隨著農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革步入“深水區(qū)”，備受關(guān)注的省聯(lián)社改革或?qū)?shí)質(zhì)性開啟。2017年中央的“一號(hào)文件”要求，“抓緊研究制定農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革方案”。分析認(rèn)為，這比2016年的表述“開展農(nóng)村信用社省聯(lián)社改革試點(diǎn)，逐步淡出行政管理，強(qiáng)化服務(wù)職能”更具緊迫感。
棋至中盤，農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的步伐逐漸加快。截至2016年末，全國(guó)共組建農(nóng)村商業(yè)銀行1222家，改制數(shù)量過半，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農(nóng)信社改制工作。
這也就意味著，農(nóng)信社在這些地方成為歷史，獨(dú)立法人農(nóng)商行登上了舞臺(tái)。一個(gè)現(xiàn)實(shí)的問題不可避免，農(nóng)信社已經(jīng)不存在了，省級(jí)聯(lián)社是否還有必要對(duì)農(nóng)商行進(jìn)行管理？近年來，省聯(lián)社與已經(jīng)改制完成的農(nóng)商行之間的矛盾沖突不斷升級(jí)，比如人事任免方面的摩擦較為激烈，甚至公開化。
某省一家農(nóng)商行的董事長(zhǎng)張明（化名）也告訴21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者，作為改制后的首任董事長(zhǎng)，他抱著創(chuàng)業(yè)的心態(tài)想干出一番事業(yè)，但是由于對(duì)所在區(qū)域省聯(lián)社的行政干預(yù)不滿和僵化體制的失望，最終一兩年就憤然離職，投奔其他金融機(jī)構(gòu)了。
他表示，“雖然改制了，但是省聯(lián)社從來不把我們當(dāng)做獨(dú)立法人，不僅高管的任命要管，就連招聘普通員工也沒有權(quán)限。但要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，省聯(lián)社并無大作為?！?/p>
至于省聯(lián)社的定位，某銀監(jiān)局的人士也表示，高層也很關(guān)注省聯(lián)社和農(nóng)商行的矛盾問題，正委托銀監(jiān)會(huì)在對(duì)農(nóng)信社體制改革進(jìn)行調(diào)研。大的方向是“淡化行政管理，強(qiáng)化服務(wù)”，但是“淡化”到什么程度還沒有結(jié)果。
上海交通大學(xué)中國(guó)普惠金融創(chuàng)新中心聯(lián)席主任白澄宇認(rèn)為，省聯(lián)社代表地方政府來對(duì)農(nóng)信社進(jìn)行管理，是在一定的歷史條件下形成管理體系。隨著農(nóng)信社改制為農(nóng)商行，已經(jīng)成為產(chǎn)權(quán)明晰的股份制企業(yè)，就應(yīng)該按照企業(yè)法和銀行監(jiān)管的有關(guān)規(guī)定對(duì)它進(jìn)行監(jiān)管，而不能再延用以前的行政管理方式。
農(nóng)信社改革進(jìn)行時(shí)
作為我國(guó)金融機(jī)構(gòu)中數(shù)量最多、覆蓋面最廣的農(nóng)信社，長(zhǎng)期以來扎根農(nóng)村，為服務(wù)“三農(nóng)”作出巨大貢獻(xiàn)。但不容忽視的是，農(nóng)信社同樣存在規(guī)模小、體制機(jī)制落后、成本高風(fēng)險(xiǎn)較大、改革進(jìn)程一波三折等問題。
1996年底，農(nóng)村信用社與農(nóng)業(yè)銀行脫鉤，接受央行（2003年開始為銀監(jiān)會(huì)）的監(jiān)督和管理。不過，對(duì)農(nóng)信社的改革及產(chǎn)權(quán)制度明晰的探索卻從未停止過。2001年9月，央行批準(zhǔn)江蘇省農(nóng)村信用社聯(lián)合社成立，按照省政府授權(quán)，對(duì)轄內(nèi)法人單位履行指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)和行業(yè)管理職能。
