——組織視角下的村民自治研究
摘要：村民自治組織是實施自治的平臺與載體。村民自治發展從本質上也是自治組織變革的過程。自治組織建設直接決定著要素整合、組織形式與自治效度。作為一種特殊的微觀公共組織，村民自治組織以落實民主價值為元目標，但具體目標存在時空差異。自治的首要任務是建立有機自治體。自治體建立的關鍵在于粘合成員，主要通過兩種關系實現，一是社會關系，試圖利用共同價值與整合社會單元的方式重新粘合村民；二是經濟因素的運用，利用農村集體產權性質，將組織轉為政經合體的自治變體。在有機的自治體中，依據成文的自治規則，通過組織架構完善與組織程序運轉實現自治有效。同時，自治過程需要對政府與市場環境系統進行適應與運用。因此，有效的自治模式是在組織與成員既定關系調適下和適應外部環境變革中，追尋特定具體目標塑造的結果。
關鍵詞：自治組織；組織目標；村委會；集體經濟；村民自治
村民自治發展從本質上也是自治組織變革的過程。作為鄉村自治的載體，推進基層自治組織建設是實現鄉村治理體系與治理能力現代化的內在要求，也是實現鄉村振興的題中之意。2021年中央“1號文件”提出“與換屆同步選優配強村務監督委員會成員，基層紀檢監察組織加強與村務監督委員會的溝通協作、有效銜接。”旨在將縱向監督架構嵌入到村民自治體系中，夯實自治平臺架構。以村委會為主體的村民自治組織是實施自治的平臺與載體，其自身建設水平在一定程度上決定著成員參與度與自治效度。組織各要素的有機組合與運作完善直接決定自治有效的實現。本文以自治組織為中心，通過組織目標建設、組織與成員關系整合、組織與環境關系處置三個層面，構建實現村民自治有效的一般化理論。
一、文獻回顧與分析框架探析
自治有效是各種要素共同作用的結果。村民自治作為一種基層民主制度，行政村①是實現自治的單位，基層自治組織②是自治落實的載體與平臺。為了實現自治落地，近年來，學界基于各地村治實踐，從自治單位、自治條件與自治程序出發，探索了多條實現自治有效的研究路徑。
（一）自治有效研究路徑
治理有效是規則有效、程序有效與結果有效的三者結合。作為治理的一種形式，自治的有效性則在治理主體上進一步做出限定，更加注重主體的參與性，更加注重對民主價值的追求。村民自治規則主要由國家供給，因此自治有效以程序中的成員參與有效與結果有效為突出表征。近年來，在“找回自治”議題的引領下，學者基于各地村治的有效實踐提煉出眾多治理模式。通過梳理發現，既有的具有現實關懷的村民自治有效研究主要有三種代表路徑或范式。
一是“條件—形式”范式。治理條件決定了治理形式，自治有效是一種或者多種社會條件塑造的結果。鄧大才教授認為，“村民自治的有效性是利益、文化、地域、規模和個人意愿的函數”[1]。鄧大才（2014）、任路（2014）、胡平江（2014）、白雪嬌（2014）等從“利益相關[2]、文化相連[3]、地域相近[4]、規模適度[5]”等角度闡述了村民自治有效實現的條件。除此之外，所處時代、村組所有權、自治規則、居住情況、產業狀況等亦是現實因素。[6]
二是“單元—有效”論。強調自治單元的選擇與村落、村組、社區、院落等社會單元對應。自治單元的選擇在一定程度上決定自治的效度。多數學者傾向于自然村組自治。徐勇教授等認為組（自然村）是最緊密的經濟共同體、社會共同體和文化共同體，理應成為村民自治的基本組織單元。[7]張茜、李華胤提出村民自治有效實現單元可能是在現有行政村基礎上的、同時向自然村拓展的多級自治形式。[8]
三是“規則—程序”范式。注重規則在鄉村治理中的作用。民主是自治制度的價值追求，而價值追求需要規則形成的程序來實現。無論是“鄉規民約的再造與重建”[9]，還是“民間規范與國家法律的良性互動”[10]，都是對自治規則的重申與改造。而規則的外化就是可操作性的程序。[11]自治的實現需要選舉、協商、監督等民主程序。鄧大才教授基于規則、程序在自治中的作用，提出了自治有效的“規則—程序”理論。[12]在“規則—程序”范式下，有效的規則、有效的程序可以推動自治落地，實現村務的有效治理。[13]
