在全面建成小康社會的背景下，城鄉之間的差距主要表現在公共產品供給的各個方面。進入21世紀以來，尤其是黨的十八大以來，新型農村合作醫療、新型農村社會養老保險等制度全面建立并實現了城鄉并軌，主要差距表現為城鄉居民的個人繳費額度和政府補助力度不同。在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環境六個方面均取得了重大進展，但城鄉差距仍較突出。未來中國農村的發展，要強化“融合”理念，實現農村公共產品的全面供給，從投入、人才、改革等方面補齊農村公共產品供給的“短板”，把農村人居環境改善放在公共服務的突出位置。
2020年是全面建成小康社會的收官之年。自黨的十六大提出全面建成小康社會目標后，隨著旨在調整傾斜城鄉關系政策的實施，農村經濟社會發展的環境得到了極大的改善，工農之間、城鄉之間的差距不斷縮小。但正如《中共中央國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》所指出的：“城鄉要素流動不順暢、公共資源配置不合理等問題依然突出，影響城鄉融合發展的體制機制障礙尚未根本消除”，中國的農業農村現代化還要突破很多重大問題。黨的十九大報告指出：“解決人民溫飽問題、人民生活總體上達到小康水平這兩個目標已提前實現。”城鄉之間的差距，除了收入差距外，主要表現在公共產品供給的差距上。本文擬討論在全面建成小康社會的大背景下，農村公共產品供給和城市之間的差距以及要解決的關鍵問題，并在此基礎上提出若干政策建議。
一、農村公共產品供給的理論分析
“小康不小康，關鍵看老鄉”。廣大農民全面實現小康，是實現黨的十九大提出的“到建黨一百年時建成經濟更加發展、民主更加健全、科教更加進步、文化更加繁榮、社會更加和諧、人民生活更加殷實的小康社會”目標的關鍵。從農民收入角度看，黨的十八大提出到2020年要實現城鄉居民人均收入比2010年翻一番的全面小康社會目標。2010年我國農民人均純收入為5919元，按照人均可支配收入為人均純收入1.06倍的經驗數據，可推算2010年農民人均可支配收入為6274元；2019年全國農民人均可支配收入為16021元，按照2010年不變價格計算為12813.7元，超過2010年農民人均可支配收入的2倍，提前實現了黨的十八大提出的收入倍增目標。從收入差距看，2009年城鄉居民收入比為3.33：1，此后連續10年農村居民收入增長速度均超過城鎮居民，2019年二者之比降低為2.64：1。而且，2010-2019年，農民人均純收入（可支配收入）有9年超過國內生產總值的增長速度，僅2018年和國內生產總值增長速度相同。
然而，收入只是人的發展的條件之一。諾貝爾經濟學獎獲得者阿馬蒂亞?森在對中國和印度的經濟社會狀況進行比較時指出：“中國的健康條件，由于改革前當局對醫療保健像對教育一樣作了社會投入，也比印度好得多。說來奇怪，盡管這種投入的初衷并不是協助市場導向型經濟增長，但它卻創造了在這個國家轉向市場化之后可以投入動態運用的社會機會。印度社會的落后，表現在精英主義地過分注重高等教育而嚴重忽視中小學教育，以及嚴重忽視基本醫療保健，使得它在取得共享型經濟發展方面缺乏準備。”因此，他認為：“扶持導致的過程作為一條發展道路所取得的成功，確實指明了一個國家不必等到（通過可能是相當長期的經濟增長）富裕起來之后，才開始爭取基本教育和醫療保健的迅速擴展。”2015年諾貝爾經濟學獎獲得者安格斯-迪頓高度關注健康領域的不平等問題。他認為：“在健康領域，進步也同樣孕育了不平等。”“‘健康不平等’已成為各類重大不平等中的一個重要方面。”他批評了一些經濟學家“經常錯誤地將帕累托法則用于分析收入問題，而忽視了人類幸福的其他方面”，認為“我們不能僅僅以物質水平一項來評價一個社會或者其公正性”。安格斯?迪頓的研究表明，收入并非是人們評價生活狀況時唯一考量的標準，“影響人類福祉的，還有錢以外的其他方面，比如健康、教育或者參與社會的能力等”。兩位諾貝爾經濟學獎獲得者的研究表明，將收入之外的健康、教育等因素納入經濟學研究范疇已經成為經濟學界的共識，并且已經成為影響人類社會發展的重要因素。
