財政部和農業部的政策扶持和試點工作也讓田園綜合體“遍地開花”, 除了政策扶持, 圍繞田園綜合體的創業也吸引了資本的青睞。它能有效地把政府、農民、市場、金融機構各方力量糅合在一起, 為農村發展打開更大的空間。無論農民還是市民, 都可以一起分享自然資源, 共同打造這個城鄉共生的新旅游經濟環境。田園綜合體建設, 在一定程度需要較大資金投入, 尚屬重資產投資, 需要資本進入或者需要金融政策扶持。鄉村資金有限, 政府扶持力度過大, 政府財政壓力增大, PPP模式恰逢其時。
可行性分析
第一, 政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產品和公共服務的供給, 因此, PPP模式適用于“政府負有提供責任又適宜市場化運作的公共服務、基礎設施類項目”。從建設內容上看, 田園綜合體不僅建設具有經營性質的設施, 還承擔具有一定的公益性質設施的建設, 因此田園綜合體項目符合政府推廣PPP模式的根本目的。
第二, 田園綜合體項目一般涉及運營功能區的建設、農村居民安置、農田片區整合、配套基礎設施建設等, 項目的建設任務較為繁重, 投資總額一般較大, 其開發建設和后續的運營也需要專業的園區運營和管理經驗。因此, 通過PPP模式引入兼具投融資能力和運營維護經驗的社會資本方, 不僅能夠解決田園綜合體建設所需的巨額資金, 同時通過引入社會資本方的優質運維經驗和運營資源, 能夠顯著提升田園綜合體的吸引力和服務水平, 促進當地農民就業和當地經濟快速發展。
第三, 目前政府主推的PPP項目, 主要是經營性較強的項目, 即以“使用者付費”為基礎的項目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務問題。田園綜合體項目通過一部分或者全部的使用者付費, 來償還企業的投資成本和投資回報, 而非以地方政府財政資金來支付, 有效減少政府的債務負擔。
從以上三個角度來看, 無論從公益性、經濟性還是效益性的角度考慮, 田園綜合體項目都適宜采用PPP模式進行運作。
關鍵問題
1.盤活土地資源, 提高土地利用質量。田園綜合體項目可以理解為“農業+文旅+地產”的綜合發展模式, 但目前的相關政策, 對田園綜合體的地產發展模式存在諸多限制。
從這一角度出發, 田園綜合體中的“農業+文旅+地產”模式不應該是傳統意義上的房地產開發, 而應當是與田園綜合體整體發展相配套的地產開發, 例如與旅游配套的民宿、農家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開發, 在不違背相關政策法規的前提下, 政府方可通過土地指標調整將田園綜合體規劃范圍內的建設用地集中后, 進行土地整理以供項目公司使用, 項目公司將取得的建設用地用于民宿、酒店等旅游用地開發。
2.制定合理的投資回報機制。首先, 確定合理的投資收益率。社會資本參與PPP項目在于追求投資回報, 所以需要在公共利益和社會資本收益之間尋找平衡, 以便確定社會資本的合理收益率。其次, 制定PPP項目的收益和補償來源, 主要包含建設成本補償以及特許經營收益。最后, 確定項目合理周期。PPP項目運營期一般為10—30年, 項目公司和政府等需結合我國田園綜合體的實際發展情況確定合理的周期。
3.制定合理的項目風險分擔機制。由于田園綜合體PPP項目具有投資數額巨大、持續時間長、內部結構復雜、涉及因素眾多等特點, 政府和社會資本應重點就PPP項目風險問題進行協商。PPP項目按照風險分配優化、風險利益對等和風險可控等原則, 考察政府風險管理能力、項目回報機制、市場風險管理能力、項目公司風險承受能力, 政府和社會資本之間應合理分配項目風險。
采用PPP模式建設田園綜合體, 首先要依托當地原有的優勢資源, 其次要借助社會資本的優勢資源, 實現資源的最優整合, 拓展農村原有產業鏈。但是在實際操作中, 應該注意規范操作, 注意突出以農為本, 在項目布局與業態發展上與農業有機結合;注意資源環境承載能力;遵守國家土地管理使用相關法律法規等。
中國鄉村發現網轉自：中國招標2019年06期
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