自治有效視角下的各個研究范式為村民自治建設提供了新的探索路徑。但是也存在研究視角分割、研究領域條塊化與研究對象特殊化等不足，無法為村民自治提供一種一般的研究范式。自治有效不只是一種治理結果，同時也是一種治理過程。單一要素的改變無法組織起廣泛的村民參與并為自治參與提供長久動力；特殊個案的成功因村莊社會基礎與所處環境的差異無法為其他村莊提供有效模式借鑒。而如何將“條件”“單元”“規則”等前提要素通過有效的組織“程序”表達出來成為自治有效的關鍵。因此，系統的組織變革成為突破自治困境的可期待嘗試。組織是自治落實主體，也是推行自治的行動主體，其自身建設直接關系到自治有效。然而學界對自治組織內部關系與運行機制研究較少。本文試圖以自治組織為中心構建實現村民自治有效的一般化理論。
（二）組織建設視角與適用性分析
組織理論是現代化、工業化社會生產管理需要的研究成果。作為一種現代化規范化的集合形式，學者對組織的定義也是多樣，總體上以要素說為主，“組織就是人們為了實現一定的目標，相互協作結合而成的集體或團體”[14]（P.92）。進一步在組織成員數量上的細化，“組織是兩個以上的人在一起為了實現同一個目標而協同行動的集合體。”[15]（P.142）達夫特從內外部關系出發認為組織是這樣一個社會實體：“它具有明確的目標導向和精心設計的結構與有意識協調的活動系統，同時又同外部環境保持密切的聯系。”[16]（P.15）
據此可以提煉出組織的構成要素。一是“兩個或者兩個以上的成員”是構成主體因素；二是組織建構的明確的具體的目標；三是組織機構，從而進行專業化的分工與權力劃分；四是行為規范，以章程為組織活動的依據。
作為組織的一種特殊形式，公共組織繼承了組織的要素特征，其與私人部門的邊界在于以公共利益最大化為目標。從追求目標與組織形式上看，村民自治組織屬于公共組織的一種。在目標上，村民自治組織作為微觀的基層治理單位，實現組織成員利益最大化為其誕生時的最初使命；上升為國家政治制度之后，賦予了其以落實民主價值為元目標的時代使命。在組織程序規則上，將協商、選舉等民主程序納入組織運行；雖然組織運行也依托于權力，但是其權力的來源與運行要依托成員的話語、價值表達。
作為治理平臺、治理依托的基層自治組織，其自身建設直接決定著要素配置、自治方式與自治效度。以自治組織為中心的組織建設內涵主要包括：目標追求設計（元目標與分目標），組織與成員關系整合（參與方式、參與數量、參與架構），組織與環境關系處置（政權關系、市場關系）。組織建設是三種建設過程的集合。在村民自治組織中，民主被視為組織的元目標，群眾利益與公共利益則是自治組織的具體目標。無論是自治單元、產權形式、自治規模、協商治理、集體行動，還是自治程序實質上都屬于處理組織與群眾關系的范疇。而鄉鎮與村莊互動，市場與資本的運用和社會單元復合實質上屬于組織與外部的關系。因此，只有自治組織建設有效，才能實現自治有效。后者是前者的函數。
二、自治目標確立
目標是組織行為的引領。大多數組織共有的一個目標“那就是增進其成員的利益”[17]（P.5）。村民自治自誕生時被視為基層民主實踐的主要形式，這是推行自治的價值源泉。在被吸納成為社會制度后，從價值上介入了鄉村社會，進入了群眾生活，但真正地融入村民生活還需要在就地化上努力。行政村作為自治單位按照地域組織人口。就制度發展階段上來講，推行不滿四十年的村民自治還只是制度上的“新生兒”，還處于成長調整時期。民主作為抽象的價值追求，需要物化為具體形式才能更好地在鄉村推行。
實現民主是村民自治的元目標，也是自治組織的根本性價值追求，同時也是自治的原則。在元目標下分布著眾多具體目標，依據村治發展進程可以分解為村民關系和諧、民主表達與集體增益。這些目標治理構成了現階段各類村莊自治的全部內容，但不是單個村莊自治的全部內容，它們存在時間與空間上的布局差異，目標引領下的組織治理因內容不同呈現出各種形態。雖然都包含元目標追求，但是在具體目標追求上存在差異。
（一）村民關系和諧
安定內部秩序、實現村民關系和諧是當下最基本、最普遍的村民自治追求。集中體現于中西部貧困地區松散的個體化村莊，“仍然有大量農民留村的情況下，中西部農村治理就必須以保持基本秩序為目標。”[18]以家戶為主體的經濟單位運行需要自治組織提供基本的秩序，保證家戶經營權益，避免矛盾激化帶來的村莊失序。尤以松散的原子型（包含家族型、宗族型）村莊為代表，家戶服務、家戶關系調解成為主要自治內容，“村干部的主要工作是幫村民蓋章、辦證、申請補助等服務性工作”。[19]其共同特征是以農業生產方式為主，個體分散經營，無集體經營性收入，人口向村外轉移。自治內容與自治形式單一，干部由本村農民兼任，治理目標容易實現。
