導(dǎo)讀：“高梁岸上盡蒼頭，遙夜只余新見月。”3年前，半月談記者在西日本岡山縣高梁川流域采訪時，見許多町鎮(zhèn)村落因人口減少及老齡化而蕭條落寞，甚覺可嘆。此后幾年，記者常在日本鄉(xiāng)村采訪，尤其是在“鄉(xiāng)村自立”調(diào)研中，對“人”與“自立”的關(guān)系有了更深認識。同時，對日本在鄉(xiāng)村人口減少及老齡化大背景下采取的緩解“鄉(xiāng)村人才荒”的一些做法有所了解并頗受啟發(fā)。
“自立”成鄉(xiāng)村治理重點
根據(jù)日本憲法和地方自治法，日本兩級地方行政主體——都、道、府、縣（均為一級行政主體）和市、町、村（均為二級行政主體）自治體，承擔著鄉(xiāng)村治理的主要職責。其中，1718個市町村為最貼近居民生活事務(wù)的基層治理的直接承擔者。
通常意義的基層治理包括戶籍和居民基本情況登記簿的管理，托兒所、幼兒園、小學初中、圖書館、公民館等的設(shè)置和管理，垃圾、糞便處理，上下水道等設(shè)施和公路、公園的建設(shè)和維護管理，警察和消防等。
近二三十年以來，隨著日本國內(nèi)外經(jīng)濟社會形勢發(fā)生的巨大變化，日本基層治理增加了不少十分繁雜的新課題。如地區(qū)社會缺乏活力，少子高齡化加劇，居民對提高生活質(zhì)量期望趨高，在刑事犯罪增加和災(zāi)害頻發(fā)背景下如何建設(shè)放心安全城鎮(zhèn)，東日本大地震及其他災(zāi)區(qū)的重建，以及信息公開與居民參與，重建農(nóng)村居民組織，恢復(fù)村落固有功能等等。
提高地區(qū)社會活力、實現(xiàn)地方自立自強是日本基層治理的一個長期課題，也是解決其他許多問題的鑰匙。
什么是自立？一位日本農(nóng)村問題專家告訴半月談記者：“在地方上，有某種程度的產(chǎn)業(yè)，有雇傭能力，居民的收入穩(wěn)定，包括年輕人在內(nèi)的人口穩(wěn)定、并且有所增加。”在這種狀況下，基層自治體的財源穩(wěn)定，對居民的服務(wù)（醫(yī)療、福利、教育、保育等）皆能維持高水平。如此，年輕人就可以在地方定居下來，就可以維持人口數(shù)量。有了健康的居民，人們對地方的依戀（愛鄉(xiāng)心）就會提高，自治意識也會增強，就可以維持地方的傳統(tǒng)文化、文化遺產(chǎn)。
“自立”緣何如此難
近些年來，日本中央政府部門制定實施了不少搞活地方的政策措施，國家也制定了相關(guān)法律。但現(xiàn)實狀況是，全國幾乎所有市町村和自然村落的自立性都在下降，而依靠國家補助的基層自治體卻在增加：幾乎所有的地方政府（包括縣）都接受了來自國家的補助金，都道府縣中沒有接受的只有東京都。許多縣財政收入的近40%依賴于國家補助金。
為提高自立水平，各市町村也在努力，致力于地方產(chǎn)業(yè)的活性化。具有代表性的做法是“引進工廠”“振興旅游”“搞活初級產(chǎn)業(yè)（農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)）”。但除了少數(shù)案例外，初級產(chǎn)業(yè)的活性化不是很成功。這是因為在初級產(chǎn)業(yè)就業(yè)的年輕人在減少，初級產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)率也沒有提高。引進工廠的設(shè)想也與大量制造業(yè)移往海外的大趨勢相背離而流于紙上。在振興旅游業(yè)方面有一部分成功的例子，但是能夠持續(xù)的地方不多。
這里最關(guān)鍵的，還是缺少“人的力量”。日本地方居民的自立意識和對地區(qū)的依戀和自豪感向來很強，并且居民間的合作、協(xié)同，對地方治理的參與意識都很高。但近二三十年來出現(xiàn)的出生率急劇下降和人口流往大城市現(xiàn)象，以及幾乎同時出現(xiàn)的人口老齡化、高齡化現(xiàn)象，使這種地方居民參與地方治理的傳統(tǒng)陷入“無人”窘境，一些村落甚至因為無人而被廢棄。
