在2020年中國實現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧這一階段性目標(biāo)后，中國的減貧任務(wù)并沒有最終完成，而是應(yīng)該站在新的起點上，從實現(xiàn)第二個百年奮斗目標(biāo)出發(fā)，著手研究并制定實施2020年后中國減貧的新戰(zhàn)略，為實現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和全面建成社會主義現(xiàn)代化強國奠定堅實的基礎(chǔ)。
減緩貧困是各國推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個永恒課題。隨著國家現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，貧困的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升，并逐步由絕對貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬ω毨А⒂墒杖胴毨мD(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困、由農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨??？梢哉f，一個國家全面實現(xiàn)現(xiàn)代化的過程，也是不斷地減緩和消除貧困的過程。努力減緩貧困，實現(xiàn)共同富裕，將伴隨著整個國家現(xiàn)代化的全過程，也是世界各國共同追求的目標(biāo)。
2020年是我國扶貧歷史上具有里程碑意義的重要一年，按照既定規(guī)劃，我國將在中華民族幾千年的歷史長河中首次消除絕對貧困，進(jìn)入全面小康時代。但貧困作為世界性的永恒難題，全面小康后貧困問題仍然將長期存在，必須深入思考設(shè)計新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動實現(xiàn)減貧防貧常態(tài)化、制度化、規(guī)范化和國際化，為實現(xiàn)“兩個一百年”奮斗目標(biāo)打下堅實的基礎(chǔ)。
“十三五末”全面脫貧，中國邁入減貧新時期
黨的十八大以來，習(xí)近平總書記站在時代發(fā)展和戰(zhàn)略全局的高度，提出了精準(zhǔn)扶貧的基本方略，為我國新一輪脫貧攻堅找到了良方、指明了方向。按照我國扶貧規(guī)劃，到2020年即“十三五”末，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將實現(xiàn)全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困問題得到解決。在2017年3月31日召開的中央政治局會議上，習(xí)近平總書記指出：按照現(xiàn)有政策力度和工作力度，只要實事求是、真抓實干，到2020年是可以完成任務(wù)的。
按照黨中央的統(tǒng)一部署，各地立足實際，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，脫貧攻堅取得了顯著成就。到2018年底，全國貧困人口實現(xiàn)85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過50%摘帽。具體來看，人數(shù)方面，我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，6年時間減少了8000多萬人，連續(xù)6年平均每年減貧1300多萬人。區(qū)域方面，目前東部9省市中，已經(jīng)有8個省市沒有國家標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，即北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、福建、山東，832個貧困縣已有一半以上的縣摘帽，建檔立卡貧困村從12.8萬個減少到2018年底的2.6萬個。
2019年，我國將繼續(xù)減貧1000萬人以上，再摘帽300個縣左右，到2020年只剩600萬人以下的貧困人口和60個左右的貧困縣?？梢灶A(yù)見，2020年將成為我國脫貧解困工作的一道“分水嶺”，我國不僅將全面完成對全體人民的莊嚴(yán)承諾，而且有可能以更高標(biāo)準(zhǔn)提前達(dá)到原定計劃。