（二）追求民主表達
村民自治以實現基層治理民主化為使命。為實現民主化，強調成員的高度參與，注重民意的直接表達。現階段在廣東、四川與湖北等地的農業村莊進行的探索性的自治便是以實現直接民主表達為目標。“村民自治作為農村基層直接民主形式，村民自治權最終歸屬于全體村民”[20]（P.170），為實現直接民主直接對現有自治形式、自治規則進行改造。其變革邏輯是自治形式適應自治內容，而不是改變或削減自治內容去適應自治形式，從而達到自治參與有效。這種尚處于探索性階段的自治模式是政府主動推動的結果，對自治單位與行政單位進行了功能界線分割。如清遠推行的“鄉鎮—片區—村（原自然村）”一級自治模式，蕉嶺與秭歸的“鄉鎮—村—村落”兩級自治模式。[21]自治探索通過改變單元與改進規則程序，實現村務管理中的村民高度參與，推進直接民主實現。
（三）追求集體增益
團體或集團的存在是為了增進成員的利益，這是社會學界的一般性共識。村組織在代替生產大隊成為自治行動主體時，繼承了集體土地管理單位的身份，天然地帶有集體經濟屬性。依靠集體屬性，搭乘工業化、城鎮化的便車，通過將農戶承包資產重歸集體，利用集體資產進行非農化經營或者農業產業化經營，追求集體經營帶來的高額附加值是東中部地區的示范性集體經營治理模式。這種自治是集體政治與集體經濟的結合，以政治架構為依靠管理集體經濟，以集體經濟供養集體政治，“集體是‘政經合一’的組織，兼有經濟屬性和政治屬性”[22]。村莊治理以增加集體收益為目標，實現村內農民的共同富裕，縮小個體經濟差距。村干部同時也是集體經濟的負責人，交叉任職，職業化專業化程度高。集體經營避免了家庭與家庭之間的邊界矛盾、家庭內部的分配矛盾，將村莊治理目標與治理力量轉移到經濟建設本身。
因村莊經濟水平與社會結構差異，導致治理目標、治理內容、治理模式不同，自然產生不同的治理形態。追求和諧社會關系是多數中西部貧困村莊自治的目標，也是遵循村莊經濟形式的無奈選擇。追求直接民主表達的探索性自治仍然處于地方試驗性階段，它是在實現內部秩序基礎上向追求村民民主表達的更高層次的發展。通過自治組織下沉或者增設組織層級的形式，實現自治轉型。實現集體經營的村莊則將三種自治目標結合起來。依靠集體經濟將村莊治理與經濟管理統一起來，走共同富裕道路。雖然自治形式內容不同，但是依托主體是統一的——自治規則下黨支部領導的自治組織；治理單位是一致的——以地域劃分的行政村或自治組。
三、因需而設的組織架構基礎與自治實踐
作為一種普遍推行的治理形式，村民自治需要在適應鄉村文化、經濟、社會結構的前提下進行就地化的努力。自治組織根據村莊的現實確立具體目標，制定方案，采取具體的形式組織起成員參與。但是，自治作為鄉村社會的制度性安排，其發揮效能受到鄉村經濟水平、鄉村經濟結構與社會結構的制約。組織治理目標不同與組織功能差異，導致自治過程效果與輸出效果存在明顯差距。與集體村莊相比，“在全國大約61.3萬個行政村中，完全沒有村級集體經濟收入的大約占50%”[23]。就全國性自治組織建設來看，組織架構受制于村莊經濟結構與經濟水平現狀，呈現出多元的、參差不齊的治理架構。
在一些中西部自治體中，以行政村為單位的成員關系松散，自治內容單一，自治效率低下。一些原子化村莊中，選舉成為自治的主要內容，結果基層民主成了一選了事。集體收入無法供養完整的組織架構與干部班子，自治組織無法實現以“四個民主”為原則的完整架構組合與協調運作。在自治程序中，決策機制與監督組織或流于形式或缺失，無法承擔起自治活動中的參與職責。村兩委承擔了主要的村務工作，實際上主要發揮村治功能主體，其他組織實體缺失，導致村民自治成了“兩委”自治。集體收入的缺失同樣導致自治組織服務能力有限，無法通過提供公共服務與公共設施的方式獲得村民的認同與支持，更難以組織起村民的廣泛參與。在治理目標上只能退而求其次，以追求村民關系和諧為基本目標。這要求村干部具有較高個人權威，足以在秩序治理中應對村莊中的無賴與“釘子戶”。在偏遠封閉與原子化的村莊中，對干部的個人權威尤為注重。在工作中建立起權威的村干部成員接續村干部成為常態，如會計通過選舉升任主任，村主任擔任村支書。村干部素質要求與權威要求單一。這類村莊的治理需要依托既有資源與粘合要素進行改進。
表1 村莊自治目標與組織建構
