《光明日報》（ 2020年04月14日 07版）
作為人多地少的全球人口大國，要用不到世界十分之一的耕地養活超過世界五分之一的人口，決定了中國的糧食安全始終是懸掛頭上的“達摩克利斯之劍”。因為國際農產品出口總量僅能滿足5億左右人口的需求，如果不能把飯碗牢牢端在自己的手中，即使能夠讓世界糧食出口全部賣給中國也無法養活十四億多人口。在全球疫情蔓延的大背景下，多國政府宣布限制糧食出口，聯合國糧農組織也發出警告：由于疫情造成勞動力短缺和供應鏈中斷，預計一些國家和地區將可能出現糧食危機。對糧食安全的擔憂就必然成為全社會高度關注的焦點，如何研判形勢以有效應對當前國內外復雜特殊環境下的各種風險挑戰，決定著中國處于現代化進程爬坡過坎關鍵階段的戰略定力。
一、糧食安全始終是中國城鎮化進程中的戰略底線
黨的十一屆三中全會開啟農業大國向工業化、城鎮化的歷史轉軌是從農村改革開始的，在當時的社會狀況下，所要面對的最大難題就是必須首先解決中國人的吃飯問題。鄧小平提出，在任何執政者面前，“不管天下發生什么事，只要人民吃飽肚子，一切就好辦了”。 因此，“告別饑餓”成為了這一時代最主要的奮斗目標。隨著小崗村的“大包干”拉開農村改革的序幕，包產到戶在全國推進，在1984年出現了新中國成立以來的首次糧食過剩，從此告別了饑餓的歷史。
在中國全面進入工業化、城鎮化發展階段，十五大強調“堅持把農業放在經濟工作的首位”，明確工業化、城鎮化越發展，越要加強農業基礎地位，確保國家糧食安全。到2003年召開的中央農村工作會議，胡錦濤首次提出“把解決好農業、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重”，在2004年發布了以三農為主題的新世紀第一個中央一號文件，發出工業化、城鎮化進程中惠農強農的發展戰略之先聲。到十六屆四中全會正式提出“兩個趨向”的重大歷史論斷，不僅標志著中國工農城鄉關系的歷史轉軌，更標志著農業作為國民經濟基礎地位上升為國家現代化的戰略底線，“重中之重”指導思想從此通過每年的“中央一號文件”作為貫穿于整個新世紀工業化、城鎮化進程的重大戰略部署，創造了人類歷史上絕無僅有的中國發展奇跡。
歷史的新方位處于既要全面建成小康社會，又要乘勢而上開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的交匯點。習近平強調，解決好吃飯問題始終是治國理政的頭等大事，“要扛穩糧食安全這個重任”，把確保重要農產品特別是糧食供給作為實施鄉村振興戰略的首要任務，“只要糧食不出大問題，中國的事就穩得住”。受國民經濟下行與新冠肺炎疫情的雙重影響，不確定性因素急劇增多，中國經濟社會遭遇近十年形勢最為嚴峻的一年，進入了一個風險與困難并存的發展環境中，農業作為安天下的產業，無疑是中國現代化的戰略后院，發揮著壓艙石和穩定器的戰略作用。
二、農業發展從來沒有今天這樣高水平的保障能力
從生產方面看，盡管農業受到資源與環境約束日益趨緊、發生2008年全球糧食危機、遭遇汶川地震、冰雪災害等多重影響，相比改革前在人口增加44.4％、可耕地面積每年減少的3000平方公里的情況下，從1978年到2019年，中國的糧食總產量從3.05億噸增長到6.64億噸，從2003年開始實現了建國以來糧食產量“16連增”。與公認的全球農業強國美國相比，美國占世界13%的耕地，具有耕地集中、地廣人稀這樣得天獨厚的資源稟賦，而中國四倍于美國的人口，約占世界7%的耕地，丘陵、山區的耕地面積就占了很高的比例。據聯合國糧農組織公開的2017年數據，美國生產糧食5億噸，中國生產糧食6.18億噸。不論從歷史的標準還是當代世界的標準來衡量，都為世界農業發展樹起了“中國標桿”。
從供給方面看，盡管中國是全球最大的糧食進口國，但主要是進口產地國產能過剩的大豆，接近糧食總進口量的80%。在主糧方面始終具有絕對優勢，特別是稻谷、小麥連續多年產大于需，有少量進口主要是滿足不同層次的消費需求。根據國家糧食和物資儲備局公布的數據，2019年大米和小麥全年進口量僅占當年產量的1.8%和2.3%，自給率均在95%以上；其中大米從2016年的進口數量逐年下降，到2019年同比下降53萬噸，不進口對口糧供應影響不大。
