒng)考察
（一）中國農地產(chǎn)權制度變遷：與制度環(huán)境的適時耦合
改革四十年來，中國農地產(chǎn)權制度在堅持農業(yè)農戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農地產(chǎn)權制度，歷經(jīng)“兩權分離”到“三權分置”的制度變遷，這一變遷的過程是農地產(chǎn)權制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程。
人民公社時期，農地集體所有、集中經(jīng)營，農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”，這樣的農地產(chǎn)權制度盡管便于中國政府獲得工業(yè)化城市化發(fā)展需要的資金，但由于缺乏有效的監(jiān)督和激勵，農業(yè)生產(chǎn)效率極為低下（錢忠好，1999）。1977年與1958年相比，中國人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量全部出現(xiàn)負增長，1958年人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量分別為299.50公斤、2.98公斤、7.23公斤，1977年人均糧食產(chǎn)量、人均棉花產(chǎn)量、人均油料產(chǎn)量分別為297.69公斤、2.16公斤、4.23公斤，年均增長速度分別為：-0.03%、-1.68%和-2.78%。如何解決8億多中國人的溫飽問題成為中國政府的首要任務。為此，1978年始，中國政府漸次開啟以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為主要內容的農村經(jīng)濟體制改革。農地產(chǎn)權制度改革的核心內容是在保留農地集體所有制的框架下，實現(xiàn)農地集體所有權與承包經(jīng)營權的“兩權分離”。1979年實行包產(chǎn)到戶、包干到戶的生產(chǎn)隊僅有1.1%，隨后三年分別增加到14.4%、45%和89.7%，到1983年，實行農業(yè)家庭經(jīng)營制度的生產(chǎn)隊高達97%以上（杜潤生，2002）。
進入新世紀后，隨著中國工業(yè)化城市化進程的快速推進，農地產(chǎn)權制度面臨的制度環(huán)境發(fā)生了顯著的變化，突出表現(xiàn)在：中國工業(yè)化、城市化水平快速提升，農村勞動力大量向非農產(chǎn)業(yè)和城市轉移，農業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重不斷下降，農業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了根本性的改變。1978年城市化率為17.92%，2011年城市化率首次突破50%，2012年城市化率上升到52.57%；2010年農業(yè)總產(chǎn)值占當年GDP的比重首次降到10%以下，2012年農業(yè)總產(chǎn)值占當年GDP的比重僅為9.7%；2010年前后我國農業(yè)生產(chǎn)方式發(fā)生了重大轉變，以農業(yè)邊際生產(chǎn)率衡量的劉易斯拐點真正到來（劉守英、章元，2014），2012年18個省（市、區(qū)）的農作物耕種收綜合機械化水平超過50%（孔祥智等，2015）。與中國工業(yè)化城市化進程相伴隨，一方面，我國大量農村勞動力不斷轉移到非農產(chǎn)業(yè)以及城市中去，農村人口急驟減少，另一方面，農村土地流轉并沒有隨著農業(yè)勞動力轉移速度的加快而提高（錢忠好，2008）。如何破解中國小農困境、促進適度規(guī)模經(jīng)營，為現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件成為現(xiàn)階段中國政府需要重點解決的問題。由于農戶流轉土地意愿不強、農地流轉規(guī)模不大、農地流轉市場化程度不高與“兩權分離”農地產(chǎn)權制度下所有權、承包權、經(jīng)營權產(chǎn)權關系不清、農地產(chǎn)權有效保護不足有關，因此，中國政府適時根據(jù)制度環(huán)境的變化進行農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新，將農地產(chǎn)權進一步細分為所有權、承包權和經(jīng)營權，通過落實農地集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，激發(fā)農戶的農地流轉意愿，提高農地流轉市場化水平，有效地解決了現(xiàn)階段分散的農戶土地小規(guī)模經(jīng)營與現(xiàn)代化的農業(yè)生產(chǎn)方式不匹配的問題，實現(xiàn)了農地產(chǎn)權制度與制度環(huán)境的適時耦合。
