摘要：產(chǎn)權(quán)是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。市場經(jīng)濟(jì)運行機制的基本條件是產(chǎn)權(quán)界定清晰、產(chǎn)權(quán)有效轉(zhuǎn)讓、產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)。產(chǎn)品市場和要素市場的充分發(fā)育是產(chǎn)權(quán)不受侵蝕的重要條件。農(nóng)村要素市場化程度低是造成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善的重要原因。由于產(chǎn)權(quán)是所有制關(guān)系的法律表現(xiàn), 法律法規(guī)滯后也是導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善的重要原因。我們應(yīng)當(dāng)把完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置有機統(tǒng)一起來, 在完善要素市場配置機制的同時, 修改和完善相關(guān)的法律法規(guī)。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善, 農(nóng)民財產(chǎn)性收入少, 是城鄉(xiāng)差別大的重要原因。十九大報告中指出, 要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革, 保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益, 壯大集體經(jīng)濟(jì)。并把完善產(chǎn)權(quán)制度與要素市場化配置作為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)體制改革的重點。十三屆全國人大一次會議的政府工作報告中指出, 完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置機制, 是深化基礎(chǔ)性關(guān)鍵領(lǐng)域改革的重要內(nèi)容。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是一項帶有全局性、根本性改革, 也是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要制度支撐。助力鄉(xiāng)村振興, 確保農(nóng)民受益, 為農(nóng)村集體資產(chǎn)筑起一道“防火墻”。那么, 究竟是什么原因?qū)е罗r(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度不完善, 以及如何完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度?需要我們作深入地探討。
一、農(nóng)村要素市場發(fā)育滯后導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善
我國還處在計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變過程中, 市場還沒有在所有領(lǐng)域 (尤其是關(guān)鍵領(lǐng)域) 的資源配置中起決定性作用, 十九大報告因此強調(diào)要加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制。并明確提出經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點。因為產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基石, 要素市場化是完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵。產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化是相輔相成的。要素市場化程度低, 意味著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育不完全, 市場經(jīng)濟(jì)體制不完善, 市場功能被扭曲。而市場功能一旦受到扭曲, 產(chǎn)權(quán)也就必然受到侵蝕。產(chǎn)品市場和要素市場的正常發(fā)育, 是產(chǎn)權(quán)不受侵蝕的前提條件。市場經(jīng)濟(jì)從某種意義上說是一種產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)。市場經(jīng)濟(jì)運行機制的基本條件:一是產(chǎn)權(quán)界定清晰;二是產(chǎn)權(quán)有效轉(zhuǎn)讓;三是產(chǎn)權(quán)法律保護(hù)。市場經(jīng)濟(jì)的形成過程, 實際上是產(chǎn)權(quán)制度建立過程。而行政權(quán)和產(chǎn)權(quán)的分離是市場經(jīng)濟(jì)建立的前提條件。從市場經(jīng)濟(jì)運行機制看, 產(chǎn)權(quán)制度是否完善, 關(guān)系著“無形的手”能否充分發(fā)揮調(diào)節(jié)作用。如果產(chǎn)權(quán)界定不清晰, 交換幾乎不可能發(fā)生。因為沒有產(chǎn)權(quán)所有者, 就沒有交換的主體。