熊萬勝:基層行政區(qū)劃的管理幅度演變:規(guī)律與啟示

自上世紀90年代以來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革就成為政論的焦點,提出了包括基層區(qū)劃調(diào)整在內(nèi)的若干種方案。2000年以來,在中央的倡導(dǎo)下,全國范圍內(nèi)推行了建國以來第八次的基層區(qū)劃調(diào)整,主要內(nèi)容就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的撤并,改變基層單位的幅員和中心。迄今已推行了六年,在很多地方并沒有徹底完成。這是否就指示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本路徑?或者說,當(dāng)前進行的區(qū)劃調(diào)整能否達到預(yù)期目標?已經(jīng)完成的調(diào)整能夠長期保持下去嗎?本文尚不能回答這些問題,但深入思考基層區(qū)劃的基本規(guī)律是回答這些問題的前提。本文以“桐汭”這樣一個縣級地域為個案,對其治下的基層行政區(qū)劃進行一個較長時段的縱貫統(tǒng)計分析。試圖發(fā)掘出基層區(qū)劃層級演變中一些穩(wěn)定的趨勢。

桐汭,是此縣舊稱,它地處蘇浙皖三省交界,縣域斜長,縣治桃州鎮(zhèn)居于全縣地理中心。上海到西藏拉薩的318國道掠縣城而過。南北都是丘陵和低山,桐汭河與無量溪沖積形成了中部的河谷與盆地。面積2165平方公里,2005年人口51萬。此縣建于東漢建安年間,1800年間地域基本不變。而且,清末以來的歷次全國性基層區(qū)劃調(diào)整此縣都沒有落下,可以說這是研究基層行政區(qū)劃演變的理想縣域,我們可以從此縣的基層區(qū)劃變遷推論全國的一般形勢。

一、基層區(qū)劃及其管理幅度的演變規(guī)律

中國最穩(wěn)定的兩種區(qū)域都在縣域之中:自然村和縣。本文研究的就是自然村和縣之間的行政區(qū)域劃定。具體地說就是研究區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(公社)—行政村(高級社、生產(chǎn)大隊、村委會)這樣的全功能區(qū)域劃定,不包括開發(fā)區(qū)之類單功能區(qū)劃。自然村是中國鄉(xiāng)村社會最基本的共同體和自然區(qū)域,一般不算是一級行政區(qū)域。從憲法文本上看,村委會也不是一級基層政權(quán),但從實際政治過程的視角來看,建國之后的行政村/高級社/生產(chǎn)大隊/村委會一級區(qū)域已經(jīng)具有較高的國家性,它的存廢、邊界、管理機構(gòu)、職能都基本由國家政權(quán)設(shè)定,管理人員的選拔也具有顯明的國家特征,所以本文把村納入基層行政區(qū)劃研究的視野。

村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—區(qū)這樣的區(qū)劃名稱是官方設(shè)定的行政級別,但基層區(qū)劃的幅員和名稱前后不一,同一個名稱在不同的時代和地區(qū)意義不同。為了使研究更具有普遍性,本文還把直接管轄自然村的區(qū)劃稱為初級區(qū)劃,由于甲/生產(chǎn)隊/村民小組也是建立在自然村基礎(chǔ)上的,管理這些區(qū)域的區(qū)劃也叫做初級區(qū)劃。而把管轄初級區(qū)劃的區(qū)劃稱為次級區(qū)劃,把管理次級區(qū)劃的區(qū)劃稱為高級區(qū)劃。初級區(qū)劃一般是村/保,也可能名之為鄉(xiāng)。次級區(qū)劃一般是鄉(xiāng),但也可能名之為區(qū)或者公社。

自1858年以來,桐汭的區(qū)劃調(diào)整有記載的次數(shù)達到24次,呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性。

1.次級區(qū)劃的變動受人為因素影響比初級區(qū)劃更明顯。

對于區(qū)劃而言,主要的自然因素是人口和地理,這里的地理并無變化,主要的自然因素是人口的變動。運用correl相關(guān)系數(shù)檢驗,人口的變動可以解釋初級區(qū)劃數(shù)量變化的74.03%,而只能解釋次級區(qū)劃數(shù)量變化的54.3%。這可以理解為次級區(qū)劃受人為的干預(yù)較多。

