2017年中央一號文件首次提出田園綜合體的概念, 指出“支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益, 集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體, 通過農業綜合開發、農村綜合改革轉移支付等渠道開展試點示范”。田園綜合體為壯大農村新產業新業態、拓展農業產業鏈和價值鏈開辟了一條新的路徑, 將成為推動鄉村振興戰略的有力抓手。
田園綜合體建設需注意的問題
浙江在開展田園綜合體建設上做了很多探索, 各級地方政府對發展田園綜合體高度重視, 表現出極強的機遇意識和緊迫感, 而且響應及時、動作快捷、強力推進, 除了已有兩家獲批全國首批15個國家田園綜合體試點項目外, 各地市都有一個或兩個重點扶持的市級或縣級試點。筆者所在的團隊調查顯示, 由于認識偏差和體制制約, 當前推進田園綜合體過程中出現了一些值得關注的苗頭性問題, 需要有預見性地加以防范。
(一) 防止行政化推動, 成為“面子工程”
推進田園綜合體建設需要充分發揮政府在規劃、協調、戰略引導和政策支持等方面的主導作用, 在這些重要領域, 政府具有不可替代的作用。但是, 政府的作用邊界不是無所不能的, 政府不能憑借所掌控資源的優勢和壟斷權力通過層層下指標、行政命令式方式強行推進, 不能以損害鄉村發展中的市場機制和要素配置市場化為代價來推進。應該在當地的原有基礎上, 科學謀劃、深入論證, 切合實際、特色鮮明, 防止過度追求高大上的景觀再造和短平快的經濟利益, 變成地方政府的面子工程。
目前, 農村的基礎設施及產業化建設還沒有形成固定投融資模式。田園綜合體試點主要將財政資金作為引導扶持之用, 再通過招商引資來滿足資金需求。但是, 從投資量看, 政府財政資金占比較大, 特別是地方財政配套資金數目很大。一方面, 地方財政負擔加重, 另一方面, 由政府高強度的政策支持和公共資源配置傾斜而打造的綜合體項目可復制性不強, 不利于政策資源的平衡分配, 更不利于農村綜合體項目及農村的長效管理。
(二) 防止建設無產業支撐、無特質、無品牌的“三無”綜合體
田園綜合體集循環農業、創意農業、農事體驗于一體, 要在發展循環農業的基礎上, 增加創意農業、農事體驗功能的開發。通過田園綜合體建設, 把生態資源轉化為生態產品, 把美麗鄉村轉化為文化產品, 把綠水青山轉化為金山銀山。田園綜合體通過農業生產將產業、生態、文化進行深度融合, 做到產業優勢明顯, 各美其美, 防止一個模式、一張面孔。田園綜合體建設切忌走向單純的旅游開發、變相的房地產開發, 偏離農業主線。如果沒有特色產業支撐, 沒有“一村一品”特質化發展及品牌化經營, 而僅僅走“花海+小火車”式的鄉村旅游模式終將導致同構化加劇, 引發市場風險。同時田園綜合體所依托的農業自然資源和人文資源逐漸消失, 只憑借單一的娛樂產業發展, 田園綜合體必然是不可持續的。
(三) 防止拋開原住民, 出現“政府和資本方在干、農民在看”的局面
2017年中央一號文件明確提出, 田園綜合體的建設要以農民合作社為主要載體, 讓農民充分參與和受益。田園綜合體的功能綜合性決定了一般是多主體開發的。多主體是田園綜合體的顯著特征。近年來的農業開發中, 尤其是在土地流轉和新型經營主體建設中, 各地重企業輕合作社的傾向一直存在, 這些做法在一定程度上忽視了農民的利益。由于未能建立與農民緊密聯系的利益機制, 特別是由于農民未能以項目建設主體身份參與其中, 導致項目推進過程中“政府和資本方在干, 農民在看”, 未能得到當地農民的全力支持, 對田園綜合體的長遠發展十分不利。農民參與的積極性和主動性, 有利于田園綜合體項目的順利推進。從長遠看, 能否真正保證農民的主體地位, 是田園綜合體開發建設能否成功的關鍵。
(四) 防止“大而全”, 忽視鄉村文化的保護
盡管政策鼓勵建設涵蓋農業、旅游、文化、生產生活、田園社區于一體、一二三產業融合的田園綜合體, 很多項目規劃中也涵蓋了農業生產、農事體驗、文化娛樂、休閑度假等, 兼顧到了項目自身的系統性。但從省內外成功實踐看, 田園綜合體項目的起步發展都是在主導農業產業發展基礎上, 逐漸向橫向拓展農業多功能、縱向延伸產業鏈, 以市場為主體融合區域資源統籌發展, 形成鮮明的地域特色、文化特色和農業特色。例如, 紹興柯橋“花香漓渚”田園綜合體是在具有悠久歷史的蘭花栽培及蘭花貿易基礎上, 通過建設千畝花市、千畝花苑、千畝花田, 橫向拓展農業多功能, 縱向延伸產業鏈。逐步實現“美麗經濟、田園生態、鄉愁人文”的一體發展。政府在制定規劃的時候要因地制宜, 根據當地產業特點、鄉村生態環境和自然資源、文化資源, 體現不同區域鄉村的風貌特征, 防止“大而全”。