同時，部分地區正在通過增設組織架構與打通表達路徑的方式改進自治。民主化是一種漸進性的過程。追求民主表達自治是依托村莊經濟水平提升與社會結構變動進行適應性調整的探索。它生存于特定的村莊經濟土壤。在一些個體經濟發達，土地經營價值高的地區，經濟結構均等化被打破，村民收入增加，家戶之間產生了相對的貧富差距。“家庭經濟情況越好的農民政治參與熱情越高”[24]，依靠個體經濟發達起來的農戶為了獲得對村莊資源的支配權，開始積極參與到村莊治理中，村干部競選變得較為激烈。經濟收入的普遍提升使得村民參與意識覺醒。但行政村內部缺乏經濟聯結，關系松散，無法將各自然村勾連在一起，無論是組織成本還是成員參與成本都較高。不斷提升的參與意愿需要創設更多的參與途徑，因此發展地域相近與規模適度的村落或村組自治為村民參與提供了一條路徑。部分省份開始推進自治單元下沉，如廣東地區試行的“鄉鎮—片區—村（原自然村）”一級自治模式，“鄉鎮—村—村落”的兩級自治，通過自治分級組合的方式推行自治。村莊自治以踐行參與民主為目標，以細化的地方法規為范本，調整自治結構或者組建新的自治機構，實現組織架構與組織分工的完善，依靠組織合力達到自治的要求。地方政府依靠雄厚的財政收入為村組織變革、組織運轉與干部補貼提供資金支撐，行政村層面的村干部的半職業特征突出。
在集體經營村莊推行以管理經濟為依托的自治實踐。新集體經濟借助市場機制浴火重生。第一波以沿海地區如蘇南模式為代表，借助工業化與城鎮化，利用集體土地吸引外資或者自主興辦鄉鎮工業，迅速搶占新開放的市場，走集體工業化道路。第二波是近幾年在缺乏土地非農使用條件地區進行的集體性的集約化、產業化、特色化農業生產。雖然不同地區的產業內容與集體形式不同，但其村治發展路徑是相似的，依靠集體經濟的發展，將村民納入利益聯盟，形成“利益共同體”意識。“農村集體經濟的發展將長期分散化、原子化的農民重新組織起來，于是在集體內部圍繞資源分配初步建立了公共性。”[25]實現集體經營是集體行動的開端。集體建立之后，關注集體利益的村民要求參與到集體管理中，而村民的有序參與要通過參與平臺實現，于是眾多組織機構，諸如村民理事會、股東大會在需求推動下得以建立。村落經營與治理事務的復雜化對干部的素質要求多樣化，經濟發展要求村干部有企業經營能力與市場擴展的能力，村莊內部公共服務與公共建設的開展又需要具有個人權威的干部，有機的素質搭配要求干部來源多樣化。集體收入增加使得組織運轉得到資金保障，村干部從兼職化過渡到了全職化與專業化。
四、組織架構建設與自治路徑保障
自治是通過劃定固定區域，組織該區域成員參與治理的過程。以組織為中心環視，自治組織與群眾的關系可被視為組織與成員的關系。自治組織與成員關系處置是治理有效的關鍵。與私人組織中的雇主與雇員關系不同，自治成員與組織的關系在本質上屬于自治主體與委托主體關系，法律屬性上屬于權力的“委托—代理”關系。自治是實現治理目標的過程，也是單元整合、規則建設與架構完善的過程，這一過程本質上是如何組織起村民參與的過程。
（一）單元整合：是利益當先還是社會團結整合？
無論是利益、規模、文化還是地域都是對自治單元的限定，同時也是對粘合因素的探索。粘合因素可以形成一個有機的治理共同體，而共同體只是組織建設的開篇。單元整合注重兩種因素的運用：一是社會關系，試圖利用共同價值與整合社會單元的方式重新粘合村民。二是經濟因素的運用，利用農村集體產權性質，將組織轉為政經合體的自治變體。
1.社會團結的自治共同體
土地所有權與經營權完全分離的行政村占到全國村莊的大多數，這類村莊中，村民粘合是自治的開端。家庭經營讓農戶間的關系、農戶與自治組織的關系恢復到一種原子化狀態。農村稅費改革后，村集體無法向成員收取運轉經費，而村集體持有資產變現率很低，導致村集體資金緊張與負債嚴重，更加強調村干部的奉獻精神。一些村莊對內職能僅剩基本的農戶與農戶關系處理這項在傳統時期由民間精英個體負責的領域。其次，以村委會為主體的自治組織與村民的利益關系松散。“生不增、死不減”的長期承包政策在經濟上將集體與個人進行了一定程度的剝離，“一項完整的所有權包括占有、使用、收益和處分等權能，當下農戶手中的土地承包經營權已經具備一項完整財產所有權的全部權能。”[26]在關系松散、利益松散沖擊下人們的參與意愿、參與率很低。
