在2020年中國(guó)實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口脫貧這一階段性目標(biāo)后，中國(guó)的減貧任務(wù)并沒(méi)有最終完成，而是應(yīng)該站在新的起點(diǎn)上，從實(shí)現(xiàn)第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)出發(fā)，著手研究并制定實(shí)施2020年后中國(guó)減貧的新戰(zhàn)略，為實(shí)現(xiàn)中華民族的偉大復(fù)興和全面建成社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
減緩貧困是各國(guó)推進(jìn)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一個(gè)永恒課題。隨著國(guó)家現(xiàn)代化的不斷推進(jìn)，貧困的標(biāo)準(zhǔn)也在不斷提升，并逐步由絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)變?yōu)橄鄬?duì)貧困、由收入貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槎嗑S貧困、由農(nóng)村貧困轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘胸毨А？梢哉f(shuō)，一個(gè)國(guó)家全面實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的過(guò)程，也是不斷地減緩和消除貧困的過(guò)程。努力減緩貧困，實(shí)現(xiàn)共同富裕，將伴隨著整個(gè)國(guó)家現(xiàn)代化的全過(guò)程，也是世界各國(guó)共同追求的目標(biāo)。
2020年是我國(guó)扶貧歷史上具有里程碑意義的重要一年，按照既定規(guī)劃，我國(guó)將在中華民族幾千年的歷史長(zhǎng)河中首次消除絕對(duì)貧困，進(jìn)入全面小康時(shí)代。但貧困作為世界性的永恒難題，全面小康后貧困問(wèn)題仍然將長(zhǎng)期存在，必須深入思考設(shè)計(jì)新型減貧體系，做好新舊政策體系銜接，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)減貧防貧常態(tài)化、制度化、規(guī)范化和國(guó)際化，為實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
“十三五末”全面脫貧，中國(guó)邁入減貧新時(shí)期
黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書記站在時(shí)代發(fā)展和戰(zhàn)略全局的高度，提出了精準(zhǔn)扶貧的基本方略，為我國(guó)新一輪脫貧攻堅(jiān)找到了良方、指明了方向。按照我國(guó)扶貧規(guī)劃，到2020年即“十三五”末，現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口將實(shí)現(xiàn)全部脫貧，貧困縣全部摘帽，區(qū)域性整體貧困問(wèn)題得到解決。在2017年3月31日召開的中央政治局會(huì)議上，習(xí)近平總書記指出：按照現(xiàn)有政策力度和工作力度，只要實(shí)事求是、真抓實(shí)干，到2020年是可以完成任務(wù)的。
按照黨中央的統(tǒng)一部署，各地立足實(shí)際，深入推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧工作，脫貧攻堅(jiān)取得了顯著成就。到2018年底，全國(guó)貧困人口實(shí)現(xiàn)85%左右脫貧，貧困村80%左右退出，貧困縣超過(guò)50%摘帽。具體來(lái)看，人數(shù)方面，我國(guó)貧困人口從2012年的9899萬(wàn)人減少到2018年的1660萬(wàn)人，6年時(shí)間減少了8000多萬(wàn)人，連續(xù)6年平均每年減貧1300多萬(wàn)人。區(qū)域方面，目前東部9省市中，已經(jīng)有8個(gè)省市沒(méi)有國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口，即北京、天津、上海、江蘇、浙江、廣東、福建、山東，832個(gè)貧困縣已有一半以上的縣摘帽，建檔立卡貧困村從12.8萬(wàn)個(gè)減少到2018年底的2.6萬(wàn)個(gè)。