（二）中國農地產(chǎn)權制度變遷的方向：明晰農地產(chǎn)權且農民獲得越來越充分的土地權利
利貝卡普（2001）、North and Thomas（1977）指出，明晰且充分的產(chǎn)權通過指定誰從財產(chǎn)的使用和交易中獲得收益或承擔成本，對當事人產(chǎn)生有效的激勵，進而影響經(jīng)濟績效。改革開放后中國農地產(chǎn)權制度沿著明晰農地產(chǎn)權且使農民獲得越來越充分的土地權利的方向演進，農地集體所有者、農戶承包者、農地經(jīng)營者之間的土地權利關系日趨明晰，農民擁有的土地產(chǎn)權越來越充分。
在“兩權分離”農地產(chǎn)權制度確立初期，盡管中央文件對包產(chǎn)到戶采用了“可以……可以……也可以”的模糊表述，即：“在集體經(jīng)濟比較穩(wěn)定的地方，不搞包產(chǎn)到戶，但已經(jīng)實行包產(chǎn)到戶的，允許繼續(xù)實行；在邊遠山區(qū)和貧困落后地區(qū)，既可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶”，但是，與“兩權合一”的農地產(chǎn)權制度安排相比，“兩權分離”的農地產(chǎn)權制度設計不僅土地權利關系明晰程度有所提升，而且農民部分程度上擁有農地使用權和收益權，從而極大地促進了中國農業(yè)的增長。林毅夫（1994）認為，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制對1978—1984年間中國農業(yè)增長的貢獻達到46.89%，大約相當于投入增加的總效應。
另一方面，“兩權分離”農地產(chǎn)權制度確立之初，農民基于承包合同獲得的土地權利極為有限，突出表現(xiàn)為：第一，農地使用權排他性較弱。土地承包期大多為1—3年、土地調整頻繁、農民缺乏生產(chǎn)經(jīng)營自主權。第二，農地交易權受到嚴格限制。1982年《中華人民共和國憲法》明確規(guī)定承包地不準買賣、不準出租或者以其他形式非法轉讓。第三，農地收益權極為有限。“交夠國家，留足集體，剩下全是自己的”合約安排使農民獲得的農業(yè)剩余極為有限，僅僅解決了部分農民的溫飽問題。為此，中國政府通過延長土地承包期、強化農民土地經(jīng)營權、注重土地產(chǎn)權的確權與保護等不斷強化農地使用權排他性；通過逐漸放開農地農用市場、有條件放松對農地非農化交易的限制等使農民獲得的農地交易權強度不斷提升；政府通過開放農產(chǎn)品市場、顯化農地財產(chǎn)性收益的價值、增加農地轉移性收益等擴充農地收益權的內含。第一，關于農地使用權。1984年中央1號文件規(guī)定土地承包期為15年，1993年《關于當前農業(yè)和農村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中規(guī)定，耕地承包期到期之后再延長30年；1985年中央1號文件取消農業(yè)生產(chǎn)的指令性計劃，賦予農民自由種植權。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》規(guī)定，任何單位和個人不得干涉農民正常的生產(chǎn)經(jīng)營活動，農民有權自主組織生產(chǎn)經(jīng)營和處置土地產(chǎn)品；第一輪土地承包期內主要借助于承包合同管理保護農民的土地權利，第二輪土地承包期不僅要求做好土地承包合同管理工作，而且要求通過土地承包經(jīng)營權證書的頒發(fā)，實現(xiàn)承包地塊、面積、合同、證書“四到戶”。第二，關于農地交易權。農民不僅逐漸獲得較充分的農地農用交易權，而且國家逐漸放松農地非農化的交易限制。1984年中央1號文件開始放松對農地農用交易的限制，鼓勵土地向種田能手集中，1995年農業(yè)部《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中明確規(guī)定，土地轉包、轉讓、互換、入股等受法律保護。1998年《中華人民共和國土地管理法》第60條規(guī)定，農村集體經(jīng)濟組織如果以土地使用權入股、聯(lián)營等形式與其他單位、個人共同舉辦企業(yè)，可以在符合土地利用規(guī)劃、通過行政審批的條件下，合法將農地轉為非農建設用地。第三，關于農地收益權。上世紀80年代中期起，政府逐漸開放農產(chǎn)品交易市場，農戶獲得農產(chǎn)品自由處置權；2004年國家全面建立農業(yè)直接補貼制度；2006年國家取消了農業(yè)稅；等等。政府通過開放農產(chǎn)品市場、農村稅費改革、建立農業(yè)補貼制度等有效地增加了農民收入。
