導讀：“高梁岸上盡蒼頭，遙夜只余新見月。”3年前，半月談記者在西日本岡山縣高梁川流域采訪時，見許多町鎮村落因人口減少及老齡化而蕭條落寞，甚覺可嘆。此后幾年，記者常在日本鄉村采訪，尤其是在“鄉村自立”調研中，對“人”與“自立”的關系有了更深認識。同時，對日本在鄉村人口減少及老齡化大背景下采取的緩解“鄉村人才荒”的一些做法有所了解并頗受啟發。
“自立”成鄉村治理重點
根據日本憲法和地方自治法，日本兩級地方行政主體——都、道、府、縣（均為一級行政主體）和市、町、村（均為二級行政主體）自治體，承擔著鄉村治理的主要職責。其中，1718個市町村為最貼近居民生活事務的基層治理的直接承擔者。
通常意義的基層治理包括戶籍和居民基本情況登記簿的管理，托兒所、幼兒園、小學初中、圖書館、公民館等的設置和管理，垃圾、糞便處理，上下水道等設施和公路、公園的建設和維護管理，警察和消防等。
近二三十年以來，隨著日本國內外經濟社會形勢發生的巨大變化，日本基層治理增加了不少十分繁雜的新課題。如地區社會缺乏活力，少子高齡化加劇，居民對提高生活質量期望趨高，在刑事犯罪增加和災害頻發背景下如何建設放心安全城鎮，東日本大地震及其他災區的重建，以及信息公開與居民參與，重建農村居民組織，恢復村落固有功能等等。
提高地區社會活力、實現地方自立自強是日本基層治理的一個長期課題，也是解決其他許多問題的鑰匙。
什么是自立？一位日本農村問題專家告訴半月談記者：“在地方上，有某種程度的產業，有雇傭能力，居民的收入穩定，包括年輕人在內的人口穩定、并且有所增加。”在這種狀況下，基層自治體的財源穩定，對居民的服務（醫療、福利、教育、保育等）皆能維持高水平。如此，年輕人就可以在地方定居下來，就可以維持人口數量。有了健康的居民，人們對地方的依戀（愛鄉心）就會提高，自治意識也會增強，就可以維持地方的傳統文化、文化遺產。
“自立”緣何如此難
近些年來，日本中央政府部門制定實施了不少搞活地方的政策措施，國家也制定了相關法律。但現實狀況是，全國幾乎所有市町村和自然村落的自立性都在下降，而依靠國家補助的基層自治體卻在增加：幾乎所有的地方政府（包括縣）都接受了來自國家的補助金，都道府縣中沒有接受的只有東京都。許多縣財政收入的近40%依賴于國家補助金。
為提高自立水平，各市町村也在努力，致力于地方產業的活性化。具有代表性的做法是“引進工廠”“振興旅游”“搞活初級產業（農林水產業）”。但除了少數案例外，初級產業的活性化不是很成功。這是因為在初級產業就業的年輕人在減少，初級產業的生產率也沒有提高。引進工廠的設想也與大量制造業移往海外的大趨勢相背離而流于紙上。在振興旅游業方面有一部分成功的例子，但是能夠持續的地方不多。
這里最關鍵的，還是缺少“人的力量”。日本地方居民的自立意識和對地區的依戀和自豪感向來很強，并且居民間的合作、協同，對地方治理的參與意識都很高。但近二三十年來出現的出生率急劇下降和人口流往大城市現象，以及幾乎同時出現的人口老齡化、高齡化現象，使這種地方居民參與地方治理的傳統陷入“無人”窘境，一些村落甚至因為無人而被廢棄。
這種狀況尤以農山漁林地區的基層自治體為甚。以占日本全國市町村總數43%的734個《山村振興法》認定的振興對象山村為例，這些山村森林面積占全國的61%，耕地面積占全國的22%，人口卻只占全國的3%，從1965年以來人口減少了約一半。半月談記者今年初在宮崎縣諸冢村采訪時了解到，該村人口從1965年以來持續減少，到2019年元旦，全村人口只相當于1965年的28%。事多人少，成為日本大多數基層自治體面臨的難解之結。
同時，農山漁林地區人口老齡化、高齡化程度不斷加深。仍以振興對象山村為例，這些山村65歲以上的高齡者比例為全國的1.5倍。在半月談記者采訪的許多基層自治體中，60歲左右的政務人員屬于年輕的，超過70歲高齡仍在工作的比比皆是。2017年記者采訪高知縣大川村時，該村議會包括議長在內共6人，其中年齡在75歲以上3人，議員平均年齡超過70歲。老齡化已成為政務推動乏力、工作缺乏創新的主要原因之一。
“自立”關鍵在于人
半月談記者了解到，近些年為破解基層自治體人才缺乏難題，日本中央政府部門和各市町村推行的一些做法頗有成效。
