一、我國農信社改革與發展對中國經濟社會發展的重要意義
（一）中國農信系統是中國農村經濟發展的主力軍
農村信用社作為地方合作金融的構成主體，秉持“立足地方、服務三農”的戰略地位，在支持地區經濟“三農”發展、小微企業發展、縣域經濟發展中發揮了舉足輕重的作用。由表1可知，農信系統在全金融機構各項涉農貸款中占有較大比例，在現代規?；r業生產過程中，很多生產活動都必須在相應的農業新生產技術的指導下，才能取得較優質的生產成果。但是農業生產技術的應用需要較多的資金投入，已經遠遠超過個體農戶的承受能力，而農信系統則可以為其提供相應的資金支持，成為農戶與農村企業有能力引進和應用各類新的農業生產技術的強大后盾。
注：中資全國性大型銀行包括中資全國性四家行、國家開發銀行、交通銀行、中國郵政儲蓄銀行。中資中型銀行包括中國進出口銀行、中國農業發展銀行、招商銀行、上海浦東發展銀行、中信銀行、興業銀行、中國民生銀行、中國光大銀行、華夏銀行、廣發銀行、平安銀行、北京銀行、上海銀行、江蘇銀行。
資料來源：中國人民銀行調查統計司
（二）中國農信社系統是中國經濟可持續發展的重要力量
現階段，中國的經濟增長放緩，GDP增速一直在緩慢下降，但中國的經濟潛力依然十分巨大，要想維持中國的中高速發展速度，關鍵在于進一步促進城鄉地區的經濟發展。由圖1，我國歷年城鄉居民人均可支配收入呈現出擴大的態勢，形成馬太效應。農村地區的各項資源得不到開發，導致農村居民產生消費性緊縮傾向，不利于農村經濟發展，從而影響我國經濟全面、協調、可持續發展。我國農信系統將支農、惠農、服務“三農”作為基本的發展原則，通過進一步健全金融管理制度，加強監管力度，降低資金運營風險、豐富金融產品結構等，為農業經濟發展提供更優質的金融服務，充分滿足農村、農民和農業經濟發展的實際需要。在供給側改革的背景下，更為中國的持續穩步發展提供堅實的助推力。
數據來源：歷年《中國統計年鑒》數據。
（三）中國農信社系統的健康發展是中國城鄉穩定的重要力量
我國部分地區的農村經濟尚處于比較落后的狀態，生產力水平低下、多層次和不均衡，廣大農民尚不富裕，不少人尚未擺脫貧困。相對于經濟較為發達的城鎮地區，農村地區更多沿用傳統的農業生產方式，經濟基礎相對比較薄弱。由圖2，我國歷年基尼系數水平反映了我國區域經濟發展極不均衡的情況，各地區貧富差距過大。在這種情況下，農信社的健康發展可為經濟落后地區提供有效的融資性金融服務，農信社承擔著穩定農村經濟發展、擴大經濟實體規模、縮小城鄉發展差距、維護城鄉和諧穩定的責任。
數據來源：歷年《中國統計年鑒》數據。
（四）中國農信社系統是中國城市化進程的重要力量
2018年，我國城市化水平達59.58%，距離發達國家及格線還差15個百分點。2018年我國大陸總人口數為139538萬人，城鎮常住人口為83137萬人，鄉村常住人口為56401萬人，城鎮人口占總人口比重為59.58%，比上年末提高1.06個百分點。圖3是我國歷年城市化率水平，顯示了較高的城市化進度，但從2016年開始，城市化率整體呈現逐年放緩態勢。由于國有商業銀行在農村金融市場的全部和部分撤出,給農信社的發展留下了巨大的區位市場空間。不僅如此，農村經濟的不斷發展、城鄉一體化水平的持續提高以及農村各地區經濟發展水平的差異,都形成了對金融服務需求的差異。面對這種情形,農信社的獨特優勢可為不同地區的社員提供便捷化、特殊的金融服務，這也在一定程度上夯實了我國城鄉金融發展的經濟基礎，并進一步帶動地區的城市化進程。
數據來源：由《中國統計年鑒》數據計算得到。
二、我國農信社的歷史沿革
（一）第一階段（1949-1959）：中國農村合作制得到普及發展
新中國成立后，各地積極開展農村互助運動，老解放區率先恢復信用合作。1951年，中國農民銀行召開第二屆全國金融會議和全國農村金融工作會議，明確規定省級分行主抓農村金融工作，發展信用合作事業。同時期中國人民銀行下發《農村信用合作社章程準則草案》和《農村信用互助小組公約草案》，明確信用合作組織形式可以多樣化，如信用社、信用部、信用小組、借貸介紹所、合會等。這一時期的農村信用社，資本金由農民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動為社員的生產生活服務,基本保持了合作制的性質。并且在幫助農民解決生產和生活困難、恢復和發展農業生產、打擊高利貸、支持農村合作化方面都發揮了重要作用。