進入新世紀后，中央政府適時推出“三權分置”的農地產(chǎn)權制度，農地產(chǎn)權得到進一步明晰，農民擁有的農地產(chǎn)權得以進一步強化和拓展。第一，通過明確土地承包權和經(jīng)營權歸屬、拓展使用權權能等進一步強化農地使用權。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》規(guī)定，土地承包權歸屬于農民家庭，土地經(jīng)營權在合同期內歸經(jīng)營主體，合同期外承包期內歸承包農戶，并賦予經(jīng)營權抵押、擔保權能。第二，通過保護農地經(jīng)營權交易、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場使農民擁有更加充分的農地交易權。2016年《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》明確農地經(jīng)營權可以入股流轉，并賦予經(jīng)營主體優(yōu)先續(xù)租及再流轉的權利；2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，使農村集體建設用地與國有土地同等入市、同權同價。第三，農地收益權界定更加清晰、規(guī)范。如，2016年《關于完善農村土地所有權承包權經(jīng)營權分置辦法的意見》明確界定了承包農戶和經(jīng)營主體的各自收益。合同期內農地收益權歸經(jīng)營主體、合同期外歸承包農戶；承包農戶有權有償退出承包地。
顯然，與改革之初相比，當下農地集體所有者、承包者、經(jīng)營者之間的土地產(chǎn)權關系更加明晰，并且通過增強農地使用權排他性、放松農地交易權限制、擴充農地收益權，農民擁有的土地權利更加充分（冀縣卿、錢忠好，2010）。
（三）中國農地產(chǎn)權制度變遷的路徑：制度邊際上的持續(xù)調整
改革開放四十年來，中國農地產(chǎn)權制度選擇了漸進式的改革方式，通過制度邊際上的持續(xù)調整，既最大限度地降低了農地產(chǎn)權制度變遷的阻力，又實現(xiàn)了農地產(chǎn)權制度的創(chuàng)新，農地產(chǎn)權制度變遷呈現(xiàn)出路徑依賴特性。
人民公社時期，農業(yè)生產(chǎn)采取集體所有、集中經(jīng)營的辦法，農地集體所有權與農地使用權“兩權合一”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制時期，農業(yè)生產(chǎn)采取統(tǒng)分結合、雙層經(jīng)營的辦法，將農地產(chǎn)權細分為所有權和承包經(jīng)營權，實現(xiàn)農地集體所有權與農地承包經(jīng)營權的“兩權分離”。在這一變遷過程中，在最大限度地維護社會穩(wěn)定的基礎上、在堅持農地集體所有制的框架下，通過國家相關政策持續(xù)的邊際調整，逐步確立起“兩權分離”的農地產(chǎn)權制度，實現(xiàn)了農地集體所有權與農地承包經(jīng)營權的分離，農地產(chǎn)權制度由“兩權合一”變革為“兩權分離”。進入新時代后，將農地產(chǎn)權細分為所有權、承包權和經(jīng)營權，通過落實農地集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權，保持了“兩權分離”制度的合理內核，并在“兩權分離”的制度基礎上，進一步細分農地產(chǎn)權。
具體到農地使用權、農地交易權和農地收益權的制度設計，同樣采取邊際調整的漸進改革方式。例如，關于土地承包期，改革之初，土地承包期僅有1—3年，1984年將承包期延長到15年，第二輪土地承包將承包期延長為30年，新一輪土地承包將承包期再延長30年。關于土地行政性調整，第一輪土地承包采取“大穩(wěn)定小調整”的辦法，第二輪土地承包先是提倡“增人不增地、減人不減地”，然后則明令禁止土地大調整，并將個別農戶間有限的小調整限于特殊情況。關于農地交易權，初期明確禁止農戶承包地買賣、出租、轉讓，1984年中央1號文件開始放松對農地農用交易的限制，鼓勵土地逐步向種田能手集中，1995年《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》強調依法、自愿、有償流轉土地，“轉包、轉讓、互換、入股”等農地交易方式受法律保護，土地承包經(jīng)營權可以繼承。