江蘇在信用社產(chǎn)權(quán)改革上一路領(lǐng)先，2001年11月，張家港農(nóng)聯(lián)社組建為農(nóng)商行，為全國(guó)第一家。截至2016年5月，江蘇轄內(nèi)62家法人單位全部翻牌為農(nóng)商行，該省成為全國(guó)較早完成農(nóng)信社改制工作的省份之一。目前，江陰、無錫、常熟、吳江、張家港等5家農(nóng)商行成為全國(guó)首批登陸A股市場(chǎng)的農(nóng)商行。
2010年，銀監(jiān)會(huì)提出“用三至五年時(shí)間將農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)總體改制為產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、股權(quán)結(jié)構(gòu)合理、公司治理完善的股份制金融企業(yè)，為建立現(xiàn)代農(nóng)村金融制度奠定良好基礎(chǔ)”。同時(shí)提出2015年底前全面取消資格股，今后不再組建農(nóng)村合作銀行，符合條件的農(nóng)合行和農(nóng)信社應(yīng)直接改制為農(nóng)商行。
至此，農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的序幕正式拉開，不過進(jìn)度卻不一。
銀監(jiān)會(huì)最新發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，截至2016年末，全國(guó)共組建農(nóng)村商業(yè)銀行1222家，較年初增加256家，北京、天津、上海、重慶、安徽、湖北、江蘇、山東和江西9省市已全面完成農(nóng)村信用社改制工作。農(nóng)商行資產(chǎn)、負(fù)債分別達(dá)20.3萬億元、18.8萬億元，均占商業(yè)銀行的11%。
7月13日，河南銀監(jiān)局副局長(zhǎng)周家龍也在銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會(huì)上表示，自2015年以來，河南省已組建農(nóng)商銀行達(dá)到81家，剩下的機(jī)構(gòu)中，還有30多家已經(jīng)達(dá)到了組建標(biāo)準(zhǔn)，有望在今年之前基本完成農(nóng)信社改制農(nóng)商行的工作。
在農(nóng)信社改制的過程中，最為關(guān)鍵的是明晰產(chǎn)權(quán)制度和化解金融風(fēng)險(xiǎn)。
據(jù)周家龍介紹，河南的做法是，不良資產(chǎn)處置中堅(jiān)持“三不”原則，就是農(nóng)村信用社不兜底、不回購(gòu)、不承諾，保證所有不良資產(chǎn)處置的真實(shí)性。不過，單靠農(nóng)信社自己也很難化解這么多年形成的不良貸款，需要地方政府形成合力。這兩年的改革，各級(jí)地方政府拿出真金白銀100億來幫助農(nóng)信社資產(chǎn)處置，不良資產(chǎn)的清收累計(jì)達(dá)到300多億元。
而其他省市的做法也類似，政府出錢化解一部分，更多的是引入新股東，市場(chǎng)化的方式化解不良。通常的做法是引入新股東時(shí)，要求新股東按照一定的比例購(gòu)買不良貸款。比如山西一家農(nóng)商行改制時(shí)，新發(fā)起股東每認(rèn)購(gòu)1股的農(nóng)商行股份時(shí)，需另出資1元用于購(gòu)買此前農(nóng)信社的不良資產(chǎn)包份額。
不同路徑中的省聯(lián)社角色
農(nóng)商行改制的另一個(gè)關(guān)鍵是省聯(lián)社的角色和定位。關(guān)于省聯(lián)社的改革探索，近年來從未間斷過。
