摘要：日本是在戰后國家治理轉型的背景下, 在討論鄉村復興議題的過程中提出建設田園綜合體的。日本通過田園綜合體建設, 不僅僅是要推動經濟、重塑文化, 實質上是要優化國家治理結構, 重新理順已經發生變化的國家與社會之間的關系, 最終找到多元共治格局的平衡點。在日本農業農村現代化的過程中, 田園綜合體建設所起到的重要基礎作用是毋庸置疑的。這對當下同樣面臨鄉村振興, 追求現代化的農業大國中國而言, 無疑具有借鑒意義。
一、問題的提出
在城鄉二元經濟結構下, 中國農村目前處于村莊空心化、勞動力老齡化、農業產業衰落、鄉村文化遺失的窘境之中, 亟需調整生產結構, 挖掘新動能, 振興鄉村。2017年中央一號文件就深入推進農業供給側結構性改革、加快培育農業農村發展新動能作了戰略部署, 其中建設“田園綜合體”作為壯大農村新產業新業態的亮點措施被首次提出。 (1) 黨的十九大報告也提出了“建設現代化經濟體系”的發展理念, 其中“實施鄉村振興戰略”是重要的組成部分。 (2) 2017年中央農村工作會議指出, 要加快推進農業農村現代化, 激發農村發展新活力, 推動農業農村可持續發展, 讓廣大農民有更多的獲得感。 (3) 2018年中央一號文件從提升農業發展質量、推進鄉村綠色發展、繁榮興盛農村文化、構建鄉村治理新體系、提高農村民生保障水平、打好精準脫貧攻堅戰、強化鄉村振興制度性供給、強化鄉村振興人才支撐、強化鄉村振興投入保障、堅持和完善黨對“三農”工作的領導等方面, 對實施鄉村振興戰略進行了全面部署。 (4)
關于鄉村振興戰略的落地, 社會各界已展開熱烈討論, 其中一個話題即剛開始實施的田園綜合體建設。在此背景下, 國內對田園綜合體建設持兩種態度:一種觀點認為, 田園綜合體建設作為鄉村振興戰略的抓手, 在建設現代化經濟體系的改革方案中顯得尤為重要。另一種觀點認為, 田園綜合體建設在實現農業農村現代化過程中會對自然生態環境造成極大的破壞。中國的鄰邦日本在戰后農村復興中, 通過建設田園綜合體, 逐步實現了農業、農村、農民現代化?？梢哉f, 在日本農業農村現代化過程中, 田園綜合體建設起到的重要基礎作用是毋庸置疑的。這對當下同樣面臨鄉村振興, 追求現代化的農業大國中國而言, 無疑具有借鑒意義。
“田園綜合體”自提出之日起就在學術界引起了廣泛關注和討論, 查閱關于田園綜合體的中文研究文獻可以發現, 未有對日本田園綜合體進行專門研究的著作, 部分旅游管理學領域的著作在國外觀光農業發展概況中簡單介紹了日本田園綜合體的類型等, 為我們的研究打開了國際視野 (5) , 地理學領域的著作從農業地理、旅游地理的角度對日本的區域特征和概況、資源現狀作了詳細的介紹, 為我們的研究提供了地理資料 (6) 。中文學術論文總體上都是運用比較研究的方法對日本或者別國的休閑觀光農業、綠色農業的發展歷程、現狀、模式等進行研究, 以借鑒外國的經驗, 尋求當代中國田園綜合體建設的方向。 (7) 日本學者的研究側重于從大數據利用、效率評價、文化經濟、地域計劃、道路整備、土地棄耕、推進體制、農業企業化等微觀層面對觀光休閑農業和鄉村振興進行考察, 但幾乎沒有文獻對日本田園綜合體進行宏觀層面的建設理路考察?？傊? 既有的研究成果大多是對日本田園綜合體的比較介紹和經驗借鑒, 欠缺更深層次地對田園綜合體建設內在因素作用機理的考察, 還沒有研究成果從田園綜合體中的主體變量對鄉村振興的作用這一視角進行學術性的探索分析。而內在因素的作用恰恰是推進田園綜合體發展的核心動能, 正是由于內在因素的演進才在田園綜合體建設過程中實現了農業農村的現代化、鄉村文化的重塑以及鄉村治理的優化, 最終達到鄉村振興的目標, 這一點也是本文研究展開的主線。