進入新時代后，強調經(jīng)營主體擁有優(yōu)先續(xù)租及再流轉的權利，在轉包、轉讓、互換、入股等權能基礎上增加抵押、擔保的權能；在恪守征地是我國農地非農化唯一合法途徑的前提下通過政策例外的設定、建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等逐漸放松農地非農化的交易限制，為當事人制度邊際上的創(chuàng)新提供了可能性。關于土地收益權，初期，“交夠國家，留足集體，剩下的是自己的”，農民擁有的土地收益權極為有限；后來，適時取消統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、開放農產(chǎn)品市場、改革糧食流通體制、減輕農民負擔等，不斷增加農民農地經(jīng)營性收益；不僅如此，通過允許依法自愿有償流轉農地、提高征地補償標準、允許農民分享農地非農化增值收益，日益凸現(xiàn)土地財產(chǎn)性功能，增加了農民土地財產(chǎn)性收益。
中國農地產(chǎn)權制度在制度邊際上的持續(xù)調整，使經(jīng)濟當事人的各種選擇定型化（諾思，2008），農地產(chǎn)權制度變遷具有典型的路徑依賴特性。
（四）中國農地產(chǎn)權制度變遷：農民與政府的良性互動
由于不同的農地產(chǎn)權制度對當事人農地權利、義務界定存在差異，這不僅會對當事人形成有所差別的激勵和約束，而且會形成不同的利益分配格局，因此，農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新能否最大限度地實現(xiàn)一致同意對激發(fā)當事人的積極性和創(chuàng)造性就至關重要。中國農地產(chǎn)權制度涉及農民和政府兩個主要的當事人。由于農業(yè)生產(chǎn)過程中自然再生產(chǎn)和經(jīng)濟再生產(chǎn)交織在一起，這一特性決定了農民家庭經(jīng)營是農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營最有效的組織形式，農民是農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的主體。如果農地產(chǎn)權制度安排不能賦予農民充分而有保障的農地權利，就難以激發(fā)農民生產(chǎn)經(jīng)營的積極性，這是人民公社制度失敗的原因，也是農村改革取得成功的原因。因此，農地產(chǎn)權制度的任何變革都必須也應該得到農民的響應和擁護。另一方面，盡管中國農村土地實行集體所有制，但是，中國中央集權的傳統(tǒng)極為悠久，農民習慣于認同政府的權力，在當下的中國，任何制度創(chuàng)新如果得不到政府的同意，無疑將難以為繼。因此，農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新無論是由農民發(fā)起，還是由政府推動，要想取得成功，都需要實現(xiàn)農民和政府之間的良性互動。
農村改革之初，盡管家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制由農民自主發(fā)起，但最終之所以能在全國范圍內實施則與政府的積極推動不無關系。1979年中共中央《關于加快農業(yè)發(fā)展若干問題的決定》解禁了包產(chǎn)到戶，1982年和1983年的中央1號文件不僅賦予了家庭經(jīng)營制度的應有地位，而且進一步肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的積極作用。又如，當農民農業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營預期不足、農地產(chǎn)權不時受到侵害時，中央政府適時出臺相關的法律法規(guī)，向農戶頒發(fā)土地承包經(jīng)營權證書、進行土地確權登記等以保護農民的土地權益。2002年《中華人民共和國農村土地承包法》以法律的形式明確承包合同的具體條款，要求向農民頒發(fā)土地承包合同和土地承包經(jīng)營權證書，2013年中央1號文件進一步細化到要求用5年時間基本完成農村土地確權登記頒證工作。又如，現(xiàn)階段征地是我國農地非農化的唯一合法途徑，任何單位或組織需要使用建設用地，只能依法申請使用國有土地，征地制度的設計一方面最大程度地保證國家獲得農地非農化的土地增值收益，但另一方面，也一定程度上侵犯了農民的土地權益，農民難以分享土地增值收益，個別地方甚至引發(fā)社會沖突。上世紀90年代，廣東南海的農民創(chuàng)造性地采取了土地股份合作制的方式，實現(xiàn)了農民、企業(yè)、地方政府三方的“共贏”（蔣省三、劉守英，2003）。