（二）第二階段（1959-1978）：農村信用社從“民辦”走向“官辦”
農信社從“民辦”走向“官辦”，變成了國家專業銀行的附屬基層機構。這期間農信社曾兩次“合作升級”下放給人民公社、生產大隊管理，后來又交給貧下中農管理，農信社基本成為基層社隊的金融工具。在高度集中的計劃經濟時期，金融機構的基本功能已基本喪失，合作經濟組織變成了向計劃經濟過渡的工具，合作原則在主觀和客觀上被忽視和淡化。1977年，國務院在《關于整頓和加強銀行工作的幾項規定》中提出,“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農村的金融機構”，這對于銀行加強對信用社的領導起了一定作用，但也使信用社嚴重脫離了社員群眾,最終演變成國家專業銀行的附屬基層機構。
（三）第三階段（1978-1984）：恢復“三性”時期
1979年2月，國務院下發《關于恢復農業銀行的通知》，農業銀行的主要任務是，統一管理支農資金，集中辦理農村信貸，領導農村信用合作社，發展農村金融事業。雖然這個時期農信社在業務經營和機構設置上步入正軌，基本具備獨立經營的條件，但在人事、業務、財務等方面逐漸失去合作金融組織的優越性。1984年8月，國務院提出抓緊進行農村信用合作社管理體制的改革，把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，恢復和加強信用合作社“三性”，實行獨立經營、獨立核算、自負盈虧。這次改革在一定程度上理順了農信社和農業銀行的業務關系，縣聯社也應運而生，其內部管理能力有所增強。但這次改革未改變農信社是農業銀行基層附屬機構的事實，合作制改革最終流于形式。
（四）第四階段（1984-1992年）：整治停頓時期
1984年開始，我國全面推進農信社恢復合作金融組織的改革，信用社的存貸業務、自有資金積累快速增長，縣聯社增強了信用社的自我管理能力。但在宏觀緊縮的情況下，為解決經濟高速增長帶來的信貸過量投放等問題，國家加大對于銀行的管控，將農信社的部分經營自主權收回，逐步減少對農信社的政策優惠。農業銀行的政策指導、業務指導、資金扶持、利率優惠、免交稅賦和準備金等優惠也相應消失，加之信用社內部管理偏松、信貸資產質量不高、非正常貸款比重高、貸款收息低，農信社的虧損日益擴大。農信社恢復“三性”的工作停滯，正式進入整治停頓期。
（五）第五階段（1992-1997年）：“行社分離”時期
1996年8月，國務院印發《關于農村金融體制改革的決定》，農村信用社與農業銀行徹底脫離行政隸屬關系，對農信社的金融監管職能由人民銀行直接承擔，由縣聯社負責農信社的業務管理。同時，按照合作制原則重新規范信合社，對股權設置、民主管理、服務方向、財務管理進行重新規范，督促農信社建立健全各項規章制度、管理辦法，加強內部管理，農信社的各項管理工作逐步走上制度化、規范化的道路?！靶猩绶蛛x”是農信社改革歷史上一次重要舉措，使農信社的獨立經營、獨立核算、自負盈虧成為可能，為農信社成為真正的合作金融組織創造了條件。
（六）第六階段（1997-2002年）：合作制規范時期
東南亞金融危機爆發后，四大商業銀行為降低風險和提高收益率逐步退出農村市場，農業合作基金會全部撤并，農村信用社擔當著農村金融市場的主力軍。1997年和1998年，國務院多次發文，要求堅定不移地把信合社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農信社管理體制，加強人民銀行對農信社的監督管理，防范和化解農信社的風險。根據“自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務”的合作制原則，開啟了農信社改革。由于經營機制和內控制度不健全以及監管不到位，農信社出現了資產質量差、歷史包袱沉重、潛在風險較大等問題。
（七）第七階段（2002-2010年）：全面深化改革時期
2003年6月，國務院下發《深化農村信用社改革試點方案的通知》， 在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8?。ㄊ校╅_展改革試點工作，標志著農村信用社改革進入新的階段。2004年6月，國務院再次下發通知，決定進一步擴展試點范圍至除海南和西藏以外的21個省（區、市）。