任何國家轉型都不是突然間發生的, 必定是內部事務的漸次解構產生的結果。日本是在戰后國家治理轉型的背景下, 在討論鄉村復興議題的過程中提出建設田園綜合體的。日本通過田園綜合體建設, 不僅僅是要推動經濟、重塑文化, 實質上是要優化國家治理結構, 重新理順已經發生變化的國家與社會之間的關系, 最終找到多元共治格局的平衡點。田園綜合體作為一場國家治理改革的社會建設突破口, 必然包含自上而下和自下而上這兩個維度。日本田園綜合體是如何建設并促進日本農業農村現代化的, 又是如何優化國家治理結構, 實現鄉村振興的?基于上文對現有研究狀況的梳理和反思, 本文要解決的核心問題是尋找日本田園綜合體建設中推動農業農村現代化和鄉村振興進程的影響因素, 分析這些因素對鄉村經濟推動、文化重塑、治理優化的作用機理, 力圖總結日本田園綜合體建設與農業農村現代化、鄉村振興背后的深層邏輯。
二、日本田園綜合體建設歷程的主體變量考察
關于日本田園綜合體的發展現狀、類型等, 學者們已在文獻中有過陳述, 本文所要探討的問題是:什么因素影響著田園綜合體的發展, 田園綜合體是單一因素促成還是多種因素共變的結果?田園綜合體是集現代農業、休閑旅游、田園社區為一體的特色小鎮和鄉村綜合發展模式, 是在城鄉一體格局下, 順應農村供給側結構改革、新型產業發展, 結合農村產權制度改革, 實現中國鄉村現代化、新型城鎮化、社會經濟全面發展的一種可持續性模式。 (8) 田園綜合體是一個大型開放運作系統, 系統內部與外部社會環境協同作用, 各個子系統高度專業化并且子系統之間保持著協作聚合關系。日本田園綜合體內部系統以田園社區為范圍, 以農協為主要運營機制, 在傳統農業生產基礎上, 結合現代科學技術, 運用高度集約化經營管理方法將子系統內的自然資源、人文資源、參與主體、科學技術、基礎設施等能量進行循環轉化, 利用產品延長農業生產的產業鏈, 讓主體充分參與和受益, 從而達到最優經濟效應。自然資源作為初始稟賦資源是每個國家鄉村建設的常量, 超越自然資源的不同變量在不同階段為解決當時的矛盾成為主要變量, 舊矛盾解決新矛盾出現, 國家又進入新的轉型期, 主要變量也隨之發生變化, 變量不斷地組合優化是日本田園綜合體推動農業現代化和鄉村振興的核心動能。
(一) 第一階段:戰后恢復期
戰后日本農村凋敝, 國家在這一階段的主要任務是恢復民生, 增加糧食產量, 加速農業技術的發展進程, 因此田園綜合體建設處于起步階段, 主要圍繞農業生產展開。1946年日本頒布《土地改良法》, 作為農地改革的重要一環的土地改良事業, 順應“自耕農主義”向“耕作者主義”的轉變, 站在“現狀主義”的基礎上, 開始農業農村整備。之后日本政府先后頒布了1948年《農業改良助長法案》、1951年《農地擴大和改良十年計劃》、1952年《主要農作物種子和土壤保持法》等一系列法規來支持農業技術的發展。
到1950年代末期, 日本政府通過一系列的法律法規動員了農民積極性, 整備了農業農村, 提高了土地生產力和生產率, 實現了糧食增產, 國民溫飽得到了保障。隨著收入提高, 閑暇時間增加, 消費結構開始發生變化, 人們厭煩都市惡化的環境, 開始尋找“鄉愁”。在城鄉的雙向需求下, 休閑旅游農業在各地應運而生, 吸引城市居民前來休閑娛樂。例如, 冬季農閑時期, 長野縣的農民利用當地獨特的自然資源, 推廣冰雪活動, 運營滑雪場和民宿, 塑造“雪鄉”品牌, 吸引了大批游客。
(二) 第二階段:經濟高速增長期
1960年代至1970年代中期, 日本進入經濟高速增長時期, 非農產業吸納農業人口的能力迅速擴大。同時, 工業的發展帶動了農業機械化的開展, 農業現代化步入高潮, 農業勞動生產率提高, 從而導致剩余農業勞動力大量涌入城市。日本政府為了解放更多人力資源以滿足工業化、城市化需要, 在1961年頒布了《農業基本法》, 在全國普及了農用機械, 這標志著農業現代化的全面開展。到1970年代中期, 日本已經全面完成農業的機械化, 農地整備、品種改良、化肥和農藥制造等技術也取得重大進展。1970年代中期以后, 受到國內外農業格局變化的影響, 新興的生物科學技術、電子技術引入到農業技術改革中, 日本的農業現代化進入了更高層次的完善和深化階段。
