在2020年中國實現現行標準下農村貧困人口脫貧這一階段性目標后，中國的減貧任務并沒有最終完成，而是應該站在新的起點上，從實現第二個百年目標出發，著手研究并制定實施2020年后中國減貧的新戰略，為實現中華民族的偉大復興和全面建成社會主義現代化強國奠定堅實的基礎。
減緩貧困是各國推進現代化進程中的一個永恒課題。隨著國家現代化的不斷推進，貧困的標準也在不斷提升，并逐步由絕對貧困轉變為相對貧困、由收入貧困轉變為多維貧困、由農村貧困轉變為城市貧困?？梢哉f，一個國家全面實現現代化的過程，也是不斷地減緩和消除貧困的過程。努力減緩貧困，實現共同富裕，將伴隨著整個國家現代化的全過程，也是世界各國共同追求的目標。
2020年是我國扶貧歷史上具有里程碑意義的重要一年，按照既定規劃，我國將在中華民族幾千年的歷史長河中首次消除絕對貧困，進入全面小康時代。但貧困作為世界性的永恒難題，全面小康后貧困問題仍然將長期存在，必須深入思考設計新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動實現減貧防貧常態化、制度化、規范化和國際化，為實現“兩個一百年”奮斗目標打下堅實的基礎。
“十三五末”全面脫貧，中國邁入減貧新時期
黨的十八大以來，習近平總書記站在時代發展和戰略全局的高度，提出了精準扶貧的基本方略，為我國新一輪脫貧攻堅找到了良方、指明了方向。按照我國扶貧規劃，到2020年即“十三五”末，現行標準下的農村貧困人口將實現全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區域性整體貧困問題得到解決。在2017年3月31日召開的中央政治局會議上，習近平總書記指出：按照現有政策力度和工作力度，只要實事求是、真抓實干，到2020年是可以完成任務的。
按照黨中央的統一部署，各地立足實際，深入推進精準扶貧工作，脫貧攻堅取得了顯著成就。到2018年底，全國貧困人口實現85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過50%摘帽。具體來看，人數方面，我國貧困人口從2012年的9899萬人減少到2018年的1660萬人，6年時間減少了8000多萬人，連續6年平均每年減貧1300多萬人。區域方面，目前東部9省市中，已經有8個省市沒有國家標準的貧困人口，即北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、福建、山東，832個貧困縣已有一半以上的縣摘帽，建檔立卡貧困村從12.8萬個減少到2018年底的2.6萬個。
2019年，我國將繼續減貧1000萬人以上，再摘帽300個縣左右，到2020年只剩600萬人以下的貧困人口和60個左右的貧困縣。可以預見，2020年將成為我國脫貧解困工作的一道“分水嶺”，我國不僅將全面完成對全體人民的莊嚴承諾，而且有可能以更高標準提前達到原定計劃。
但是，必須充分認識到，消除貧困是我們黨遠大理想實現之前的一個最迫切的現實難題。隨著2020年我國全面建成小康社會，按照現行標準的農村絕對貧困將會暫時在統計上消失，但這并不意味貧困問題的終結。從經濟學角度看，貧困問題是個體問題，除非收入和財富分配絕對平均公平，否則貧困永恒存在，貧困與消除貧困將成為一對永恒矛盾。正因為如此，鄧小平同志曾經指出，扶貧開發我們還要經過十幾代、幾十代人的努力。習近平總書記也強調，我們五百年以后還會有貧困。由此可見，扶貧開發、消除貧困將是一項長期而艱巨的歷史任務，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花開，要用發展的、比較的眼光審視這個問題。
綜合以上分析，我們可以得出一個結論，2020年后我國將邁入減貧新時期，在這個新時期里，過去意義的絕對貧困基本消除，但是又出現了更高標準、更大挑戰的消除相對貧困難題需要解決。
準確把握減貧新特征
歸納起來，全面建成小康社會之后中國的貧困問題將呈現出以下六個新特征。
