2017年初的中央一號文件中，正式提出“田園綜合體”概念，并于當年確定河北、山西等18個省份開展田園綜合體建設試點。中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排，支持試點工作。一年多的試點工作中，地方政府在落實田園綜合體政策和試點申報中面臨哪些困難和問題？田園綜合體投資中存在哪些苗頭性的問題需引起政策的關注？地方政府在田園綜合體建設中是否可以用PPP模式、PPP項目和地方債務是什么關系？推動田園綜合體健康發展的政策調整完善有哪些可行性建議？這些問題的深入探討將有利于田園綜合體的建設推廣，對國家鄉村振興戰略具有支撐作用。
2018年5月29日，中國經濟體制改革雜志社《改革內參》編輯部與山水文園發展中心政策研究室聯合主辦了“如何促進田園綜合體的健康發展”的小型研討會，邀請中國投資協會城鎮化投資委員會常務副會長張憲光、國家發改委國土開發與地區經濟研究所城鎮發展室主任歐陽慧、財政部財政科學研究所研究員孫潔、中共中央對外聯絡部研究室理論處處長、河北省行唐縣上方鄉井底村第一書記李雙伍，以及山水文園集團政策研究室總經理、中國投資協會城鎮化投資委專家田志對以上問題進行了深入研討，現將觀點提煉如下。
一、田園綜合體建設的三個主要政策紅利
專家在調研中發現，關于田園綜合體文件的核心政策有三個：
第一，國家允許地方進行涉農資金整合去建設田園綜合體，發展新業態。這幾年國家對鄉村越來越重視，涉農資金在逐漸加大，所以這一政策規定為田園綜合體建設創造了一個好的條件。
第二，在《關于開展田園綜合體建設試點工作的通知》（財辦【2017】29號）提出，中央財政從農村綜合改革轉移支付資金、現代農業生產發展資金、農業綜合開發補助資金中統籌安排。國家級田園綜合體：每年扶持資金6000-8000萬元，連續3年；省級田園綜合體每年扶持資金3000-6000萬元。
第三，也是最具吸引力是《國土資源部農業部關于進一步支持設施農業健康發展的通知》提出的附屬設施建設用地，即進行工廠化作物栽培的，附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模5%以內，但最多不超過10畝；規模化畜禽養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內（其中，規模化養牛、養羊的附屬設施用地規模比例控制在10%以內），但最多不超過15畝；水產養殖的附屬設施用地規模原則上控制在項目用地規模7%以內，但最多不超過10畝。這對田園綜合體是一個利好，一般來說，田園綜合體建設通常能提供附屬設施建設用地，對有些地方甚至可以用這些建設用地抵押申請銀行貸款。
二、警惕田園綜合體建設中的一些不良苗頭
結合實地調研，專家們發現基層的田園綜合體建設中出現一些苗頭需引起重視：
1. 田園綜合體的立腳點還應該在“田園”——沒有田園也就沒有文化根基。現在進行大規模的城鎮化建設，使得很多村莊消失了，特別是一些地方政府主導下的城鎮化，對村莊破壞的速度是相當快的。如果按照這種大規模開發的模式和進度，我們的田園、農耕文化可能在一些地方將很快消失。關于文化傳承問題，是我們在建設田園綜合體時應該認真思考的一個重大問題。所以田園綜合體建設要慎之又慎，不要搞大規模的開發，要保留我們農耕文明和傳統文化的載體。
2. 防止在田園綜合體建設中造成對生態環境的破壞。很多田園綜合體的規劃，如果按照實施下去，將會帶來比較嚴重的環境破壞。比如有的田園綜合體規劃中的河道治理，是按照城市水體的方式和思維進行治理，如河道鋪防滲膜、岸堤用水泥磚，但這樣就破壞了河流的自然機理。另外，近幾年國家的美麗鄉村建設在環境治理方面取得了一定的成效，但是在垃圾處理、水污染、農業污染以及禽畜糞便處理等方面還存在不少問題，那么田園綜合體建設如果把城市的發展模式帶到農村去，這個環保問題怎么解決還是需要認真思考的。