這一時期工業化和城市化的迅速發展在提高勞動生產率的基礎上改變了農業結構, 日本農村進入1.5次產業階段, 農村年輕勞動力已經基本完成向城市的轉移。政府為了治理大量農業人口外移造成的農村空洞化現象, 在1971年頒布了《農村地區引進工業促進法》, 大力發展農村1.5次產業, 吸引轉出農業人口回流。休閑農業順應此次產業變革, 在類型和規模上都實現了突破, 許多觀光農園、農場、漁場通過土地流轉擴展了園區面積, 新開設了農業歷史博物館、科技館、生態教室、植物園、昆蟲館、水田勞作區等, 吸引了大量游客, 使農民獲得了可觀的經濟收入。體驗經濟逐漸成為田園綜合體建設的一大亮點。
(三) 第三階段:泡沫經濟時期
經過前兩個階段的建設, 日本農村經濟得到顯著發展, 但農村發展狀況并沒有從根本上改善, 并且存在區域差別, 城市近郊農村普遍發展較快, 偏遠地區則相對落后。因此, 日本政府在保障經濟穩定增長的同時, 進一步通過新一輪的農業農村整備振興農村經濟, 在全國整治交通道路、上下水道等基礎設施。交通道路是連接城鄉的橋梁, 也是決定田園綜合體影響力的重要因素之一。日本政府不管是在國土計劃、地域計劃還是都市計劃中, 歷來都把交通計劃作為一項重要組成部分, 交通設施的需要與供給也在一定程度上反映了鄉村振興的供需情況。鐵路方面, 日本政府從國土均衡發展和促進地域社會繁榮的理念出發, 進行了新干線建設, 同時以增加運力為目的進行新城鎮鐵路建設。公路方面, 為了國民經濟的健康發展和國民生活水平的提高, 日本公路建設通過幾個五年計劃和《高速公路國道法》的多次修改, 在1990年代末期就實現了主島與主島之間的連接、地域據點設施建設與高速公路的連接, 通過橋梁隧道打通交通隔絕, 促進農村地域之間的交流。同時政府在干線公路上推進“高速公路綠洲建設”項目和“路站”項目, 綜合建設物產館、鄉土資料館、服務區等促進地域田園綜合體發展的設施, 展示當地歷史文化和生活風貌。 (9)
在鄉村的環境衛生設施建設方面, 為了提高并保護田園綜合體的生活環境, 通過實施簡易上水道設施建設補助費項目和上水道水源開發設施建設補助費項目, 促進上水道建設。通過下水道建設七年計劃, 保護生態公園的湖泊、河流、水庫周邊的地域水質, 同時重點保護自然環境下水道建設。實施廢棄物處理設施建設補助費項目, 促進糞便處理、垃圾處理、廢水收集處理凈化池等設施建設, 改善鄉村的生活環境和自然環境。 (10) 另一方面, 泡沫經濟時期地價飛漲, 各地的休閑觀光農業紛紛建立起綜合休養地、大型度假村等。
(四) 第四階段:新發展時期
泡沫經濟崩塌后, 許多大型度假村破產, 農業環境問題也凸顯出來, 日本農村再次陷入困境。日本政府積極反思以前的發展方式, 總結經驗教訓, 1992年農林水產省發表了《新食品、農業、農村政策方向報告》, 在政府文件中首次提出綠色農業概念, 開始倡導田園綜合體建設, 振興鄉村文化。1995年又頒布了《農山漁村旅宿型休閑活動促進法》, 正式開始有計劃地建立健全綠色觀光農業推進體制, 產生了良好的社會經濟效果。2000年以來, 日本政府又制定了將食文化商品化的一系列法律。自1990年代后半期以來日本注意推進環境保全型農業, 如2001年設立了基于對農產品進行認證的《有機JAS法》, 2005年頒布了《食育基本法》, 2006年頒布了《有機農業促進法》, 2007年實施了《農地、水、環境保全對策》等。這些法律規范都為日本鄉村經濟的再生指出了可持續發展的方向。
文化是依附于經濟基礎的上層建筑, 必須緊跟經濟發展的步伐不斷推陳出新才能永葆活力。日本田園綜合體利用農業農村孕育出的地域文化價值, 近年來持續關注地域文化的商品化, 并將其作為振興鄉村的有力手段。由于地域文化傳達的不同價值觀直接影響到當地田園綜合體的品牌效應, 所以在地域主義背景下, 日本政府鼓勵各市町村開展“一村一品”運動, 此后農村地域開始提倡“自力更生”和“內生發展”, 衍生出各種各樣的鄉村振興實踐措施。如, 將地域內已有產業和企業迎合時代新需求進行重新設計, 通過吸引外地企業進行跨企業交流和知識融合創造新興產業的方法來補足現有行業的欠缺領域和經濟力量?；谶@種刺激內生力量的方法, 日本政府推出“鄉村創生”地域振興政策, 吸引更多外來力量開發鄉村文化。 (11) 日本田園綜合體建設逐漸走上效率主義、環境主義、地域主義一體的綜合發展道路。