——地方振興協力隊。
地方振興協力隊始于2009年。由市町村在網上招募隊員，隊員被選中后，讓他將戶籍遷到地方，在當地居住1到3年，以市町村政府臨時職員的身份參與當地振興活動。合約期滿后，隊員可自愿選擇是否定居當地。
該措施實施主體為都道府縣和市町村。日本總務省提供財政支持，相關預算從2014年的48億日元增至2016年的132億日元。總務省為每個隊員提供每年200萬日元工資補貼和200萬日元的活動經費。如果錢花超了，由各地方政府負擔。總務省還舉辦地方振興協力隊全國大會，加強隊員之間的橫向聯系，并對隊員進行研修教育，跟蹤扶持。
這種模式把人們個人的精神追求、個人情懷、生活需求、好奇心理等，與地方振興對人才的需求結合起來。2009年日本全國只有89名協力隊員，以后逐年增加，到2016年全國共有4158名隊員，活躍在886個府縣和市町村。其中40%為女性，二三十歲的年輕人占70%。
這些有見識、知識和技能的協力隊員，善于發現當地人看不見的資源優勢，并將其轉化成現實經濟活動。他們的到來，對當地具有慣性、封閉甚至僵化特點的思維方式形成沖擊，激蕩出一股發展的新風。他們當中的一部分人在任期結束后選擇留在當地定居，又增加了當地的人口。2017年3月結束任期的2230名隊員中，有60%選擇留在當地定居。
——災區復興支援員。
2011年東日本大地震及巨大海嘯發生后，2012年1月，日本中央政府下發通知，在特定受災區域（共9縣227個市町村）實施復興支援員計劃。由災區地方政府在災區內外聘請復興支援員，在一定期間內（最初為1年以上，2016年延長到5年以上），一邊在災區從事看護災民、在村落進行振興活動等工作，一邊致力于謀劃該地域的定居項目。
其具體工作包括：改善、提高災區居民的生活、居住環境，向居民解讀相關行政手續；巡察臨時住宅，與災民談話談心；調整、重建受災社區和臨時住宅的聯絡；幫助恢復本地傳統祭祀、傳統藝能等社區活動；協助開展與城市的交流項目；協助銷售本地產品；從事農林水產業工作等。
中央政府以震災復興特別交付稅形式對災區政府予以財政支援：每名復興支援員年報酬上限為200萬日元和開展工作所需的必要費用。據總務省介紹，2018年共有25個地方政府（3個縣和22個市町村）聘請了355名復興支援員。
2018年9月半月談記者在采訪巖手縣陸前高田市時了解到，該市在2011年“311”特大海嘯中受災慘重，死亡1759人，住宅完全損毀的達3801戶，市區幾乎全部被沖毀，市政府公務人員犧牲慘重，行政功能一度癱瘓。2013年4月陸前高田市聘請了3名復興支援員，安排在市建設協作中心工作。這3位支援員以“讓居民成為活躍的主角”為任務從事地域支援業務。他們與參加市民活動者交流，收集和發送信息，舉辦各種講座，還承擔陸前高田NPO協會事務局的工作，參加市內各領域的網絡會議，對城鎮研究會的運營和災害公營住宅自治會提供支持。
——外部專家（地域力創造顧問）制度。
這是總務省推行的一項鼓勵基層自治體延攬外部專家，挖掘和提升本地獨特魅力和價值的人才計劃。對在一個年度內邀請外部專家到本地從事振興工作，合計10天以上或邀請5次以上的市町村，給予特別交付稅。一個市町村一年可獲上限為560萬日元的“充分利用民間專家費”，最多3年。1年可獲上限為240萬日元的“先進自治體職員（組織）費”，最多也為3年。外部專家和先進職員（組織）的振興工作包括地方經營改革、開發地方特色產品并使之商品化、少子化對策、引進企業、促進定居、振興旅游業、城鎮中心區再生、支持年輕人創業和就業等，幾乎涵蓋了所有日本基層治理面臨的課題。總務省建立了外部專家數據庫“地域人才網”，到2019年10月2日，已登錄外部專家共344名。
群馬縣沼田市有一個在居民中培養企業家的“沼田創業塾”，為外部專家大山泳司創辦。近些年沼田市的企事業單位外流和人口減少嚴重，就業崗位大量減少。大山泳司認為，在企業持續向海外轉移的背景下，把希望寄托于引進制造業很難說是可持續的地方振興策略，倒是塑造從居民中誕生創業者的創業風土，才是搞活地方經濟的本質。“沼田創業塾”就是在這種背景和思路中誕生的。這個企業家培訓班特別重視三方面內容：一是特別強調對實踐經驗的運用，學員在講師細致指導下制定商務計劃。二是邀請當地企業家和市長前來講演經驗、解讀政策。三是專題講座——按照課程綜合講授商務基本原理、創業前后和運營階段的重要經驗。培訓班一期為半年，共進行綜合、旅游、六次產業、商店經營等4個課程的授業。
