一、我國農(nóng)信社改革與發(fā)展對(duì)中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要意義
（一）中國農(nóng)信系統(tǒng)是中國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍
農(nóng)村信用社作為地方合作金融的構(gòu)成主體，秉持“立足地方、服務(wù)三農(nóng)”的戰(zhàn)略地位，在支持地區(qū)經(jīng)濟(jì)“三農(nóng)”發(fā)展、小微企業(yè)發(fā)展、縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了舉足輕重的作用。由表1可知，農(nóng)信系統(tǒng)在全金融機(jī)構(gòu)各項(xiàng)涉農(nóng)貸款中占有較大比例，在現(xiàn)代規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中，很多生產(chǎn)活動(dòng)都必須在相應(yīng)的農(nóng)業(yè)新生產(chǎn)技術(shù)的指導(dǎo)下，才能取得較優(yōu)質(zhì)的生產(chǎn)成果。但是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的應(yīng)用需要較多的資金投入，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過個(gè)體農(nóng)戶的承受能力，而農(nóng)信系統(tǒng)則可以為其提供相應(yīng)的資金支持，成為農(nóng)戶與農(nóng)村企業(yè)有能力引進(jìn)和應(yīng)用各類新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)的強(qiáng)大后盾。
注：中資全國性大型銀行包括中資全國性四家行、國家開發(fā)銀行、交通銀行、中國郵政儲(chǔ)蓄銀行。中資中型銀行包括中國進(jìn)出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、招商銀行、上海浦東發(fā)展銀行、中信銀行、興業(yè)銀行、中國民生銀行、中國光大銀行、華夏銀行、廣發(fā)銀行、平安銀行、北京銀行、上海銀行、江蘇銀行。
資料來源：中國人民銀行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司
（二）中國農(nóng)信社系統(tǒng)是中國經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要力量
現(xiàn)階段，中國的經(jīng)濟(jì)增長放緩，GDP增速一直在緩慢下降，但中國的經(jīng)濟(jì)潛力依然十分巨大，要想維持中國的中高速發(fā)展速度，關(guān)鍵在于進(jìn)一步促進(jìn)城鄉(xiāng)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由圖1，我國歷年城鄉(xiāng)居民人均可支配收入呈現(xiàn)出擴(kuò)大的態(tài)勢(shì)，形成馬太效應(yīng)。農(nóng)村地區(qū)的各項(xiàng)資源得不到開發(fā)，導(dǎo)致農(nóng)村居民產(chǎn)生消費(fèi)性緊縮傾向，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而影響我國經(jīng)濟(jì)全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。我國農(nóng)信系統(tǒng)將支農(nóng)、惠農(nóng)、服務(wù)“三農(nóng)”作為基本的發(fā)展原則，通過進(jìn)一步健全金融管理制度，加強(qiáng)監(jiān)管力度，降低資金運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)、豐富金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等，為農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供更優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，充分滿足農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要。在供給側(cè)改革的背景下，更為中國的持續(xù)穩(wěn)步發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的助推力。
數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)。
