財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部的政策扶持和試點(diǎn)工作也讓田園綜合體“遍地開(kāi)花”, 除了政策扶持, 圍繞田園綜合體的創(chuàng)業(yè)也吸引了資本的青睞。它能有效地把政府、農(nóng)民、市場(chǎng)、金融機(jī)構(gòu)各方力量糅合在一起, 為農(nóng)村發(fā)展打開(kāi)更大的空間。無(wú)論農(nóng)民還是市民, 都可以一起分享自然資源, 共同打造這個(gè)城鄉(xiāng)共生的新旅游經(jīng)濟(jì)環(huán)境。田園綜合體建設(shè), 在一定程度需要較大資金投入, 尚屬重資產(chǎn)投資, 需要資本進(jìn)入或者需要金融政策扶持。鄉(xiāng)村資金有限, 政府扶持力度過(guò)大, 政府財(cái)政壓力增大, PPP模式恰逢其時(shí)。
可行性分析
第一, 政府推廣PPP模式的根本目的是增加公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給, 因此, PPP模式適用于“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類(lèi)項(xiàng)目”。從建設(shè)內(nèi)容上看, 田園綜合體不僅建設(shè)具有經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的設(shè)施, 還承擔(dān)具有一定的公益性質(zhì)設(shè)施的建設(shè), 因此田園綜合體項(xiàng)目符合政府推廣PPP模式的根本目的。
第二, 田園綜合體項(xiàng)目一般涉及運(yùn)營(yíng)功能區(qū)的建設(shè)、農(nóng)村居民安置、農(nóng)田片區(qū)整合、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等, 項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)較為繁重, 投資總額一般較大, 其開(kāi)發(fā)建設(shè)和后續(xù)的運(yùn)營(yíng)也需要專(zhuān)業(yè)的園區(qū)運(yùn)營(yíng)和管理經(jīng)驗(yàn)。因此, 通過(guò)PPP模式引入兼具投融資能力和運(yùn)營(yíng)維護(hù)經(jīng)驗(yàn)的社會(huì)資本方, 不僅能夠解決田園綜合體建設(shè)所需的巨額資金, 同時(shí)通過(guò)引入社會(huì)資本方的優(yōu)質(zhì)運(yùn)維經(jīng)驗(yàn)和運(yùn)營(yíng)資源, 能夠顯著提升田園綜合體的吸引力和服務(wù)水平, 促進(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就業(yè)和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)快速發(fā)展。
第三, 目前政府主推的PPP項(xiàng)目, 主要是經(jīng)營(yíng)性較強(qiáng)的項(xiàng)目, 即以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目。PPP模式興起的初衷是為了解決地方政府債務(wù)問(wèn)題。田園綜合體項(xiàng)目通過(guò)一部分或者全部的使用者付費(fèi), 來(lái)償還企業(yè)的投資成本和投資回報(bào), 而非以地方政府財(cái)政資金來(lái)支付, 有效減少政府的債務(wù)負(fù)擔(dān)。
從以上三個(gè)角度來(lái)看, 無(wú)論從公益性、經(jīng)濟(jì)性還是效益性的角度考慮, 田園綜合體項(xiàng)目都適宜采用PPP模式進(jìn)行運(yùn)作。
關(guān)鍵問(wèn)題
1.盤(pán)活土地資源, 提高土地利用質(zhì)量。田園綜合體項(xiàng)目可以理解為“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”的綜合發(fā)展模式, 但目前的相關(guān)政策, 對(duì)田園綜合體的地產(chǎn)發(fā)展模式存在諸多限制。
從這一角度出發(fā), 田園綜合體中的“農(nóng)業(yè)+文旅+地產(chǎn)”模式不應(yīng)該是傳統(tǒng)意義上的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā), 而應(yīng)當(dāng)是與田園綜合體整體發(fā)展相配套的地產(chǎn)開(kāi)發(fā), 例如與旅游配套的民宿、農(nóng)家客棧、酒店等。為了配合田園綜合體整體開(kāi)發(fā), 在不違背相關(guān)政策法規(guī)的前提下, 政府方可通過(guò)土地指標(biāo)調(diào)整將田園綜合體規(guī)劃范圍內(nèi)的建設(shè)用地集中后, 進(jìn)行土地整理以供項(xiàng)目公司使用, 項(xiàng)目公司將取得的建設(shè)用地用于民宿、酒店等旅游用地開(kāi)發(fā)。
2.制定合理的投資回報(bào)機(jī)制。首先, 確定合理的投資收益率。社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目在于追求投資回報(bào), 所以需要在公共利益和社會(huì)資本收益之間尋找平衡, 以便確定社會(huì)資本的合理收益率。其次, 制定PPP項(xiàng)目的收益和補(bǔ)償來(lái)源, 主要包含建設(shè)成本補(bǔ)償以及特許經(jīng)營(yíng)收益。最后, 確定項(xiàng)目合理周期。PPP項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期一般為10—30年, 項(xiàng)目公司和政府等需結(jié)合我國(guó)田園綜合體的實(shí)際發(fā)展情況確定合理的周期。
3.制定合理的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。由于田園綜合體PPP項(xiàng)目具有投資數(shù)額巨大、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、內(nèi)部結(jié)構(gòu)復(fù)雜、涉及因素眾多等特點(diǎn), 政府和社會(huì)資本應(yīng)重點(diǎn)就PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商。PPP項(xiàng)目按照風(fēng)險(xiǎn)分配優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)利益對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)可控等原則, 考察政府風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目回報(bào)機(jī)制、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理能力、項(xiàng)目公司風(fēng)險(xiǎn)承受能力, 政府和社會(huì)資本之間應(yīng)合理分配項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。
采用PPP模式建設(shè)田園綜合體, 首先要依托當(dāng)?shù)卦械膬?yōu)勢(shì)資源, 其次要借助社會(huì)資本的優(yōu)勢(shì)資源, 實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)整合, 拓展農(nóng)村原有產(chǎn)業(yè)鏈。但是在實(shí)際操作中, 應(yīng)該注意規(guī)范操作, 注意突出以農(nóng)為本, 在項(xiàng)目布局與業(yè)態(tài)發(fā)展上與農(nóng)業(yè)有機(jī)結(jié)合;注意資源環(huán)境承載能力;遵守國(guó)家土地管理使用相關(guān)法律法規(guī)等。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)招標(biāo)2019年06期
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