第一期“沼田創業塾”招收30名學員，有9人畢業后實現了創業夢想。其中有成為開設按摩店的“商店經營者”，有成為室內裝飾設計咨詢人的“個人事業者”，還有一位學員畢業后使自己的企業由原來僅面向農產品加工用的機械制造，向面向多行業機械制造轉型，實現了“二次創業”。
——地方振興企業人計劃。
這是一項利用大城市企業優勢，引導企業履行社會責任，支援基層自治體地方振興的人才計劃，于2015年開始實施。這項計劃內容為地方基層政府在一定期限內（6個月以上，3年以內），接受來自東京、名古屋、關西三大都市圈民間企業派出的員工，充分利用他們在企業積累的人脈關系和工作經驗，從事地方振興工作。
2017年4月，長野縣飯山市經濟部廣域觀光推進室接收了一位東京旅游企業CTI株式會社派遣的地方振興企業人。這位企業人根據北陸新干線在飯山設站、游客增加的趨勢，充分利用自己的專業知識以及在開拓旅游資源、開發旅行商品及促銷等方面積累的經驗，以飯山站為中心推進廣域旅游，開發了“保健獲得型”“旅居交流型”“長期居留型”等數個旅游產品，吸引了眾多旅游者，為提高新干線乘客量和地方經濟活性化作出了貢獻。
總務省對接收地方振興企業人的自治體，除了給予財政支援外，還向地方自治體提供地方振興企業人的先進事例調查信息，向地域振興企業人提供研修機會等。對地方基層自治體來說，這無疑是個緩解人才荒的好方法。對于企業來說，也能使自己的員工得到培養，加強企業與地方的交流，同時，企業也以新的形式履行了社會責任。
由于企業人往往具有專業性強和富有市場經驗等特點，上述制度自推行以來頗受地方政府歡迎，派遣人數逐年增加。據統計，2016年共有32個市町村接收了37名企業人，2017年增加到50個市町村、57名，2018年為56個市町村、70名。
——村落支援員。
自然村落的蕭條、消失是日本基層治理面臨的嚴重問題之一。為謀求有效村落對策，開展維持和搶救村落活動，一些熟悉本地情況、對推進村落有見解有經驗的人士，被市町村政府聘請為村落支援員。他們受市町村政府委托開展村落調查，就村落現狀、人口、戶數變化動向，就醫、購物、農田狀況，地方資源、村民與村外人交流狀況、返鄉定居、與其他村落合作情況等，進行調查。并與政府工作人員合作，組織村民與村民、村民與政府之間的協商會，就村落現狀、課題、對策等進行研討。國家對聘請村落支援員的地方政府，以特別交付稅形式給予每名專職支援員報酬上限為一年350萬日元的財政支持，兼職支援員報酬上限為40萬日元。
廣島縣三次市2018年度根據當地居民自治組織的推薦，聘請了11名村落支援員（其中專職為4人）。他們除了進行上述調查外，還進行空屋調查，協助推進“空屋銀行”登錄活動，參與三次市城鎮建設規劃等，其調研成果被充分運用到城鎮村落建設中。尤其是在人口減少和少子高齡化加劇的村落，他們實施的面向定居者的信息提供和對移居者的后援工作令人稱道。
據總務省統計，2018年日本全國共有專職村落支援員1391名，兼職村落支援員3497 名。聘請村落支援員的地方政府達331個，包括3個府縣和228個市町村政府。
趁還有年輕人的時候抓緊做
在日本，地方活性化或者說自立的課題，今后會變得越來越嚴重。雖然國家會有相應預算，但在偏僻地方有錢卻沒有用錢的人的狀況很嚴重。一些地方政府制定一個發展計劃后，挑選實施的成員，最年輕的也在60～65歲之間。“這些人既不會產生有趣、創新的想法，也缺乏行動力。”因此，日本的教訓是，必須在還有少量年輕人的時候抓緊去做這件事。
一位日本專家對半月談記者說，中國也在老齡化。在中西部許多地區，年輕人口已大為減少。因此，在還有年輕人留下的地區，如果在國家經濟能力很強的時候不推進地方自立的話，將來不管有多少錢，年輕人走了，自立就會變得很困難。編輯：原碧霞
中國鄉村發現網轉自：《半月談》2019年第21期
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