——《鄉村振興關鍵是激活“人、地、錢”三要素》之二
鄉村振興出路在改革創新，改革的主線是處理好農民與土地的關系。農村土地包括屬于集體所有的農用地、未利用地以及集體建設用地三種類型。農用地是指用于農業生產的土地，包括耕地、林地、牧草地、設施農業用地、坑塘水面等，農用地可用來進行現代農業、創意農業。農村集體建設用地包括宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地，可發展加工以及商貿、旅游、養老、倉儲、物流等產業。未利用地指除農用地和建設用地以外的土地，主要包括荒草地、鹽堿地、沼澤地、沙地、裸土地、裸巖等。農村土地保國家糧食安全和保生存穩定的特殊功能，決定了它不可能像一般的財產可以隨意讓渡和處置。2021年中央一號文件提出：“保障進城落戶農民土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權，研究制定依法自愿有償轉讓的具體辦法。”保障農民“三權”，重點是搞好農村基本經營制度、農村宅基地制度、農村土地征收制度與農村集體經營性建設用地制度“四項改革”，關鍵是探索依法自愿有償轉讓（不是退出）的具體辦法，釋放農村土地制度改革紅利，讓農村的資源要素充分利用起來，讓農民的積極性創造性充分迸發出來，讓全社會惠農的力量充分匯聚起來，為鄉村振興添活力、強動力、增后勁。
一、農村基本經營制度改革：前提是堅持土地集體所有權，根本是保護農戶土地承包權，重點是放活土地經營權。
農村基本經營制度是鄉村振興的制度基礎。農村基本經營制度核心在“三個堅持”：堅持農村土地集體所有，堅持家庭經營基礎性地位，堅持穩定土地承包關系。表現在“三權分置”：集體所有權、農戶承包權、土地經營權，堅持土地集體所有權是前提，保護農戶土地承包權是根本，這兩個權利是底線要求，沒有改革余地，黨的十九大明確提出“保持土地承包關系穩定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”。延長承包期30年，意味著在第二輪土地承包到期后30年內，農村集體所有的土地制度不會改變，農民對土地的承包關系不會改變，農民已經承包的土地不能隨便調整。所以農村基本經營制度改革的重點是放活土地經營權。
（一）政策梳理
一是土地確權是基礎。黨的十七屆三中全會《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出，要搞好農村土地確權登記頒證工作。2009年中央一號文件進一步明確，將權屬落實到法定行使所有權的集體組織;穩步開展土地承包經營權登記試點，把承包地塊的面積、空間位置和權屬證書落實到農戶。2011年，國土資源部、中農辦、財政部、農業部聯合下發《關于農村集體土地確權登記發證的若干意見》。2013年正式開展農村集體土地確權登記工作，并計劃到2018年完成。通過確權登記頒證，摸清承包地底數，解決地塊面積不準、四至不清等歷史遺留問題，保護農民在土地經營權流轉中的合法權利。
二是經營權流轉是路徑。2014年9月，在中央全面深化改革領導小組第五次會議上習近平總書記指出：現階段深化農村土地制度改革，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促進承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局。 2014年11月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》，實行農村土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，就是農村土地的所有權歸集體所有，農民擁有土地的承包權，農民可依法依規流轉承包土地經營權?！叭龣喾种谩笔寝r村基本經營制度的自我完善，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利于明晰土地產權關系，更好地維護農民集體、承包農戶、經營主體的權益，有利于促進土地資源合理利用，發展多種形式適度規模經營。
三是明確經營權權能是補充。2016年10月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，明確了經營權的權能，經營主體有權使用流轉土地自主從事農業生產經營并獲得相應收益，有權在流轉合同到期后按照同等條件優先續租承包土地，經過承包農戶同意，經營主體可以依法依規，改善土壤、提升地力、建設農業生產附屬配套設施。還可以經承包農戶同意，向農民集體備案后再流轉給其他主體，或者依法依規設定抵押。
四是經營權入股是方向。2018年12月，農業農村部等六部委聯合發布《關于開展土地經營權入股發展農業產業化經營試點的指導意見》。土地經營權入股發展農業產業化經營，是深化農村土地制度改革的一項重要舉措，也是促進農業適度規模經營、實現小農戶和現代農業發展有機銜接的重要途徑。