而一旦產(chǎn)權(quán)不能交換, 就只能用行政手段配置資源。1在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)體制下, 國家對重要農(nóng)產(chǎn)品實行統(tǒng)購統(tǒng)銷, 切斷農(nóng)民與市場的聯(lián)系, 農(nóng)民種植何種作物, 賣給誰, 賣多少錢, 都沒有選擇權(quán)和決定權(quán), 只能被動地接受國家的指令性計劃, 國家實際上成為農(nóng)村要素的第一支配者和配置者。在長達(dá)20多年的農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷時代, 國家強制性收購農(nóng)產(chǎn)品的價格, 平均比市場價格低50%左右。這是國家通過價格渠道對國民收入進(jìn)行再分配。這部分“價格剪刀差”累計相當(dāng)于1978年全國國有資產(chǎn)價值的總和。改革開放以來, 雖然城市市場大門逐漸向農(nóng)村敞開, 但至今依然主要是向農(nóng)產(chǎn)品敞開。因為農(nóng)產(chǎn)品統(tǒng)購統(tǒng)銷取消了, 農(nóng)民可以通過開放的市場 (包括城市市場) 出售自己的產(chǎn)品。農(nóng)產(chǎn)品市場化的目標(biāo)也基本上實現(xiàn)了。而農(nóng)產(chǎn)品市場化必然要求農(nóng)村要素市場化。商品價格所固有的傳導(dǎo)機制, 決定了產(chǎn)品市場和要素市場之間并沒有什么不可逾越的界限。如果說商品市場是市場體系的基礎(chǔ), 那么, 要素市場則是市場體系的核心。因為農(nóng)產(chǎn)品市場化意味著供給與需求直接見面, 使農(nóng)民能夠根據(jù)市場需求結(jié)構(gòu)的變化, 或者說市場信號的變化, 多生產(chǎn)市場需求量大、價格看好、成本低廉、利潤率高的農(nóng)產(chǎn)品。但是, 以市場為導(dǎo)向的農(nóng)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整, 又是以要素結(jié)構(gòu)的變動為前提。只有要素市場化, 要素供給才有保障, 也才能權(quán)衡投入與產(chǎn)出以及成本與收益的比率, 并按照市場信號, 自由流動、重新組合、優(yōu)化配置。發(fā)達(dá)的要素市場是產(chǎn)品結(jié)構(gòu)按照市場需求進(jìn)行調(diào)整的基本保證。2
歷經(jīng)40年的我國經(jīng)濟(jì)體制改革雖然取得重大進(jìn)展, 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制雖然基本上建立起來了, 但是, 由于農(nóng)村要素市場化程度低, 城鄉(xiāng)要素還沒有實現(xiàn)“雙向流動”, 更談不上平等交換。要素市場發(fā)育滯后是我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制不完善的集中表現(xiàn)。改革開放以來, 特別是20世紀(jì)90年代以來, 我國農(nóng)村勞動力雖然可以自由流入城市, 但始終存在著隱性的制度性障礙, 即農(nóng)民的身份不能改變, 保持城鄉(xiāng)勞動力“價格剪刀差”, 為城市提供廉價勞動力。也就是人們通常所說的“人口紅利”。如果說改革開放是我國經(jīng)濟(jì)高速度增長的充分條件, 那么, “人口紅利”則是我國經(jīng)濟(jì)高速度增長的必要條件。農(nóng)村近乎無限供給的勞動力是城鄉(xiāng)勞動力“價格剪刀差”賴以持續(xù)運行的基礎(chǔ)。一旦勞動力市場上出現(xiàn)供不應(yīng)求, 城鄉(xiāng)勞動力“價格剪刀差”就會喪失存在的基本條件。近年來, 我國符合勞動年齡的農(nóng)民工已經(jīng)出現(xiàn)負(fù)增長, “人口紅利”也就隨之消失。如果不加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程, 城市勞動力供給將會面臨越來越嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。改革開放以來, 我國農(nóng)民工所特有的身份差別, 意味著在城市中還沒有建立公平競爭的統(tǒng)一勞動力市場。換句話說, 城市的勞動力市場是分割的, 即被二元化, 存在著市民勞動力市場與農(nóng)民工勞動力市場的制度性差別。我國農(nóng)村要素市場發(fā)育滯后還表現(xiàn)在農(nóng)村土地要轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地, 必須通過國家征收這個環(huán)節(jié), 即“先國有化, 后市場化”。國有土地使用權(quán)可以在城市市場交易, 集體土地使用權(quán)不能在城市市場交易。同樣是切斷了農(nóng)民與市場的聯(lián)系。改革開放以前是嚴(yán)禁農(nóng)村人口流入城市, 即不讓農(nóng)民進(jìn)城就業(yè);改革開放40年后的今天, 還不讓農(nóng)民集體所有的土地進(jìn)城交易。城市范圍內(nèi)的土地是國有土地, 政府壟斷了農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘薪ㄔO(shè)用地增值了的價值, 形成了規(guī)模龐大的“土地財政”, 支撐著地方政府工業(yè)化、城鎮(zhèn)化建設(shè)。這是農(nóng)村土地要素市場化程度低的深層原因。