3. 田園綜合體建設中的“規劃熱”。田園綜合體和特色小鎮一樣，所謂的“熱”僅僅是“規劃熱”和“輿論熱”，事實上是一種虛熱。就專家的接觸來看，目前400多家特色小鎮中，真正能落地的投資少之又少，主要原因是缺少盈利模式，大部分都只能停留在規劃上。另外，現在提出特色小鎮或者田園綜合體要去地產化主要指的是住宅地產，而不是產業地產——如果一個小鎮沒有產業地產，賬算不過來，誰會去投資呢？田園綜合體也好、特色小鎮也好，其盈利模式還沒有探索出來，這需要一個比較長的時間，需要市場社會去發現。
三、地方政府在進行田園綜合體試點申報時應注意哪幾個問題
1.一定要防止大而全的綜合體，要注意特色。盡管政策中的田園綜合體是鼓勵一二三產業融合，囊括農業、旅游、文化、生產生活、鄉村建設、農業發展的綜合體，可是專家發現，一些民間自發做起來的成功案例，最初的時候都不是綜合體，而是先發展出自己的特色產業，然后再向兩端延伸產業鏈。田園綜合體一定要避免走全國泛濫、大同小異的步行街的老路，一定要突出其地域特色、文化特色和農業特色。
2. “先建后補”還是“先補后建”的問題。專家認為原則應該是不能培養政府、企業和老百姓的依賴性。那些做得好的地方往往都不是政府補貼出來的，都是靠自己的創造性，根據當地老百姓的需求和市場自發生長出來的，而不是補貼的結果，也不是優惠政策的結果。現在各地的申報，多數是對著一張規劃圖紙，即便是空對空獲得了財政支持，最終實現到什么程度，仍然是個問題。尤其是農業，不可能是一年兩年就能看見成效。有生命力的東西需要十年、二十年的用心打造，沒有短期效益。例如臺灣鑫記偉業集團在北京密云的基地有兩萬畝地，種了二十年櫻桃，兩萬畝園區里面沒有一畝建設用地，不建一間賓館，就靠櫻桃實現了生存和發展。它的櫻桃是純有機的，從土壤、水到種植、施肥全程沒有一點污染，做出了精品農業，盡管價格是市場價的四到五倍而且從來不降價，但仍然獲得非常高的認可度。我們應該鼓勵這樣扎扎實實做農業的企業，要警惕那些投機性企業的套利行為。
3.航空母艦與戰斗艦的關系。田園綜合體既是一艘巨型的航空母艦，功能齊全，也要是一艘主攻方向明確的戰斗艦。現在國家級田園綜合體雖然沒有明確最低的規模限制，但多數人理解為最低起步在5000畝以上，多的達到四五萬畝的規模。這其實像一個超級航母，需要的投資至少在幾個億、十幾億以上。這必然會造成縣里的資金集中投向這些試點村莊，那么試點之外的大多數村莊的發展怎么辦？這些都需要認真思考、論證。從基層的操作來看，專家認為既要“大而全”，也要“小而精”，航空母艦沒有護衛艦、驅逐艦等搭配，也將會成為一艘失去戰斗力的航空母艦。上萬畝的田園綜合體肯定涉及幾個村莊、幾百、甚至上千戶農戶，農地流轉起來的難度非常大，并且，農村多樣化的種植習慣和傳統的農耕文化也需要傳承。因此，巨型的田園綜合體的航母必須搭配小型田園綜合體的戰斗艦，比方一村一品，多做一些小而精的，300畝也好，1000畝也好，只要能做出特色和精品都可以鼓勵。這樣可能會更切合實際，社會資本也能充分參與進來。太大的田園綜合體的門檻過高，把許多真正想做農業的民營企業和社會資本都拒之門外，包括返鄉創業人員以及村里致富帶頭人也沒有辦法參與其中，最后變成了大型社會資本和外來資本野蠻進入。
4. 田園綜合體承載的任務的可行性問題。國家文件中的要求一共是六項：即“突出特色、夯實基礎、創業創新、綠色發展、完善功能”，基本上體現了涉農相關部門對農村所有的要求。但是就地方的實際情況而言，在申報的時候，這些功能有些需要拼命湊，這些理想化的方案最后能不能落實下去，可能還需要時間去觀察。