省聯(lián)社這種體制的存在，最早起始于2000年7月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)在江蘇省進(jìn)行農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)，成立江蘇省聯(lián)社。在其運(yùn)行3年之后，全國(guó)各省（區(qū)）陸續(xù)成立省級(jí)聯(lián)社。
2003年6月，國(guó)務(wù)院頒布《深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案》，在管理體系上把農(nóng)村信用社交由省級(jí)政府管理，各省普遍成立省級(jí)聯(lián)社或其他形式的省級(jí)管理機(jī)構(gòu)，具體承擔(dān)對(duì)轄內(nèi)信用社的管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。
作為一種過渡性的制度安排，省聯(lián)社在農(nóng)信社改革過程中發(fā)揮了重要作用，不過其自身的一些問題也逐漸凸顯。關(guān)于省聯(lián)社自身的改革，各種探討和探索也從未停止過。早在2007年，銀監(jiān)會(huì)就曾提出過聯(lián)合銀行、金融服務(wù)公司、金融持股公司、統(tǒng)一法人和完善省聯(lián)社等五種省聯(lián)社改革模式，而不同的模式中，省聯(lián)社的定位也存在差異。
2008年6月29日，重慶農(nóng)商行掛牌成立，成為全國(guó)首個(gè)省聯(lián)社改制成的省級(jí)農(nóng)商行。此后的北京、天津、上海等直轄市幾乎都是這樣的模式，組建統(tǒng)一的省級(jí)農(nóng)商行。分析人士認(rèn)為，直轄市之所以能取消省聯(lián)社做成大一統(tǒng)的農(nóng)商行，區(qū)域小、集中在城區(qū)、市一級(jí)對(duì)區(qū)縣的控制力也更強(qiáng)。
此后的2008年12月22日，寧夏黃河農(nóng)村商業(yè)銀行掛牌開業(yè)，開始探路“金融控股公司模式”，也被稱為“寧夏模式”。
黃河農(nóng)商行官網(wǎng)顯示，黃河農(nóng)商行黨委對(duì)各縣市聯(lián)社（農(nóng)商行）的黨組織和主要負(fù)責(zé)人實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一管理；在行業(yè)管理方面，管理、指導(dǎo)、服務(wù)、監(jiān)督縣市聯(lián)社（農(nóng)商行）開展經(jīng)營(yíng)工作；在資本管理方面，作為縣市聯(lián)社（農(nóng)商行）的第一大股東，向其派出理事或董事參與決策。
2015年5月陜西秦農(nóng)農(nóng)商行掛牌成立，是在西安市新城區(qū)、碑林區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、灞橋區(qū)、未央?yún)^(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社合并重組基礎(chǔ)上，通過增資擴(kuò)股、優(yōu)化股權(quán)、財(cái)務(wù)重組、機(jī)制再造等，組建起的農(nóng)商行。
“秦農(nóng)模式”是省聯(lián)社改革的另一種重要探索與嘗試，這種模式是“金控集團(tuán)＋行業(yè)協(xié)會(huì)＋金融服務(wù)平臺(tái)”三位一體的集成模式。
至于各種模式的優(yōu)劣，尚待時(shí)間的檢驗(yàn)。在農(nóng)信社改制的過程中，省聯(lián)社確實(shí)有更多的沖動(dòng)想繼續(xù)做大做強(qiáng)，建立統(tǒng)一的省級(jí)農(nóng)商行。
白澄宇表示，“對(duì)于農(nóng)信社的改革歷來就有不同的意見，有人認(rèn)為農(nóng)信社就應(yīng)該堅(jiān)持地域性，作為一個(gè)社區(qū)型的小型金融機(jī)構(gòu)，對(duì)當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)戶和小微企業(yè)提供服務(wù)。因?yàn)?，大家?dān)心一旦組建成一個(gè)省級(jí)的農(nóng)商行，可能也會(huì)像其他商業(yè)銀行一樣，成為一個(gè)抽水機(jī)，把農(nóng)村的資金、資源抽到城市或房地產(chǎn)等高回報(bào)的領(lǐng)域”。