這個統(tǒng)計是從清代末期開始的,而在清代此前的200年間,次級區(qū)劃數(shù)量幾乎沒有變化,而且,在次級區(qū)劃上基本沒有職役人員。到了民國以后,次級區(qū)劃受到了更多的關(guān)注。

2.次級區(qū)劃幅員的驟降緩

升次級區(qū)劃幅員的驟降緩升,也就是數(shù)量的急升緩降。

這是基層區(qū)劃演變最重要的規(guī)律。圖二中為了對比方便,顯示的是初級區(qū)劃數(shù)量值的十分之一,剛好和次級區(qū)劃成為同一個數(shù)量級。我們可以看到,在1933年次級區(qū)劃數(shù)量有一個躍升,然后不斷地減少,反過來這也意味著次級區(qū)劃管理的幅員的擴大。這里至少有三個方面值得關(guān)注：

第一,次級區(qū)劃幅員的驟降和數(shù)量的急升

我們看到,每當(dāng)需要加強對社會的控制以強化政治統(tǒng)治或者搞好公共服務(wù)的時候,次級區(qū)劃就會增加。

次級區(qū)劃的數(shù)量在1865年有一次急升,主因應(yīng)當(dāng)是內(nèi)外交困需要清廷強化對鄉(xiāng)村的索取。另外,太平天國戰(zhàn)后,桐汭是人口減少的重災(zāi)區(qū),人口數(shù)量從戰(zhàn)前的312614直線下降到6328余人。當(dāng)?shù)厝丝谙陆岛?外地移民的大量涌入導(dǎo)致的社會混亂也是重要原因。當(dāng)時官方的政策是“插標劃田、立界為山、據(jù)室為家”,民眾之間的爭斗無法避免:爭田地、爭山場、爭房屋、爭女人,強者與弱者、先來與后到、土著與客民之間的爭斗一直延續(xù)到民國。這些混亂要求官府加強控制。

1932年后,國民黨為了在南方丘陵山地中“剿匪”,在這些地區(qū)整飭保甲,并在保之上增加了“聯(lián)保”一級。1939年,在聯(lián)保的基礎(chǔ)上建鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

共和國之初區(qū)劃變動頻繁。胡必亮認為從1951—1958年間區(qū)劃的變革方向是由小到大,由少到多。于建嶸在湖南衡山縣的觀察是行政建制不斷小化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級建制增多了。這兩種觀察基本一致。筆者在桐汭的發(fā)現(xiàn)有所不同,在解放初期,曾一再減少次級區(qū)劃數(shù)量,似乎準備休養(yǎng)生息。但是隨著合作化運動的發(fā)動,及其層層推進,卻使控制力度步步強化。1958—1961年是非常時期,大躍進席卷全國,人民公社對群眾的控制空前絕后,在1961年的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》通過之后,這種控制下降了,管理幅度也隨之上升,特別是基層組織管理的人口數(shù)上升明顯。

第二,次級區(qū)劃幅員的緩升

許多學(xué)者都關(guān)注次級區(qū)劃數(shù)量的增加和幅員的縮小,但是在次級區(qū)劃驟然增加后,還有一個不斷減少的過程。在民國時期,次級區(qū)劃數(shù)量從1933年的35下降到1949年的18;在共和國時期,次級區(qū)劃數(shù)量從1958年的53下降到2005年的9。考慮到增加之快,和下降之慢,那么次級區(qū)劃數(shù)量的下降,或者說幅員的緩升其實是個在時間上更持久的現(xiàn)象,也更值得關(guān)注。

3.縣以下區(qū)劃幅員趨于擴大,與縣以上區(qū)劃幅員趨于縮小

在縣以下層級中,我們看到,區(qū)劃幅員的驟降和數(shù)量的急升其實是人為的結(jié)果,多半是為了應(yīng)急,而區(qū)劃幅員的緩升和數(shù)量的不斷下降卻是一種更為自然的趨勢。幅員的緩升是個持續(xù)不斷的變化過程,說明一定有強大而內(nèi)在的力量實行著對人為改造的反動。這種長時段的力量才是區(qū)劃變動中的恒定因素,甚至是決定性的力量。