針對村莊面臨的組織化困境，在有較強經濟支撐的地方，推行追求民主表達的探索性自治實質上是在實現村民關系和諧基礎上的優化與改進，是落實自治民主價值的過程性實踐。但這一提升進程受制于當地的社會結構、經濟結構與經濟水平。
追求民主表達的自治首先要完成的任務便是單元建設，即將自治單元建在哪一層級上。為應對自治參與問題，各地村莊自治的探索路徑著眼于對村內資源追尋，比如既有的對利益相關、文化相連、地域相近、規模適度等粘合因素的探索，為粘合村民提供了一種資源依托。通過自治單位的收縮或合并，控制規模，尋求新的利益聯結方式，以組建團結的自治共同體。如以村民小組或自然村為基本單元的村民自治探究，通過調整自治單元，向規模更小的自治體轉變，利用自然村原有的共同價值、共同利益、關系機制等因素帶動村民參與。也有村莊通過確權到組的方式，建立起村民小組較強的利益掛鉤關系，為自治參與提供內生驅動力。
除了以上因素考量外，自治共同體的建立總體遵循是否有利于直接民主的原則。村民自治是最直接的民主，其生命力在于成員的廣泛參與。為了實現最優參與，自治單元設置始終要考量組織成本、參與成本與監督成本。單位大參與成本高，自然只能依靠代表形式實踐參與；單元適中，則普遍采取直接參與的形式。因此，單元大小、關系粘合與自治的契合是自治首先要解決的問題。
2.利益自治共同體
沒有村民廣泛參與的治理不能稱之為自治。如何提升村民的認可與參與成為自治的首要任務，同時也是評價自治有效的程序性標準。在聯結因素中，最有效、最直接、最具利害的便是經濟利益聯結，一些村莊試圖借助集體經濟的重建實現村民的再組織化。現有的集體經營方式通過將村民生產與生活全部組織化的方式帶動起集體行動。
已有研究通常認為集體經濟對自治發展具有促進作用。“伴隨著農村集體經濟的發展，這就激發了集體成員圍繞集體利益進行博弈，從而帶來一系列治理效應，要求村級民主管理能力提升，有效提升了鄉村治理能力。”[25]而且“通過深化改革，重構新型農村集體產權制度，是走出當代農村社區治理困境的重要途徑”。[27]集體經濟以共同富裕為目標，將集體利益與成員利益進行統一結合，在經營上采取高度集體自主化，并自負盈虧。為保障組織建設通向這些目標，多數采取了政治集體與經濟集體合體的形式，通過政治治理與經濟管理結合的方式治理集體事務與村民事務。
現代化集體村莊通過經濟利益組織團結村民的具體形式呈現多樣化。縱觀各地再組織化的實踐，村莊主要通過“公有”集體的延續與“共有”集體的重建兩種方式實現成員再組織化。以“公有”“共有”方式保障成員基本生活，以按勞分配的工資制促效率。第一種“公有”經營，為改革開放初期保持集體經營形式借助市場化發展起來的集體經濟。成員收入由均等化分紅與工資收入構成。作為產權的所有者，農戶憑借雙重身份進入治理活動，一是集體產權所有者，從而憑借所有者身份獲得集體的平均分紅；二是集體產業的員工，直接參與到集體產業的管理與生產中。第二種“共有”經營，共有經濟是現階段推進的集體再造類型。它以按照股權分紅的合作制為主要形式。農戶根據持有的集體土地份額獲得收益，將土地經營集中于村集體主導的合作社或公司，農戶與集體之間具有更鮮明的經營委托關系。與“公有”的平均分配不同，“共有”按占股數量為分配依據。股權賦予了村民參與治理的市場化身份與經濟動機。“股份的橫向量化和權能的縱向分置，擴大了集體成員自主支配權”[28]。這種清晰的可量化的股權分配不僅在利益上具有參與驅動性，同時也為成員圍繞集體利益進行博弈提供資產依據。
集體村莊實現了保障家戶利益、凸顯公共利益與追求民主價值的結合。集體組織有經濟能力實現公共利益——提供高質量公共物品、公共服務與實現家戶利益——提供高收入、優越的居住條件與居住環境，增強了成員對集體的認同。依托集體經濟的支撐，并在參與集體經營與集體管理中實現自治的價值追求——民主化治理。
（二）程序落地：組織架構建設與活動準則
自治是目的性的活動，而目標通過組織運行實現。自治組織開展村務治理活動需要行動方案，不然會造成自治混亂與自治空轉。作為自治活動依據的行動方案，也應成為評價自治組織績效的標準。自治的推行需要依托自治架構，沒有有效的完整的組織架構無法組織起自治行為，更無法將自治條件、自治規則運用到自治之中。組織運行是發揮自治功能的過程，也是多重要素的有機組合與運作過程。這是組織運行的一般化邏輯。在自治中，“四個民主”是自治原則，也是自治的程序。“三個自我”是自治內容的抽象概括。隨著國家資源下鄉，資源分配也進入村民自治的內容，從而形成了“四位一體”的自治內容。村莊經濟形式存在差異，自治內容存在具體的不同，但都要遵循“四個民主”原則。