2019年，我國(guó)將繼續(xù)減貧1000萬(wàn)人以上，再摘帽300個(gè)縣左右，到2020年只剩600萬(wàn)人以下的貧困人口和60個(gè)左右的貧困縣。可以預(yù)見，2020年將成為我國(guó)脫貧解困工作的一道“分水嶺”，我國(guó)不僅將全面完成對(duì)全體人民的莊嚴(yán)承諾，而且有可能以更高標(biāo)準(zhǔn)提前達(dá)到原定計(jì)劃。
但是，必須充分認(rèn)識(shí)到，消除貧困是我們黨遠(yuǎn)大理想實(shí)現(xiàn)之前的一個(gè)最迫切的現(xiàn)實(shí)難題。隨著2020年我國(guó)全面建成小康社會(huì)，按照現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村絕對(duì)貧困將會(huì)暫時(shí)在統(tǒng)計(jì)上消失，但這并不意味貧困問(wèn)題的終結(jié)。從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看，貧困問(wèn)題是個(gè)體問(wèn)題，除非收入和財(cái)富分配絕對(duì)平均公平，否則貧困永恒存在，貧困與消除貧困將成為一對(duì)永恒矛盾。正因?yàn)槿绱耍囆∑酵驹?jīng)指出，扶貧開發(fā)我們還要經(jīng)過(guò)十幾代、幾十代人的努力。習(xí)近平總書記也強(qiáng)調(diào)，我們五百年以后還會(huì)有貧困。由此可見，扶貧開發(fā)、消除貧困將是一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的歷史任務(wù)，既不可能一蹴而就，也不可能坐等花開，要用發(fā)展的、比較的眼光審視這個(gè)問(wèn)題。
綜合以上分析，我們可以得出一個(gè)結(jié)論，2020年后我國(guó)將邁入減貧新時(shí)期，在這個(gè)新時(shí)期里，過(guò)去意義的絕對(duì)貧困基本消除，但是又出現(xiàn)了更高標(biāo)準(zhǔn)、更大挑戰(zhàn)的消除相對(duì)貧困難題需要解決。
準(zhǔn)確把握減貧新特征
歸納起來(lái)，全面建成小康社會(huì)之后中國(guó)的貧困問(wèn)題將呈現(xiàn)出以下六個(gè)新特征。
一是從絕對(duì)貧困轉(zhuǎn)向相對(duì)貧困。2020年后，老百姓全部實(shí)現(xiàn)“兩不愁，三保障”，絕對(duì)貧困現(xiàn)象基本消除，但相對(duì)貧困問(wèn)題卻隨之而來(lái)。可以預(yù)見，全面建成小康社會(huì)后，隨著貧困線的動(dòng)態(tài)提高，處于收入低端的人群將成為新的減貧對(duì)象，減貧的內(nèi)容也不僅僅是追求溫飽與生存，而是追求更高層次的發(fā)展與共享，貧困的相對(duì)性特征將更為突出。
二是從連片貧困轉(zhuǎn)向散點(diǎn)貧困。隨著全國(guó)集中連片特困地區(qū)整體脫貧、國(guó)家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣集體脫帽，貧困將呈現(xiàn)出一種彌漫狀、散點(diǎn)型、插花式的狀態(tài)，星星點(diǎn)點(diǎn)，散落全國(guó)，有的在農(nóng)村，有的在城市。特別是隨著新型城鎮(zhèn)化步伐的加快，大量農(nóng)民工“洗腳上田”進(jìn)入城市，貧困問(wèn)題也隨之“攜帶”進(jìn)入城市。
三是從常態(tài)貧困轉(zhuǎn)向偶發(fā)貧困。隨著援助力度的加大以及風(fēng)險(xiǎn)保障體系的完善，由于自然資源短缺、公共服務(wù)缺失、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的貧困將大幅減少，將來(lái)貧困發(fā)生率或返貧率將維持低位水平，呈現(xiàn)一種偶發(fā)性、短期性、可逆性的貧困發(fā)生狀態(tài)。