（二）經營權獲取方式
一是轉讓。即在發包方(一般為農村集體經濟組織)同意的前提下，受讓方與土地承包人簽訂土地轉讓合同協議，獲得其所擁有的未到期土地的承包權與經營權。土地轉讓成功后，原土地承包人所享有的使用、流轉、抵押、退出等各項權能將轉移給受讓對象。土地轉讓程序較為嚴格，需經過發包方的同意，如果出現承包方不具有穩定的非農職業或者穩定的收入來源，或者轉讓合同不符合平等、自愿、有償原則，或者受讓方改變了承包土地的農業用途，不是以農業生產經營為主要目的，或者本集體經濟組織內其他成員提出要優先享有等情況，發包方有權不同意承包方與受讓方之間的合同。
二是租賃。土地承包人與土地承租方在進行洽談磋商的基礎上，以承租的方式，簽訂土地租賃合同協議，獲得一定期限的土地經營權，并按一定方式付給出租方實物或貨幣。土地租賃合同要上報農村集體經濟組織存檔，但農村集體組織無許可權。
三是入股。在自愿聯合的基礎上，土地權利人與投資者簽訂土地經營權入股(股份合作)合同，將自身擁有的土地經營權和投資者的投資共同組成一個公司或經濟實體。一般土地權利人僅提供土地，不參與日常管理，資金、管理、運營等由投資者負責。入股的土地一般按照產量評定股數，作為取得土地收益分紅的依據。這一模式與前兩種模式相比，土地經營權沒有改變，受農業生產經營效果影響，收益不固定。
（三）結論
農村基本經營制度是黨的農村政策的基石，農村承包地“三權分置”制度改革的目標，就是在依法保護集體所有權和農戶承包權前提下，平等保護土地經營權。一要堅持集體所有權根本地位，保障集體組織對承包地的發包、調整、監督、收回等權能；二要嚴格保護農戶承包權，即農戶通過轉讓、互換、出租（轉包）、入股或其他方式流轉承包地并獲得收益；有權依法依規就承包土地經營權設定抵押、自愿有償退出承包地；三是加快放活土地經營權，鼓勵農民依法將經營權向金融機構融資擔保、入股從事農業產業化經營。經營主體在流轉土地上，享有占有、耕作并取得相應收益的權利；經營主體享有優先續租的權利；經承包戶同意，經營主體可再流轉或抵押土地經營權。
二、農村宅基地制度改革:前提是落實宅基地集體所有權，根本是保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，重點是適度放活宅基地和農民房屋使用權。
2015年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》發布，標志著我國“三塊地改革”正式進入試點階段。宅基地制度改革是三塊地改革中進展最慢的，也是最艱難的。2018年，宅基地“三權分置”的提出為宅基地改革指明了方向，即宅基地所有權歸農村集體所有，宅基地資格權歸農戶所有，這兩個權利是底線要求，沒有改革余地，所以宅基地制度改革重點是放活宅基地和農民房屋使用權。
（一）政策梳理
一是宅基地使用權確權登記頒證。2015年國土資源部批準15個縣市作為農村宅基地制度改革試點。2016年中央一號文件提出要加快推進農村宅基地使用權確權登記頒證工作。2017年中央一號文件提出全面加快“房地一體”的農村宅基地和集體建設用地確權登記頒證工作，探索農村集體組織以出租、合作等方式盤活利用空閑農房及宅基地，增加農民財產性收入。
二是建設租賃住房試點。2017年也是宅基地改革快速推進的一年，宅基地試點從15個擴大到33個。8月，住房城鄉建設部《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》印發，啟動租賃住房試點，并確定了13個改革試點城市，分別為北京、沈陽、鄭州、合肥、南京、武漢、上海、杭州、成都、廣州、肇慶、佛山、廈門。試點城市均為租賃住房需求較大，村鎮集體經濟組織有建設意愿、有資金來源，政府監管和服務能力較強的城市，村鎮集體經濟組織可以自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。
三是宅基地“三權分置”。2018年中央一號文件首次正式提出“探索宅基地所有權、資格權、使用權‘三權分置’，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權”。宅基地“三權分置”的提出，旨在加快補足農地制度改革中宅基地這塊最短板，增強新時期農村發展新動能。