河南省農(nóng)信聯(lián)社主任陳益民也在前述銀行業(yè)例行新聞發(fā)布會(huì)上回答21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者提問時(shí)表示，如果省聯(lián)社，統(tǒng)一成一家法人，相對(duì)比較好管。但縣域法人機(jī)構(gòu)穩(wěn)定不變是中央的政策，這個(gè)政策符合農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際情況。因?yàn)榍靶┠昕h域進(jìn)行的金融改革，管理權(quán)力上收以后，造成了農(nóng)村縣域資金外流的問題。
中國(guó)不缺大銀行，缺少的是深耕縣域和“三農(nóng)”的小銀行，正是基于這樣的考慮，后來的農(nóng)信社改制中，中央的要求是保持縣域法人地位不能改變，大多數(shù)省份也是采取這樣的模式。
保持縣域法人地位加省級(jí)聯(lián)社的體制，周家龍表示，這個(gè)方向的選擇，既是中央的要求，也是河南省委、省政府和農(nóng)村信用社的主動(dòng)選擇。據(jù)他介紹，河南改革的基本原則是“三個(gè)不變”，堅(jiān)持縣域農(nóng)村信用社改制后農(nóng)商行的法人地位不變，堅(jiān)持支農(nóng)縣域經(jīng)濟(jì)的定位不變，堅(jiān)持全省農(nóng)村信用社體系的完整性不變。
不過，周家龍也坦言，縣級(jí)農(nóng)信社改制為農(nóng)商行的“小法人”后，也的確有小法人的劣勢(shì)。一是抗風(fēng)險(xiǎn)能力相對(duì)弱。二是金融科技的開發(fā)，與互聯(lián)網(wǎng)科技的對(duì)接，小法人做起來非常困難，成本非常高。這個(gè)時(shí)候就需要省聯(lián)社集中全省的力量，共同開發(fā)一個(gè)服務(wù)平臺(tái)，全省跟外對(duì)接，省聯(lián)社的服務(wù)職能就非常重要。三是法人治理當(dāng)中，自我治理和自我管理還在形成的過程中。為了解決內(nèi)部人控制的問題，就需要在三個(gè)方面著力，增強(qiáng)股東參與內(nèi)部治理，增強(qiáng)市場(chǎng)的約束和外部監(jiān)管，強(qiáng)化行業(yè)管理的紀(jì)律約束。
周家龍也表示，“從我們的改革來看，競(jìng)爭(zhēng)力最強(qiáng)的是縣域的農(nóng)村信用社。河南的每個(gè)縣都有7-9家銀行業(yè)機(jī)構(gòu)，但農(nóng)村信用社的競(jìng)爭(zhēng)力和發(fā)展是最好的。因?yàn)樾》ㄈ擞行》ㄈ说膬?yōu)勢(shì)，離市場(chǎng)很近，決策鏈條短，而且有自主經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，能夠非常好的適應(yīng)縣與縣之間的區(qū)域經(jīng)濟(jì)的差異”。
“小法人”與“大體系”的矛盾
省聯(lián)社和“小法人”這種主流的改革模式中，還有一個(gè)關(guān)鍵問題是雙方的矛盾也不斷凸顯。
比如，一些省聯(lián)社并沒有因?yàn)槠漭犗鲁蓡T的改制，轉(zhuǎn)變?yōu)楠?dú)立法人而淡出對(duì)農(nóng)信系統(tǒng)人事、財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、戰(zhàn)略等層面的干預(yù)，還是把自己放在行政管理機(jī)構(gòu)的位置上。
近期，在江蘇、安徽等地，省聯(lián)社與轉(zhuǎn)制后的農(nóng)商行在人事任免上發(fā)生分歧的事件陸續(xù)發(fā)生。江蘇省聯(lián)社插手多家農(nóng)商行的人士安排，不過在常熟銀行的第六屆董事會(huì)第一次會(huì)議上，兩名由省聯(lián)社空降指派的副行長(zhǎng)人選，被9名董事聯(lián)袂否決。這也標(biāo)志著改制為獨(dú)立法人的農(nóng)商行同省聯(lián)社的矛盾公開化。