（三）中國農(nóng)信社系統(tǒng)的健康發(fā)展是中國城鄉(xiāng)穩(wěn)定的重要力量
我國部分地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)尚處于比較落后的狀態(tài)，生產(chǎn)力水平低下、多層次和不均衡，廣大農(nóng)民尚不富裕，不少人尚未擺脫貧困。相對(duì)于經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)更多沿用傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)相對(duì)比較薄弱。由圖2，我國歷年基尼系數(shù)水平反映了我國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展極不均衡的情況，各地區(qū)貧富差距過大。在這種情況下，農(nóng)信社的健康發(fā)展可為經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)提供有效的融資性金融服務(wù)，農(nóng)信社承擔(dān)著穩(wěn)定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)實(shí)體規(guī)模、縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、維護(hù)城鄉(xiāng)和諧穩(wěn)定的責(zé)任。
數(shù)據(jù)來源：歷年《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)。
（四）中國農(nóng)信社系統(tǒng)是中國城市化進(jìn)程的重要力量
2018年，我國城市化水平達(dá)59.58%，距離發(fā)達(dá)國家及格線還差15個(gè)百分點(diǎn)。2018年我國大陸總?cè)丝跀?shù)為139538萬人，城鎮(zhèn)常住人口為83137萬人，鄉(xiāng)村常住人口為56401萬人，城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒戎貫?9.58%，比上年末提高1.06個(gè)百分點(diǎn)。圖3是我國歷年城市化率水平，顯示了較高的城市化進(jìn)度，但從2016年開始，城市化率整體呈現(xiàn)逐年放緩態(tài)勢(shì)。由于國有商業(yè)銀行在農(nóng)村金融市場(chǎng)的全部和部分撤出,給農(nóng)信社的發(fā)展留下了巨大的區(qū)位市場(chǎng)空間。不僅如此，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展、城鄉(xiāng)一體化水平的持續(xù)提高以及農(nóng)村各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的差異,都形成了對(duì)金融服務(wù)需求的差異。面對(duì)這種情形,農(nóng)信社的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)可為不同地區(qū)的社員提供便捷化、特殊的金融服務(wù)，這也在一定程度上夯實(shí)了我國城鄉(xiāng)金融發(fā)展的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，并進(jìn)一步帶動(dòng)地區(qū)的城市化進(jìn)程。
數(shù)據(jù)來源：由《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》數(shù)據(jù)計(jì)算得到。
二、我國農(nóng)信社的歷史沿革
（一）第一階段（1949-1959）：中國農(nóng)村合作制得到普及發(fā)展
新中國成立后，各地積極開展農(nóng)村互助運(yùn)動(dòng)，老解放區(qū)率先恢復(fù)信用合作。1951年，中國農(nóng)民銀行召開第二屆全國金融會(huì)議和全國農(nóng)村金融工作會(huì)議，明確規(guī)定省級(jí)分行主抓農(nóng)村金融工作，發(fā)展信用合作事業(yè)。同時(shí)期中國人民銀行下發(fā)《農(nóng)村信用合作社章程準(zhǔn)則草案》和《農(nóng)村信用互助小組公約草案》，明確信用合作組織形式可以多樣化，如信用社、信用部、信用小組、借貸介紹所、合會(huì)等。這一時(shí)期的農(nóng)村信用社，資本金由農(nóng)民入股，干部由社員選舉，通過信貸活動(dòng)為社員的生產(chǎn)生活服務(wù),基本保持了合作制的性質(zhì)。并且在幫助農(nóng)民解決生產(chǎn)和生活困難、恢復(fù)和發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、打擊高利貸、支持農(nóng)村合作化方面都發(fā)揮了重要作用。