從庫存方面看，由于實行最低收購價政策，在長期產大于需的情況下，庫存數量居高不下。根據商務部發布的數據，中國口糧年均消費量為2億多噸，2019年小麥、玉米、大米三大主糧庫存結余2.8億噸，庫存量可以確保全國一年的消費。
可以說，在“藏糧于地、藏糧于技”戰略下，農機與社會化服務的不斷推廣，無論是生產能力，還是供應與儲備水平，中國的農業在歷史上從來沒有今天這樣高水平的保障能力，為確保糧食安全奠定了堅實的基礎，成為能夠確保有效應對重大自然災害和突發重大社會危機的戰略定力。因此，不久前召開的中共中央政治局常委會就指出：“我國農業連年豐收，糧食儲備充裕，完全有能力保證糧食和重要農產品供給。”同時，盡管疫情對中國經濟社會帶來了前所未有的沖擊，但對農業生產影響相對小于工業。因為農業生產不同于工業生產，不需要勞動力聚集和持續勞動，分散在廣闊的大自然空間獨立生產，能夠有效防范病毒傳播。根據調研，湖南農業生產已經全面復工，基于政策激勵與市場價格向好的預期，耕種面積甚至比上年得到增加，預計今年的糧食生產又會實現連年豐收，主糧市場供應基本不會出現問題。
三、農產品供給的主要矛盾并非總量不足而是結構性矛盾
農業的持續發展，是處于現代化進程中的任何國家都要應對的共同命題，無論是高效農業的日本還是強大農業的美國，農民平均年齡的不斷老化、農業效益與從事農業的意愿不斷遞減是世界農業發展的共同特點。中國農業發展經歷了由改革開放前的強制性農村生產滿足城市消費、到改革開放后由農民生產主導市場消費、再到近期由市場需求主導農產品供給這樣一個由長期短缺向總量平衡、豐年有余再到當前階段性過剩的歷史變遷。曾經只有幾億人口卻餓肚子，糧食連數量都無法滿足，現在有十四億多人口卻出現農產品總量過剩，不僅要“舌尖上的安全”還要“舌尖上的美味”，標志著中國農業的主要矛盾由總量不足向結構性矛盾轉變。
伴隨城鎮居民收入的快速增長，消費階層出現高、中、低的消費分化，飲食結構多元化，主糧的消費比重大幅度下降，水果、肉食、水產、蔬菜等成為飲食的主體部分，農產品消費進入結構轉型期。而農業是永續產業，農產品不可能像工業產品那樣快速更新換代，農產品從賣方市場逐漸轉變為買方市場，農業生產導向卻未能相應轉變為從市場需求出發，農民的生產與市場脫節，造成供不應求與供大于求同時并存，農業供給呈現階段性、結構性供需不對稱的過剩特征。盡管隨著農業供給側結構性改革的推進，滿足消費者需求的多樣化、個性化特色農產品效益得到快速提高，但特色優質產品比重偏低且大多未形成規模優勢，也未形成健全的市場服務體系，產銷市場信息渠道不暢，運輸過程損耗過大，流通成本居高不下，導致一些農產品銷地市場供給短缺“買難”，產地大面積滯銷“賣難”。農產品優質不能優價的問題也比較突出，其中冷鏈物流設施滯后導致瓜果與蔬菜等優質農產品應季集中上市而供大于求、價格下跌，在非出產期的淡季價格上漲而產品供不應求。同時，產業結構單一的“老大難”問題仍然嚴重，“大路貨”的主要農產品的區域相似度較高而普遍存在同質競爭，低價與“賣難”更加突出。這種農產品供需結構性的不平衡，在本質上是現有農產品生產與市場關系扭曲的結果。
關鍵問題不是沒人種田，而是如何提高農產品的質量和效益。因此，要立足區域農業自然資源與市場需求，著力解決農產品同質競爭與低端農產品供大于求的兩大難題，建立優化區域產業布局的農產品品牌正面清單與負面清單，錯位發展具有鮮明地域特色的優質產品，加快農業由“以量取勝”的低端路線向數量、質量、產值量“三量齊升”的高質量發展跨越，才能從根本上確保國家糧食安全。
作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、中央農辦鄉村振興專家委員
來源：《光明日報》2020年4月14日（此文為原稿，刊發時有精簡。）
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