實踐經(jīng)驗告訴我們, 農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度是否完善, 與農(nóng)村要素市場化程度是緊密相聯(lián)的。因此十九大報告提出, 經(jīng)濟(jì)體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點。完善的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度和有效的要素市場化配置機制是相輔相成的, 是成熟的市場經(jīng)濟(jì)體制的基本條件和必然要求。我國已基本建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制, 但還不完善, 一方面表現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)制度還須進(jìn)一步完善;另一方面表現(xiàn)在有效的要素市場化配置機制尚未完全形成。從計劃經(jīng)濟(jì)到市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)變過程, 是要素市場化程度提高的過程, 也是產(chǎn)權(quán)逐漸明晰的過程。衡量市場化的程度, 關(guān)鍵在于要素市場化和產(chǎn)權(quán)明晰化程度。因為清晰的產(chǎn)權(quán)界定是市場交易的前提。完善的產(chǎn)權(quán)制度是要素市場化配置的基石。農(nóng)民集體所有制框架下的農(nóng)民產(chǎn)權(quán)再界定, 是農(nóng)村市場取向改革逐步深化創(chuàng)造的基本經(jīng)驗。以農(nóng)用地為例。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下, 與計劃經(jīng)濟(jì)體制相輔相成的傳統(tǒng)集體所有制, 即“政社合一”的人民公社集體所有制, 逐步演變成為國家控制農(nóng)民經(jīng)濟(jì)活動的一種經(jīng)濟(jì)形式。計劃經(jīng)濟(jì)說到底就是國家是資源配置的主體, 農(nóng)民是按照國家的指令性計劃進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動的。農(nóng)民沒有自由選擇的權(quán)利。農(nóng)村生產(chǎn)要素不能自由流動、重新組合。“政企合一”是城市全民所有制的組織形式, “政社合一”是農(nóng)村集體所有制的組織形式。在這種體制下, 由于權(quán)力高度集中在政府手中, 農(nóng)民沒有選擇權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、退出權(quán)。既然沒有選擇權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、退出權(quán), 也就無所謂產(chǎn)權(quán)。因為產(chǎn)權(quán)的實質(zhì)就是自由權(quán)、選擇權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)。
權(quán)利的排他性是產(chǎn)權(quán)的基本特征。而產(chǎn)權(quán)的功能是多元的, 且是可以分解的。廢除人民公社, 實行家庭承包, 農(nóng)地承包給農(nóng)戶獨立經(jīng)營, 最初的政策是承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)戶并長期不變, 但隨著農(nóng)村一部分農(nóng)戶和勞力, 離開農(nóng)村土地, 進(jìn)城從事第二, 第三產(chǎn)業(yè), 要維護(hù)土地承包經(jīng)營權(quán)長期不變, 就必須把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中分離出來, 使承包戶在承包期內(nèi)有權(quán)轉(zhuǎn)讓經(jīng)營權(quán), 即把農(nóng)地的使用權(quán)由承包者轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營者。出現(xiàn)所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”。由于這項改革是在農(nóng)村范圍內(nèi)進(jìn)行, 無須突破城鄉(xiāng)二元體制, 能夠比較順利地推行。目前全國通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的土地已占農(nóng)用地三分之一。再以農(nóng)村建設(shè)用地為例, 也就是農(nóng)村建設(shè)用地的市場化轉(zhuǎn)讓為例。與農(nóng)用地不同, 農(nóng)村建設(shè)用地入市往往要突破城鄉(xiāng)二元體制, 難度就比較大。由于傳統(tǒng)的政策和法律是以城鄉(xiāng)二元體制為基礎(chǔ)的, 導(dǎo)致農(nóng)民的實踐遠(yuǎn)遠(yuǎn)超前于政策和法律。特別是城市郊區(qū)農(nóng)村的建設(shè)用地, 包括農(nóng)民宅基地, 已被自發(fā)卷進(jìn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化大潮, 大量以出租或其他形式轉(zhuǎn)讓。不再僅僅體現(xiàn)為農(nóng)民自建、自用的形態(tài)。