四是從收入貧困轉(zhuǎn)向能力貧困。2020年后的減貧將不僅僅局限在收入短缺、資源不足等經(jīng)濟(jì)層面，而將逐漸延伸到獲取收入的能力受損或機(jī)會(huì)剝奪等領(lǐng)域，包括融入現(xiàn)代社會(huì)、適應(yīng)和駕馭市場(chǎng)、獲取信息、抵御風(fēng)險(xiǎn)、公平競(jìng)爭(zhēng)等能力。
五是從原生貧困轉(zhuǎn)向代際貧困。2020年之后，隨著原生存量貧困的減少，我國(guó)勢(shì)必投入更多精力，關(guān)注解決那些因政策缺陷、結(jié)構(gòu)失調(diào)、教育不足、身份歧視、利益僵化、通道堵塞造成的代際貧困問(wèn)題。
六是從物質(zhì)貧困轉(zhuǎn)向精神貧困。今后，隨著城鄉(xiāng)最低生活保障等各項(xiàng)制度的托底，貧困者生存物資匱乏的問(wèn)題將基本不復(fù)存在，但精神方面的貧困依然存在，甚至?xí)鼮橥怀觥?shí)際上，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，貧困的維度也正逐步由資源、物質(zhì)層面拓展到能力、素質(zhì)乃至精神和心理層面。
探索構(gòu)建減貧新體系
凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。隨著2020年精準(zhǔn)脫貧任務(wù)完成之后，我國(guó)減貧工作來(lái)到一個(gè)新的歷史拐點(diǎn)，減貧政策體系也勢(shì)必需要作出新的調(diào)整。綜觀2020年之后我國(guó)減貧的新形勢(shì)新變化新任務(wù)，在總結(jié)我國(guó)精準(zhǔn)扶貧經(jīng)驗(yàn)、參考國(guó)際減貧實(shí)踐的基礎(chǔ)上，可探索構(gòu)建符合現(xiàn)代國(guó)家治理理念的新型減貧體系，推動(dòng)減貧工作走向制度化、成熟化、國(guó)際化的軌道，為我國(guó)從全面小康邁向全面現(xiàn)代化新征程奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
（一）內(nèi)涵特征
新型減貧體系是指在國(guó)家現(xiàn)代治理體系的框架下，借鑒國(guó)際減貧先進(jìn)理念，以相對(duì)貧困人口為重點(diǎn)，以提升受助者的自我發(fā)展能力為核心，以多元社會(huì)組織為實(shí)施主體，具有中國(guó)特色的多維度、內(nèi)生型、預(yù)防式、網(wǎng)絡(luò)化減貧濟(jì)困新模式。具體來(lái)看，新型減貧體系具有四個(gè)方面的突出特征。
一是多維度。將貧困由過(guò)去的以經(jīng)濟(jì)維度為主拓展到政治、社會(huì)、人文和心理等綜合維度，不僅關(guān)注貧困對(duì)象的收入狀況和生活質(zhì)量，更注重其地位尊嚴(yán)、公平權(quán)利、均等機(jī)會(huì)、能力素質(zhì)、精神面貌和心理狀態(tài)，以全方位提升貧困者的幸福感、獲得感和公平感。
二是內(nèi)生型。變外部幫扶為自主脫貧，注重改善貧困者的心智，提升其能力和素質(zhì)，幫助他們更加順暢地融入社會(huì)、適應(yīng)市場(chǎng)、走向富裕。
三是預(yù)防式。變事后的貧困援助為事前的貧困干預(yù)，治貧于貧困即將發(fā)生但還未發(fā)生時(shí)，關(guān)口前移、未雨綢繆。
四是網(wǎng)絡(luò)化。變政府集中動(dòng)員式扶貧為全員參與式扶貧，強(qiáng)調(diào)幫扶主體的多元化、融合化、合作化，改善治理結(jié)構(gòu)，放大減貧效果。
（二）機(jī)制構(gòu)建
未來(lái)新型減貧體系主要是構(gòu)建以下幾個(gè)核心機(jī)制。
一是建立貧困標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。選取多維指標(biāo)，科學(xué)確定相對(duì)貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價(jià)上漲動(dòng)態(tài)調(diào)整，確保貧困人口過(guò)上相對(duì)體面、有尊嚴(yán)、有質(zhì)量的生活。此外，相對(duì)貧困線的標(biāo)準(zhǔn)既要參考世界銀行確定的國(guó)際貧困標(biāo)準(zhǔn)，也要盯住發(fā)達(dá)國(guó)家的貧困線標(biāo)準(zhǔn)，并隨著國(guó)家財(cái)力的增長(zhǎng)穩(wěn)步提標(biāo)，逐步縮小與發(fā)達(dá)國(guó)家的差距，甚至實(shí)現(xiàn)貧困標(biāo)準(zhǔn)趕超，彰顯社會(huì)主義制度的優(yōu)越性。