這種狀況尤以農(nóng)山漁林地區(qū)的基層自治體為甚。以占日本全國市町村總數(shù)43%的734個《山村振興法》認定的振興對象山村為例，這些山村森林面積占全國的61%，耕地面積占全國的22%，人口卻只占全國的3%，從1965年以來人口減少了約一半。半月談記者今年初在宮崎縣諸冢村采訪時了解到，該村人口從1965年以來持續(xù)減少，到2019年元旦，全村人口只相當于1965年的28%。事多人少，成為日本大多數(shù)基層自治體面臨的難解之結(jié)。
同時，農(nóng)山漁林地區(qū)人口老齡化、高齡化程度不斷加深。仍以振興對象山村為例，這些山村65歲以上的高齡者比例為全國的1.5倍。在半月談記者采訪的許多基層自治體中，60歲左右的政務(wù)人員屬于年輕的，超過70歲高齡仍在工作的比比皆是。2017年記者采訪高知縣大川村時，該村議會包括議長在內(nèi)共6人，其中年齡在75歲以上3人，議員平均年齡超過70歲。老齡化已成為政務(wù)推動乏力、工作缺乏創(chuàng)新的主要原因之一。
“自立”關(guān)鍵在于人
半月談記者了解到，近些年為破解基層自治體人才缺乏難題，日本中央政府部門和各市町村推行的一些做法頗有成效。
——地方振興協(xié)力隊。
地方振興協(xié)力隊始于2009年。由市町村在網(wǎng)上招募隊員，隊員被選中后，讓他將戶籍遷到地方，在當?shù)鼐幼?到3年，以市町村政府臨時職員的身份參與當?shù)卣衽d活動。合約期滿后，隊員可自愿選擇是否定居當?shù)亍?/p>
該措施實施主體為都道府縣和市町村。日本總務(wù)省提供財政支持，相關(guān)預(yù)算從2014年的48億日元增至2016年的132億日元。總務(wù)省為每個隊員提供每年200萬日元工資補貼和200萬日元的活動經(jīng)費。如果錢花超了，由各地方政府負擔。總務(wù)省還舉辦地方振興協(xié)力隊全國大會，加強隊員之間的橫向聯(lián)系，并對隊員進行研修教育，跟蹤扶持。
這種模式把人們個人的精神追求、個人情懷、生活需求、好奇心理等，與地方振興對人才的需求結(jié)合起來。2009年日本全國只有89名協(xié)力隊員，以后逐年增加，到2016年全國共有4158名隊員，活躍在886個府縣和市町村。其中40%為女性，二三十歲的年輕人占70%。
這些有見識、知識和技能的協(xié)力隊員，善于發(fā)現(xiàn)當?shù)厝丝床灰姷馁Y源優(yōu)勢，并將其轉(zhuǎn)化成現(xiàn)實經(jīng)濟活動。他們的到來，對當?shù)鼐哂袘T性、封閉甚至僵化特點的思維方式形成沖擊，激蕩出一股發(fā)展的新風。他們當中的一部分人在任期結(jié)束后選擇留在當?shù)囟ň樱衷黾恿水數(shù)氐娜丝凇?017年3月結(jié)束任期的2230名隊員中，有60%選擇留在當?shù)囟ň印?/p>
——災(zāi)區(qū)復(fù)興支援員。
2011年東日本大地震及巨大海嘯發(fā)生后，2012年1月，日本中央政府下發(fā)通知，在特定受災(zāi)區(qū)域（共9縣227個市町村）實施復(fù)興支援員計劃。由災(zāi)區(qū)地方政府在災(zāi)區(qū)內(nèi)外聘請復(fù)興支援員，在一定期間內(nèi)（最初為1年以上，2016年延長到5年以上），一邊在災(zāi)區(qū)從事看護災(zāi)民、在村落進行振興活動等工作，一邊致力于謀劃該地域的定居項目。
其具體工作包括：改善、提高災(zāi)區(qū)居民的生活、居住環(huán)境，向居民解讀相關(guān)行政手續(xù)；巡察臨時住宅，與災(zāi)民談話談心；調(diào)整、重建受災(zāi)社區(qū)和臨時住宅的聯(lián)絡(luò)；幫助恢復(fù)本地傳統(tǒng)祭祀、傳統(tǒng)藝能等社區(qū)活動；協(xié)助開展與城市的交流項目；協(xié)助銷售本地產(chǎn)品；從事農(nóng)林水產(chǎn)業(yè)工作等。
中央政府以震災(zāi)復(fù)興特別交付稅形式對災(zāi)區(qū)政府予以財政支援：每名復(fù)興支援員年報酬上限為200萬日元和開展工作所需的必要費用。據(jù)總務(wù)省介紹，2018年共有25個地方政府（3個縣和22個市町村）聘請了355名復(fù)興支援員。