早已轉(zhuǎn)化為事實上經(jīng)營性建設(shè)用地進(jìn)入市場。兩億左右農(nóng)民工進(jìn)城, 落腳在商品房畢竟是少數(shù), 絕大多數(shù)是落腳在城鄉(xiāng)接合部或“城中村”的集體建設(shè)用地建造的住宅, 包括村民宅基地上構(gòu)筑的物業(yè)。這塊“地產(chǎn)”早已進(jìn)入市場化范疇。產(chǎn)出品市場化, 要素能不走向市場化嗎?但是, 事實上的轉(zhuǎn)讓權(quán)是一回事, 獲得合法保障的轉(zhuǎn)讓權(quán)又是另一回事。這部分市場化了的農(nóng)村建設(shè)用地, 還沒有被現(xiàn)行法律所認(rèn)可, 俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”, 實則無產(chǎn)權(quán)房, 沒有法律認(rèn)可的房產(chǎn)證和土地證。2018年的政府工作報告指出, 產(chǎn)權(quán)制度是社會主義市場經(jīng)濟(jì)的基石。要以保護(hù)產(chǎn)權(quán)、維護(hù)契約、統(tǒng)一市場、平等交換、公平競爭為基本導(dǎo)向, 完善相關(guān)法律法規(guī)。
二、政府政策與法律法規(guī)滯后導(dǎo)致農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)不完善
我國計劃經(jīng)濟(jì)體制下的農(nóng)村微觀組織, 是“政社合一”的農(nóng)村人民公社, 政府是資源配置的主體, 生產(chǎn)要素是不能流動的, 生產(chǎn)什么, 賣給誰, 如何賣, 農(nóng)民都沒有自主權(quán)和選擇權(quán), 一切服從政府的指令。在那種背景下, 農(nóng)民是不能奢望有屬于自己的財產(chǎn)權(quán)。但是, 伴隨著計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變, 客觀上要求公有制的實現(xiàn)形式也必須發(fā)生相應(yīng)的變化, 以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)運行規(guī)律的要求。由此決定了, 無論是國家所有制或者是農(nóng)民集體所有制, 都存在著如何深化改革和不斷完善的問題。改革的核心是財產(chǎn)權(quán)的歸屬問題, 包括如何確立財產(chǎn)的所有、占有、支配、使用、處置、轉(zhuǎn)讓、收益等各項權(quán)利, 以便為市場經(jīng)濟(jì)的正常運行奠定相適應(yīng)的微觀基礎(chǔ)。改革開放以來的實踐經(jīng)驗, 讓農(nóng)民群眾認(rèn)識到僅僅抽象地宣布農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有, 還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有能夠解決農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)利問題。因為產(chǎn)權(quán)是所有制的核心, 是所有制關(guān)系的法律表現(xiàn)形式, 或者說是法律所賦予的, 是要得到法律的認(rèn)可和保護(hù)。廣義的財產(chǎn)權(quán)包括財產(chǎn)的所有權(quán)、占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。產(chǎn)權(quán)的重要特點是, 具有實體性、可分離性和流動性。按理說, 在產(chǎn)權(quán)權(quán)能體系中, 所有權(quán)起著決定性作用。產(chǎn)權(quán)的其他權(quán)能都是從所有權(quán)派生出來的。有了所有權(quán), 就必然有占有權(quán)、使用權(quán)、支配權(quán)、收益權(quán)以及處置權(quán)和轉(zhuǎn)讓權(quán)。但是, 由于存在著產(chǎn)權(quán)的可分離性和流動性, 上述權(quán)能又是可以分離的, 現(xiàn)實并不完全是這樣。例如, 農(nóng)村的農(nóng)用地可以把所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離, 分別屬于三個不同的主體。農(nóng)村宅基地可以把所有權(quán)、資格權(quán)和使用權(quán)分離, 分別屬于三個不同的主體。與此同時, 由于農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)不是自發(fā)形成的, 而是法律賦予的。而法律是政府制定的, 農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)諸權(quán)利中, 是否全部“還權(quán)賦能”, 或只賦予部分權(quán)能, 是由政府根據(jù)多方面的因素綜合考慮的。政府的政策與法律滯后是經(jīng)常發(fā)生的。當(dāng)前農(nóng)村集體所有制之所以存在著如何完善產(chǎn)權(quán)問題, 是因為上述幾方面的權(quán)益, 都受到不同程度的侵蝕。現(xiàn)實生活中還存在這樣的現(xiàn)象, 即法律承認(rèn)農(nóng)村土地所有權(quán)是歸農(nóng)民集體所有的, 但集體建設(shè)用地和宅基地的處置權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)和收益權(quán), 卻受到很嚴(yán)格的限制, 特別是城鄉(xiāng)二元體制的限制。