只要數以億計農民仍然要以農業和農村作為基本保障，只要進城農民仍然有進城失敗返鄉的需要，國家就應當堅持限制城市資本下鄉的政策，城鄉二元體制就仍然有存在的必要，保護型城鄉二元結構就仍然要充當農民利益的保護傘。
——賀雪峰：城鄉二元體制有合理性嗎？
經常聽到一種說法，就是要徹底破除城鄉二元體制和二元結構，實現城鄉融合發展，這容易讓人產生誤會，似乎城鄉二元體制就一定是不好的，也一定是不合理的，城鄉二元體制就不應當產生。一個國家兩種體制，城鄉二元體制將人分兩等，城市人擁有較高福利，在九天之上，農民福利很少，在九地之下，這怎么能好呢？這種說法要討論。
城鄉二元結構可以說是一個普遍現象，因為城市是以聚集為前提形成的，具有規模效應，尤其是工業化以來，城市成為工業中心、經濟中心、政治中心，也是教育文化科技中心，是近代以來推動人類發展的主要場所，城市與農村的產業結構、生活模式各個方面都差異極大，具有顯著的二元性，城鄉二元結構普遍存在。不過，一般國家的城鄉二元結構與新中國成立以來的城鄉二元結構還是有很大差異，因為新中國城鄉二元結構具有一個顯著特點，就是國家在城鄉實行不同體制，一國兩制，由一國兩制而形成了具有中國特色的城鄉二元結構。
新中國城鄉二元體制和二元結構大致可以分為兩個階段：改革開放前的城鄉二元體制，在城市與農村之間設置于較為嚴格的界線，實施兩套相當不同的體制。總體來說，改革開放前，城鄉二元體制比較硬，農民進城和農村工業化都受到較為嚴格的限制。據測算，借助城鄉二元體制，改革開放之前國家從農村提取了大約8000億農業剩余用于城市建設，主要用于工業化的原始資本積累。新中國成立以后，國家選擇了以重化工業優先的趕超型工業化戰略，重化工業投入周期長，資本密集和技術密集，城市難以容納大量勞動力就業，而重化工業回報農業的周期就更長了。因此，改革開放前的大多數時期，農業剩余用于城市工業化，城市工業卻遲遲無法反哺農業，城鄉關系顯然是建立在城市剝削農村基礎上的，所以筆者稱之為剝削型的城鄉二元結構。
因為可以從農村提取農業剩余支持重化工業，中國在短短二十多年時間完成了工業化，迅速由一個農業國變成一個工業國。建國之初，農業產值占全部產值超過50%，1978年工業產值已占到全部產值的50%以上，農業產值下降到了20%左右，中國初步實現了工業化，建立了完整的國民經濟體系。
改革開放前后，城鄉體制開始調整，其中最重要的有兩條：第一，允許農村興辦工業，鄉鎮企業在上個世紀七十年代中期以后蓬勃發展，第二，向農民開放城市就業機會，越來越多農民進城務工經商。進入新世紀前夕中國加入WTO，進一步加快了農民進城步伐，國家全面清理限制農民進城的各種體制機制，農民獲得了與城市市民同樣的城市市場機會。同時，2006年國家取消農業稅，并開始向農村大量投入資源，以建設城鄉均等的基本公共服務。
改革開放后城鄉體制調整中最為重要的一點是，雖然城市向農民開放了幾乎所有機會，農村卻并未對城市完全開放，最典型的是所有農民具有幾乎永久不變的土地承包權，以及國家不允許城市資本下鄉購買農民宅基地，城市市民希望在有錢有閑時到農村買地建別墅，以享受農村風花雪月，政策卻是不允許的。這樣一種城市向農民開放、農村卻不向市民開放體制所塑造出來的城鄉二元結構，筆者稱為保護型城鄉二元結構。
保護型城鄉二元結構的核心是既允許農民自由進城，又為農民保留進城后的農村退路。之所以要保留農民進城后的農村退路，是因為數億農民進城是一個巨大的歷史性進程，在當前中國發展階段，相當一部分進城農民可能難在以城市找到穩定就業和有保障收入，也就是說，有農民可能無法在城市體面安居，他們進城失敗又不愿在城市漂泊，還要返回農村。不僅如此，當前時期，農民往往通過以代際分工為基礎半工半耕家庭策略應對城市化，即年老父母留村務農，年輕子女進城務工，農民家庭并非真正離開農村，農村成為農民城市化的基地，以及萬一城市化失敗的退路。當然，農村也是不能或不愿進城農民的主要就業與收入來源。
正是限制城市資本下鄉，保留農民在農村的退路，農村和農業就成為農民的基本保障與返鄉退路，這個基本保障和返鄉退路雖然并非很高水平，卻因為其基本而非常重要。正是有了農業和農村為數以億計農民提供保底，農民可以大膽進城，中國大多數人在現代化進程中都有保障，城市貧民窟也就不會出現（因為進城失敗農民可以返鄉）。農民基本保障和返鄉退路就為國家應對現代化進程中的各種不確定性提供了緩沖，農村可以繼續作為中國現代化的穩定器和蓄水池。正因為農村可以作為中國現代化的穩定器和蓄水池，中國具有遠遠超過一般發展中國家應對經濟周期和現代化進程中各種不確定性的能力。
現代化的過程也是利益調整的過程，中國這樣巨型國家的現代化更不可能一帆風順。保留農村這個農民的基本保障和進城失敗退路，保持農村這個中國現代化的穩定器與蓄水池，對于中國現代化是無比重要的戰略。只要數以億計農民仍然要以農業和農村作為基本保障，只要進城農民仍然有進城失敗返鄉的需要，國家就應當堅持限制城市資本下鄉的政策，城鄉二元體制就仍然有存在的必要，保護型城鄉二元結構就仍然要充當農民利益的保護傘。
有一種意見認為，允許城市資本下鄉，實行城鄉一體的政策，讓要素資源在更大范圍流動，可以提高要素配置效率。現在的問題是，對于農民來講，現在的農地和宅基地不僅僅是生產要素，而且也是基本保障，基本保障水平雖然不高，卻極為重要。基本保障是不應當市場化的，是應當公平優先而非效率優先的。
以上關于城鄉二元體制的討論表明，在中國趕超型現代化發展戰略下面，國家往往要通過不平衡發展來達到高水平的平衡，正是通過剝削型城鄉二元結構，新中國在很短時間就初步完成了工業化，又正是因為保護型城鄉二元結構為農民提供了基本保障，而使得農村成為了中國現代化的穩定器與蓄水池，中國現代化進程中必然會出現的各種不確性也才能夠有效應對。
沒有區分就沒有政策，沒有差異就沒有政策，沒有重點就沒有政策。不存在城鄉二元體制一定好與壞的判斷，應當在具體的歷史與現實語境中具體分析城鄉二元體制的功過得失。建國以來中國現代化所創造出來的奇跡，很大一部分功勞來自城鄉二元體制。當前城鄉二元體制是否仍然具有合理性，目前究竟是否到了應該完全破除城鄉二元體制以實現城鄉融合發展的階段，還需要具體問題具體分析。
2021年2月4日
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員、武漢大學社會學院教授、院長，武漢大學中國鄉村治理研究中心主任，中國鄉村發現網轉自：新鄉土）
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