2005年廣東省地方政府積極響應農民土地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的行動，出臺《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》，規(guī)定農村集體建設用地“具有出讓、出租、轉讓、轉租和抵押等權利”，可以利用集體建設用地興辦各類工商企業(yè)。中央政府順應民意，積極響應，一方面通過縮小征地范圍、不斷提高征地補償標準等改革和完善征地制度，提高農民土地增值收益的獲得比例，另一方面，通過建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場等使農民能夠直接分享土地增值收益。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》要求，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場?！?/p>
改革40年來中國農地產(chǎn)權制度變遷的過程是中國農民與政府之間良性互動的過程，農民和政府對諸多的農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新設計大多達成了一致同意，符合帕累托最優(yōu)原則，這是中國農地產(chǎn)權制度變遷取得成功的關鍵所在。
中國農地產(chǎn)權制度的持續(xù)創(chuàng)新極大地激發(fā)了土地、資本、技術等農業(yè)生產(chǎn)要素的活力，提高了土地產(chǎn)出率和勞動生產(chǎn)率，促進了中國農業(yè)的增長和農村的繁榮，呈現(xiàn)出巨大的制度績效，有助于破解中國小農困境。根據(jù)農業(yè)部農村經(jīng)濟體制與經(jīng)營管理司等（2017）的統(tǒng)計，截止到2016年，全國承包地流轉總面積為4.79億畝，占全部家庭承包耕地面積的35.1%，流轉出承包耕地的農戶數(shù)約為承包農戶總數(shù)的29.7%，已達6789萬戶。根據(jù)第三次農業(yè)普查數(shù)據(jù)顯示，截至2016年，全國規(guī)模農業(yè)經(jīng)營戶已達398萬戶，其從業(yè)人員為1289萬人。
4、簡要的研究結論及政策啟示
改革四十年來，中國政府在堅持農業(yè)農戶家庭經(jīng)營為主的制度框架下，不斷變革農地產(chǎn)權制度，農地產(chǎn)權制度歷經(jīng)農地集體所有權與農地承包經(jīng)營權“兩權分離”到新時代農村土地集體所有權、農戶承包權、土地經(jīng)營權“三權分置”的歷史變遷。農地產(chǎn)權制度變遷的過程是農地產(chǎn)權制度與制度環(huán)境不斷耦合的過程，它以不斷提升農地產(chǎn)權明晰程度且農民獲得越來越充分的土地權利為導向、在制度邊際上沿著既定路徑持續(xù)進行著農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新，并實現(xiàn)了農民與政府之間的良性互動，這是中國農地產(chǎn)權制度變遷取得成功的關鍵所在，也是改革四十年來中國農業(yè)持續(xù)快速增長的源泉。
從本研究中可以得出的政策啟示是：隨著中國社會經(jīng)濟的發(fā)展，未來農地產(chǎn)權制度環(huán)境必然會發(fā)生深刻的變化，這就要求根據(jù)制度環(huán)境的變化適時進行農地產(chǎn)權制度創(chuàng)新。不僅如此，未來中國農地產(chǎn)權制度的改革要按照“落實土地集體所有權、穩(wěn)定農戶承包權、放活土地經(jīng)營權”的要求，妥善處理“三權分置”后農村集體、承包農戶、土地經(jīng)營者之間的關系，要讓農民擁有更多更充分的土地權利；要進一步明晰農地集體所有權、農戶承包權、經(jīng)營者經(jīng)營權的土地權利內容，農民集體和承包農戶、經(jīng)營主體各自的土地權利邊界；要在依法保護集體土地所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經(jīng)營權，要賦予有經(jīng)營意愿和經(jīng)營能力的經(jīng)營主體有保障的土地經(jīng)營權。改革的切入點應該是努力獲取制度環(huán)境變化后形成的外部利潤，改革的方向應該是不斷明晰土地產(chǎn)權且讓農民獲得越來越充分的土地權利，改革的路徑選擇應該側重于制度邊際上調整、實行漸進式的農地產(chǎn)權制度變遷，改革方案的選擇應該努力達成農民和政府的一致同意。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：《農業(yè)技術經(jīng)濟》2019年01期 微信公眾號（原創(chuàng)）
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