根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī), 城市的市場大門還不允許向農(nóng)村土地開放。《中華人民共和國土地管理法》明確規(guī)定, 農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)建設(shè)。城市任何單位和個人進(jìn)行建設(shè), 需要使用土地的, 必須依法申請使用國有土地。3即法律上只承認(rèn)農(nóng)民對土地的所有權(quán), 但是農(nóng)民卻沒有轉(zhuǎn)讓權(quán)。從根本上說, 轉(zhuǎn)讓權(quán)是所有權(quán)的集中表現(xiàn), 如果沒有轉(zhuǎn)讓權(quán), 這種所有權(quán)就要大打折扣了。
政府政策和法律法規(guī)滯后, 有兩方面的原因。從一方面看, 政府政策和法律法規(guī)滯后, 與要素市場發(fā)育滯后是密切聯(lián)系在一起的。即由于要素市場化配置機制尚未形成, 導(dǎo)致農(nóng)村集體所有制產(chǎn)權(quán)殘缺, 使得政府政策和法律法規(guī)無法發(fā)揮保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的作用;從另一方面, 由于政府政策和法律法規(guī)滯后, 制約了要素市場發(fā)育和產(chǎn)權(quán)制度的完善。例如, 屬于農(nóng)村集體所有的建設(shè)用地入市問題, 在城鄉(xiāng)接合部和“城中村”, 以及其他一些地區(qū), 實際上已經(jīng)悄悄地進(jìn)行著, 但法律上遲遲不予確認(rèn)。城市郊區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地市場化, 目前有了新的突破, 但是, 也僅局限于建造租賃房, 還不能建造商品房。還有, 農(nóng)村宅基地與農(nóng)房的分離問題, 也是一個理不清的問題。在農(nóng)業(yè)集體化以前, 農(nóng)村住房和宅基地都是農(nóng)民私人所有, “房地合一”, 且都可以自由買賣。始于1962年的《農(nóng)村人民公社60條》, 則把農(nóng)房和農(nóng)村宅基地分開, 明確提出, 農(nóng)房永遠(yuǎn)歸農(nóng)民私有, 農(nóng)民有買賣和租賃房屋的權(quán)利。但農(nóng)村宅基地歸生產(chǎn)隊所有, 一律不準(zhǔn)出租和買賣。須知, 農(nóng)村宅基地是用來蓋房子的, 當(dāng)宅基地上蓋了房子, 房與地就不可分割, 構(gòu)成完整的物業(yè)。人在消費房的同時, 也消費地 (宅基地) 。農(nóng)民租賃和買賣農(nóng)房的時候, 其下的宅基地實際上也伴隨著租賃和買賣, 宅基地同樣是被定價的。怎能機械地分開呢?這是一個懸而未決的老大難問題。不過, 與城市不同, 農(nóng)村宅基地是無限期使用的。
相對于要素市場發(fā)育, 政府政策和法律法規(guī)滯后, 是有客觀原因的。因為轉(zhuǎn)型中的我國經(jīng)濟(jì)體制, 是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制。有很大一部分資源是由政府直接配置的。土地資源就是其中最重要的資源。而我國現(xiàn)行的有關(guān)土地法律法規(guī), 多半是從計劃經(jīng)濟(jì)時代延續(xù)下來的。其主要特征是用政府的行政指令來代替市場交易, 以達(dá)成經(jīng)濟(jì)資源的轉(zhuǎn)讓。雖然我國經(jīng)過40年的市場取向改革, 已經(jīng)深深地動搖了現(xiàn)存土地法律法規(guī)的基礎(chǔ), 但是經(jīng)過多次修訂的土地法律法規(guī), 依然不能滿足實踐發(fā)展的要求。因為目前我國的經(jīng)濟(jì)體制還是政府主導(dǎo)型的市場經(jīng)濟(jì)體制。這種資源配置方式是低效率的, 必然導(dǎo)致稀缺資源的嚴(yán)重浪費。例如, 當(dāng)前我國廣大農(nóng)村雖然有兩億多勞動力和人口流向城市, 農(nóng)村住宅建設(shè)用地不僅沒有減少, 還增加3000多萬畝, 導(dǎo)致農(nóng)村出現(xiàn)大量閑置宅基地和農(nóng)房, 如果政府的政策和法律法規(guī)能夠設(shè)計一定的規(guī)則, 讓其進(jìn)入市場, 流動起來, 不僅有利于節(jié)約農(nóng)村建設(shè)用地, 還可以使這些閑置土地資源用于發(fā)展農(nóng)村新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài), 以及緩解因建設(shè)而導(dǎo)致耕地面積的減少。值得欣慰的是, 2018年中央“一號文件”和2018年的政府工作報告, 都提出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分置改革。具體地說, 按照落實農(nóng)村宅基地集體所有權(quán), 保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán), 適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的要求, 探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”, 完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策, 讓其在農(nóng)村范圍內(nèi)流動起來, 使農(nóng)民閑置住房成為發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、養(yǎng)老、文化、教育等產(chǎn)業(yè)的有效載體, 這就有利于提高農(nóng)村土地的利用率。