2018年9月半月談記者在采訪巖手縣陸前高田市時了解到，該市在2011年“311”特大海嘯中受災(zāi)慘重，死亡1759人，住宅完全損毀的達3801戶，市區(qū)幾乎全部被沖毀，市政府公務(wù)人員犧牲慘重，行政功能一度癱瘓。2013年4月陸前高田市聘請了3名復(fù)興支援員，安排在市建設(shè)協(xié)作中心工作。這3位支援員以“讓居民成為活躍的主角”為任務(wù)從事地域支援業(yè)務(wù)。他們與參加市民活動者交流，收集和發(fā)送信息，舉辦各種講座，還承擔陸前高田NPO協(xié)會事務(wù)局的工作，參加市內(nèi)各領(lǐng)域的網(wǎng)絡(luò)會議，對城鎮(zhèn)研究會的運營和災(zāi)害公營住宅自治會提供支持。
——外部專家（地域力創(chuàng)造顧問）制度。
這是總務(wù)省推行的一項鼓勵基層自治體延攬外部專家，挖掘和提升本地獨特魅力和價值的人才計劃。對在一個年度內(nèi)邀請外部專家到本地從事振興工作，合計10天以上或邀請5次以上的市町村，給予特別交付稅。一個市町村一年可獲上限為560萬日元的“充分利用民間專家費”，最多3年。1年可獲上限為240萬日元的“先進自治體職員（組織）費”，最多也為3年。外部專家和先進職員（組織）的振興工作包括地方經(jīng)營改革、開發(fā)地方特色產(chǎn)品并使之商品化、少子化對策、引進企業(yè)、促進定居、振興旅游業(yè)、城鎮(zhèn)中心區(qū)再生、支持年輕人創(chuàng)業(yè)和就業(yè)等，幾乎涵蓋了所有日本基層治理面臨的課題。總務(wù)省建立了外部專家數(shù)據(jù)庫“地域人才網(wǎng)”，到2019年10月2日，已登錄外部專家共344名。
群馬縣沼田市有一個在居民中培養(yǎng)企業(yè)家的“沼田創(chuàng)業(yè)塾”，為外部專家大山泳司創(chuàng)辦。近些年沼田市的企事業(yè)單位外流和人口減少嚴重，就業(yè)崗位大量減少。大山泳司認為，在企業(yè)持續(xù)向海外轉(zhuǎn)移的背景下，把希望寄托于引進制造業(yè)很難說是可持續(xù)的地方振興策略，倒是塑造從居民中誕生創(chuàng)業(yè)者的創(chuàng)業(yè)風土，才是搞活地方經(jīng)濟的本質(zhì)。“沼田創(chuàng)業(yè)塾”就是在這種背景和思路中誕生的。這個企業(yè)家培訓班特別重視三方面內(nèi)容：一是特別強調(diào)對實踐經(jīng)驗的運用，學員在講師細致指導(dǎo)下制定商務(wù)計劃。二是邀請當?shù)仄髽I(yè)家和市長前來講演經(jīng)驗、解讀政策。三是專題講座——按照課程綜合講授商務(wù)基本原理、創(chuàng)業(yè)前后和運營階段的重要經(jīng)驗。培訓班一期為半年，共進行綜合、旅游、六次產(chǎn)業(yè)、商店經(jīng)營等4個課程的授業(yè)。
第一期“沼田創(chuàng)業(yè)塾”招收30名學員，有9人畢業(yè)后實現(xiàn)了創(chuàng)業(yè)夢想。其中有成為開設(shè)按摩店的“商店經(jīng)營者”，有成為室內(nèi)裝飾設(shè)計咨詢?nèi)说摹皞€人事業(yè)者”，還有一位學員畢業(yè)后使自己的企業(yè)由原來僅面向農(nóng)產(chǎn)品加工用的機械制造，向面向多行業(yè)機械制造轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)了“二次創(chuàng)業(yè)”。
——地方振興企業(yè)人計劃。
這是一項利用大城市企業(yè)優(yōu)勢，引導(dǎo)企業(yè)履行社會責任，支援基層自治體地方振興的人才計劃，于2015年開始實施。這項計劃內(nèi)容為地方基層政府在一定期限內(nèi)（6個月以上，3年以內(nèi)），接受來自東京、名古屋、關(guān)西三大都市圈民間企業(yè)派出的員工，充分利用他們在企業(yè)積累的人脈關(guān)系和工作經(jīng)驗，從事地方振興工作。