自治規則的可操作化與清晰化。規則為實現目標而設定，其重要性不言而喻。“規則型自治有效實現取決于規則詳細程度和規則執行程度”[29]，規則是自治的指南，也是自治活動的依據。在自治中，自治規則有兩種來源，一是村規民約，它是傳統形式在自治中的規范化運用，它根據村莊社會活動內容并通過村民討論的方式而確定，內容上也具有歷史延續性，同時附有教育懲罰方式規定。二是地方政府出臺的自治條例規則，這種規則關注的是對程序的具體化操作性規定。
組織分工與程序落地是自治的關鍵步驟，也是自治形式化還是自治有效的判斷標準。自治異化或者形式化也是在這一步驟出現了問題。在上述條件滿足的前提下，程序成為推行自治的最后一步。在民主程序中，民主選舉是自治的基礎與前提，也是自治組織合法性的來源，在多數村莊都可以實現。民主決策是自治的核心，民主管理是自治的關鍵，民主監督是自治的保障。這四種功能不能集中于同一個組織中，否則只能導致自治的失敗。在后兩種目標治理的追尋實踐中，都是通過組建新的組織分別承擔各項組織權力與組織程序，從而實現了自治有效。
自治程序是統一的有機體，組織架構是程序的物化。組織創設與組織關系調試為程序落實提供了聯動機制。在松散村莊自治變革中，組織完善與科學分工成為自治的首要改進任務。這一過程標志著對不同權力的有機分割，從而保障整個自治的有效運轉。自治運行需要發揮現有或新增組織的功能，其中，如何發揮基層黨支部的領導作用一直是學界存在分歧的議題。黨支部不僅要領導自治，同時也參與到管理村民事務已經成為不爭的事實。賦予其可行的自治功能、將其納入自治程序，成為在中西部自治架構缺失村莊的可行性探索，比如書記、主任“一肩挑”，黨支部從事村務監督職責，協調各組織間關系職責等等。因此，賦予或發揮現有組織的具體功能是實現自治就地化與自治有效的、最貼合村莊實際的選擇。
在本質上，無論是推進自治改革的村莊還是集體化村莊，其關注的重點都是參與式程序建設。在追求民主表達的自治中，將決策程序、管理程序與監督程序通過創新的組織機構呈現出來，為村民參與提供更多的途徑與方式。雖然各地改革方式大有不同，但是基本都是堅持以村委會為平臺依托進行自治下探，著眼于以村民參與（協商與監督等）為主攻方向，充分落實成員的參與權與知情權，構建履行自治功能的完整程序架構。在集體村莊，依托集體收益的資金支撐，成立各種事業性理事會推行自治。集體成員通過各種理事會、監事會等參與到集體決策、集體管理與集體監督之中。總之，各組織之間相互制衡與輔助保證了程序的正常運轉。
從實踐經驗來看，自治落地是國家統一的自治規范到適應當地文化、社會與經濟特殊情況的過程，即就地化的過程。如圖1中，試驗性地區對自治結構的創新與改造。只有將頂層制度設計與地方性融合，才能實現自治落地與結果有效。因此自治模式不可能做出模式化的統一架構，但是自治中的民主原則與民主過程必須通過自治程序得到保障與體現。
圖1 自治程序與組織架構創設
（三）保障機制：自治組織對社會系統的適應與運用
社會系統是組織運行的環境基礎。作為帶有政治屬性與政治使命的村民自治，自誕生并制度化后得以推廣，這一進程在政府主推下完成。而市場化進程又改變了自治組織生存的現實社會結構與主體價值標準。自治目標與自治形態差異導致組織對政府資源與市場資源的依賴情景不同，需要通過組織調試實現對政府與市場環境的適應與運用。需要指出的是，基層社會不是各種權力主體的角逐場，而是各種權力主體的合力場。作為涉入到自治組織運行中的主要社會系統，政府系統是實現自治有效的主推因素，市場是自治模式有效的檢驗因素。
1.行政系統對自治運行的涉入與保障
首先，村民自治離不開政府的價值引導與政策支撐。村民自治是在黨的領導下推進基層民主實踐的重要制度。村民自治開展離不開中央政府與時俱進的頂層設計與不斷完善的法律體系，從而為自治活動提供行動指南。在自治過程中，組織運轉也需要政府的政策與財政支持。尤其是在貧困地區，缺乏集體收益的村組織運轉與干部補貼都來自政府的財政支撐，從而為村組織提供最基本的保障。甚至村莊基礎設施建設經費也需要向政府申請，在一定程度上加劇了地方政府的財政壓力。作為社會主義國家，集體經營是政府大力提倡與扶持的成果。政府不僅對集體經營提供了價值支持，同時也提供了大量政策優惠。價值支持通常是拓險支持，使村莊獲得改革的動力；制度護航，防止集體經營中集體資產流失；方向引導，保證收益分配中的集體價值取向。政策優惠不只是直接從政府獲得財政補貼、稅收優惠或免息貸款，還包括擺脫制度束縛從除政府之外的領域獲取用于本村發展的資金。這些過程需要政府的價值介入與政策支持，從而保障集體產業的平穩發展。村莊具備“造血能力”后，在村莊治理上獲得了相對的自主權與主動權。