三、完善農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度與要素市場化配置機制
雖然要素市場化程度低和政府政策法規(guī)滯后是導(dǎo)致農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不完善的兩個方面的原因, 但是, 在這兩方面原因中, 要素市場化程度更具決定作用。因為上層建筑是由經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定的。要素市場化程度提高了, 終究會促使政府的政策法規(guī)作相應(yīng)的改變。從這個意義上, 我們說農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度不完善, 相當(dāng)程度上是由于農(nóng)村要素市場化程度低。而農(nóng)村要素市場化程度低是由于計劃經(jīng)濟(jì)體制還沒有被徹底粉碎。深入改革計劃經(jīng)濟(jì)體制, 完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制, 是完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的根本途徑。而農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目的就是切實維護(hù)和保障農(nóng)民的合法權(quán)益。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo), 就是構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)責(zé)明確、保護(hù)嚴(yán)格、流轉(zhuǎn)順暢的現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)體系。實現(xiàn)農(nóng)村資源資產(chǎn)權(quán)屬明晰化, 配置機制市場化, 產(chǎn)權(quán)要素市場化, 監(jiān)督管理規(guī)范化。與此同時, 必須培育和建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場, 推動農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)和林權(quán)的流轉(zhuǎn), 加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)要素市場化、資本化進(jìn)程, 激活盤活農(nóng)村生產(chǎn)要素, 促進(jìn)農(nóng)村生產(chǎn)要素優(yōu)化配置, 完善農(nóng)村市場經(jīng)濟(jì)體系。
十九大報告把完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置上升到經(jīng)濟(jì)體制改革的重點, 是加快完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵, 這是值得我們深思的。從理論上說, 市場經(jīng)濟(jì)是市場配置資源的經(jīng)濟(jì)形式。市場決定資源配置是市場經(jīng)濟(jì)的一般規(guī)律, 因而推動著資源配置依據(jù)市場規(guī)則、市場價格、市場競爭實現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化。而要使市場在資源配置中起決定性作用, 其前提條件是讓價格回到市場, 由市場決定價格, 形成統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。而發(fā)達(dá)的市場體系, 不僅包括商品市場, 還包括要素市場。雖然商品市場發(fā)育在前, 要素市場發(fā)育在后, 但是離開了要素市場, 商品市場就不能正常運行, 商品生產(chǎn)者所需要的生產(chǎn)要素就沒有保障, 也無法權(quán)衡投入產(chǎn)出比, 按市場信號進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動。只有要素市場化, 才有可能核算商品成本, 以及經(jīng)營活動的虧盈, 降低市場交易成本。與此同時, 要素市場化意味著要素自由流動、等價交換、公平競爭, 是產(chǎn)權(quán)明晰的基本條件。所以, 十九大報告把完善產(chǎn)權(quán)制度與要素市場化配置相提并論, 視為同一個問題的兩個側(cè)面。那么, 為什么要完善產(chǎn)權(quán)制度呢?一是保障市場主體的活力。激勵功能是產(chǎn)權(quán)的基本功能, 產(chǎn)權(quán)所固有的排他性和收益性, 使之能有效激勵市場主體的活力;二是規(guī)范和保障市場秩序。讓市場在資源配置中起決定性作用。資源配置功能是產(chǎn)權(quán)的又一基本功能。明晰的產(chǎn)權(quán)通過營造公平競爭的環(huán)境, 在優(yōu)勝劣汰的平等競爭中, 優(yōu)化資源配置。從這個意義上說, 完善產(chǎn)權(quán)制度與要素市場化配置是相輔相成的。