5. 房地產化問題。由于田園綜合體產業融合化，隨著產業界限越來越模糊，政策的空間和彈性就越來越大。近年來，一些的房地產企業進軍田園綜合體，依然沒有改變傳統的開發模式，以建設田園綜合體為幌子，以旅游為目的，甚至以地產為導向開發建設田園綜合體。在實地調查中，不少田園綜合體的業態是農業、文旅、地產等產業，這與國家倡導的“有條件的鄉村建設以農民合作社為主要載體、讓農民充分參與和受益，集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的田園綜合體”有較大差別。
6. 政策支持盆景化問題。即政策支持普惠不足、特惠有余且強度過大，通過短期高強度的政策支持和公共資源配置，人為營造政策“高地”和政策“孤島”，導致支持對象對政府投入過度依賴甚至喪失自我發展能力。在相關支持政策的引導之下，有些企業一哄而上，但主要是在吃政策飯，有政策扶持的時候還能挺過去，沒有政策扶持很快就不行了。另外，政策扶持在農村之間長期不平衡、不公平問題，由此也會帶來農民群眾之間極大的矛盾和沖突。
四、田園綜合體建設中哪些內容可以用PPP模式？PPP項目和政府債務是什么關系？
在回答田園綜合體能不能搞PPP模式之前，需要把田園綜合體里涉及的內容理清楚：田園綜合體到底干什么？主體是誰？多種主體之間的關系如何？在這個過程中，原來的主體利益能否得到保障？這都是很重要的環節，如果做的不好，可能會引起很多矛盾。
在建設田園綜合體所有的內容當中，我們需要首先找到政府的職能是什么。針對政府的職能，比如修路、污水處理、垃圾處理等基礎設施和公共服務內容，都屬于田園綜合體里很重要的內容。如果政府有財政投資的能力當然沒有問題，可如果財政沒有投資這些基礎設施和公共品的能力，就可以引入私營部門和社會資本來參與投資。私營部門和社會資本在本質上是有區別的——私營部門追逐利益最大化，央企、國企等社會資本雖然也是要賺錢的，但它還承擔著政府的一些公共職能和社會的一些責任，不以追逐利益最大化為目標。但無論是私人資本還是社會資本，如果要參與政府的項目，就涉及到這個項目的利潤怎么來、從哪兒來，以及賺誰的錢的問題。如果不讓他賺錢，就搞不了PPP，因為企業要生存下去。
PPP項目中社會資本的盈利模式一般有兩種：一是通過項目本身，比如污水處理、垃圾處理等等，可以向居民收費的（政府代收或者社會資本自己收），我們稱為使用者付費；還有一種比如鄉村的道路等不可能收費的項目，那就一定是由政府付費。無論是使用者收費還是政府付費， PPP模式要求企業盈利而不暴利，如果收費不足，政府就要補貼。外部資本的收益率到底達到什么水平，是市場競爭的結果。
關于政府付費的項目，由于政府的財政資金是有限的，財政部專門出臺了一個《財政承受能力的評價》的文件，規定每一級政府在做PPP項目的時候，每年總的支付不能超過一般公共預算支付的10%，否則就放大了財政風險。
那么，PPP項目是政府債務嗎？
最近兩年國家高度關注地方債務問題，那么，對于政府付費的PPP項目，到底算不算政府債務？PPP項目與政府債務之間是什么關系？這是一個爭執的焦點。
專家認為，政府付費的PPP項目一般不視同為政府債務。但是不同的會計記賬方法對此會有不同的定義。因為PPP項目不是工程完成就完事了，而是要根據工程投入使用的年限逐年付費，還要保證工程的質量。但如果PPP項目建得過多，遠遠超過了財政支付能力，這就是成了政府債務。
PPP項目還可以確保工程的質量，因為工程質量越好未來的管理成本越低，收益和回報率也就越高。現在選擇合伙人的時候，大家有一個誤區，要么就是誰有錢讓誰來做，要么是誰干的好讓誰來做。其實這兩個都不是最重要的，最重要的是對這個項目本身要有較強的運營能力，當然這個商業開發是要滿足政府和公眾的需求，不能變成商業項目。