四是全面試點階段。2017年11月，中央全面深化改革領導小組會議審議通過了《關于拓展農村宅基地制度改革試點的請示》，強調在已經試點的33個基礎上，再次拓展宅基地改革試點范圍。2019年9月11日印發的《中農辦農業農村部關于進一步加強農村宅基地管理的通知》(中農發〔2019〕11號)明確，農村宅基地管理和改革是黨和國家賦予農業農村部門的重要職責，具體承擔指導宅基地分配、使用、流轉、糾紛仲裁管理和宅基地合理布局、用地標準、違法用地查處，指導閑置宅基地和閑置農房利用等工作。2020年8月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《深化農村宅基地制度改革試點方案》，在保留原有33個試點縣市區的基礎上，擴大到100個縣市區和3個地級市，時間跨度2年?！对圏c方案》指出，本輪試點是為了進一步破解農村宅基地制度改革的深層次矛盾和問題，探索完善宅基地分配、流轉、抵押、退出、使用、收益、審批、監管等制度的方法路徑，總結一批可復制、能推廣、惠民生、利修法的制度創新成果。試點地區在確權登記發證基礎上，圍繞宅基地有償使用、自愿有償退出、完善宅基地管理等方面進行制度探索。一是確權的宅基地，可與房屋一同申請貸款；二是超標的宅基地，可授權有償使用費；三是退出的宅基地，可整理支持發展鄉村旅游等產業。
（二）宅基地使用權獲取方式
一是轉讓與出租。探索建立農村宅基地使用權轉讓制度，這將派生出有償使用費、租賃費等，從而增加農民財產性收益。資格權人將一定年限的宅基地使用權轉讓或出租，獲取出讓金或租金，承租者獲得宅基地使用權。在鄉村建設行動中，允許更新改造后的村莊農戶宅基地使用權可以在本市集體經濟組織成員間跨村轉讓并辦證。
二是退出與入市。實行宅基地使用權有償退出，退出的宅基地，通過村莊整治和拆除復墾，產生建設用地節余指標，利用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，調整入市，通過交易異地使用。
三是建設租賃住房。2017年住建部發布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》，在試點城市，村鎮集體經濟組織可以利用集體建設用地自行開發運營，也可以通過聯營、入股等方式建設運營集體租賃住房。
四是合作改建與共享農莊。國務院《關于支持返鄉下鄉人員創業創新促進農村一二三產業融合發展的意見》中提出，支持返鄉下鄉人員依托自有和閑置農房院落發展農家樂。在符合農村宅基地管理規定和相關規劃的前提下，允許返鄉下鄉人員和當地農民合作改建自住房，“共享農屋”?！肮蚕磙r莊”指把農村閑置住房進行個性化改造，然后對外出租、經營。宅基地所有權沒有變化，資格權仍屬于農民，只是使用權共享，“共享農莊”引導農民盤活資源、參與創業或發展第三產業，增加農民收入。
（三）結論
農村宅基地制度改革前提是落實宅基地集體所有權，根本是保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，重點是適度放活宅基地和農民房屋使用權。要把握兩個關鍵詞，一是“穩慎推進”。開展閑置宅基地復墾試點、“共享農房”改革試驗，通過“指標置換、資產置換、貨幣補償、借地退出”等多種方式騰退宅基地，探索盤活利用閑置宅基地和農房。不得以各種名義違背農民意愿強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，不得違法收回宅基地使用權人合法取得的宅基地，不得以退出宅基地作為農民進城落戶的條件。二是“適度放活”。“放活”即允許農戶通過轉讓、互換、贈予、繼承、出租、抵押、入股等方式流轉宅基地使用權，其中轉讓、互換、贈予只能在本集體經濟組織成員之間進行，出租、抵押、入股、繼承可以在非本集體經濟組織成員之間進行。“適度”要求做到一個“不得”和“兩個嚴”，即:不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。放活宅基地租賃權和抵押權，要防止租賃權變性為無限期使用，抵押權過度發展，從而沖擊農村社會正常秩序。
三、農村土地征收制度改革:前提是縮小土地征收范圍，根本是建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，重點是創新能滿足鄉村振興需要的集約節約的土地征收方式。
現行農村土地征地制度引發的一系列矛盾，與征地范圍過寬、征地補償標準差異較大、安置方式單一、征地程序不規范等有關。征地制度改革能否順利推進，關鍵在于相關利益方能否打破原有思維模式。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合印發了《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，對農村土地征收改革方面提出了“縮小土地征收范圍，規范土地征收程序，完善對被征地農民合理、規范、多元保障機制，建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益”的試點要求。2020年4月9日，《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出，建立健全城鄉統一的建設用地市場，全面推開農村土地征收制度改革。