二是建立城鄉(xiāng)減貧聯(lián)動(dòng)機(jī)制。推動(dòng)由重點(diǎn)解決農(nóng)村貧困向促進(jìn)城鄉(xiāng)貧困趨同共治轉(zhuǎn)變，不再區(qū)分兩類人群、套用兩套標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置兩套制度，而是統(tǒng)籌劃定貧困人口，統(tǒng)一分配政策資源，統(tǒng)一實(shí)施減貧行動(dòng)，保障所有貧困對(duì)象都能享受到無(wú)社會(huì)差別、無(wú)城鄉(xiāng)差別、無(wú)地域差異、無(wú)歧視偏見的貧困援助。
三是建立扶貧社保融合機(jī)制。將減貧由集中式、動(dòng)員式、運(yùn)動(dòng)式回歸到常態(tài)化、規(guī)范化、制度化，逐步將其納入社會(huì)保障機(jī)制統(tǒng)籌考慮，促進(jìn)救助政策、福利政策與減貧政策的捆綁整合與待遇銜接，實(shí)現(xiàn)社保扶貧共織“一張網(wǎng)”、共下“一盤棋”。
四是建立減貧良性互動(dòng)機(jī)制。從政府單向主導(dǎo)和控制式扶貧逐步過(guò)渡到多元主體合作減貧模式，更加注重減貧對(duì)象的訴求表達(dá)和自身參與，更加注重發(fā)揮非政府組織的專業(yè)優(yōu)勢(shì)和動(dòng)員力量，以改善治理結(jié)構(gòu)，提高援助效率。
（三）政策重心
適應(yīng)減貧形勢(shì)新變化，聚焦貧困產(chǎn)生新源頭，有針對(duì)性地推出以“能力提升”為核心的減貧新措施。重點(diǎn)提升貧困對(duì)象以下五個(gè)方面的能力。
一是持續(xù)增收的能力。加快建立緊密型的利益捆綁與收益分享機(jī)制，讓貧困群體能夠從經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)增值中獲得穩(wěn)定收入。完善收入分配制度，促進(jìn)國(guó)民收入初次分配及再分配向中低收入群體傾斜。
二是市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的能力。持續(xù)加大貧困群體在教育培訓(xùn)、醫(yī)療衛(wèi)生、健康營(yíng)養(yǎng)等方面的投入力度，促進(jìn)人力資本的積累與發(fā)展，提升受助者在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獲取資源、創(chuàng)造財(cái)富的能力和效率。
三是融入社會(huì)的能力。持續(xù)深化各領(lǐng)域尤其是社會(huì)領(lǐng)域的改革，突破利益固化的藩籬，打通社會(huì)流動(dòng)的通道，最大程度地減少制度的排他性和歧視性，增強(qiáng)包容性和公平性，為貧困者融入社會(huì)創(chuàng)造有利條件、提供均等機(jī)會(huì)、賦予平等權(quán)利，阻斷貧困代際傳遞的路徑。
四是抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力。織密筑牢集社會(huì)保障、商業(yè)保險(xiǎn)、社會(huì)援助于一體的風(fēng)險(xiǎn)分散網(wǎng)絡(luò)，有效提升社會(huì)成員應(yīng)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的能力，減少不確定性帶來(lái)的致貧隱患。加強(qiáng)對(duì)社會(huì)脆弱群體和潛在貧困群體的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)和事先干預(yù)，防止滋生貧困。
五是打開心智的能力。完善制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)教育引導(dǎo)，通過(guò)“治愚”與“扶志”，啟迪其智慧、解放其思想、提升其境界，增強(qiáng)貧困戶自我發(fā)展的精神動(dòng)力，避免陷入“扶貧養(yǎng)懶人”的怪圈。
（四）推進(jìn)路線