黨的十九大報告指出：“人民美好生活需要日益廣泛，不僅對物質文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環境等方面的要求日益增長。”“更加突出的問題是發展不平衡不充分，這已經成為滿足人民日益增長的美好生活需要的主要制約因素”。這種不平衡不充分在農業農村領域表現得最為突出，主要是農村基礎設施不足、公共服務落后。2021年是全面建成小康社會之后的第一年，也是中國共產黨建黨100周年，黨的基本宗旨正如馬克思、恩格斯在《共產黨宣言》中所說的，是要建立“這樣一個聯合體，在那里，每個人的自由發展是一切人的自由發展的條件”，這就必須“把農業和工業結合起來，促使城鄉對立逐步消滅”。在這里，城鄉對立和城鄉差別是同義語。按照黨的十九大報告的精神，“從二O二O年到二O三五年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，基本實現社會主義現代化。”屆時，工農之間、城鄉之間的差距將明顯縮小，包括收入之間的差距，更包括公共服務和基礎設施之間的差距。實際上，這些差距的縮小，既是現代化的結果，又是現代化實現的動力。本文以下的部分將在這一框架下討論農村公共服務供給和基礎設施建設的政策沿革及其與城市之間的差距，并提出相應的對策建議。
二、農村公共服務及其與城市的差距
農村公共服務涉及的內容很多，至少包括農村醫療衛生服務、農村社會保障服務、農村教育服務、農村文化服務、農村就業服務、農村安全服務等，限于篇幅，本文僅關注農村醫療衛生服務和社會保障服務兩個方面的情況。
（一）農村醫療衛生服務及其與城市的差距
農村現代醫療衛生體系來源于新型農村合作醫療制度。20世紀90年代后期至21世紀初期，建立在人民公社體制下保障低下的農村合作醫療制度基本瓦解，廣大農村居民陷入自費看病和看病難、看病貴的困境之中。為了解決這一問題，2002年10月，中共中央、國務院發布《關于進一步加強農村衛生工作的決定》，首次提出建立以大病統籌為主的“新型農村合作醫療制度”，即“新農合”，重點解決農民因患傳染病、地方病等大病而出現的因病致貧、返貧問題，并提出到2010年該制度基本覆蓋全體農村居民的目標。2003年1月，國務院轉發衛生部等部門《關于建立新型農村合作醫療制度的意見》，明確了“新型農村合作醫療制度是由政府組織、引導、支持，農民自愿參加，個人、集體和政府多方籌資，以大病統籌為主的農民醫療互助共濟制度”。規定：“新型農村合作醫療制度實行個人繳費、集體扶持和政府資助相結合的籌資機制”，“農民個人每年的繳費標準不應低于10元”，“地方財政每年對參加新型農村合作醫療農民的資助不低于人均10元”，“從2003年起，中央財政每年通過專項轉移支付對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民按人均10元安排補助資金這是新中國成立以來首次提出由中央和地方財政對農民醫療保險進行補貼。2006年1月，衛生部、農業部等七部門發布《關于加快推進新型農村合作醫療試點工作的通知》，要求擴大新型農村合作醫療試點，2006年試點縣（市、區）達到全國縣（市、區）的40%左右，2007年擴大到60%左右，2008年在全國基本推行，2010年實現基本覆蓋農村居民的目標。根據這個文件，從2006年起，中央財政對中西部地區除市區以外的參加新型農村合作醫療的農民由每人每年補助10元提高到20元，地方財政也相應增加10元。2008年3月，衛生部、財政部印發《關于做好2008年新型農村合作醫療工作的通知》，要求從2008年開始，各級財政對參合農民的補助標準提高到每人每年80元，其中中央財政對中西部地區參合農民按40元給予補助，并對東部省份按照一定比例給予補助，計劃單列市和農業人口低于50%的市轄區也全部納入中央財政補助范圍，農民個人繳費由每人每年10元增加到20元。此后，各級財政補助和農民個人繳費的額度不斷增加，到2017年，政府資助增加到450元，農民個人繳費增加到180元，說明在“新農合”制度下，農民的醫療保障水平不斷提升，也為城鄉接續奠定了基礎。