本輪改革的重點集中在以下三方面。一是明晰產權關系；二是改革管理權。將農信社的管理權由人民銀行轉交給省級政府；三是花錢買機制，國家出臺了財政、稅收、金融等一系列扶持政策。這輪改革，取得了重要的階段性成果，不僅產權關系有所明晰，而且歷史包袱得到有效化解、資產質量明顯改善，金融支農能力顯著提升。
（八）第八階段（2010至今）：股份制改革時期
2011年，銀監會明確提出通過五年左右時間的努力達到高風險機構全面處置、歷史虧損掛賬全面消化、股份制改革全面完成、現代農村銀行制度基本建立。并繼續推進農信社產權制度和管理體制改革；鼓勵符合條件的農村信用社改制組建為農村商業銀行；現有農村合作銀行要全部改制為農村商業銀行。在新政策推動下，各地紛紛通過股份制將農信社改制為農商行。
三、我國農信社系統改革的歷史總結
（一）中央政府過于注重產權組織形式導致改革呈現“一刀切”傾向
從農信社改革的實踐經驗來看，改革前期，中央政府確實對農信社產權組織形式賦予了一定的自主選擇權利，要求農信社按照各地實際發展情況和“因地制宜、分類指導”的原則加快改革步伐，這一做法很快讓農信社的產權組織形式在短期內產生了分化格局，并在機構數量、財務效益等方面上呈現出明顯的差異化。但是，2010 年 11 月，中國銀監會又提出“全面取消農信社資格股，鼓勵符合要求的農信社直接改制為農商行，不再組建新的農合行，現有的農合行全部轉型為農商行”，這一要求無疑加快了農信社向農商行的轉型?？傮w來說，農信社深化改革是按照自上而下的思路開展，其主要做法是以中央政府出臺的相關文件為指導，通過地方政府督促、引導，制定明確的改制時間和機構數量規劃，并采取行政措施推動農信社的資格股向投資股轉化，從而加速促進農信社向股份制的農商行轉型。然而，由于不同地區經濟發展水平、信用環境與市場競爭程度存在較大差異，且不同產權組織形式農信社在改革過程中已出現明顯異化，因此如果一味地按照農商行產權組織形式進行改制，不僅會使農信社脫離自身發展規律，也會嚴重違背中央政府早期按照因地制宜、分類指導的原則對農信社改革的初衷。
（二）利益主體多元化致使改革目標定位不一
在對農信社的控制和管理過程中，已形成了三大利益主體：國家、地方政府和農信社。在長期受計劃經濟模式的影響而形成的政府主導型金融體制下，國家通過對農村金融的宏觀調控，以期實現對金融資源的重新分配，如服務“三農”，從而實現國家利益；地方政府對農信社的利益更為直接，特別是20世紀80年代以后，在“讓利放權”政策推動下，地方政府具有強烈的擴張沖動；農信社作為金融企業，追求利潤本無可厚非，但因需承擔支農重任，既擔心賺不到錢，又害怕走錯路，只好在企業盈利性與支農政策性的夾縫中尷尬地生存。同時，本應充當最大利益主體的農民，也難以真正獲得利益。長期形成并不斷自我強化的利益主體多元化，使農信社改革目標定位不一。中央要支農，地方要發展，監管部門要防范風險，信用社自身要發展……多元的目標沖突、模糊的職能定位使農信社在改革試點中無所適從。農信社改革目標的多元性，是利益主體多元化形成的結果。
（三）改革的進程是進一步市場化的過程
此前由政府推動的自上而下的農信社改革，受到原有體制弊端以及歷史遺留問題的牽制與拖累，改革盡管提出了三種可供試點省市選擇的產權結構與組織形式，但仍然擺脫不掉“先驗設計”的痕跡。我國成功的改革有兩個基本特點：一是放權，二是自發誘導。歸根結底，是自下而上的改革，農信社根據自己的實際情況，選擇合適的運行模式，政府因勢利導地根據市場需要，推動農信社多種產權結構、組織形式的改革，讓市場這只“看不見的手”高效配置農村金融資源，建立多個層次的立體化金融服務體系。貧困地區的基層農信社改組為政策性金融機構，調整業務范圍，降低農民的系統性風險，實現脫貧攻堅。發達地區建立商業性金融服務機構，服務對象是條件好、抗風險能力強、經營前景優良的農戶。在商業性金融的競爭下，真正具備經營能力的農戶可以實現高層次的擴大再生產，帶動本鄉鎮產業結構的城鎮化和非農化。
中國鄉村發現網轉自：區域金融工程研究中心 微信公眾號
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