2017年中央一號文件明確提出，支持有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體，通過農業綜合開發等渠道開展試點示范。這不僅是中央在新形勢下對農業農村發展的重大政策創新，也是賦予農業綜合開發的重要任務。圍繞農業綜合開發推進田園綜合體建設，重點應把握建設定位、推進力量、建設內容、實施路徑等幾個方面問題。
在建設定位上，要確保田園綜合體“姓農為農”的根本宗旨不動搖
田園綜合體的建設目標是為當地居民建設宜居宜業的生產生活生態空間，其核心是“為農”，特色是“田園”，關鍵在“綜合”。要將農民充分參與和受益作為根本原則，充分發揮好農民合作社等新型農業經營主體的作用，提升農民生產生活的組織化、社會化程度，緊密參與田園綜合體建設并全面受益。在這一方面，要切實保護好農民的幾項權益：一是保護農民就業創業權益。田園綜合體中的產業要與當地的資源稟賦條件相匹配，以農村現有的產業為基礎，并進行優化升級，要給當地農民提供充分的就業和創業的機會和空間，確保農民在綜合體建設中全面受益。二是保護產業發展收益權益。農村居民往往受資金、技術、管理等方面的限制，在休閑農業、特色產業發展等方面難以與外地工商資本競爭，要建立有效的利益聯結機制，防止本地居民在產業發展和利益分享中被“擠出”，集體資產被外來資本控制。三是保護鄉村文化遺產權益。要用歷史和發展的眼光保護鄉村里的特色民居、遺址、宗祠、寺廟、民俗、非物質文化遺產等，防止過度設計、過度改造和過度開發，在發展鄉村旅游中防止民俗文化活動庸俗化。四是保護農村生態環境權益。要把宜居宜業作為田園綜合體的鮮明特色，在追求“金山銀山”的同時留住“綠水青山”，經濟發展規模要在綜合體的環境承載能力范圍之內，根據經濟規模確定合理的建設規模，防止盲目造鎮。尤其要強調的是，田園綜合體要展現農民生活、農村風情和農業特色，核心產業是農業，決不能將綜合體建設搞成變相的房地產開發，也不是大興土木、改頭換面的旅游度假區和私人莊園會所，確保田園綜合體建設定位不走偏走歪，不發生方向性錯誤。
在推進力量上，堅持以農業綜合開發為平臺，集中相關政策支持合力
要充分發揮有關扶持政策的合力，從基礎設施、產業發展、新民居建設、美麗鄉村、脫貧攻堅等方面集中支持田園綜合體建設。田園綜合體試點涉及面廣，投入大、建設期長。要發揮地方政府主導作用，強化與相關涉農政策和資金的統籌銜接，把農村生產、生活和生態等各領域的支持政策緊密結合，探索以田園綜合體試點為平臺，統籌推進生產生活生態領域建設，促進循環農業、創意農業、農事體驗等方面發展，拓展農業的多功能性，力爭建設一片、成效一片、務求精品。要根據田園綜合體建設需要，加強與國土、規劃、建設、金融等方面的溝通合作，聯合出臺相關支持政策文件，全面支持開展田園綜合體試點。要充分發揮好政府、企業、村集體組織、合作社、農民等建設主體的作用，堅持以產業鏈條為主線，以利益聯結為紐帶，以合作共贏為動力，通過建立科學健全的市場化運行機制，使每一個建設主體都能明確自身定位，主動參與和投入綜合體建設，各盡其能、各取所需，形成建設合力。尤其要處理好政府、企業和農民這三方面的利益關系，確保地域得發展、企業得效益、農民得實惠，充分調動各方面投入、建設和運營的積極性。
在建設內容上，重點推進六大支撐體系建設