三、田園綜合體建設對日本鄉村振興的推動作用
(一) 對鄉村經濟的推動
工業革命使人們由傳統農業國家邁向現代工業國家, 信息革命又使人們進一步邁進服務化國家。兩次產業革命的過程也是農業孕育的各種生產因素之間此消彼長的過程, 其實質是經濟生產活動的現代化。田園綜合體是根植于農業的一、二、三產業融合發展的六次產業互動系統, 系統內的土地、人力、科技、基礎設施等因素互相作用促進系統內部力量的產生, 不斷推動著鄉村經濟向前發展。
1. 產業耦合與農業轉型。
一般而言, 在開放性產業系統中, 互補產業可以直接導致產業耦合, 產業間的非線性耦合效應將推動產業系統向高級有序結構演進。 (12) 田園綜合體有助于打通觀光旅游業和農業之間的產業隔閡, 建立起共同利益聯結機制, 通過農旅耦合發展延伸產業鏈、增加附加值, 最終實現產業結構轉型, 促進農業農村現代化。從宏觀層面看, 發展田園綜合體開創了農業與鄉村旅游業兩棲化的經營模式, 為現代農業發展指明了方向。從微觀層面看, 發展田園綜合體涉及農旅合一、產業立體化、經營共生化、生態產業化等方面。
日本埼玉種畜牧場占地約9萬平方米, 是一個以休閑娛樂空間為主的體驗型觀光農場, 以種豬育種、飼養、肉品加工逐漸起家, 二戰結束后的70多年來對種豬的育種改良經歷了從追求口感向綠色天然的轉變。此外, 埼玉種畜牧場還致力于引進德國生產技術、推進養豬堆肥返田、開創獨立的販賣體制等。從食材的生產、加工到銷售, 埼玉種畜牧場實現了“生產牧場—直營工廠—直營店和餐廳”的三產耦合體制。總之, 埼玉種畜牧場從種植養殖、食材加工銷售到游樂設施、教育農園、天然溫泉, 無不凸顯著至上的“品質主義”宣言, 是一個成功的田園綜合體案例。
2. 土地流轉與規模經營。
土地對于田園綜合體來說, 不僅是第一產業所必需的生產要素, 也是第二、三產業各類服務設施和建筑物不可缺少的生產要素, 因此土地是田園綜合體建設中不可替代的自然資源。伴隨著戰后經濟高速增長, 1950年代以來, 日本城市需要大量的勞動力供給, 農民離開鄉村進城務工。另一方面, 經濟發展所需土地增加, 1960年代起, 日本農戶的經營耕地面積總數持續減少。根據農林水產省的調查數據, 農戶經營耕地面積的減少幅度小于農戶總數的減少幅度, 這是農戶經營規模擴大的背景之一。 (13) 大量青壯勞動力轉移, 農村剩余勞動力老齡化, 中央和地方政府為了解決農村空心化問題, 大力發展休閑農業, 吸引年輕人回流, 加大財政對農村基礎設施建設的投入力度, 大力促進土地流轉政策落實, 為農地規模經營創造了發展空間。由此可見, 日本農地經營規模擴大是在經濟發展過程中國家與社會共同的自然選擇結果。
順應這一生產力發展的要求, 日本在1960年設立《農業基本法》, 產業型的自立經營者開始興起。田園綜合體作為產業型自立經營的方式之一, 超越了傳統的自耕農經營方式, 擴大了經營規模, 加大了對土地的資本投入, 其主要有農地受托經營和租地經營兩種方式。農地受托經營就是農戶將部分或全部農地委托給他人。受托經營者的主體部分就是自立經營者, 他們擁有先進的設備和資金、技術, 可以將農地開發為體驗農田等高收益教育農園。日本政府計劃擴大農家經營規模至每戶10公頃左右, 但由于在經濟高速增長期和泡沫經濟期地價飛漲, 購買方式難以實現, 因此推行了租地經營方式。在1980年以前, 日本土地流轉主要通過購買方式, 但由于地價飛漲, 1970年以后總流動面積急劇下降, 直至1980年《農地利用促進法》出臺鼓勵土地租讓, 土地流動面積再次上升, 并取代購買方式居主導地位。 (14) 土地流轉政策促進了日本田園綜合體的發展, 是土地規模經營的主要動力。
(二) 對鄉村文化的重塑
注重鄉村文化建設是一個國家農業農村現代化的必然趨勢。日本在經濟得到高速發展后, 在繼續推進鄉村物質文明的同時, 也開始關注鄉村文化的建設。文化對人的影響潛移默化、深遠持久, 因此鄉村文化對凝聚人心、引導村民行為、建設和諧社會具有重要作用。日本市町村在建設田園綜合體的過程中重視現代鄉村文化的創新, 與此同時也沒有忽視對傳統文化的繼承, 實現了傳統與現代、繼承與創新的有機結合。