（二）第二階段（1959-1978）：農(nóng)村信用社從“民辦”走向“官辦”
農(nóng)信社從“民辦”走向“官辦”，變成了國家專業(yè)銀行的附屬基層機(jī)構(gòu)。這期間農(nóng)信社曾兩次“合作升級(jí)”下放給人民公社、生產(chǎn)大隊(duì)管理，后來又交給貧下中農(nóng)管理，農(nóng)信社基本成為基層社隊(duì)的金融工具。在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，金融機(jī)構(gòu)的基本功能已基本喪失，合作經(jīng)濟(jì)組織變成了向計(jì)劃經(jīng)濟(jì)過渡的工具，合作原則在主觀和客觀上被忽視和淡化。1977年，國務(wù)院在《關(guān)于整頓和加強(qiáng)銀行工作的幾項(xiàng)規(guī)定》中提出,“信用社是集體金融組織，又是國家銀行在農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)”，這對(duì)于銀行加強(qiáng)對(duì)信用社的領(lǐng)導(dǎo)起了一定作用，但也使信用社嚴(yán)重脫離了社員群眾,最終演變成國家專業(yè)銀行的附屬基層機(jī)構(gòu)。
（三）第三階段（1978-1984）：恢復(fù)“三性”時(shí)期
1979年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于恢復(fù)農(nóng)業(yè)銀行的通知》，農(nóng)業(yè)銀行的主要任務(wù)是，統(tǒng)一管理支農(nóng)資金，集中辦理農(nóng)村信貸，領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)村信用合作社，發(fā)展農(nóng)村金融事業(yè)。雖然這個(gè)時(shí)期農(nóng)信社在業(yè)務(wù)經(jīng)營和機(jī)構(gòu)設(shè)置上步入正軌，基本具備獨(dú)立經(jīng)營的條件，但在人事、業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)等方面逐漸失去合作金融組織的優(yōu)越性。1984年8月，國務(wù)院提出抓緊進(jìn)行農(nóng)村信用合作社管理體制的改革，把信用社真正辦成群眾性的合作金融組織，恢復(fù)和加強(qiáng)信用合作社“三性”，實(shí)行獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧。這次改革在一定程度上理順了農(nóng)信社和農(nóng)業(yè)銀行的業(yè)務(wù)關(guān)系，縣聯(lián)社也應(yīng)運(yùn)而生，其內(nèi)部管理能力有所增強(qiáng)。但這次改革未改變農(nóng)信社是農(nóng)業(yè)銀行基層附屬機(jī)構(gòu)的事實(shí)，合作制改革最終流于形式。
（四）第四階段（1984-1992年）：整治停頓時(shí)期
1984年開始，我國全面推進(jìn)農(nóng)信社恢復(fù)合作金融組織的改革，信用社的存貸業(yè)務(wù)、自有資金積累快速增長，縣聯(lián)社增強(qiáng)了信用社的自我管理能力。但在宏觀緊縮的情況下，為解決經(jīng)濟(jì)高速增長帶來的信貸過量投放等問題，國家加大對(duì)于銀行的管控，將農(nóng)信社的部分經(jīng)營自主權(quán)收回，逐步減少對(duì)農(nóng)信社的政策優(yōu)惠。農(nóng)業(yè)銀行的政策指導(dǎo)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、資金扶持、利率優(yōu)惠、免交稅賦和準(zhǔn)備金等優(yōu)惠也相應(yīng)消失，加之信用社內(nèi)部管理偏松、信貸資產(chǎn)質(zhì)量不高、非正常貸款比重高、貸款收息低，農(nóng)信社的虧損日益擴(kuò)大。農(nóng)信社恢復(fù)“三性”的工作停滯，正式進(jìn)入整治停頓期。
（五）第五階段（1992-1997年）：“行社分離”時(shí)期
1996年8月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行徹底脫離行政隸屬關(guān)系，對(duì)農(nóng)信社的金融監(jiān)管職能由人民銀行直接承擔(dān)，由縣聯(lián)社負(fù)責(zé)農(nóng)信社的業(yè)務(wù)管理。同時(shí)，按照合作制原則重新規(guī)范信合社，對(duì)股權(quán)設(shè)置、民主管理、服務(wù)方向、財(cái)務(wù)管理進(jìn)行重新規(guī)范，督促農(nóng)信社建立健全各項(xiàng)規(guī)章制度、管理辦法，加強(qiáng)內(nèi)部管理，農(nóng)信社的各項(xiàng)管理工作逐步走上制度化、規(guī)范化的道路。“行社分離”是農(nóng)信社改革歷史上一次重要舉措，使農(nóng)信社的獨(dú)立經(jīng)營、獨(dú)立核算、自負(fù)盈虧成為可能，為農(nóng)信社成為真正的合作金融組織創(chuàng)造了條件。