2016年1月，國務院頒布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，提出“六統一”的要求，即統一覆蓋范圍、統一籌資政策、統一保障待遇、統一醫保目錄、統一定點管理、統一基金管理。2017年4月，人力資源和社會保障部與財政部聯合發布《關于做好2017年城鎮居民基本醫療保險工作的通知》，要求對持居住證參保并按相同標準繳費的農村轉移人口按當地居民相同標準給予補助，力爭在2017年基本建立城鄉統一的居民基本醫療保險制度。2017年4月，國家衛生計生委聯合財政部發布《關于做好2017年新型農村合作醫療工作的通知》，不僅要求農村居民的財政補助標準和個人繳費標準與城鎮居民達到一致，同時要求各地完成城鄉居民基本醫療保險制度整合，“在制度整合過程中實行分檔籌資、參保人自愿選擇繳費檔次辦法的統籌地區，個人繳費最低檔不得低于國家規定標準”。2018年，國家醫保局、財政部等聯合發布《關于做好2018年城鄉居民基本醫療保險工作的通知》，不再區分城鎮居民、農村居民，要求各級財政人均補助標準在2017年基礎上新增40元，達到每人每年不低于490元；城鄉居民醫保人均個人繳費標準同步新增40元，達到每人每年220元。這就在制度和資金額度（個人繳費、財政補助）上實現了城鄉并軌。
《國務院關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》要求難度較大地區在2?3年內完成過渡工作。實際上，在該文件頒布之前，已有許多省份如浙江、天津、青海、山東、寧夏等省（自治區、直轄市）實施了整合。2018年，國家醫療保障局開始統計城鄉居民基本醫療保險數據，并且16不再單獨統計新農合數據。當年仍然單獨實施新型農村合作醫療保險制度的只有遼寧、吉林、安徽、海南、貴州、陜西、西藏7個省份。2019年所有省份全部實現了整合。
應該指出的是，上述并軌主要是在制度上實現城鄉居民在醫療保險上的接續和一致，并沒有而且在短期內不可能實現二者在投保水平上的完全一致。《關于做好2018年城鄉居民基本醫療保險工作的通知》明確要求，年人均財政補助和個人繳費水平已達到國家規定的最低標準的地區，在確保各項待遇落實的前提下，可根據實際情況合理確定2018年籌資標準，這說明至少在地區之間還存在著一定的差距。
此外，城鄉醫療條件差距很大。從表1至表4可以看出，（1）進入21世紀以來，農村居民的人均醫療保健支出始終低于城鎮居民，2008年之前，二者之比（以農村居民為1）一般超過3:1，一些年份超過4：1。2008年之后農村居民醫療保健支出上升速度加快，實行新型農村合作醫療制度后，二者之比呈下降趨勢，2019年達到1.61:1，明顯低于二者可支配收入之比2.45：1。從醫療保健支出占消費性支出的比重看，農村居民呈上升趨勢并逐漸超過城鎮居民同樣是實施新的醫療保障制度的結果，屬于補償性上升，同時也是農村居民整體消費水平低的反映。（2）農村醫療衛生機構床位數和每萬人醫療機構床位數雖然處于上升態勢，但每萬人醫療機構床位數和城市依然有很大的差距。（3）表3所示的城鄉每萬人口擁有衛生資源之比（以農村為1），只有醫療機構床位數（只有2007年以來的數據）明顯下降，衛生技術人員數、執業（助理）醫師數和注冊護士數均先升后降，而且前兩個指標2018年的數據還高于2000年，說明醫療資源越來越多地向城市地區集聚，這主要是由城鄉工作條件、生活條件的差距造成的。（4）從表4看，盡管21世紀以來新生兒死亡率、嬰兒死亡率、5歲以下兒童死亡率和孕產婦死亡率均呈下降態勢，但城鄉差距依然明顯，說明鄉村醫療條件、醫療水平和城市仍然有很大的差距。
（二）農村社會保障服務及其與城市的差距
農村社會保障服務包括養老服務、最低生活保障服務、殘疾人生活保障服務和五保供養服務等多項內容，限于篇幅，本節僅關注農村養老保險服務和最低生活保障服務兩個方面的情況。
1.農村養老保險服務