一是從絕對貧困轉向相對貧困。2020年后，老百姓全部實現“兩不愁，三保障”，絕對貧困現象基本消除，但相對貧困問題卻隨之而來?？梢灶A見，全面建成小康社會后，隨著貧困線的動態提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對象，減貧的內容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發展與共享，貧困的相對性特征將更為突出。
二是從連片貧困轉向散點貧困。隨著全國集中連片特困地區整體脫貧、國家扶貧開發重點縣集體脫帽，貧困將呈現出一種彌漫狀、散點型、插花式的狀態，星星點點，散落全國，有的在農村，有的在城市。特別是隨著新型城鎮化步伐的加快，大量農民工“洗腳上田”進入城市，貧困問題也隨之“攜帶”進入城市。
三是從常態貧困轉向偶發貧困。隨著援助力度的加大以及風險保障體系的完善，由于自然資源短缺、公共服務缺失、城鄉二元結構導致的貧困將大幅減少，將來貧困發生率或返貧率將維持低位水平，呈現一種偶發性、短期性、可逆性的貧困發生狀態。
四是從收入貧困轉向能力貧困。2020年后的減貧將不僅僅局限在收入短缺、資源不足等經濟層面，而將逐漸延伸到獲取收入的能力受損或機會剝奪等領域，包括融入現代社會、適應和駕馭市場、獲取信息、抵御風險、公平競爭等能力。
五是從原生貧困轉向代際貧困。2020年之后，隨著原生存量貧困的減少，我國勢必投入更多精力，關注解決那些因政策缺陷、結構失調、教育不足、身份歧視、利益僵化、通道堵塞造成的代際貧困問題。
六是從物質貧困轉向精神貧困。今后，隨著城鄉最低生活保障等各項制度的托底，貧困者生存物資匱乏的問題將基本不復存在，但精神方面的貧困依然存在，甚至會更為突出。實際上，隨著經濟社會的發展，貧困的維度也正逐步由資源、物質層面拓展到能力、素質乃至精神和心理層面。
探索構建減貧新體系
凡事預則立，不預則廢。隨著2020年精準脫貧任務完成之后，我國減貧工作來到一個新的歷史拐點，減貧政策體系也勢必需要作出新的調整。綜觀2020年之后我國減貧的新形勢新變化新任務，在總結我國精準扶貧經驗、參考國際減貧實踐的基礎上，可探索構建符合現代國家治理理念的新型減貧體系，推動減貧工作走向制度化、成熟化、國際化的軌道，為我國從全面小康邁向全面現代化新征程奠定堅實的基礎。
（一）內涵特征
新型減貧體系是指在國家現代治理體系的框架下，借鑒國際減貧先進理念，以相對貧困人口為重點，以提升受助者的自我發展能力為核心，以多元社會組織為實施主體，具有中國特色的多維度、內生型、預防式、網絡化減貧濟困新模式。具體來看，新型減貧體系具有四個方面的突出特征。
一是多維度。將貧困由過去的以經濟維度為主拓展到政治、社會、人文和心理等綜合維度，不僅關注貧困對象的收入狀況和生活質量，更注重其地位尊嚴、公平權利、均等機會、能力素質、精神面貌和心理狀態，以全方位提升貧困者的幸福感、獲得感和公平感。
二是內生型。變外部幫扶為自主脫貧，注重改善貧困者的心智，提升其能力和素質，幫助他們更加順暢地融入社會、適應市場、走向富裕。
三是預防式。變事后的貧困援助為事前的貧困干預，治貧于貧困即將發生但還未發生時，關口前移、未雨綢繆。
四是網絡化。變政府集中動員式扶貧為全員參與式扶貧，強調幫扶主體的多元化、融合化、合作化，改善治理結構，放大減貧效果。
（二）機制構建
未來新型減貧體系主要是構建以下幾個核心機制。
一是建立貧困標準動態調整機制。選取多維指標，科學確定相對貧困線標準，并隨著經濟發展和物價上漲動態調整，確保貧困人口過上相對體面、有尊嚴、有質量的生活。此外，相對貧困線的標準既要參考世界銀行確定的國際貧困標準，也要盯住發達國家的貧困線標準，并隨著國家財力的增長穩步提標，逐步縮小與發達國家的差距，甚至實現貧困標準趕超，彰顯社會主義制度的優越性。
二是建立城鄉減貧聯動機制。推動由重點解決農村貧困向促進城鄉貧困趨同共治轉變，不再區分兩類人群、套用兩套標準、設置兩套制度，而是統籌劃定貧困人口，統一分配政策資源，統一實施減貧行動，保障所有貧困對象都能享受到無社會差別、無城鄉差別、無地域差異、無歧視偏見的貧困援助。
三是建立扶貧社保融合機制。將減貧由集中式、動員式、運動式回歸到常態化、規范化、制度化，逐步將其納入社會保障機制統籌考慮，促進救助政策、福利政策與減貧政策的捆綁整合與待遇銜接，實現社保扶貧共織“一張網”、共下“一盤棋”。