（一）政策梳理
一是完善補償安置辦法。黨的十八屆三中全會增加了被征地農民的補償辦法，并在此后發布的農村政策中，不斷明確政策方向與具體措施。在農民安置方面，相關政策強調除補償農民被征收的集體土地外，還須對失地農民進行就業培訓，保障被征地農民的城鎮社會保障，同時有條件的地方可采取留地、留物業等方式安置失地農民。
二是從占補平衡到跨省調劑。2016年發布的《關于落實發展新理念加快農業現代化實現全面小康目標的若干意見》中強調推進農村土地征收改革試點工作;2017年2月，《中共中央國務院關于加強保護和改進占補平衡的意見》出臺，強調對耕地保護責任主體的補償激勵，實行跨地區補充耕地利益調節;2018年3月，國務院辦公廳關于印發跨省域補充耕地國家統籌管理辦法和城鄉建設用地增減掛鉤節余指標跨省域調劑管理辦法的通知(國辦發[2018] 16號)提出：節余指標調出價格根據復墾土地的類型和質量確定，復墾為一般耕地或其他農用地的每畝30萬元，復墾為高標準農田的每畝40萬元。節余指標調入價格根據地區差異相應確定，北京、上海每畝70萬元，天津、江蘇、浙江、廣東每畝50萬元，福建、山東等其他省份每畝30萬元;附加規劃建設用地規模的，每畝再增加50萬元。
（二）創新土地征收方式
一是“村村掛鉤”。2005年以來開展的城鄉建設用地增減掛鉤政策，本質上仍是城鄉二元體制的產物，掛鉤的重心在城市，掛鉤所產生的土地增值收益大部分也用于城市建設和發展。同時，建設用地指標調劑到城市使用，壓縮了農村未來的發展空間。所以一些地區自發開展了農村集體建設用地增減“村村掛鉤”的探索，在保持耕地和集體建設用地總量平衡、符合規劃要求的前提下，將村莊之間的集體建設用地增加與減少相掛鉤。通過把閑置宅基地和低效利用的集體建設用地復墾為耕地，置換出建設用地指標調整到其他農村地區，作為宅基地、公益性建設用地、經營性建設用地使用?！按宕鍜煦^”不同于城鄉掛鉤，要求優先滿足農業農村發展用地需求，保留農村集體土地的性質不改變，將土地增值收益主要留在農村、留給農民。
二是“點狀供地”。點狀供地是一種集約節約的土地獲取方式，核心要點是在城鎮開發邊界以外,按照建(構)筑物占地面積等點狀布局，按建多少、轉多少、征(占用)多少的原則點狀報批，按規劃用地性質和土地用途靈活點狀供應，開發建設服務于鄉村振興的項目用地。剩余部分可只征不轉，按租賃、劃撥、托管等方式供項目使用?！包c狀供地”是發展鄉村旅游、盤活農村閑置房屋、促進農民增收、助推鄉村振興的一項創新舉措?！包c狀用地”項目方向是農村基礎設施和公共服務設施，休閑農業、鄉村旅游和健康養老，農產品生產加工(流通)和手工作坊，以及符合相關規定的農村新產業新業態的建設項目。2019年7月，四川省出臺《關于規范實施“點狀用地”助推鄉村振興的指導意見（試行）》，2020年4月，海南省自然資源和規劃廳印發《關于實施點狀用地制度的意見》，明確點狀用地的內涵和實施范圍、規劃管理、審批管理等具體要求，提出實行點狀用地差異化供地，并對差異化供地的供地方式、供地面積、供地用途和年限、供地價格以及交易平臺作出詳細規定，值得推廣借鑒。
三是農地農用特殊管理。統籌農業農村各項土地利用活動，優化耕地保護、村莊建設、產業發展、生態保護等用地布局，鄉鎮土地利用總體規劃可以預留一定比例的規劃建設用地指標，用于農業農村發展。進一步完善設施農業用地政策，對于農業生產過程中所需各類生產設施和附屬設施用地，以及由于農業規模經營必須興建的配套設施，包括蔬菜種植、水果種植等農作物種植園的看護類管理房用地（單層、占地小于15平方米），臨時性果蔬預冷、葡萄晾干等農產品晾曬、臨時存儲、分揀包裝等初加工設施用地（原則上占地不得超過400平方米），在不占用永久基本農田的前提下，按農用地管理，不需辦理農用地轉用審批手續。
（三）結論
土地征收是將農民集體所有的土地轉化為國有土地，并依法給予合理補償和妥善安置的一種行為。征收的對象主要有集體農林用地與集體建設用地。其中，集體農林用地的征收需要先辦理農用地轉用審批手續，轉為建設用地，再辦理土地征收審批手續，轉為國家所有，總體要符合城鄉建設用地增減掛鉤政策，通過建新拆舊和土地復墾，實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更加合理。對于集體建設用地來說，可直接進入土地征收流程。土地征收轉變為國有建設用地后，企業可通過正常的招拍掛獲得土地的使用權。目前我國土地征收范圍不斷縮小，征收程序不斷規范化。
四、農村集體經營性建設用地制度改革：前提是符合規劃、用途管制和依法取得，根本是農村集體經營性建設用地與國有建設用地享有同等權利，重點是探索就地入市或異地調整入市的方式。