以農業綜合開發為平臺推進田園綜合體建設，要圍繞建設目標、功能定位和模式特色，重點抓好生產體系、產業體系、經營體系、生態體系、服務體系、運行體系等六大支撐體系建設。夯實基礎，搭建平臺。按照適度超前、綜合配套、集約利用的原則，集中連片開展高標準農田建設，加強田園綜合體區域內“田園+農村”基礎設施建設，整合資金完善供電、通信、污水垃圾處理、游客集散、公共服務等配套設施條件。突出特色，壯大產業。立足資源稟賦和基礎條件，圍繞田園資源和農業特色，做大做強傳統特色優勢主導產業，推動土地規模化利用和三產融合發展，大力打造農業產業集群；穩步發展創意農業，開發農業多功能性，推進農業產業與旅游、教育、文化、康養等產業深度融合，推進農村電商、物流服務業發展。創業創新，培育主體。積極壯大新型農業經營主體實力，完善農業社會化服務體系，通過土地流轉、股份合作、代耕代種、土地托管等方式促進農業適度規模經營，優化農業生產經營體系，逐步將小農戶生產、生活引入現代農業農村發展軌道。培育和開發農業的多功能新，促進綠水青山變為金山銀山。綠色發展，改善生態。優化田園景觀資源配置，深度挖掘農業生態價值，統籌農業景觀功能和體驗功能，凸顯宜居宜業新特色。積極發展循環農業，充分利用農業生態環保生產新技術，促進農業資源的節約化、農業生產殘余廢棄物的減量化和資源化再利用。完善功能，強化服務。要完善區域內的生產性服務體系，通過發展適應市場需求的產業和公共服務平臺，聚集市場、資本、信息、人才等現代生產要素，推動城鄉產業鏈雙向延伸對接，推動農村新產業、新業態發展。集中合力，順暢運行。確定合理的建設運營管理模式，政府重點負責政策引導和規劃引領，營造有利于田園綜合體發展的外部環境；企業、村集體組織、農民合作組織及其他市場主體要充分發揮在產業發展和實體運營中的作用；農民通過合作化、組織化等方式參與綜合體建設并多重受益。
在實施路徑上，要充分發揮市場機制作用，鼓勵基層創新探索
田園綜合體建設內容豐富，涉及面廣，對資金、土地、科技、人才等要素有著較大需求。要堅持以政府投入和政策支持為引領，充分發揮市場機制作用，激發綜合體內生發展動力和創新活力。在資金投入上，要改進財政資金投入方式，綜合考慮運用補助、貼息、擔保基金、風險補償金等多種方式，提升財政使用效益。積極與農行、農發行、國家開發銀行等金融機構對接合作，通過“財金融合”等方式創新投融資機制，充分發揮財政與金融資本的協同效應。田園綜合體建設主體多元，不同的利益訴求決定了建設資金來源渠道廣泛多樣，要通過財政撬動、貼息貸款、融資擔保、產權入股、PPP等模式，引入更多的金融和社會資本。要創新土地開發模式，按照2017年中央一號文件提出的“完善新增建設用地的保障機制，將年度新增建設用地計劃指標確定一定比例，用于支持農村新產業、新業態的發展，允許通過村莊整治、宅基地整理等節約的建設用地，通過入股、聯營等方式，重點支持鄉村休閑旅游、養老等產業和農村三產融合的發展。”等政策要求，完善新增建設用地的保障機制，探索解決田園綜合體建設用地問題。在完善科技支撐、吸引人才聚集、發展新產業新業態、健全運行服務體系等方面，也要堅持以市場機制為主，配合相關政策支持，使綜合體走上充滿活力的良性發展軌道。要積極鼓勵基層和市場主體，以田園綜合體為平臺，在運行機制、管理方式、業態形式、建設模式等方面進行探索，用創新的辦法解決建設過程中遇到的問題和瓶頸。注重田園綜合體建設經驗積累和規律總結，為全面推開試點奠定基礎。
作者系國家農業綜合開發辦公室主任
中國鄉村發現網轉自：《地方財政研究》2017年第7期
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