但是，必須充分認(rèn)識到，消除貧困是我們黨遠(yuǎn)大理想實現(xiàn)之前的一個最迫切的現(xiàn)實難題。隨著2020年我國全面建成小康社會，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村絕對貧困將會暫時在統(tǒng)計上消失，但這并不意味貧困問題的終結(jié)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，貧困問題是個體問題，除非收入和財富分配絕對平均公平，否則貧困永恒存在，貧困與消除貧困將成為一對永恒矛盾。正因為如此，鄧小平同志曾經(jīng)指出，扶貧開發(fā)我們還要經(jīng)過十幾代、幾十代人的努力。習(xí)近平總書記也強調(diào)，我們五百年以后還會有貧困。由此可見，扶貧開發(fā)、消除貧困將是一項長期而艱巨的歷史任務(wù)，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花開，要用發(fā)展的、比較的眼光審視這個問題。
綜合以上分析，我們可以得出一個結(jié)論，2020年后我國將邁入減貧新時期，在這個新時期里，過去意義的絕對貧困基本消除，但是又出現(xiàn)了更高標(biāo)準(zhǔn)、更大挑戰(zhàn)的消除相對貧困難題需要解決。
準(zhǔn)確把握減貧新特征
歸納起來，全面建成小康社會之后中國的貧困問題將呈現(xiàn)出以下六個新特征。
一是從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。2020年后，老百姓全部實現(xiàn)“兩不愁，三保障”，絕對貧困現(xiàn)象基本消除，但相對貧困問題卻隨之而來。可以預(yù)見，全面建成小康社會后，隨著貧困線的動態(tài)提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對象，減貧的內(nèi)容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發(fā)展與共享，貧困的相對性特征將更為突出。
二是從連片貧困轉(zhuǎn)向散點貧困。隨著全國集中連片特困地區(qū)整體脫貧、國家扶貧開發(fā)重點縣集體脫帽，貧困將呈現(xiàn)出一種彌漫狀、散點型、插花式的狀態(tài)，星星點點，散落全國，有的在農(nóng)村，有的在城市。特別是隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)民工“洗腳上田”進(jìn)入城市，貧困問題也隨之“攜帶”進(jìn)入城市。
三是從常態(tài)貧困轉(zhuǎn)向偶發(fā)貧困。隨著援助力度的加大以及風(fēng)險保障體系的完善，由于自然資源短缺、公共服務(wù)缺失、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的貧困將大幅減少，將來貧困發(fā)生率或返貧率將維持低位水平，呈現(xiàn)一種偶發(fā)性、短期性、可逆性的貧困發(fā)生狀態(tài)。
四是從收入貧困轉(zhuǎn)向能力貧困。2020年后的減貧將不僅僅局限在收入短缺、資源不足等經(jīng)濟(jì)層面，而將逐漸延伸到獲取收入的能力受損或機會剝奪等領(lǐng)域，包括融入現(xiàn)代社會、適應(yīng)和駕馭市場、獲取信息、抵御風(fēng)險、公平競爭等能力。
五是從原生貧困轉(zhuǎn)向代際貧困。2020年之后，隨著原生存量貧困的減少，我國勢必投入更多精力，關(guān)注解決那些因政策缺陷、結(jié)構(gòu)失調(diào)、教育不足、身份歧視、利益僵化、通道堵塞造成的代際貧困問題。
六是從物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向精神貧困。今后，隨著城鄉(xiāng)最低生活保障等各項制度的托底，貧困者生存物資匱乏的問題將基本不復(fù)存在，但精神方面的貧困依然存在，甚至?xí)鼮橥怀觥嶋H上，隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，貧困的維度也正逐步由資源、物質(zhì)層面拓展到能力、素質(zhì)乃至精神和心理層面。
探索構(gòu)建減貧新體系
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。隨著2020年精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成之后，我國減貧工作來到一個新的歷史拐點，減貧政策體系也勢必需要作出新的調(diào)整。綜觀2020年之后我國減貧的新形勢新變化新任務(wù)，在總結(jié)我國精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗、參考國際減貧實踐的基礎(chǔ)上，可探索構(gòu)建符合現(xiàn)代國家治理理念的新型減貧體系，推動減貧工作走向制度化、成熟化、國際化的軌道，為我國從全面小康邁向全面現(xiàn)代化新征程奠定堅實的基礎(chǔ)。
（一）內(nèi)涵特征