（六）第六階段（1997-2002年）：合作制規(guī)范時(shí)期
東南亞金融危機(jī)爆發(fā)后，四大商業(yè)銀行為降低風(fēng)險(xiǎn)和提高收益率逐步退出農(nóng)村市場(chǎng)，農(nóng)業(yè)合作基金會(huì)全部撤并，農(nóng)村信用社擔(dān)當(dāng)著農(nóng)村金融市場(chǎng)的主力軍。1997年和1998年，國務(wù)院多次發(fā)文，要求堅(jiān)定不移地把信合社辦成合作金融組織，按合作制原則改革農(nóng)信社管理體制，加強(qiáng)人民銀行對(duì)農(nóng)信社的監(jiān)督管理，防范和化解農(nóng)信社的風(fēng)險(xiǎn)。根據(jù)“自愿入股、由社員民主管理、主要為入股社員服務(wù)”的合作制原則，開啟了農(nóng)信社改革。由于經(jīng)營機(jī)制和內(nèi)控制度不健全以及監(jiān)管不到位，農(nóng)信社出現(xiàn)了資產(chǎn)質(zhì)量差、歷史包袱沉重、潛在風(fēng)險(xiǎn)較大等問題。
（七）第七階段（2002-2010年）：全面深化改革時(shí)期
2003年6月，國務(wù)院下發(fā)《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》， 在吉林、山東、江西、浙江、江蘇、陜西、貴州、重慶等8省（市）開展改革試點(diǎn)工作，標(biāo)志著農(nóng)村信用社改革進(jìn)入新的階段。2004年6月，國務(wù)院再次下發(fā)通知，決定進(jìn)一步擴(kuò)展試點(diǎn)范圍至除海南和西藏以外的21個(gè)省（區(qū)、市）。
本輪改革的重點(diǎn)集中在以下三方面。一是明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系；二是改革管理權(quán)。將農(nóng)信社的管理權(quán)由人民銀行轉(zhuǎn)交給省級(jí)政府；三是花錢買機(jī)制，國家出臺(tái)了財(cái)政、稅收、金融等一系列扶持政策。這輪改革，取得了重要的階段性成果，不僅產(chǎn)權(quán)關(guān)系有所明晰，而且歷史包袱得到有效化解、資產(chǎn)質(zhì)量明顯改善，金融支農(nóng)能力顯著提升。
（八）第八階段（2010至今）：股份制改革時(shí)期
2011年，銀監(jiān)會(huì)明確提出通過五年左右時(shí)間的努力達(dá)到高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)全面處置、歷史虧損掛賬全面消化、股份制改革全面完成、現(xiàn)代農(nóng)村銀行制度基本建立。并繼續(xù)推進(jìn)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)制度和管理體制改革；鼓勵(lì)符合條件的農(nóng)村信用社改制組建為農(nóng)村商業(yè)銀行；現(xiàn)有農(nóng)村合作銀行要全部改制為農(nóng)村商業(yè)銀行。在新政策推動(dòng)下，各地紛紛通過股份制將農(nóng)信社改制為農(nóng)商行。
三、我國農(nóng)信社系統(tǒng)改革的歷史總結(jié)
（一）中央政府過于注重產(chǎn)權(quán)組織形式導(dǎo)致改革呈現(xiàn)“一刀切”傾向
從農(nóng)信社改革的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，改革前期，中央政府確實(shí)對(duì)農(nóng)信社產(chǎn)權(quán)組織形式賦予了一定的自主選擇權(quán)利，要求農(nóng)信社按照各地實(shí)際發(fā)展情況和“因地制宜、分類指導(dǎo)”的原則加快改革步伐，這一做法很快讓農(nóng)信社的產(chǎn)權(quán)組織形式在短期內(nèi)產(chǎn)生了分化格局，并在機(jī)構(gòu)數(shù)量、財(cái)務(wù)效益等方面上呈現(xiàn)出明顯的差異化。但是，2010 年 11 月，中國銀監(jiān)會(huì)又提出“全面取消農(nóng)信社資格股，鼓勵(lì)符合要求的農(nóng)信社直接改制為農(nóng)商行，不再組建新的農(nóng)合行，現(xiàn)有的農(nóng)合行全部轉(zhuǎn)型為農(nóng)商行”，這一要求無疑加快了農(nóng)信社向農(nóng)商行的轉(zhuǎn)型。