行政村身份的行政化也是學界關切的問題，“它（行政村）同時是政府的行政工作在農村基層的兜底單位和責任主體，這種功能的實現必然需要大量的資源來予以保障。”[23]鄉鎮與行政村的關系早已突破指導與被指導的法律意義上的關系。實質上，行政村行政化不僅是因為來自基層政府的權力優勢，即基層政府下沉行政責任帶來的“行政底色”對“草根底色”的超越。同時也來自對基層政府的資金依賴，體現為直接的財政支撐與產業扶持。
其次，政府是基層自治的監管員與裁判員。基層政府不僅為自治提供價值與政策支持，同時還要擔負起對村干部的監督責任和村干部與村民矛盾的裁判員。在村民參與程度還難以形成對村干部與村資產強力監督的村莊，這一監管職責只能由基層政府來承擔。即使在部分集體化村莊也能看到政府監管的影子，如部分地區執行的集體資金的使用權、管理權、審批權分開。再者便是裁判員角色，自治組織內部結構無法發揮協調村干部與村民矛盾的功能時，基層政府需要介入對雙方進行裁定。如在一些松散村莊，村民缺乏對村干部的約束組織途徑，在發現村干部腐敗與侵害集體權益時只能轉而向基層政府求助或進行信訪。
2.市場環境對自治基礎的解構與建構
自治組織要面臨復雜的市場環境。作為資源調節方式的市場機制對自治基礎的影響是一把雙刃劍。它對貧困地區村治的社會結構產生了沖擊，加速了這些村莊的離心化與空心化，促使這些地區進行自治變革。同時市場為集體化經營村莊提供了廣闊的市場空間。
市場對貧困地區原子型村莊自治帶來的沖擊通過改變個體價值與村莊經濟結構實現。首先，市場改變了鄉村人的行為理念與價值趨向。農民個體經濟理性逐漸得到彰顯，在很大程度上解構了鄉土傳統觀念。“一系列現代性因素的滲入，傳統鄉村共同體日益解體，自然村熟人社會日益半熟人化。”[30]不斷推進的市場經濟模式帶來鄉土社會結構的改變，在一定程度上消解了鄉村傳統道德凝合因子。村民的“經濟本位思想”日漸凸顯，當可預見的自治活動不能帶來家庭利益增加時，參與意愿并不會很高。其次是非農轉移。個體農戶掌握的農業生產資料無法在市場中獲益，農戶開始向非農行業轉移。季節性務工與城鎮經商造成村莊勞動力與村莊精英外流，導致治理主體缺失與結構失衡。原子型村莊沒有可以假借的凝合資源抵消市場帶來的個體分散化傾向。但市場價值也為村民粘合提供了一種解決路徑。那就是在自治單元重構時更要注重利益因素，如地緣利益、資源利益與政策利益的運用都可以為自治體的建設提供粘合因素。
統一市場為集體經營提供了契機。集體經濟的做大與做強依托市場才能實現。集體經營主要通過市場機制營利，集體產品要面向市場，集體資產通過市場增值，以自負盈虧的集團形式抗衡市場風險。總的來看，村民集體經濟實踐由集體工業與集體農業產業兩部分構成。在沿海地區，部分村莊抓住了改革開放的機遇與緊鄰沿海市場的區位優勢，借助資本市場實現了集體經營形式的變革，走就地工業化道路。部分中東部村莊偏向于特色集體農業與由此衍生的農業加工為主，依托消費市場，借助集體經營模式將特色農業做大。同時，集體經營模式強化了村民的“利益共同體”意識，抵消了市場帶來的傳統團體觀念的迷失。依托市場做大的集體經濟收益帶來了自治參與條件與參與形式的提升。新型農村集體經濟的發展壯大將為實現鄉村社會再組織提供堅實的社會經濟基礎。[31]
五、從組織建設到自治有效路徑的探討
自治有效是組織建設各要素有機結合的過程與結果，是一項系統性組織運作過程與輸出結果。組織各要素組合差異產生了不同的自治模式。自治目標因為社會結構與經濟結構不同而存在差異，導致組織單元與組織架構存在具體差異，在輸出結果上也呈現出兩種不同側重的過程有效與結果有效。其中，過程有效關注的是成員參與，而結果有效則是自治內容落實成果。