例如在法國有一個公路橋，過橋的人很少，政府又沒有更多的財政資金，因此過了很長時間才找到合伙人。這個合伙人找了全世界最優秀的設計師，以這個橋為核心建了一個主題公園，作為一個觀光旅游的景點，除了車流量收費之外，還通過賣門票獲取了很高的收益。
所以說，在田園綜合體實踐中，我們要找到政府的職責在什么地方，在引入社會資本的時候，要科學評估社會資本有無能力承擔這些項目，而不是說政府的補貼多少就干多少活兒。PPP模式需要更多有創新能力的企業來參與，而不僅僅只需要有建設能力，更要看重企業能不能使這個項目長期運營下去。當然，在國內大家都愿意做短期的項目，不愿意做長期的項目，銀行的長期貸款和長期債券發行也比較少。這些都需要體制機制的改革，來跨過這些障礙。
五、基層推進田園綜合體實踐建議
田園綜合體是為鄉村振興戰略量身打造的政策體系，最充分體現了“三農”的元素——以農民為主體、農業為基礎，農村為載體。在具體實踐過程中，有以下幾個方面應著重關注：
1. 田園綜合體要形成獨特競爭力。從當前我國50多個城市人口爭奪大戰可以感受到，人力資源正在成為一個區域發展最寶貴的資源。城市競爭、區域競爭的核心就是人口競爭，這對處于偏遠和基層的農村區域構成了極大壓力。在可見未來，城市對于鄉村來說并不處于同一重量級，前者對后者形成了全面擠壓。不過，這并不意味著田園綜合體沒有機會，田園綜合體的終極發展方向，其實就是打造一個“小而美、新而活、特而強”的現代化小鎮生活空間，也可以把它理解為一個超級市民莊園，一個在鄉村自得其樂、相得益彰的社群和圈層。田園綜合體如果要形成人口的新聚居，那么就要有自身核心競爭力，就要有優于城鎮和其它鄉村的功能，而其中最重要的思路就是要以特色取勝。俗話說“尺有所短，寸有所長”，田園綜合體要找出優于城鎮尤其是大城市的長項。那么鄉村究竟有什么所長呢？歸納起來講，有空間、歷史、故事、童趣、山水、農耕、阡陌、雞犬、手作、村舍、族群、鄰里、起居等諸多屬性，田園綜合體的文化旅游應順延上述元素進行規劃和打造。
2. 田園綜合體是一個生態體系。在當前諸多田園綜合體項目中，不同的規劃師都較為自覺地考慮到了項目的功能性分區和多元化主題塑造，比如農業生產、農事體驗、文化娛樂、休閑度假等，兼顧到了項目自身的系統性打造。田園綜合體不是超級農家樂，它會很快與周邊土地、居民、城鎮、政府發生密切關聯，它從一開始就不能有圍墻意識和封閉思維。田園綜合體作為地方新規則、新模式的創立者，是鄉村建設的先鋒軍，肩負著農業更新的使命，足以影響當地的社會生態。根據專家觀察日本知名的母親牧場、阿蘇農場、mokumoku農場的運行機制，可以發現它們具有典型的外向拓展性：一方面，他們橫向整合了方圓幾十公里的農戶，共同從事農牧生產及文旅合作；另一方面，他們形成了完整產業鏈，貫穿了特色產品的生產、加工、銷售全過程，并構建起了全國范圍的營銷網絡。注重生態體系和生態圈的打造，能夠讓田園綜合體快速形成可持續發展的內生機制。
3. 政府推動田園綜合體要以營造良好的產業生態為重心。思考我們的產業政策方向。現在政府引導什么、什么就多，往往是一哄而上。本來有些地方可能發展得很好，可是政府一引導，反而擾亂了市場的秩序，形成低成本的競爭，由此帶來生態環境的破壞和資源的巨大浪費值得高度重視。所以政府在產業發展方向引導上應謹慎，應該把精力放在產業生態的營造上。比如新型融合主體的培育、土地流轉市場的建立、田園綜合體的利益聯結機制的建立、農業農田基礎設施條件的改善以及農村金融體制的創新等方面。
4. 田園綜合體建設要把市場需求導向放在首位。要以市場需求為中心，謀劃特色產品定位。田園綜合體的謀劃要明晰：產品市場定位是什么、目標客源市場在哪、消費者細分市場等問題。同時，隨著消費者越來越挑剔，消費者對田園綜合體的產品特色要求越來越高，田園綜合體的建設要堅持特色化發展.