新型減貧體系構(gòu)建是一個(gè)較為漫長(zhǎng)的過(guò)程，需要經(jīng)過(guò)一個(gè)不斷探索、反復(fù)調(diào)試的過(guò)程，可探索實(shí)行“三步走”戰(zhàn)略。
第一步為調(diào)整過(guò)渡期（2021—2023年）。三年之內(nèi)，現(xiàn)有減貧體制不變、力度不減、隊(duì)伍不散，扶上馬再送一程，防止因?yàn)橥庠募眲⊥顺鰧?dǎo)致貧困問(wèn)題反彈。同時(shí)，加快推進(jìn)新型減貧體系頂層設(shè)計(jì)，出臺(tái)新時(shí)期減貧工作的制度設(shè)計(jì)和政策行動(dòng)方案。
第二步為新體制試運(yùn)行期（2024—2026年）。再用三年左右時(shí)間，完成新舊減貧體制的正式更替，穩(wěn)步提高相對(duì)貧困標(biāo)準(zhǔn)，積極促進(jìn)城鄉(xiāng)減貧一體化融合，大力推進(jìn)社會(huì)福利與基本公共服務(wù)均等化進(jìn)程，積極構(gòu)建參與式貧困治理新模式。
第三步為制度成熟期（2027—2049年）。利用20年左右的時(shí)間，爭(zhēng)取到新中國(guó)成立100周年之前，全面建成滿足百姓訴求、彰顯中國(guó)特色、適應(yīng)國(guó)際形勢(shì)的現(xiàn)代化減貧體系，全民富裕、共享發(fā)展的格局基本實(shí)現(xiàn)。
（五）戰(zhàn)略舉措
加強(qiáng)輿論引導(dǎo)，完善體制機(jī)制，健全政策體系。
一是繼續(xù)高舉扶貧大旗，保持投入力度，消滅絕對(duì)貧困。扶貧的導(dǎo)向不能變，扶貧的大旗不能倒，過(guò)去政府對(duì)扶貧的投入不能一下子退出，而是要根據(jù)情況，短期內(nèi)繼續(xù)保持投入強(qiáng)度，以鞏固精準(zhǔn)扶貧成果。阻斷絕對(duì)貧困發(fā)生，對(duì)因病返貧等各種現(xiàn)象進(jìn)行緊密跟蹤，動(dòng)態(tài)調(diào)整和調(diào)查，發(fā)生一起解決一起，確保不再產(chǎn)生絕對(duì)貧困人口。
二是整合扶貧資源，穩(wěn)步提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)從保障式扶貧向發(fā)展式扶貧轉(zhuǎn)變。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，逐漸提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，并建立科學(xué)的提標(biāo)和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。整合政府與社會(huì)的扶貧資源，政府主導(dǎo)，社會(huì)參與，形成扶貧合力。
三是加快推進(jìn)“兩化”，完善脫貧機(jī)制，打通貧困人口融入社會(huì)發(fā)展的通道。一方面，加快推進(jìn)公共服務(wù)均等化，使得所有人員都享有公平均等的基礎(chǔ)設(shè)施條件、受教育權(quán)利、就業(yè)權(quán)利、醫(yī)療衛(wèi)生條件等，使得全體人民都享有發(fā)展權(quán)。另一方面，要加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，加快新型城鎮(zhèn)化步伐，使得農(nóng)村的土地等財(cái)產(chǎn)可以獲得公平價(jià)格。同時(shí)，在解決農(nóng)村人口貧困問(wèn)題后，也要把重視解決城市人口的貧困問(wèn)題。
四是完善社保機(jī)制，實(shí)現(xiàn)兜底保障，徹底解決貧困問(wèn)題。做大做強(qiáng)社保基金預(yù)算，完善社會(huì)保障政策，健全社會(huì)保障網(wǎng)絡(luò)。把絕對(duì)貧困人口堅(jiān)決納入兜底保障，并穩(wěn)步提高保障標(biāo)準(zhǔn)。把貧困問(wèn)題徹底納入社保機(jī)制，把現(xiàn)有扶貧資源整合進(jìn)入扶貧機(jī)制構(gòu)建，實(shí)現(xiàn)社保扶貧“一張網(wǎng)”。
作者系湖南省人民政府副秘書長(zhǎng)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào) 2019-05-31
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