改革開放以后，國家逐步探索新形勢下的農村養老保險模式。1992年1月，民政部發布《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》，主要保險對象是鄉鎮企業職工、私營企業職工、農村個體戶、農村民辦教師等人員，并規定外來勞務人員原則上要在其戶口所在地參加養老保險。1995年10月，國務院辦公廳轉發民政部《關于進一步做好農村社會養老保險工作的意見》，提出逐步引導農民參加養老保險制度，后來被稱為“舊農保2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》指出：“按照個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的要求，建立新型農村社會養老保險制度。”2009年9月，國務院頒布《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》，提出了“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，確立了黨的十七屆三中全會提出的“個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的新型農村社會養老保險制度”，即“新農保”；并要求“2009年試點覆蓋面為全國10%的縣（市、區、旗），以后逐步擴大試點，在全國普遍實施，2020年之前基本實現對農村適齡居民的全覆蓋”。2014年2月，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，要求在“十二五”末期，在全國基本實現新農保和城居保制度合并實施，并與職工基本養老保險制度相銜接；2020年前，全面建成公平、統一、規范的城鄉居民養老保險制度。文件明確規定了中央政府和地方政府對參保人繳費補貼的標準，極大地促進了“新農保”向城鄉居民基本養老保險制度的過渡，也使得我國養老保障水平有了顯著提升，城鄉居民最低標準的基礎養老金從之前的55元/月提高到2018年的88元/月，為農村居民的養老生活提供了基礎來源和保障，進一步縮小了城鄉之間的差距。截至2018年底，城鄉居民基本養老保險覆蓋了全國2195萬名60歲以上的貧困老人，有2741萬貧困人口接受了代繳保費，4936萬貧困人口從城鄉居民基本養老保險中享受到真實益處。截至2019年底，全國有53266萬人參加了新型農村社會養老保險。
按照國務院文件精神，截至2020年6月底，各地基本上實現了“新農保”與城鄉居民基本養老保險制度的接續。文件設定了繳費標準為每年100元、200元、300元、400元、500元、600元、700元、800元、900元、1000元、1500元、2000元12個檔次，各省、自治區、直轄市政府補貼力度差距很大，并根據自身的財政能力對最低檔次予以調整。例如，北京市規定2019年城鄉居民基本養老保險最低繳費標準為年繳費1000元，最高繳費標準為年繳費9000元。甘肅省規定從2019年1月1日起，在國定12個標準的基礎上增加2500元和3000元兩個繳費檔次；從2020年起，將全省最低繳費檔次提高到300元。在執行過程中，不僅不同地區居民繳費和補貼的額度存在著差距，而且在城鄉之間，農村居民一般選擇較低的檔次，保障水平依然較低。
2.農村最低生活保障服務
在社會保障體系中，最低生活保障歸屬于社會救助范疇，處于社會保障的最低層級，是社會保障的“保底政策”，也是建設農村社會保障體系的基石。2007年7月，國務院出臺《關于在全國建立農村最低生活保障制度的通知》（下文簡稱《通知》），決定在全國建立農村最低生活保障制度（下文簡稱“農村低保”），對符合最低生活保障標準的農村人口給予保障。2012年9月，國務院發布《關于進一步加強和改進最低生活保障工作的意見》，指出要科學制定最低生活保障標準，健全救助標準與物價上漲掛鉤的聯動機制，動態、適時調整最低生活保障標準。2014年2月，國務院公布的《社會救助暫行辦法》規定：“對批準獲得最低生活保障的家庭，縣級人民政府民政部門按照共同生活的家庭成員人均收入低于當地最低生活保障標準的差額，按月發給最低生活保障金。”2019年12月，民政部、國家統計局聯合發布《關于在脫貧攻堅中切實加強農村最低生活保障家庭經濟狀況評估認定工作的指導意見》，明確了農村最低生活保障家庭收入評估認定方法和指標體系，從而為脫貧攻堅和最低生活保障制度的有效銜接奠定了基礎。上述四個文件的發布，標志著中國建立了比較完善的農村最低生活保障制度。