張明也向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“省聯(lián)社從來沒有把農(nóng)商行當(dāng)成一個(gè)獨(dú)立主體來對(duì)待。雖然名義上引進(jìn)了新股東，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，但是徒有其表。因?yàn)楝F(xiàn)在股東說了不算。三會(huì)一層發(fā)揮不了作用，公司治理結(jié)構(gòu)存在很大的問題”。
在張明看來，省聯(lián)社成立之初，定位是要承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，現(xiàn)在的目的和當(dāng)初的初衷差距很大，反而干預(yù)農(nóng)商行的經(jīng)營(yíng)管理。改制為農(nóng)商行后，體制上沒有任何的變化，風(fēng)險(xiǎn)好像得到處置，股東拿錢購(gòu)買了不良資產(chǎn)，數(shù)據(jù)是好看了，報(bào)表好看了，但是農(nóng)商行沒有完全的自主權(quán)。
據(jù)張明介紹，他所在地區(qū)省聯(lián)社的行政化管理嚴(yán)格到什么程度呢？幾乎是把農(nóng)信社當(dāng)做分支機(jī)構(gòu)來管。比如，農(nóng)商行Logo有一個(gè)細(xì)小的變化都不行，員工的行服、企業(yè)的宣傳都需要省聯(lián)社統(tǒng)一來定。
其實(shí)早在2012年7月，銀監(jiān)會(huì)就出臺(tái)了《關(guān)于規(guī)范農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)）聯(lián)合社法人治理的指導(dǎo)意見》，其中明確規(guī)定，省聯(lián)社不得直接任命社員機(jī)構(gòu)董（理）事長(zhǎng)、監(jiān)事長(zhǎng)和正、副行長(zhǎng)（主任）等高級(jí)管理人員。
不過，省聯(lián)社似乎放不下。
陳益民坦言，省聯(lián)社和基層縣域法人的關(guān)系，有時(shí)候會(huì)有不協(xié)調(diào)的地方，這也是客觀情況。2003年，國(guó)務(wù)院的文件賦予省聯(lián)社管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)的職能，要承擔(dān)全省農(nóng)村信用社系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任。具體實(shí)施中，省聯(lián)社與基層法人在管理權(quán)方面存在分歧，也是在情理之中的。
他表示，“省聯(lián)社對(duì)基層農(nóng)商行董監(jiān)高的人事任命，有些地方還是相對(duì)好協(xié)調(diào)的，有矛盾問題也是可以協(xié)調(diào)解決的，有個(gè)別地方不一致，也不是不得了的事情”。
白澄宇認(rèn)為，這是在改革過程中出現(xiàn)的傳統(tǒng)體制與新體制之間的沖突。農(nóng)商行改制以后，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度，成為獨(dú)立的法人，具有理事會(huì)。根據(jù)法律，股東大會(huì)是最高決策機(jī)構(gòu)。農(nóng)商行的管理層，比如行長(zhǎng)和其他主要經(jīng)營(yíng)管理者的任命，應(yīng)該是由理事會(huì)或者股東會(huì)決定。省聯(lián)社把這個(gè)權(quán)力還是收在自己手里，是因?yàn)橐郧八麄冇蝎@得授權(quán)，所以有這個(gè)慣性，還是延續(xù)了行政管理的那套做法。
省聯(lián)社將何去何從？