四是建立減貧良性互動機制。從政府單向主導和控制式扶貧逐步過渡到多元主體合作減貧模式，更加注重減貧對象的訴求表達和自身參與，更加注重發揮非政府組織的專業優勢和動員力量，以改善治理結構，提高援助效率。
（三）政策重心
適應減貧形勢新變化，聚焦貧困產生新源頭，有針對性地推出以“能力提升”為核心的減貧新措施。重點提升貧困對象以下五個方面的能力。
一是持續增收的能力。加快建立緊密型的利益捆綁與收益分享機制，讓貧困群體能夠從經濟發展和產業增值中獲得穩定收入。完善收入分配制度，促進國民收入初次分配及再分配向中低收入群體傾斜。
二是市場競爭的能力。持續加大貧困群體在教育培訓、醫療衛生、健康營養等方面的投入力度，促進人力資本的積累與發展，提升受助者在市場經濟中獲取資源、創造財富的能力和效率。
三是融入社會的能力。持續深化各領域尤其是社會領域的改革，突破利益固化的藩籬，打通社會流動的通道，最大程度地減少制度的排他性和歧視性，增強包容性和公平性，為貧困者融入社會創造有利條件、提供均等機會、賦予平等權利，阻斷貧困代際傳遞的路徑。
四是抵御風險的能力。織密筑牢集社會保障、商業保險、社會援助于一體的風險分散網絡，有效提升社會成員應對各類風險的能力，減少不確定性帶來的致貧隱患。加強對社會脆弱群體和潛在貧困群體的動態監測和事先干預，防止滋生貧困。
五是打開心智的能力。完善制度設計，加強教育引導，通過“治愚”與“扶志”，啟迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增強貧困戶自我發展的精神動力，避免陷入“扶貧養懶人”的怪圈。
（四）推進路線
新型減貧體系構建是一個較為漫長的過程，需要經過一個不斷探索、反復調試的過程，可探索實行“三步走”戰略。
第一步為調整過渡期（2021—2023年）。三年之內，現有減貧體制不變、力度不減、隊伍不散，扶上馬再送一程，防止因為外援的急劇退出導致貧困問題反彈。同時，加快推進新型減貧體系頂層設計，出臺新時期減貧工作的制度設計和政策行動方案。
第二步為新體制試運行期（2024—2026年）。再用三年左右時間，完成新舊減貧體制的正式更替，穩步提高相對貧困標準，積極促進城鄉減貧一體化融合，大力推進社會福利與基本公共服務均等化進程，積極構建參與式貧困治理新模式。
第三步為制度成熟期（2027—2049年）。利用20年左右的時間，爭取到新中國成立100周年之前，全面建成滿足百姓訴求、彰顯中國特色、適應國際形勢的現代化減貧體系，全民富裕、共享發展的格局基本實現。
（五）戰略舉措
加強輿論引導，完善體制機制，健全政策體系。
一是繼續高舉扶貧大旗，保持投入力度，消滅絕對貧困。扶貧的導向不能變，扶貧的大旗不能倒，過去政府對扶貧的投入不能一下子退出，而是要根據情況，短期內繼續保持投入強度，以鞏固精準扶貧成果。阻斷絕對貧困發生，對因病返貧等各種現象進行緊密跟蹤，動態調整和調查，發生一起解決一起，確保不再產生絕對貧困人口。
二是整合扶貧資源，穩步提高扶貧標準，實現從保障式扶貧向發展式扶貧轉變。隨著經濟社會的發展，逐漸提高扶貧標準，并建立科學的提標和動態調整機制。整合政府與社會的扶貧資源，政府主導，社會參與，形成扶貧合力。
三是加快推進“兩化”，完善脫貧機制，打通貧困人口融入社會發展的通道。一方面，加快推進公共服務均等化，使得所有人員都享有公平均等的基礎設施條件、受教育權利、就業權利、醫療衛生條件等，使得全體人民都享有發展權。另一方面，要加快推進城鄉一體化，加快新型城鎮化步伐，使得農村的土地等財產可以獲得公平價格。同時，在解決農村人口貧困問題后，也要把重視解決城市人口的貧困問題。
四是完善社保機制，實現兜底保障，徹底解決貧困問題。做大做強社?；痤A算，完善社會保障政策，健全社會保障網絡。把絕對貧困人口堅決納入兜底保障，并穩步提高保障標準。把貧困問題徹底納入社保機制，把現有扶貧資源整合進入扶貧機制構建，實現社保扶貧“一張網”。
作者系湖南省人民政府副秘書長
中國鄉村發現網轉自：中國經濟時報 2019-05-31
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