2017年4月，長野縣飯山市經(jīng)濟部廣域觀光推進室接收了一位東京旅游企業(yè)CTI株式會社派遣的地方振興企業(yè)人。這位企業(yè)人根據(jù)北陸新干線在飯山設(shè)站、游客增加的趨勢，充分利用自己的專業(yè)知識以及在開拓旅游資源、開發(fā)旅行商品及促銷等方面積累的經(jīng)驗，以飯山站為中心推進廣域旅游，開發(fā)了“保健獲得型”“旅居交流型”“長期居留型”等數(shù)個旅游產(chǎn)品，吸引了眾多旅游者，為提高新干線乘客量和地方經(jīng)濟活性化作出了貢獻。
總務(wù)省對接收地方振興企業(yè)人的自治體，除了給予財政支援外，還向地方自治體提供地方振興企業(yè)人的先進事例調(diào)查信息，向地域振興企業(yè)人提供研修機會等。對地方基層自治體來說，這無疑是個緩解人才荒的好方法。對于企業(yè)來說，也能使自己的員工得到培養(yǎng)，加強企業(yè)與地方的交流，同時，企業(yè)也以新的形式履行了社會責任。
由于企業(yè)人往往具有專業(yè)性強和富有市場經(jīng)驗等特點，上述制度自推行以來頗受地方政府歡迎，派遣人數(shù)逐年增加。據(jù)統(tǒng)計，2016年共有32個市町村接收了37名企業(yè)人，2017年增加到50個市町村、57名，2018年為56個市町村、70名。
——村落支援員。
自然村落的蕭條、消失是日本基層治理面臨的嚴重問題之一。為謀求有效村落對策，開展維持和搶救村落活動，一些熟悉本地情況、對推進村落有見解有經(jīng)驗的人士，被市町村政府聘請為村落支援員。他們受市町村政府委托開展村落調(diào)查，就村落現(xiàn)狀、人口、戶數(shù)變化動向，就醫(yī)、購物、農(nóng)田狀況，地方資源、村民與村外人交流狀況、返鄉(xiāng)定居、與其他村落合作情況等，進行調(diào)查。并與政府工作人員合作，組織村民與村民、村民與政府之間的協(xié)商會，就村落現(xiàn)狀、課題、對策等進行研討。國家對聘請村落支援員的地方政府，以特別交付稅形式給予每名專職支援員報酬上限為一年350萬日元的財政支持，兼職支援員報酬上限為40萬日元。
廣島縣三次市2018年度根據(jù)當?shù)鼐用褡灾谓M織的推薦，聘請了11名村落支援員（其中專職為4人）。他們除了進行上述調(diào)查外，還進行空屋調(diào)查，協(xié)助推進“空屋銀行”登錄活動，參與三次市城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃等，其調(diào)研成果被充分運用到城鎮(zhèn)村落建設(shè)中。尤其是在人口減少和少子高齡化加劇的村落，他們實施的面向定居者的信息提供和對移居者的后援工作令人稱道。
據(jù)總務(wù)省統(tǒng)計，2018年日本全國共有專職村落支援員1391名，兼職村落支援員3497 名。聘請村落支援員的地方政府達331個，包括3個府縣和228個市町村政府。
趁還有年輕人的時候抓緊做
在日本，地方活性化或者說自立的課題，今后會變得越來越嚴重。雖然國家會有相應(yīng)預(yù)算，但在偏僻地方有錢卻沒有用錢的人的狀況很嚴重。一些地方政府制定一個發(fā)展計劃后，挑選實施的成員，最年輕的也在60～65歲之間。“這些人既不會產(chǎn)生有趣、創(chuàng)新的想法，也缺乏行動力。”因此，日本的教訓是，必須在還有少量年輕人的時候抓緊去做這件事。
一位日本專家對半月談記者說，中國也在老齡化。在中西部許多地區(qū)，年輕人口已大為減少。因此，在還有年輕人留下的地區(qū)，如果在國家經(jīng)濟能力很強的時候不推進地方自立的話，將來不管有多少錢，年輕人走了，自立就會變得很困難。編輯：原碧霞
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《半月談》2019年第21期
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