(五) 防止以田園綜合體之名進行農地圈占, 造成農地挪用或閑置
隨著田園綜合體第二、三產業用地需求增加, 把鄉村土地作為資產運用的意識增強, 產業的逐利行為有可能造成農地圈占, 可能會造成生態環境破壞、公用資源浪費等現象發生。因此, 在田園綜合體建設中要防止以田園綜合體之名圈占農地, 造成農地的閑置浪費。
推動田園綜合體健康發展的對策建議
推動田園綜合體與美麗鄉村建設有機結合, 實現特質化發展。田園生產、田園生活和田園景觀是田園綜合體的核心。因此, 一是要大力實施品牌戰略, 加強農產品質量管理, 探索田園綜合體農產品有機認證, 打造具有地方特色的田園綜合體區域品牌、公共品牌, 推動原產地地理標志管理。二是與美麗鄉村建設有機結合。以現有鄉村為基礎, 充分利用美麗鄉村建設成果, 盤活農村資源, 積極引導田園綜合體與村落景區創建融合, 使兩者相互依托, 相互促進。建設便捷多樣的交通網絡、發展富有鄉村特色的民宿和養生養老基地, 有效推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合。“把農村建設得更像農村, 把田園建設得更像田園”, 既增加原住民的幸福感, 也能吸引游客和新居民。三是要因地制宜, 根據不同類型確立其適宜的發展模式, 注重突出地域特色和差異化發展。在田園綜合體規模上, 既要鼓勵發展“大而優”, 也要鼓勵發展“小而美”。要注重對田園綜合體的時序及節奏的宏觀控制, 不急于求成, 確保其在鄉村振興中能夠穩健有序發展, 真正成長為具有穩定帶動性和輻射力的新的產業平臺支撐。
建立以股權為紐帶的經濟綜合體和利益共同體, 形成政府、企業、農民共建共商共享。例如, 浙江首批國家級試點紹興柯橋花香漓渚田園綜合體成立了由鎮村控股、區旅發集團和區供銷社等國資 (集體) 企業參股的花香漓渚田園綜合體發展公司。公司注冊資本6000萬元, 其中, 鎮屬集體企業——紹興柯橋漓渚新農村建設開發有限公司出資1500萬元, 占股25%, 試點范圍內棠棣村等6個村級股份經濟合作社各出資300萬元, 每村占股5%, 合計出資1800萬元, 合計占股30%, 區旅發集體出資1350萬元, 占股22.5%, 區供銷社 (紹興潤眾資產) 出資1350萬元, 占股22.5%。鎮村兩級在“花香漓渚”綜合體發展中占主導地位, 為村級集體和村民從中長期受益提供保障。安吉田園魯家綜合體采取公司+村集體+家庭農場 (農戶) 模式, 建立了企業、集體、農戶三方共建共享的利益共同體, 真正做到企業、合作組織有長遠效益, 村集體享有股份收益, 村民不僅參與綜合體建設, 還能享受田園綜合體帶來的各種潛在收益, 既有分紅收益, 還有產業收益, 實現多方共建共贏, 共享發展成果。
分類精準培育各類人才。人才短缺是當前田園綜合體建設普遍面臨的問題。田園綜合體所需人才從行業類別上可以分為新型職業農民、新產業新業態的經營管理者以及創意設計、營銷人才等。要分類精準制定人才培育政策。一是以優惠政策及項目支持形式吸引領軍人才, 制定配套的優惠政策, 引導投資現代生態農業園區建設、農業社會化服務體系建設、農村產業融合發展, 使其成為引領現代農業發展的新型經營主體。把新農人列入新型農業經營體系的培育計劃, 允許他們承擔政府相關生態農業項目及產業融合項目, 讓其享受到針對家庭農場、農民合作社等新型經營主體的政策優惠等。二是搭建青年創業發展平臺, 建立起一套符合農業、農村特點的職業認證體系, 讓符合這些規范與條件的青年農民, 獲得應有的職業榮譽。
提高政府補助資金的使用效率。一是整合政府部門項目資金, 完善基礎設施建設。整合財政部門農業綜合開發、農辦系統美麗鄉村建設、交通部門農村公路建設、水利部門小流域治理與水土保持、林業部門林業建設的各項資金, 通過項目整合和資金整合, 完善項目區基礎設施。二是提高資金使用監管效率。提高資金申請及項目招投標的審批效率, 推動監管方式創新, 推動監管重心由事前向事中事后轉移。
作者單位： 浙江省社會科學院
中國鄉村發現網轉自：浙江經濟2018年21期
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