在城市化發展階段和農業機械化實現后, 日本農村勞動力大量流出, 市町村呈現出老齡化趨勢, 地域的傳統文化后繼無人, 鄉村文化衰落。鄉村是城市居民的鄉愁凝結和精神歸宿。鄉村文化作為地域共同記憶的載體是一種無形的資產, 傳統文化作為農業多功能之一在日本的農村農業發展規劃中占有重要戰略地位。每個市町村的傳統文化深深扎根于地域農業生產生活, 因此主要包括傳統節日、傳統手工藝等, 體現著地域個性。傳統文化作為一種紐帶, 通過長時間模仿、學習將生活在同一農村社區的農民聯結為共同體, 形成共同認知的鄉規民約, 進而影響當地的自治制度建設。在日本市町村, “組、股、講經會”等均為日常生活中形成的傳統組織形式, 其功能是作為地區社會中使人們意見達成一致的手段。 (15) 秋田竿燈節、孟蘭盆會等村域共同參與的祭祀活動也有助于推進村民組織化, 加強地域間聯系, 進而達到穩定農村社會的目的。
傳承傳統文化離不開人的參與, 由于日本農村老齡化、過疏化日益嚴重, 傳統農村的生產生活關系發生了變化, 因此繼承傳統文化除了需要當地村民的積極參與, 還離不開城市居民和相關組織的幫助。田園綜合體的建設就是重要突破口, 通過舉辦傳統節慶活動和建立教育農園等可以讓兒童和大人親身體驗, 激發興趣, 主動參與到傳統文化的保護中。比如在著名的富田農場和埼玉種畜農場都設有地區探寶相關活動, 還有特別為鄰近的特殊學校與兒童福利院的孩子們提供的采摘體驗空間, 這些都是為了教育游客懷著感恩的心, 保護地域資源。日本政府大力支持市町村居民舉辦相關活動, 各市町村形成了一系列建設機制, 利用村落空間, 提升地域活力, 由村民自發維護和管理村落, 維持社會穩定。
(三) 對鄉村治理的優化
日本鄉村實行地方自治制度, 采取都道府縣和市町村二重自治組織形式, 市町村作為最基層的地方自治體承擔著向市町村民提供綜合公共服務的功能。田園綜合體的發展改變了傳統鄉村人口結構和財政來源, 對鄉村治理主體、財政結構、經營組織都產生了深遠影響。日本進入21世紀開始推行地方分權改革后, 國家權力下放, 市町村地方自治體在鄉村社會發展中肩負著更大的責任。
1. 鄉村自治。
在日本農村, 除了市町村地方自治體這類普通地方公共團體, 還有財產區、地方開發事業團等特別地方公共團體。財產區主要指傳統的 (或新形成的) 共同擁有山林、溫泉等的自然村落所在的區域, 一般無常設機構。地方開發事業團通常是兩個以上的普通地方公共團體, 為了在更廣泛的區域內著手開發事業, 如建住宅、港灣、道路等而聯手設立的住宅公團、道路公團等團體, 是具有法人資格的組織, 一般設理事會。 (16) 日本在市町村議會與市町村政府之間實行二元代表制, 市町村議員與村長分別通過各自獨立的選舉途徑由市町村民直接選舉, 并各自對選民負直接責任。日本的鄉村治理就是要在這兩者間取得平衡。市町村議員選舉, 凡在當地有住房且居住三個月以上, 年滿25歲, 有選舉權的日本公民都有候選人資格。市町村政府工作人員是地方公務員, 通過公開招聘考試選拔。日本農村老齡化影響了市町村議員和公務員的選拔, 而田園綜合體的建設吸引了許多高素質、熱愛農村的年輕人回流, 在一定程度上改善了治理主體的教育、年齡結構, 為地區注入了新鮮血液。
日本市町村政府的財政來源主要由地方稅、地方交付稅、地方讓與稅、國庫支出金、都道府縣支出金、地方債等組成。其中屬于市町村政府自主財源的地方稅主要包括市町村民稅、固定資產稅、都市計劃稅、小型轎車稅等。這些自主財源稅種都與田園綜合體的觀光旅游區、度假別墅區、沙石采區等有直接關系, 市町村每年從土地、建筑房屋、折舊資產等征收的固定資產稅占有很大比重, 成為鄉村振興的重要經濟來源。同時市町村政府也通過財政補貼與金融政策支持田園綜合體建設, 以保障小農經營難以負擔的巨額投資。日本對田園綜合體的主要建設環節都設有專項資金補貼, 包括會議費、產品技術研發費、場地擴建費、加工機械費等。農林水產省又對每項補貼制定了詳細標準, 產品技術研發時制定了農林水產省認定的計劃書者補貼費用不超過一半, 否則補貼少于1/3;場地擴建補貼3/10以內, 且總數不超過1億日元;加工機械補貼1/2以內, 且總數不超過3千萬日元。