按照2007年國務院《通知》精神，農村最低生活保障制度在全國范圍內普遍建立，當年的補助標準為70元/人?月，受益人數3566.3萬人（1608.5萬戶）。此后標準不斷提高，2019年達到429.5元/人?月（見表5）。在農村低保對象范圍的確定上，各省市一般規定凡常年居住在當地且具有當地戶口，上年度家庭年收入低于戶籍所在縣（市、區）當年農村最低生活保障標準的農村居民，均納入當地農村最低生活保障范圍。低保制度的實施，有效縮小了農村收入差距，在最低生活保障金發放過程中實施的公示等政策提高了基層政府的公信力，促進了社會公平正義。與此同時，農村最低生活保障制度整合了現有的各項保障制度，極大地提高了農村社會救濟工作的法制化、規范化水平。通過建立農村低保制度來解決農村貧困問題，是中國農村扶貧戰略目標和思路的一次重大調整，即由以前的經濟增長型戰略、目標瞄準戰略轉變為以社會保障網絡救助邊緣化人口為主的社會保障型扶貧戰略。當然，盡管農村低保水平持續上升，但和城市居民低保水平還存在著明顯的差距。
三、農村基礎設施建設及其與城市的差距
農村基礎設施涉及的內容很多，既包括生產性基礎設施，也包括生活性基礎設施，有的二者通用（如道路）。限于篇幅，本文僅從以下六個方面展開討論。
（一）交通
2005年10月，黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村的歷史任務，推動了農村交通建設。2006年1月，交通部公布《農村公路建設管理辦法》，規定農村公路建設資金應當列入地方人民政府的財政預算，極大地推動了農村道路建設。2015年5月，交通運輸部發布《關于推進“四好農村路”建設的意見》，進一步推動了農村道路建設。2018年4月，新版《農村公路建設管理辦法》發布，明確了農村公路建設應以政府為主導、縣級人民政府負主體責任。截至2019年底，我國農村公路的里程總數已經超過404萬千米，占全國公路里程總數的80%以上；中央投入資金累計超過6120億元，用于鄉鎮、建制村的230余萬千米公路建設和改造。在通客車率方面，我國具備條件的建制村、鄉鎮分別達到99.45%、99.64%。農村道路網建設突破了交通瓶頸，促進了農村經濟發展。以甘肅省天水市清水縣為例，該縣的“四好農村路”建設實現了鄉鎮、建制村客車全覆蓋，村民前往縣城和鄉鎮的時間分別平均縮短了25%和30%，對主要產業公路覆蓋率達85%，極大地促進了當地農業產業的發展和脫貧攻堅。
從現實情況看，盡管“兩通”目標——具備條件的鄉鎮和建制村通硬化路、通客車基本實現，道路寬度和質量得到進一步提升，但自然村道路硬化和村內道路建設還不夠完善，大多數省份自然村通硬化路率還難以達到100%，交通道路養護運營的制度設定與實施還不夠完善，“重建輕養”問題依然存在。對此，2020年中央一號文件作出了專門部署：“在完成具備條件的建制村通硬化路和通客車任務基礎上，有序推進較大人口規模自然村（組）等通硬化路建設。支持村內道路建設和改造。”農村道路建設的任務依然繁重。
（二）供水
2006年3月，國務院常務會議原則通過《2005—2006年農村飲水安全應急工程規劃》，旨在解決農村飲水困難，改善農民的生活條件，提高農民的健康水平，促進農村經濟社會發展。此后，《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》《全國農村飲水安全工程“十二五”規劃》相繼出臺。2000—2004年，中央財政資金劃撥97億元解決了6004萬農村人口的飲水困難問題；2005—2015年，中央財政投入2861億元用于農村飲水安全工程建設，5.2億農村居民和4700多萬農村學校師生的飲水安全問題得到解決；2016年以來，農村飲水工程進入鞏固提升階段。