鑒于產(chǎn)權(quán)制度是否完善與要素市場化程度之間存在因果關(guān)系, 要完善產(chǎn)權(quán)制度就必須加快要素價格市場化改革, 大幅度減少政府對資源的直接配置。只有要素價格市場化了, 方能形成產(chǎn)權(quán)有效激勵, 要素自由流動、價格反應(yīng)靈活、競爭公平有序。要素價格市場化意味著要素的價格是由市場決定, 反應(yīng)市場供求關(guān)系, 這就必須把政府對要素價格的干預(yù)降到最低的限度。凡是能由市場形成價格的都要交給市場, 政府不進(jìn)行不適當(dāng)?shù)母深A(yù)。要最大限度地發(fā)揮市場決定價格的作用, 通過市場競爭形成價格, 進(jìn)而調(diào)節(jié)供求關(guān)系, 優(yōu)化資源配置。與此同時, 還要深化要素市場改革。土地和勞動力是農(nóng)民擁有的兩大基本要素, 客觀上要求深化農(nóng)村土地制度和勞動力制度改革, 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場和勞動力市場。
要促進(jìn)農(nóng)村土地市場發(fā)育, 就必須改革城鄉(xiāng)二元土地制度, 建立城鄉(xiāng)平等的要素交換關(guān)系。“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下, 允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股, 實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。縮小征地范圍, 規(guī)范征地程序, 完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制。擴大國有土地有償使用范圍, 減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制, 合理提高個人收獲。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。”4土地要素流轉(zhuǎn)機制缺失是農(nóng)村土地制度不合理的癥結(jié)所在。只有當(dāng)作為重要生產(chǎn)要素的農(nóng)村土地平等地進(jìn)入市場, 逐步實現(xiàn)兩種不同所有制土地的“同權(quán)、同價、同一實現(xiàn)形式”, 市場機制才能在配置土地資源方面起決定性作用, 濫用稀缺土地資源的現(xiàn)象才能得到有效扼制, 合理利用和節(jié)約土地機制才能形成, 農(nóng)民才能合理分享土地增值收益, 使財產(chǎn)性收入成為農(nóng)民收入的重要來源, 城鄉(xiāng)差別才能逐步縮小。新時代深化農(nóng)村改革的主線, 仍然是如何處理好農(nóng)民和土地的關(guān)系。我國農(nóng)村土地制度改革包括征地制度改革、農(nóng)村集體建設(shè)用地改革、農(nóng)地制度改革和宅基地制度改革。征地制度改革主要舉措是縮小征地范圍、規(guī)范征地程序、提高征地補償標(biāo)準(zhǔn), 以及完善對被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機制, 盡可能保障農(nóng)民的土地權(quán)益。根據(jù)國家發(fā)展改革委2016年4月發(fā)布的2015年《國家新型城鎮(zhèn)化報告》, 我國將進(jìn)一步完善征地補償機制, 因地制宜地采取留地、留房、留物業(yè)、留股份等多種安置方式, 保障被征地農(nóng)民的長遠(yuǎn)發(fā)展生計。對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地, 在遵循用途管制和規(guī)劃約束前提下, 消除集體土地在權(quán)能上與國有土地存在著制度性差異, 實現(xiàn)同權(quán)、同價、流轉(zhuǎn)順暢、收益共享、統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場。宅基地是農(nóng)民以集體組織成員的名義無償獲得, 由于管理不嚴(yán), 一戶多地 (宅基地) 以及閑置宅基地較為普遍。被列為全國農(nóng)村宅基地制度改革試點縣市的湖北省宜城市, 共有閑置宅基地、一戶多宅占用地及村內(nèi)閑置地約8萬畝, 占農(nóng)村居民用地總面積的50%。這就存在著如何解決由于歷史原因形成的閑置宅基地問題。對于多占宅基地的農(nóng)戶, 應(yīng)探索實行有償使用, 也可以考慮通過征稅方式, 加大持有成本, 用經(jīng)濟(jì)手段刺激其退出。隨著我國農(nóng)村土地制度改革和金融體制改革的深化, 農(nóng)村宅基地使用權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)以及與其相關(guān)的農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán), 也必然進(jìn)一步明晰化。探索進(jìn)城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部資源有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。