5. 田園綜合體建設要以“高端環節+農業”挖掘盈利點。近年來“農業+”是個比較熱門的話題，但是我認為在田園綜合體建設中更重要是要做“X+農業”，也就是“高端環節+農業”。如從田園到餐桌是“農業+”，餐桌到田園則是“X+農業”，這兩種是不一樣的概念。和傳統的自產自制自銷的“農業+餐桌”不同，餐桌到田園是餐桌需要什么，農業則配合餐桌進行標準化生產綠色產品。
6. 田園綜合體要注重個體創業者。在首批國家級田園綜合體試點項目中，可以發現它們是清一色的國家隊，地方政府包攬了這些項目的主體規劃和建設，這讓外部觀察者可能質疑這些項目的后續創新性和市場活力。對于很多田園綜合體項目而言，或許歷史積淀、農業特產、山水景觀都非常出眾，但如果沒有一流的策劃和運營，沒有高效的項目決策者、管理團隊及運行機制，那么好資源也可能打出一副爛牌，現實中這類擱淺項目并不罕見。田園綜合體這個極具創新精神和創業激情的領域，天然屬性決定了民營和個體力量應該唱主角，此類項目需要百年老店式的精心打磨，而內生的民間力量更具這樣的耐心和特質，比如國家在“雙創”旗幟下匯聚的一大批青年才俊便是理想的鄉村建設者。在今年中央一號文中，特別提到要“匯聚全社會力量，強化鄉村振興人才支撐”，并具體提出要培養新型農民、農村專業人才，尤其是要吸引外部的“企業家、黨政干部、專家學者、醫生教師、規劃師、建筑師、律師、技能人才”等優秀個體投身鄉村建設。上述群體具有巨大的創新活力和個人能量，必將成為田園綜合體的骨干和精英力量。
7.田園綜合體需要政府的優質公共服務。田園綜合體項目需要內外部兩方面資源的結合，一方面是本土農業資源及農民群體的整合；另一方面是外部社會資本、專業人才及市民群體的導入，而后者是項目成敗的關鍵。田園綜合體作為涉農項目，通常沒有成熟社區和配套社會資源，其生產生活水準普遍較低，為了增加外部資本和建設者的信心，地方政府的首要任務，不是直接把控項目的建設運營，而是要為項目提供良好的基礎設施和各項公共服務。
田園綜合體在運行中需要地方政府的全方位支持，這不僅包括了表層意義的稅收減免及財稅資助，而且也包括了更深層面的良政治理。一個高效、包容、公正的政策空間和市場環境看似平常，但實際上是對地方政府執政能力和水平的巨大考驗。地方政府需要回答，田園綜合體的建設者和新居民，能否得到相比城市而言更好的公共服務？日常行政性事務處理是否更加便捷高效，這是鄉村與城市競爭中的一大痛點和難點。
8. 田園綜合體建設需要體制、機制的改革創新。田園綜合體偉大愿景的實現，僅靠財政部門的財政獎補政策是不夠的，這不僅可能會造成社會企業和地方政府的投機沖動，而且還可能會干擾和壓制自發性的田園綜合體業態成長。田園綜合體概念本身充滿了變革性和創新性，它能否在我國全國特色小鎮試點經驗之上達到新的高峰，那么就要擁有出奇制勝、以小博大的法寶和招數。從政府角度來說，需要給予田園綜合體建設主體更大的自主權，為其提供運營成本、政策成本盡可能低的發展空間。尤其是在鄉村的空心村、四荒地、棄耕地、廢棄工礦區等具有邊緣化特征的土地載體上，允許個人和團體進行開創性試驗。在保障運行安全大前提下，可以在行政規制、土地權屬、空間功能、市場結構、社會行為等方面給予更多的包容性放權。
（執筆：王平）
中國鄉村發現網轉自：中改研究（微信公眾號原創）2018-07-04
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