截至2018年底，建成各類農村供水工程1100余萬處，惠及9.4億農村人口；農村集中供水率達到86%，我國農村長期存在的飲水不安全問題基本得到解決，實現了從喝上水到喝好水的目標。僅2018年，國家投資于農村飲水安全鞏固提升工程的資金就達573.6億元，惠及7800多萬農村居民、436萬建檔立卡貧困人口。但也應該看到，農村飲水安全的提升空間還很大，截至2019年底，農村自來水普及率僅為82%，還有約8.2萬貧困人口的飲水安全問題尚未得到解決。全國城市、縣城、建制鎮、鄉和農村的供（用）水普及率呈梯度分布，農村和鄉及城鎮的差距極大。從2018年城市供（用）水普及率數據來看，城市供（用）水普及率是98.36%，而農村供（用）水普及率僅為77.79%，二者相差約20個百分點。
（三）供電
從1998年起，國家開始實施改造農村電網、改革農村電力管理制度、推進城鄉用電同網同價的“兩改一同價”政策。截至2000年，全國97%人口的用電問題得到解決，80%的中國農村地區配備了大電網；截至2004年，在完成兩期農村電網改造工程以后，4.8萬個行政村近1.5億農民從中受益，農戶用電價格下降31.58%（從0.76元/度降至0.52元/度）。2015年12月23日，位于青海省玉樹藏族自治州的9614戶、合計3.98萬農村居民合閘通電，從此我國農村居民全部告別了“煤油燈”時代，實現家家戶戶用上電的目標。為有效解決農村居住分散造成的用電成本過高問題，進入21世紀以來，國家一直高度重視鄉村水電站建設。2004年，中共中央一號文件提出通過節水灌溉、人畜飲水、鄉村道路、農村沼氣、農村水電、草場圍欄“六小工程”進一步加強農業和農村基礎設施建設。表6為2000—2018年鄉村水電站建設及裝機容量。其中，2008年起統計口徑發生變化導致數據無法銜接，但能看出變化趨勢。2018年，鄉村水電站裝機容量達到8043.53萬千瓦，占全國水電裝機容量的22.8%。鄉村水電站的年發電總量達到2345.6億千瓦時，占全國水電發電總量的19%，對農業生產和農民生活起到重要的保障作用。
進入21世紀以來，各級政府十分重視農村動力電網的改造和完善。據統計，2016—2017年，我國完成了三大工程建設：（1）小城鎮中心村農網改造升級工程，惠及30個省（自治區、直轄市）、7.8萬個村、1.6億的農村居民；（2）農村機井通電工程，全國17個省（自治區）和新疆建設兵團1萬多個鄉鎮、1.5億畝農田的160萬個機井通了電；（3）貧困村通動力電工程，使得動力電覆蓋了3.3萬個自然村、800萬貧困村居民。2018年，國家電網農村供電可靠率達到99.80%，客戶年均停電時間僅為18小時，較2005年的99.38%和54小時有了很大的提升，當然，這較城市2018年的99.96%和4小時的水平還存在一定的差距，農村電力供給的穩定性也有待進一步提高。
（四）能源
隨著農村居民整體收入水平的提高，生活用能源消費數量也在增加。按發電煤耗計算法計算，2000年，鄉村生活消費占比為39.15%，城鎮為60.85%，總量5838.58萬噸標準煤；到2017年，二者的占比分別為42.22%和57.78%，總量達到24325.13萬噸標準煤。表7顯示了2000—2017年城鄉居民人均能源消費總量的變化。可以看出，2017年，農村居民人均生活用能源消費已經達到417千克標準煤，分別高于全國平均水平和城鎮居民平均水平1千克和2千克標準煤。然而，在生活用能源結構中，農村居民主要以價格較為低廉的煤炭為主，油品、天然氣、電力較少，熱力資源一直沒有使用。以天然氣為例，2013年農村居民生活用燃氣普及率只有19.76%，2018年上升為28.59%。盡管上升速度很快，但2013年，城市和縣城的生活用燃氣普及率分別達到94.25%和70.91%，2018年分別為96.70%和83.85%，農村和城市、縣城還存在著相當大的差距。
（五）通訊