農(nóng)地制度改革必須堅持和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度, 堅持農(nóng)村土地集體所有和穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營, 實現(xiàn)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分開, 推動土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn), 發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。應(yīng)當(dāng)說農(nóng)村土地制度改革是深化農(nóng)村改革最重要、最艱巨的任務(wù), 也是開拓我國未來消費市場空間的重大機遇。伴隨著這項改革的實現(xiàn), 全國農(nóng)民將新增千萬億元的收入。這項改革的核心是把本應(yīng)歸屬農(nóng)民的權(quán)益歸還給農(nóng)民。對征用農(nóng)民的土地, 既要嚴(yán)格控制范圍, 又要合理補償, 大幅度提高補償標(biāo)準(zhǔn);要遵循集體經(jīng)營性建設(shè)用地與國有土地同地、同權(quán)、同價原則, 允許自由平等進(jìn)入市場;要保障農(nóng)民宅基地的相應(yīng)權(quán)益, 允許在適當(dāng)范圍內(nèi)流轉(zhuǎn);要在尊重法律和歷史的基礎(chǔ)上, 實事求是地解決長期懸而未決的小產(chǎn)權(quán)房問題。
我國農(nóng)村勞動力市場發(fā)育面臨著制度性障礙, 即城鄉(xiāng)二元制度, 與其相聯(lián)系, 全國勞動力市場分割為市民勞動力市場和農(nóng)民工勞動力市場, 即勞動力市場發(fā)育程度不同的兩類勞動力市場。真正意義上的勞動力市場, 應(yīng)當(dāng)是建立在自由平等競爭基礎(chǔ)上的勞動力市場。勞動力供求雙方是作為“理性的自由人”和“獨立自主的經(jīng)濟(jì)人”。誠如馬克思在《資本論》中所指出的:在勞動力市場上, “勞動力所有者和貨幣所有者在市場上相遇, 彼此作為身份平等的商品所有者發(fā)生關(guān)系, 所不同的只是一個是買者, 一個是賣者, 因此雙方是在法律上平等的人”“那里占統(tǒng)治地位的只是自由、平等、所有權(quán)和邊沁”。5馬克思特別強調(diào), 在勞動力市場上, 供求雙方是作為平等身份而發(fā)生關(guān)系的。勞動力市場分割或勞動力市場歧視是對競爭性勞動力市場的扭曲。當(dāng)競爭性勞動力市場被扭曲為勞動力市場分割, 形成二元勞動力市場, 市場機制所固有的平等原則就被不公平的歧視所替代了。勞動力市場所固有的契約關(guān)系就被身份關(guān)系所代替了。所以, 要使農(nóng)村勞動力市場發(fā)育起來, 就得解決農(nóng)民、農(nóng)民工和市民的身份差別。我國城鎮(zhèn)化所面臨的最大難題, 不是把農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工, 而是把農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民, 消除附著在農(nóng)民工身上的不公平的身份差別, 這就有賴于城鄉(xiāng)二元體制向城鄉(xiāng)一體化轉(zhuǎn)變。這是一項復(fù)雜的系統(tǒng)的制度創(chuàng)新工程, 包括戶籍制度、就業(yè)制度、教育制度、醫(yī)療制度、土地制度、住房制度以及其他公共品供給制度等方面的改革與創(chuàng)新。6當(dāng)前應(yīng)把重點放在實施居住證制度, 推進(jìn)居住證制度覆蓋全部未落戶城鎮(zhèn)常住人口。保障居住證持有人在居住地依法享有同等的基本公共服務(wù)。與此同時, 還要健全促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的機制, 包括健全財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制、建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制、建立財政性建設(shè)資金對城市基礎(chǔ)設(shè)施補貼數(shù)額與城市吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口數(shù)量掛鉤機制。以及切實維護(hù)進(jìn)城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán), 并支持引導(dǎo)依法自愿有償轉(zhuǎn)讓。要使城鄉(xiāng)戶籍制度改革深入推進(jìn), 就必須理順中央與地方的財權(quán)與事權(quán), 特別是要把中央政府的財政收入和承擔(dān)的責(zé)任調(diào)整到基本匹配的程度, 把一部分支出責(zé)任上收到中央。例如那些外部性特別強的支出領(lǐng)域, 包括教育、醫(yī)療、社保、養(yǎng)老等都應(yīng)當(dāng)由中央負(fù)責(zé), 并通過轉(zhuǎn)移支付的形式, 委托地方政府實施。
作者簡介： 許經(jīng)勇, 廈門大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師, 國家級有突出貢獻(xiàn)專家。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：福建論壇(人文社會科學(xué)版)2019年02期
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