另外, 日本對新型農業經營主體提供了大力的貸款優惠政策, 無息農業改良貸款期限為10至12年。同時由政府和民間企業共同出資成立農林漁業成長產業化支援機構, 支持新型農業經營主體建設田園綜合體。支持的方式主要有三種:一是以政策補助金的形式, 最高可將其經營資本擴大至自有資本的2倍;二是以“劣后”貸款的形式, 最高可將其經營資本擴大至自有資本的5倍;三是以股權投資的形式給予最長15年的投資支持, 最高可將其經營資本擴大至自有資本的20倍。 (17)
2. 組織保障。
田園綜合體的運營離不開充實的組織活動, 特別是系統內部豐富的銷售活動。日本田園綜合體的組織經營主要都是圍繞著觀光農業推進協議會的各項活動展開的。雖然全國市町村觀光農業組織的構成、具體活動的開展因各個市町村的條件和發展狀況不同而有所差異, 但觀光農業組織的最終目標一致, 都是為了提高田園綜合體的建設水準, 使田園綜合體功能多角化、活動周年化, 逐漸建成綜合型高水平的鄉村地域環境。
組織體制的確立、人員培養、資金基礎都是觀光農業組織活動的必要因素, 各市町村田園綜合體的戰略、形象定位、企劃、銷售、顧客分配以及顧客應對都是通過觀光農業推進協議會而展開多項活動。這種農協組織對會員收取會費、營業活動負擔金、觀光手續費, 用于農協觀光農業課設置的投入和觀光農業組織業務管理費的財政支出?？偠灾? 田園綜合體的發展不只受到觀光農業推進活動的影響, 觀光農業推進協議會的組織體系、財政運營體系也十分重要。由上可見, 日本農協不僅是引導個體農戶共同經營生產的載體, 是政府農業政策落地的重要保障, 也是溝通農民、政府、市場的橋梁。日本農協依靠互助合作精神和完備的組織體系, 在提升自身競爭力的同時, 也推動了農村的經濟發展, 穩定了農村社會, 促使日本在戰后30年間快速實現了農業現代化。
3. 農民培育。
1960年代, 農業機械化的發展擴大了人均耕作面積, 而日本農地分布零星又缺乏流動性, 農地經營規模狹小, 農業收入遠低于經濟增長水平, 因此剩余勞動力選擇以農外兼業的方式向城市轉移。同時, 轉移到城市的農民逐漸發現城市并不如農村生活舒適, 再加上職業不穩定, 以體力勞動為主, 收入低, 因此難以融入城市生活。另一方面, 城市化造成非農用地不斷擴張, 地價飛漲, 因此農民即使轉入非農產業或以非農收入作為主要經濟來源也不愿賣掉零星的農地, 從而轉化為兼業農戶。1970年代開始, 日本經濟由高速增長進入低速增長時期, 非農產業發展停滯, 吸納農業人口的能力減弱。政府為了緩解大城市尖銳的人地矛盾和治理大量農業人口外移造成的農村空洞化現象, 先后在1962年頒布了《新產業城市建設促進法》, 在1971年頒布了《農村地區引進工業促進法》, 在1969年和1977年先后提出《全國綜合開發計劃》, 整備國土開發計劃, 大力發展農村非農產業, 吸引高層次農業人才和轉出農業人口回流, 為農民提供了就地兼業的工作機會, 日本田園綜合體在此階段得到快速發展。
為了適應農業現代化的要求, 培養具有專業農業知識和技術的農業從業者, 日本政府對農業教育十分重視。到1990年代, 日本的農民中, 高中生占到了75%左右, 大學生占到了60%左右。 (18) 日本的農業教育主要由中央政府和各級地方政府開設的農業高中、農業大學、農業技術學院、農業改良普及中心、農協、青年俱樂部共同完成, 并且提供各種專業進修、農業實驗、實習、海外留學等途徑提高農業從業者的知識和技術水平, 成為培養農業從業者的重要基地。另外, 日本的農業科研機構擁有先進的設備和研究手段, 政府財政提供充足的科研經費。為了保障科研成果確實落地, 日本政府建立了一套完善的科技推廣制度。
四、日本田園綜合體建設的經驗與啟示
