財政部和農業(yè)部的政策扶持和試點工作也讓田園綜合體“遍地開花”, 除了政策扶持, 圍繞田園綜合體的創(chuàng)業(yè)也吸引了資本的青睞。它能有效地把政府、農民、市場、金融機構各方力量糅合在一起, 為農村發(fā)展打開更大的空間。無論農民還是市民, 都可以一起分享自然資源, 共同打造這個城鄉(xiāng)共生的新旅游經(jīng)濟環(huán)境。田園綜合體建設, 在一定程度需要較大資金投入, 尚屬重資產投資, 需要資本進入或者需要金融政策扶持。鄉(xiāng)村資金有限, 政府扶持力度過大, 政府財政壓力增大, PPP模式恰逢其時。
可行性分析
第一, 政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產品和公共服務的供給, 因此, PPP模式適用于“政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目”。從建設內容上看, 田園綜合體不僅建設具有經(jīng)營性質的設施, 還承擔具有一定的公益性質設施的建設, 因此田園綜合體項目符合政府推廣PPP模式的根本目的。
第二, 田園綜合體項目一般涉及運營功能區(qū)的建設、農村居民安置、農田片區(qū)整合、配套基礎設施建設等, 項目的建設任務較為繁重, 投資總額一般較大, 其開發(fā)建設和后續(xù)的運營也需要專業(yè)的園區(qū)運營和管理經(jīng)驗。因此, 通過PPP模式引入兼具投融資能力和運營維護經(jīng)驗的社會資本方, 不僅能夠解決田園綜合體建設所需的巨額資金, 同時通過引入社會資本方的優(yōu)質運維經(jīng)驗和運營資源, 能夠顯著提升田園綜合體的吸引力和服務水平, 促進當?shù)剞r民就業(yè)和當?shù)亟?jīng)濟快速發(fā)展。
第三, 目前政府主推的PPP項目, 主要是經(jīng)營性較強的項目, 即以“使用者付費”為基礎的項目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務問題。田園綜合體項目通過一部分或者全部的使用者付費, 來償還企業(yè)的投資成本和投資回報, 而非以地方政府財政資金來支付, 有效減少政府的債務負擔。
從以上三個角度來看, 無論從公益性、經(jīng)濟性還是效益性的角度考慮, 田園綜合體項目都適宜采用PPP模式進行運作。
關鍵問題
1.盤活土地資源, 提高土地利用質量。田園綜合體項目可以理解為“農業(yè)+文旅+地產”的綜合發(fā)展模式, 但目前的相關政策, 對田園綜合體的地產發(fā)展模式存在諸多限制。
從這一角度出發(fā), 田園綜合體中的“農業(yè)+文旅+地產”模式不應該是傳統(tǒng)意義上的房地產開發(fā), 而應當是與田園綜合體整體發(fā)展相配套的地產開發(fā), 例如與旅游配套的民宿、農家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開發(fā), 在不違背相關政策法規(guī)的前提下, 政府方可通過土地指標調整將田園綜合體規(guī)劃范圍內的建設用地集中后, 進行土地整理以供項目公司使用, 項目公司將取得的建設用地用于民宿、酒店等旅游用地開發(fā)。
2.制定合理的投資回報機制。首先, 確定合理的投資收益率。社會資本參與PPP項目在于追求投資回報, 所以需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡, 以便確定社會資本的合理收益率。其次, 制定PPP項目的收益和補償來源, 主要包含建設成本補償以及特許經(jīng)營收益。最后, 確定項目合理周期。PPP項目運營期一般為10—30年, 項目公司和政府等需結合我國田園綜合體的實際發(fā)展情況確定合理的周期。
3.制定合理的項目風險分擔機制。由于田園綜合體PPP項目具有投資數(shù)額巨大、持續(xù)時間長、內部結構復雜、涉及因素眾多等特點, 政府和社會資本應重點就PPP項目風險問題進行協(xié)商。PPP項目按照風險分配優(yōu)化、風險利益對等和風險可控等原則, 考察政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力、項目公司風險承受能力, 政府和社會資本之間應合理分配項目風險。
采用PPP模式建設田園綜合體, 首先要依托當?shù)卦械膬?yōu)勢資源, 其次要借助社會資本的優(yōu)勢資源, 實現(xiàn)資源的最優(yōu)整合, 拓展農村原有產業(yè)鏈。但是在實際操作中, 應該注意規(guī)范操作, 注意突出以農為本, 在項目布局與業(yè)態(tài)發(fā)展上與農業(yè)有機結合;注意資源環(huán)境承載能力;遵守國家土地管理使用相關法律法規(guī)等。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國招標2019年06期
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