總體來說，農(nóng)信社深化改革是按照自上而下的思路開展，其主要做法是以中央政府出臺(tái)的相關(guān)文件為指導(dǎo)，通過地方政府督促、引導(dǎo)，制定明確的改制時(shí)間和機(jī)構(gòu)數(shù)量規(guī)劃，并采取行政措施推動(dòng)農(nóng)信社的資格股向投資股轉(zhuǎn)化，從而加速促進(jìn)農(nóng)信社向股份制的農(nóng)商行轉(zhuǎn)型。然而，由于不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、信用環(huán)境與市場(chǎng)競(jìng)爭程度存在較大差異，且不同產(chǎn)權(quán)組織形式農(nóng)信社在改革過程中已出現(xiàn)明顯異化，因此如果一味地按照農(nóng)商行產(chǎn)權(quán)組織形式進(jìn)行改制，不僅會(huì)使農(nóng)信社脫離自身發(fā)展規(guī)律，也會(huì)嚴(yán)重違背中央政府早期按照因地制宜、分類指導(dǎo)的原則對(duì)農(nóng)信社改革的初衷。
（二）利益主體多元化致使改革目標(biāo)定位不一
在對(duì)農(nóng)信社的控制和管理過程中，已形成了三大利益主體：國家、地方政府和農(nóng)信社。在長期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式的影響而形成的政府主導(dǎo)型金融體制下，國家通過對(duì)農(nóng)村金融的宏觀調(diào)控，以期實(shí)現(xiàn)對(duì)金融資源的重新分配，如服務(wù)“三農(nóng)”，從而實(shí)現(xiàn)國家利益；地方政府對(duì)農(nóng)信社的利益更為直接，特別是20世紀(jì)80年代以后，在“讓利放權(quán)”政策推動(dòng)下，地方政府具有強(qiáng)烈的擴(kuò)張沖動(dòng)；農(nóng)信社作為金融企業(yè)，追求利潤本無可厚非，但因需承擔(dān)支農(nóng)重任，既擔(dān)心賺不到錢，又害怕走錯(cuò)路，只好在企業(yè)盈利性與支農(nóng)政策性的夾縫中尷尬地生存。同時(shí)，本應(yīng)充當(dāng)最大利益主體的農(nóng)民，也難以真正獲得利益。長期形成并不斷自我強(qiáng)化的利益主體多元化，使農(nóng)信社改革目標(biāo)定位不一。中央要支農(nóng)，地方要發(fā)展，監(jiān)管部門要防范風(fēng)險(xiǎn)，信用社自身要發(fā)展……多元的目標(biāo)沖突、模糊的職能定位使農(nóng)信社在改革試點(diǎn)中無所適從。農(nóng)信社改革目標(biāo)的多元性，是利益主體多元化形成的結(jié)果。
（三）改革的進(jìn)程是進(jìn)一步市場(chǎng)化的過程
此前由政府推動(dòng)的自上而下的農(nóng)信社改革，受到原有體制弊端以及歷史遺留問題的牽制與拖累，改革盡管提出了三種可供試點(diǎn)省市選擇的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)與組織形式，但仍然擺脫不掉“先驗(yàn)設(shè)計(jì)”的痕跡。我國成功的改革有兩個(gè)基本特點(diǎn)：一是放權(quán)，二是自發(fā)誘導(dǎo)。歸根結(jié)底，是自下而上的改革，農(nóng)信社根據(jù)自己的實(shí)際情況，選擇合適的運(yùn)行模式，政府因勢(shì)利導(dǎo)地根據(jù)市場(chǎng)需要，推動(dòng)農(nóng)信社多種產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)、組織形式的改革，讓市場(chǎng)這只“看不見的手”高效配置農(nóng)村金融資源，建立多個(gè)層次的立體化金融服務(wù)體系。貧困地區(qū)的基層農(nóng)信社改組為政策性金融機(jī)構(gòu)，調(diào)整業(yè)務(wù)范圍，降低農(nóng)民的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)。發(fā)達(dá)地區(qū)建立商業(yè)性金融服務(wù)機(jī)構(gòu)，服務(wù)對(duì)象是條件好、抗風(fēng)險(xiǎn)能力強(qiáng)、經(jīng)營前景優(yōu)良的農(nóng)戶。在商業(yè)性金融的競(jìng)爭下，真正具備經(jīng)營能力的農(nóng)戶可以實(shí)現(xiàn)高層次的擴(kuò)大再生產(chǎn)，帶動(dòng)本鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的城鎮(zhèn)化和非農(nóng)化。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：區(qū)域金融工程研究中心 微信公眾號(hào)
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