新型減貧體系是指在國家現(xiàn)代治理體系的框架下，借鑒國際減貧先進(jìn)理念，以相對貧困人口為重點，以提升受助者的自我發(fā)展能力為核心，以多元社會組織為實施主體，具有中國特色的多維度、內(nèi)生型、預(yù)防式、網(wǎng)絡(luò)化減貧濟(jì)困新模式。具體來看，新型減貧體系具有四個方面的突出特征。
一是多維度。將貧困由過去的以經(jīng)濟(jì)維度為主拓展到政治、社會、人文和心理等綜合維度，不僅關(guān)注貧困對象的收入狀況和生活質(zhì)量，更注重其地位尊嚴(yán)、公平權(quán)利、均等機會、能力素質(zhì)、精神面貌和心理狀態(tài)，以全方位提升貧困者的幸福感、獲得感和公平感。
二是內(nèi)生型。變外部幫扶為自主脫貧，注重改善貧困者的心智，提升其能力和素質(zhì)，幫助他們更加順暢地融入社會、適應(yīng)市場、走向富裕。
三是預(yù)防式。變事后的貧困援助為事前的貧困干預(yù)，治貧于貧困即將發(fā)生但還未發(fā)生時，關(guān)口前移、未雨綢繆。
四是網(wǎng)絡(luò)化。變政府集中動員式扶貧為全員參與式扶貧，強調(diào)幫扶主體的多元化、融合化、合作化，改善治理結(jié)構(gòu)，放大減貧效果。
（二）機制構(gòu)建
未來新型減貧體系主要是構(gòu)建以下幾個核心機制。
一是建立貧困標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機制。選取多維指標(biāo)，科學(xué)確定相對貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價上漲動態(tài)調(diào)整，確保貧困人口過上相對體面、有尊嚴(yán)、有質(zhì)量的生活。此外，相對貧困線的標(biāo)準(zhǔn)既要參考世界銀行確定的國際貧困標(biāo)準(zhǔn)，也要盯住發(fā)達(dá)國家的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著國家財力的增長穩(wěn)步提標(biāo)，逐步縮小與發(fā)達(dá)國家的差距，甚至實現(xiàn)貧困標(biāo)準(zhǔn)趕超，彰顯社會主義制度的優(yōu)越性。
二是建立城鄉(xiāng)減貧聯(lián)動機制。推動由重點解決農(nóng)村貧困向促進(jìn)城鄉(xiāng)貧困趨同共治轉(zhuǎn)變，不再區(qū)分兩類人群、套用兩套標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置兩套制度，而是統(tǒng)籌劃定貧困人口，統(tǒng)一分配政策資源，統(tǒng)一實施減貧行動，保障所有貧困對象都能享受到無社會差別、無城鄉(xiāng)差別、無地域差異、無歧視偏見的貧困援助。
三是建立扶貧社保融合機制。將減貧由集中式、動員式、運動式回歸到常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，逐步將其納入社會保障機制統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)救助政策、福利政策與減貧政策的捆綁整合與待遇銜接，實現(xiàn)社保扶貧共織“一張網(wǎng)”、共下“一盤棋”。
四是建立減貧良性互動機制。從政府單向主導(dǎo)和控制式扶貧逐步過渡到多元主體合作減貧模式，更加注重減貧對象的訴求表達(dá)和自身參與，更加注重發(fā)揮非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢和動員力量，以改善治理結(jié)構(gòu)，提高援助效率。
（三）政策重心
適應(yīng)減貧形勢新變化，聚焦貧困產(chǎn)生新源頭，有針對性地推出以“能力提升”為核心的減貧新措施。重點提升貧困對象以下五個方面的能力。
一是持續(xù)增收的能力。加快建立緊密型的利益捆綁與收益分享機制，讓貧困群體能夠從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增值中獲得穩(wěn)定收入。完善收入分配制度，促進(jìn)國民收入初次分配及再分配向中低收入群體傾斜。
二是市場競爭的能力。持續(xù)加大貧困群體在教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康營養(yǎng)等方面的投入力度，促進(jìn)人力資本的積累與發(fā)展，提升受助者在市場經(jīng)濟(jì)中獲取資源、創(chuàng)造財富的能力和效率。
三是融入社會的能力。持續(xù)深化各領(lǐng)域尤其是社會領(lǐng)域的改革，突破利益固化的藩籬，打通社會流動的通道，最大程度地減少制度的排他性和歧視性，增強包容性和公平性，為貧困者融入社會創(chuàng)造有利條件、提供均等機會、賦予平等權(quán)利，阻斷貧困代際傳遞的路徑。