張明還提出了作為農(nóng)商行董事長(zhǎng)他另外一個(gè)困境，就是夾在省聯(lián)社和股東之間左右為難?！霸瓉硇庞蒙缦到y(tǒng)很簡(jiǎn)單，領(lǐng)導(dǎo)說怎么干就怎么干，也沒那么多目標(biāo)和壓力，盈利多少對(duì)我們也沒有影響。但改制后，當(dāng)董事長(zhǎng)就得為股東辦事。股東的需求和省聯(lián)社導(dǎo)向不一致怎么辦？我們?cè)趭A縫中太難生存了”。
據(jù)張明介紹，很多民營(yíng)股東響應(yīng)號(hào)召參與農(nóng)信社改制，成為農(nóng)商行的股東后也很尷尬。不僅無法行使高管提名等股東權(quán)利，幾年也分不了紅，逐漸沒有了信心。但是想退出卻也很難，股權(quán)轉(zhuǎn)讓有難度。
如果省聯(lián)社完全不存在，農(nóng)商行回歸銀監(jiān)局監(jiān)管是否有可能？在這其中銀監(jiān)局與省聯(lián)社的關(guān)系也頗為微妙。一方面銀監(jiān)局希望省聯(lián)社放權(quán)，另一方面又希望在風(fēng)險(xiǎn)處置上省聯(lián)社繼續(xù)擔(dān)責(zé)。
前述銀監(jiān)局人士表示，站在監(jiān)管部門的角度，如果沒有了省聯(lián)社行業(yè)管理，監(jiān)管部門也管不過來。日常的監(jiān)管信息存在不對(duì)稱，監(jiān)管資源的配置也有限。至于省聯(lián)社的定位，該銀監(jiān)局人士認(rèn)為，“全國(guó)的情況不一樣，主要看風(fēng)險(xiǎn)狀況。風(fēng)險(xiǎn)比較小的地方，就希望淡化管理，當(dāng)然風(fēng)險(xiǎn)比較大的地方，還需要行業(yè)管理”。
社科院金融所銀行研究室主任曾剛也曾提出省聯(lián)社分拆模式，其邏輯是：根據(jù)省聯(lián)社現(xiàn)有崗位設(shè)置和人員背景，分拆為兩部分，一部分可以考慮并入金融辦，成為單獨(dú)的管理地方中小商業(yè)銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；另一部分人整體注入一個(gè)市場(chǎng)化服務(wù)主體，這個(gè)主體可以是地方政府主管的金融服務(wù)平臺(tái)，主攻協(xié)會(huì)并不擅長(zhǎng)的資金清算和財(cái)務(wù)審計(jì)系統(tǒng)。
白澄宇也建議，省聯(lián)社是基層農(nóng)商行出資設(shè)立的，類似于一個(gè)行業(yè)協(xié)會(huì)的性質(zhì)，或是一種中小銀行聯(lián)合體。應(yīng)由成員授權(quán)從事某些領(lǐng)域的服務(wù)，比如一個(gè)地區(qū)的農(nóng)商行之間的資金調(diào)劑等，但前提是要獲得農(nóng)商行授權(quán)，而不是行政的授權(quán)。
國(guó)際上有類似的經(jīng)驗(yàn)，比如德國(guó)有很多社區(qū)銀行，這些銀行成立一個(gè)聯(lián)合組織，類似于協(xié)會(huì)。當(dāng)小銀行自己無力去開發(fā)信息管理系統(tǒng)，就可以委托這個(gè)協(xié)會(huì)統(tǒng)一開發(fā)一套資金結(jié)算系統(tǒng)，然后由成員共同使用，減少各個(gè)銀行的開發(fā)成本。
至于如何解決“小法人”的監(jiān)管問題，白澄宇表示，中央也有一個(gè)方案，是建立雙層監(jiān)管體系。就是把一些小型的、地方性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管職責(zé)下放給省一級(jí)政府。監(jiān)管規(guī)則還是要由中央來定，省級(jí)政府依據(jù)規(guī)則執(zhí)行監(jiān)管，出了風(fēng)險(xiǎn)由省級(jí)政府兜底。在他看來，由地方政府對(duì)地方性金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管，監(jiān)管半徑較小，地方政府也更了解當(dāng)?shù)氐那闆r。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道 2017年08月14日
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