在一些自治目標單一，自治內容簡單，組織與村民關系松散，村干部隊伍不足與成員老化的村莊中，“兩委”主導的自治以維護村莊基本的秩序為基本目標。雖然部分貧困村莊有著政府扶貧投資或政策扶持的產業，但是還不足以改變其原子松散的社會現狀以及由此帶來的群眾參與不足。但得益于村莊社會自決能力與政府資源輸入，村莊在治理結果上呈現出有效的社會秩序。村民委員會的存續與運行依托于政府的資源保障與政策激勵。從而形成了基層政府主導，村委會落實的治理形態。在這類村莊，村民自治完全融入需要調試組織構成與組織層級，在就地化上進一步努力。基于城鎮化與工業化進程事實，這一治理目標不可避免的長期存在。作為主導性的外部因素，政府不能止于村民自治制度的建構者，還要成為村民自治的組織者與變革推動者，使自治形態與村莊經濟形勢、社會結構相適應。作為有著強大號召力與資源調度能力的社會組織者，政府可以為村民自治提供一些基礎技術設施、價值引導、議題設置、利益誘導與規模調整等助推性或創設性條件，重新建立自治基礎。如利用財政資源輸入路徑與分配途徑粘合起成員的參與意識，進而構筑完整的有效的組織架構，在結果有效的基礎上向過程有效推進。
自治有效的實現同時也是自治規則與自治程序的落地過程。追求民主表達目標的地方村民自治試驗是破解當前松散村莊自治參與難題的路徑探索。實現治理現代化要求在基層治理中組織起村民的廣泛參與，通過村民的高參與實現村莊治理的民主化。行政村的單位劃分模式便于政府行政，但不便于推行自治。在各地推行的村民小組或自然村為基本單元的村民自治試點中對基層組織結構進行了改革，雖然具體構成形式多樣，但多是以帶動參與和落實自治程序為主攻方向，以期更好地推進基層直接民主實踐。這種追求民主表達的自治改革，首先依靠自治單元的收縮與增設最基層的自治組織來拉近與村民的距離，本質上是通過空間上的壓縮利用最初的生活共同體來粘合成員；其次，通過完善組織機構、增設組織層級或調整自治單元規模的方式對自治組織進行多方位調試。自治下沉試驗得益于政府的推廣與扶持。一些村莊經濟經營分散，集體收入短缺，改革過程中組織機構與干部增加帶來的治理成本上升依靠地方政府的財政投入來作為支撐。因此追求直接民主表達的探索實踐在經濟發達地區的農村取得了一定成效。
集體化村莊治理的優勢在于將村民生產生活的有序組織化。新集體經濟的興起與迅速擴大得益于市場經濟帶來的廣闊空間，并且要經受市場機制的考驗。集體經濟的發展壯大為鄉村組織體系的有效運行提供了堅實的物質基礎，以集體經濟建設帶動集體政治建設。集體性村莊的目標具體明確，組織構成多元。經濟組織結構如股東大會、經濟理事會，依據治理需要以自產自設型組織架構為主，形成了完善的治理架構。在規則上推行經濟規則與社會規則的整合，既有成熟的經濟規則，也有與其互補的社會性村規民約，避免了單一社會規則失效。在與成員的關系上，在高度集體化的村莊，實現了成員工作單位與生活場所的統一化，實現了成員與村莊在經濟利益與社會利益上的雙重疊加，從而推進治理中成員高度參與。在與政府的關系上，政府通過財務審計制度或財務代管方式，為基層資產管理提供堅實的保障，但依然保留村莊在經營決策上的自主權。村莊依托集體收入為成員提供高質量的公共物品與公共服務，從而擺脫對政府的強依賴，獲得了更廣闊的自治空間。在經濟增長、社會治理與公共服務三個領域中集體性村莊自治實現了參與有效與結果有效的雙重統一。
總之，有效的自治模式是在組織與成員既定關系調適下和適應外部環境變革中，追尋特定具體目標塑造的結果。單個要素與單一結構的改進無法推進自治有效，固有有效的自治經驗無法直接嫁接到其他村莊。因此基于地方實際，利用固有的社會資源、經濟資源與政府資源，堅守自治中的民主原則與民主程序進行系統性的組織變革成為實現自治有效的可期待一般化嘗試。綜上所述，追尋契合村莊實際的自治目標，整合村莊資源將村莊成員粘合在一起，在政府的支持下采取適當的治理模式，才能取得相對有效的自治效果。
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注釋：
①下文中的“村莊”均指行政村。
②下文中的“自治組織”若無特殊說明，均指以村委會為主體的基層自治組織。
（作者系華中師范大學政治科學高等研究院、中國農村研究院博士生；中國鄉村發現網轉自：《西南民族大學學報（人文社會科學版）》2021年第8期）
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