農村集體經營性建設用地是指具有生產經營性質的農村建設用地，包括工礦倉儲用地、商服用地、旅游用地等。2019年印發的《中共中央、國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，在符合國土空間規劃、用途管制和依法取得的前提下，允許農村集體經營性建設用地入市，允許就地入市或異地調整入市;允許村集體在農民自愿前提下，依法把有償收回的宅基地、廢棄的集體公益性建設用地轉變為集體經營性建設用地。2020年1月1日新修訂實施的《土地管理法》進一步明確了集體經營性建設用地入市的規定。
（一）政策梳理
一是賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能。2015年的《關于農村土地征收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》明確提出了集體土地入市的大方向。政策強調，完善農村集體經營性建設用地產權制度，賦予農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能；明確農村集體經營性建設用地入市范圍和途徑，適當提高農民集體和個人分享的增值收益；建立健全市場交易規則和服務監管制度。同年印發的《國家新型城鎮化規劃》中指出，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。
二是開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款。 2016年5月，中國銀監會、國土資源部印發《農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款管理暫行辦法》，規范推進農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，規定在堅持土地公有制性質不變，耕地紅線不突破，農民利益不受損的前提下，開展農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款工作，落實農村集體經營性建設用地與國有建設用地同等入市、同權同價。
三是推進集體經營性資產股份合作制改革。2017年中央1號文件再次強調集體經營性建設用地入市的土地改革方向，明確推進農村集體經營性資產股份合作制改革，確認成員身份，量化經營性資產，保障農民集體資產權利。
四是深入推進農村集體產權制度改革。全面開展農村集體資產清產核資、集體成員身份確認，加快推進集體經營性資產股份合作制改革，推動資源變資產、資金變股金、農民變股東，實施“百村示范、千村試點、萬村推進”行動，拓展集體經濟實現形式，增強集體經濟發展活力。創新農村集體經濟組織資產經營管理機制，制定發展壯大農村集體經濟實施意見，研究促進村級集體經濟發展政策措施，實施集體經濟“空殼村”清零計劃，全面消除集體經濟“空殼村”。
（二）土地入市方式
一是土地抵押融資。在集體經營性建設用地與國有土地“同權同價”的總原則下，集體經營性建設用地擁有抵押貸款權，可以通過土地抵押進行融資。如北京市大興區把土地入市后的“未來收益”作為抵押，推出村鎮(環境)整治建設貸款、小城鎮建設基金等金融服務，為大興區相關項目建設提供了啟動資金。
二是分散零星土地調整集中入市。由于土地分布不均，碎片化嚴重，可采用土地統籌，集中入市的方式。如四川省郫縣將集體建設用地指標在扣除集中居住區建設使用指標和新增有效耕地后，節余產業發展預留區在符合規劃的前提下就地入市，將零星分散的集體經營性建設用地調整集中入市。
三是建立土地收益調節機制。入市的一個重要目的就是增加農民收入，推進農村可持續發展，因此，集體經營性建設用地改革設計了收益調節機制。如大興區通過制定“增值收益調節金征收使用管理辦法”，調節收益分配，在保證農村基礎建設資金基礎上，使企業、村集體、農民都受益;浙江省德清縣則不直接分配入市收益，而是將資源性資產轉變為經營性資產，以折股量化的形式用于壯大集體經濟。
（三）結論
在堅持農村集體經營性建設用地所有權不變的情況下，賦予其通過出讓、租賃、入股等方式，使得使用權通過有償方式實現轉移，從而與國有土地同等入市、同權同價。中華人民共和國境內外的公司、企業、其他組織和自然人，除法律、法規另有規定外，均可依照規定取得集體經營性建設用地使用權，進行開發、利用、經營。對于具備開發建設所需基礎設施等基本條件的用地，可就地直接入市；對于零星、分散的集體經營性建設用地，可根據增減掛鉤政策，先復墾后再異地調整入市。入市后的土地可以用作工礦倉儲、商服、旅游等經營性用途，暫不涉及住宅用途。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院特約研究員、西北農林科技大學碩士生導師，咸陽市林業局黨組書記、局長）
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