四是抵御風(fēng)險的能力?？椕苤渭鐣Ｕ?、商業(yè)保險、社會援助于一體的風(fēng)險分散網(wǎng)絡(luò)，有效提升社會成員應(yīng)對各類風(fēng)險的能力，減少不確定性帶來的致貧隱患。加強對社會脆弱群體和潛在貧困群體的動態(tài)監(jiān)測和事先干預(yù)，防止滋生貧困。
五是打開心智的能力。完善制度設(shè)計，加強教育引導(dǎo)，通過“治愚”與“扶志”，啟迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增強貧困戶自我發(fā)展的精神動力，避免陷入“扶貧養(yǎng)懶人”的怪圈。
（四）推進(jìn)路線
新型減貧體系構(gòu)建是一個較為漫長的過程，需要經(jīng)過一個不斷探索、反復(fù)調(diào)試的過程，可探索實行“三步走”戰(zhàn)略。
第一步為調(diào)整過渡期（2021—2023年）。三年之內(nèi)，現(xiàn)有減貧體制不變、力度不減、隊伍不散，扶上馬再送一程，防止因為外援的急劇退出導(dǎo)致貧困問題反彈。同時，加快推進(jìn)新型減貧體系頂層設(shè)計，出臺新時期減貧工作的制度設(shè)計和政策行動方案。
第二步為新體制試運行期（2024—2026年）。再用三年左右時間，完成新舊減貧體制的正式更替，穩(wěn)步提高相對貧困標(biāo)準(zhǔn)，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)減貧一體化融合，大力推進(jìn)社會福利與基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，積極構(gòu)建參與式貧困治理新模式。
第三步為制度成熟期（2027—2049年）。利用20年左右的時間，爭取到新中國成立100周年之前，全面建成滿足百姓訴求、彰顯中國特色、適應(yīng)國際形勢的現(xiàn)代化減貧體系，全民富裕、共享發(fā)展的格局基本實現(xiàn)。
（五）戰(zhàn)略舉措
加強輿論引導(dǎo)，完善體制機制，健全政策體系。
一是繼續(xù)高舉扶貧大旗，保持投入力度，消滅絕對貧困。扶貧的導(dǎo)向不能變，扶貧的大旗不能倒，過去政府對扶貧的投入不能一下子退出，而是要根據(jù)情況，短期內(nèi)繼續(xù)保持投入強度，以鞏固精準(zhǔn)扶貧成果。阻斷絕對貧困發(fā)生，對因病返貧等各種現(xiàn)象進(jìn)行緊密跟蹤，動態(tài)調(diào)整和調(diào)查，發(fā)生一起解決一起，確保不再產(chǎn)生絕對貧困人口。
二是整合扶貧資源，穩(wěn)步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，實現(xiàn)從保障式扶貧向發(fā)展式扶貧轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，逐漸提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并建立科學(xué)的提標(biāo)和動態(tài)調(diào)整機制。整合政府與社會的扶貧資源，政府主導(dǎo)，社會參與，形成扶貧合力。
三是加快推進(jìn)“兩化”，完善脫貧機制，打通貧困人口融入社會發(fā)展的通道。一方面，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使得所有人員都享有公平均等的基礎(chǔ)設(shè)施條件、受教育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、醫(yī)療衛(wèi)生條件等，使得全體人民都享有發(fā)展權(quán)。另一方面，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，使得農(nóng)村的土地等財產(chǎn)可以獲得公平價格。同時，在解決農(nóng)村人口貧困問題后，也要把重視解決城市人口的貧困問題。
四是完善社保機制，實現(xiàn)兜底保障，徹底解決貧困問題。做大做強社?；痤A(yù)算，完善社會保障政策，健全社會保障網(wǎng)絡(luò)。把絕對貧困人口堅決納入兜底保障，并穩(wěn)步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。把貧困問題徹底納入社保機制，把現(xiàn)有扶貧資源整合進(jìn)入扶貧機制構(gòu)建，實現(xiàn)社保扶貧“一張網(wǎng)”。
作者系湖南省人民政府副秘書長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國經(jīng)濟(jì)時報 2019-05-31
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