從以上論述可以看出, 日本的田園綜合體建設是站在國家與社會的宏觀層面去解決階段性主體變量形成的不同矛盾以及由此產生的農業轉型問題。這一點也提醒正處在農業重要轉型期的中國從長遠眼光去把握田園綜合體建設, 抓準各時間節點的主要矛盾, 在一步一步完成階段性任務的過程中實現鄉村振興。田園綜合體建設的最終目標不是簡單的改變村容村貌, 而是建設產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的現代化田園社區。
(一) 平衡國家與社會關系
1. 立法先行。
田園綜合體的發展成功與否除了受到系統內主要自變量的影響外, 中央和地方政府的政策扶持也是重要的外部影響變量。與田園綜合體密切相關的政策主要涉及產業法規、金融政策、土地政策等。日本政府在1989年制定了《特定農地貸付法》, 明確批準農地可以以小面積短期向市民大眾租賃。1990年制定了《市民農園整備促進法》, 推動大面積體驗型市民農園建立。1990年代對《農業基本法》進行多次修訂后, 重新審視農業的地位。在1992年頒布了面向21世紀的《新食品、農業、農村政策方向報告》, 從完善農村生存環境的目的出發, 將綠色觀光業列為維持和確保各地區收入的重要政策, 同時農林水產省的預算也開設了“確立地區農業基礎, 改善農業結構事業”項目, 以支援鄉村振興中的新產業發展, 并成立“綠色觀光研究會”, 研究推動綠色觀光業的措施, 還由“財團法人21世紀村建設塾”舉辦各種推動綠色觀光業的“田園研討會”等活動。1995年設立《農山漁村旅宿型休閑活動促進法》, 規定了促進農村旅宿型休閑活動功能健全化措施和實現農林漁業體驗民宿行業健康發展措施, 推動綠色觀光體制、景點和設施建設, 規范綠色觀光業的發展與經營。 (19) 2005年完善《特定農地貸付法》, 推動農業者、社會企業和NPO法人開設市民農園。此外《觀光立國推進基本法》、《農山漁村余暇法》、《島嶼振興法》、《山村振興法》、《自然環境保護法》、《自然公園法》、《旅行業法》、《景觀法》等也對田園綜合體的形成和發展起著保證作用。
2. 府際關系調整。
地方社會由于分工而帶來的社會功能分化, 使得即使在同一地區內專業農家、兼業農家、非農家的職業分化所帶來的混居化現象也日趨嚴重。以往的中央行政貫徹片面而全國一刀切的方針政策, 使地區行政日益混亂。基于這種事態, 日本便釀成了“中央行政無用”的“地方至上主義”。但是無論是單靠中央集權還是單靠地方分權, 都不可能實現協調治國的目標。為了實現協調治國目標, 日本將鄉村振興戰略與國土規劃相結合, 田園綜合體作為國土規劃的一個縮影發揮了重要作用。日本為了適應經濟發展的階段性變化, 改善嚴峻的國家與地方財政狀況, 減少少子化沖擊和高齡化影響, 推進地方分權進程, 曾多次進行市町村合并。一方面, 市町村合并從地域上將城市和鄉村連為一體, 打破原有土地資源、道路交通、公共服務、人力資源等的邊界, 優化財政支出結構, 全面提高資源配置效率, 推進了田園綜合體建設, 為地域經濟發展創造了新機遇。另一方面, 市町村合并順應了社會發展中居民生活圈不斷擴大的趨勢, 滿足了村民對行政服務廣域化的需求, 提高了地方政府為田園綜合體社區居民提供公共服務的效率和質量。村民在地方自治中的地位得到提高, 積極參政議政, 進一步有效推動了田園綜合體建設進程。在中央政府的政策引導下, 田園綜合體成為村民民主決策下自主選擇的結果, 平衡了國家與社會關系, 使各方利益最大化。
(二) 建設現代田園社區
1. 產業結構優化。
農業現代化是順應時代發展需要的產業革命, 大大擴展了傳統農業的內涵與外延, 完善了產業體系。日本的田園綜合體作為現代農業的重要載體, 實現了農產品生產、加工、流通環節一體化和經營產業化, 形成了一條較為完整的產業鏈。同時, 日本田園綜合體突破了傳統農業城鄉二元結構的局限性, 實現了市町村經濟社會一元化融合發展, 形成了城市中有農業, 農村中有工業、服務業的六次產業化格局, 科學合理地進行資源的優勢互補, 促進自然資源、人文資源、人力資源、科技資源、基礎設施等要素的流動與組合, 優化田園綜合體大系統, 最終實現鄉村振興。