進入21世紀以后，廣大農村的通訊條件逐步改善，基本實現村村通。國家統計局發布的第二次全國農業普查數據顯示，截至2006年底，全國通電話的村為620920個，占全部村數量的97.5%；第三次全國農業普查數據則顯示，截至2016年底，通電話的村達到99.5%，另有82.8%的村安裝了有線電視，89.9%的村通寬帶互聯網，25.1%的村有電子商務配送站點。這些數據在說明鄉村變化取得的成績的同時，也顯示出鄉村和城市之間還存在不小的差距。如表8所示，盡管一直處于上升趨勢，但農村互聯網普及率和城鎮之間的差距一直保持在30%以上。
（六）人居環境
農村人居環境包括的范圍很廣，前面討論的有些內容也屬于人居環境范圍。本部分主要討論廁所改造和垃圾、污水集中處理兩個方面。
自2005年黨的十六屆五中全會提出建設社會主義新農村以來，中央政府、各級地方政府投入了大量資金，農村人居環境得到了顯著改善。根據第二次全國農業普查數據，截至2006年底，我國農村實施垃圾集中處理的村比重為15.8%，完成改廁的村比重為20.6%。根據第三次全國農業普查數據，截至2016年底，生活垃圾集中處理或部分集中處理的村比重為73.9%，其中東部地區比重為90.9%，中部地區比重為69.7%，西部地區比重為60.3%，東北地區比重為53.1%；完成或部分完成改廁的村比重為53.5%，其中，東部地區比重為64.5%，中部地區比重為49.1%，西部地區比重為49.1%，東北地區比重為23.7%。
2018年2月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《農村人居環境整治三年行動方案》，提出了“到2020年，實現農村人居環境明顯改善，村莊環境基本干凈整潔有序，村民環境與健康意識普遍增強”的行動目標，要求各地結合實際認真貫徹落實。2018年召開的全國農業農村廳局長會議要求農村人居環境整治進一步由點到面全面推開。2018年，83.6%的戶所在自然村實現了垃圾集中處理，比2013年提高34.9個百分點；農村居民使用衛生廁所的戶比重為56.0%，比2013年提高20.4個百分點。截至2018年底，北京、天津、上海、江蘇、山東、廣西、海南和四川8個省份通過了農村生活垃圾治理驗收，100個農村生活垃圾分類和資源化利用示范縣（市、區）中，75%的鄉鎮和58%的行政村啟動垃圾分類工作。
2020年是農村人居環境整治三年行動的收官之年。2020年4月，中央農辦、農業農村部召開了全國村莊清潔行動春季戰役推進視頻會，對結合開展愛國衛生月活動開展春季村莊清潔行動和2020年重點工作進行了具體部署，要求2020年底東部地區、中西部城市近郊區等有基礎有條件的地區基本完成農村戶用廁所無害化改造。
在城鄉差距中，人居環境的差距最為明顯，而且在短期內很難實現根本性的改變。以城鄉污水處理率為例，鄉的集中處理范圍主要是鄉駐地所在及附近村，一般不可能包括整個鄉域范圍。城鄉污水處理率數據顯示，2015年以來城市污水處理率均在90%以上，2018年達到95.49%，而鄉一級污水處理率一直在20%以下，2018年僅為18.75%。因此，農村人居環境改善的任務還十分艱巨，三年行動結束后，“十四五”期間還要投入更多資金，做更艱苦細致的工作。
四、政策建議
通過強化農村公共產品供給來縮小城鄉之間的差距是一項長期而艱巨的任務。本文僅在全面建成小康社會的背景下，對“十四五”期間的農村公共產品供給提出以下政策性建議。
（一）強化“融合”理念，實現農村公共產品的全面供給
十六大以來，黨在執政理念上實現了從城鄉統籌到城鄉一體化再到城鄉融合的轉變。黨的十九大報告提出“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化”，不僅是城鄉融合政策的開端，也指明了政策目標是實現農業農村現代化。農村現代化包含的內容很多，但農村公共產品供給一定是其最重要的內容之一，也是整個農村現代化實現的基礎。