2. 公共服務信息化。
進入21世紀, 日本國民對生活質量的需求升級, 農業信息體制成為農業現代化的重要標志。日本農業信息體系由農村信息共享網和下設的政府農業信息系統、農業科研信息系統、農產品市場信息系統、農協農業信息系統這四個子系統構成。 (20) 總體上日本農業信息系統的建立與運行由政府主導, 地方各個主體配合, 現代化程度高, 涉及內容全面。為了適應高度信息化的社會, 除了第一、二產業, 田園綜合體涉及的第三產業也進一步完善服務信息系統。日本政府從1990年代起就在持續加強信息傳輸體制的建設和促進地方公共團體發布各種旅游信息的同時, 推進互聯網、傳真、個人通信服務等更為有效的旅游信息發布體制的建設。 (21) 為了促進城鄉交流, 通過充實鄉土信息的內容、多種方式發送和接收信息、開展地域間的交流活動等, 繼續促進信息支援體制的建設, 增加鄉土信息的受眾范圍。為了加強田園綜合體產業的信息化, 實現各行業間信息系統的互聯網通用, 促進各種預約業務更加簡便, 以旅游EDI (22) 研究會為中心, 在旅游產業推廣普及EDIFACT (23) , 持續研究推廣互聯網上交易。
3. 城鄉融合化。
田園綜合體建設既可阻止過疏化的蔓延, 又可使農村更加活躍, 形成新的田園城市, 亦即城鄉融合社會。以工業立國為國策的日本在農村振興早期階段一直把以工商業為中心的城市和以農林業為中心的農村對立起來。在經歷經濟高速發展期和泡沫經濟期后, 日本逐漸意識到應采取與之前截然相反的方式, 將城鄉作為友好的合作者來共同探索相互融合之路。另外, 人們對優美的自然環境、生產場所與寬裕的住宅相融合的新型社會的向往逐漸展現出來。而且, 隨著社會信息化的發展, 以腦力勞動為中心的高附加價值型知識產業將更加追求優越的自然環境, 因此城鄉融合成為必然的發展趨勢。一方面, 農村居住者渴望城市的現代化、多樣化、方便化;另一方面, 城市居住者則渴望農村優美的自然環境。因此在新的國土規劃中, 應通過城市和農村之間強大的相互吸引力進行融合, 城市與農村共同致力于打破它們之間的壁壘, 從而形成一個“自然—空間—人類系統”即城鄉融合的田園綜合體社區。
(三) 生態宜居與可持續發展
田園綜合體主要是依附在具有公共物品屬性的自然資源基礎上建設并發展起來的, 而公共物品的非排他性和非競爭性易產生“公地悲劇”。中央和地方自治體利用地域內優越的自然資源發展農旅產業, 可以增加農民收入, 搞活地域經濟, 振興鄉村, 但是在農業現代化過程中, 產業的逐利行為又可能會造成生態環境破壞、公用資源浪費等現象。日本田園綜合體的建設伴隨著城鄉融合共生的過程, 第二、三產業用地需求增加, 同時農業勞動力流失和高齡化程度加深, 在此背景下, 鄉村耕地作為資產運用的意識不斷造成農地圈占、閑置。田園綜合體所依托的農業自然資源和人文資源逐漸消失, 只憑借單一的娛樂產業發展田園綜合體必然是不可持續的。
為了及時遏制上述情況, 日本采取了一些防治對策。首先, 對于市町村內已經工業化的農地大力提倡土地流轉, 以此可以增加農民的不動產收入和農外兼業收入。剩下的土地繼續自留為農用耕地, 比如可以建成教育農園, 讓城市居民學習農業知識的同時認識到農地等自然資源的重要性。其次, 在平原地區, 整體營農收益較高, 在農地利用意向高的村落根據基盤整備政策科學規劃保全優良農地, 保障高收益營農的持續發展。同時為了應對后繼者不足、勞動力高齡化, 設置了作業受托組織, 當然這個組織的運行也離不開地域農戶、地方自治體、農協的人力資源支援與合作。最后, 在山區, 確立獨有的產業出路, 因地制宜, 向高收益作物轉換, 根據《新食糧法》開拓銷售渠道, 安定地域農業發展。 (24) 在此基礎上, 結合當地的自然資源與鄉村文化, 大力打造當地田園綜合體的品牌效應, 這才是鄉村振興的長久之策。
中國鄉村發現網轉自：江漢論壇2018年05期
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