2019年4月，中共中央、國務院發布《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》（以下簡稱《意見》），提出2022年、2035年和21世紀中葉城鄉融合的目標任務，并界定了城鄉融合的主要領域，即城鄉要素合理配置、城鄉基本公共服務普惠共享、城鄉基礎設施一體化發展、鄉村經濟多元化發展和農民收入持續增長，也可以概括為城鄉要素融合、城鄉基本公共服務融合、城鄉基礎設施融合、城鄉產業融合和城鄉居民收入融合。要進一步“推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌從本文討論內容角度，結合《意見》精神，“十四五”期間要聚焦以下三個重點：一是進一步完善城鄉居民基本醫療保險制度，加大對中西部地區尤其是相對貧困人口基本醫保的補助力度；通過建立和完善相關政策體系，吸引醫務人員到基層就業，加強基層醫療衛生隊伍建設；改善鄉鎮衛生院和村衛生室條件，提升基層醫院的治療和保健水平。二是不斷完善城鄉統一的城鄉居民基本養老保險制度，建立多層次農村養老保障體系，創新多元化照料服務模式。三是以縣域為整體，建立城鄉基礎設施一體化的規劃、建設和管護機制，推動城市公共設施向鄉鎮和農村延伸，健全有利于基礎設施長期發揮效益的體制機制。
（二）從投入、人才、改革等方面補齊農村公共產品供給的“短板”
根據2020年中共中央一號文件精神，“十四五”期間補齊農村公共服務短板需要從以下三個方面發力：一是投入政策。（1）文件提出要加大中央和地方財政對“三農”領域的投入力度，2020年中央預算內投資繼續向農業農村傾斜，確保財政投入與補上全面小康“三農”領域突出短板相適應。（2）允許地方政府有序擴大用于支持鄉村振興的專項債券發行規模；地方土地出讓金中要有一定比例用于脫貧攻堅、鄉村振興和農村公共服務體系建設。二是人才政策。主要是：（1）暢通各類人才下鄉渠道，支持大學生、退役軍人、企業家等到農村干事創業；有組織地動員城市科研人員、工程師、規劃師、建筑師、教師、醫生下鄉服務。（2）縣域內人才統籌使用，城市中小學教師、醫生晉升高級職稱前，原則上要有1年以上農村基層服務工作經歷。上述政策要在“十四五”期間持續推進，形成穩定的制度。三是以改革推動“補短板”。發揮改革對發展的促進作用，進一步深化農村集體產權制度改革，探索新時代農村集體經濟發展的路徑，確保農村基層組織的穩定，拓寬農村公共服務體系建設資金來源。
（三）把農村人居環境改善放在公共服務的突出位置
經過21世紀以來尤其是黨的十八大以來的努力，“新農合”“新農保”、農村低保等制度均已建立，“十四五”期間主要是完善制度，并根據政府財政狀況適當提高補助額度。因此，“十四五”期間農村公共產品供給的重點應是人居環境的改善。
2018年印發的《農村人居環境整治三年行動方案》基本解決了農村人居環境臟、亂、差的問題，效果十分明顯。“十四五”期間要在此基礎上全面提升人居環境水平，全面實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋，其中，東部地區和中西部有條件的地區實現垃圾分類處理全覆蓋。全面完成農村戶用廁所無害化改造，廁所糞污全部得到處理或資源化利用，農村生活污水治理率達到100%，村容村貌城市化，管理管護長效機制城市化。為此，一是要壓實屬地責任。農村人居環境整治要作為鄉村振興的重要組成部分，納入地方“一把手”工程。各級政府在績效考評、監督考核、目標責任制等方面都要有所體現，落實到位。二是要加強資金保障。農村人居環境整治在硬件和軟件上都需要花費大量資金，很多村目前已將大量村財用于人居環境整治，“十四五”期間要破解鄉村道路、公共場所、基礎設施等深層次公共產品供給問題，需要比較充足的資金來源，建議除了加大財政資金投入外，還要引進社會資本，動員社會各界參與農村基礎設施建設。三是要營造濃厚氛圍。隨著基礎設施的提升和改善，農村群眾長期形成的生活習慣急需改變，這需要宣傳和引導，社會宣傳、媒體報道、網絡造勢需全面推進，在全社會形成農村人居環境整治的良好氛圍。
作者系中國人民大學農業與農村發展學院二級教授、博士生導師
中國鄉村發現網轉自：《中國人民大學學報》2020年第6期
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