與縣以下區(qū)劃數(shù)量的自然下降相對應(yīng)的是,周振鶴發(fā)現(xiàn),縣以上高層次區(qū)劃數(shù)量的上升,卻是另一個方向的自然趨勢。

周振鶴的歸納是:“號稱千里之郡的統(tǒng)縣政區(qū),其幅員自秦至宋呈現(xiàn)出逐漸縮小的傾向,元代以后又經(jīng)過一個先大后小的起伏。”其依據(jù)就是表中統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)和統(tǒng)縣的幅度,考慮到疆域和人口的變化,周振鶴還考察了郡變小的面積和人口證據(jù)。應(yīng)該說這種看法是站得住腳的。那么,在統(tǒng)縣區(qū)劃的幅員趨于縮小的時候,為什么被縣所統(tǒng)的次級區(qū)劃有變大的持續(xù)沖動?這是后面需要解釋的。

4.縣以下區(qū)劃的由虛向?qū)嵉淖兓瘍A向

周振鶴還同時談到縣以上的高層區(qū)劃存在著由虛向?qū)嵉难葑儭＿@同時也是縣以下區(qū)劃發(fā)展的一般規(guī)律。

所謂的由虛向?qū)?是指一級區(qū)劃同時成為一級行政建制。這里要突出的是“行政”二字。強調(diào)的是這一級的管理機構(gòu)受上級管理機構(gòu)控制的程度,而不要求這個行政建制是否也是一級政府,是否有代議機構(gòu)。

在秦漢這樣的半封建時代,鄉(xiāng)官屬于百官之列,至隋代開皇十五年,盡罷鄉(xiāng)官,鄉(xiāng)從此不再作為一級地方行政建制單位。在整個中央集權(quán)的官僚帝國時代,鄉(xiāng)、里其實都只是區(qū)劃,而不是行政建制。不過在村這一級上,卻必須設(shè)有一替政府“勾攝公事”的職役人員。這種虛的基層區(qū)劃一直延續(xù)到清末民初,在現(xiàn)代化的壓力下,國家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村延伸,基層政府的實權(quán)逐步強化。民國時期的基層區(qū)劃漸漸成為政治和行政實體。

1928年國民政府頒布《縣組織法》,規(guī)定縣以下設(shè)置一級基層單位。但隨著“剿匪”戰(zhàn)爭的擴展,在剿區(qū)推行嚴格的保甲制度,保上設(shè)置聯(lián)保。在非剿區(qū)也要“寓保甲于自治之中”。所以在剿區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立時間就可能晚于1928年。1939年桐汭的聯(lián)保改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人,副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長1人,助理、辦事員各1人,丁役3人。保辦公處設(shè)保長、保丁各1人。這大概就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的真正建立。而在衡山縣,這個時間是在1937年。

在村這一級上同樣也經(jīng)歷了由虛而實的過程。在1949年7月,縣人民政府廢除保甲制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立182個行政村,稱為“村政府”。應(yīng)當(dāng)說,村成為行政建制實體應(yīng)當(dāng)不晚于1949年。此后的1956—1957年的高級社,1958—1983年的生產(chǎn)大隊,1983年以后的行政村或村委會都具有了行政建制的色彩。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,村這一級的行政化有幾個波折。高級社的職能還主要是組織生產(chǎn),到人民公社時代的生產(chǎn)大隊,就是公社的一條粗壯的腿。在實行村民自治之后,盡管在村一級一度有著去國家化的跡象,但這種跡象在今天已經(jīng)很微弱,隨著黨支部的強化,村級規(guī)模的擴大,村的行政化、村干部的官僚化更加明顯。

二、對演變規(guī)律的解釋

1.區(qū)劃的層次越高，其國家性就越強

從第一條規(guī)律我們很清楚地看到,自民國以來,國家對次級區(qū)劃的控制和干預(yù)力度比初級區(qū)劃更大。關(guān)鍵在于前者的國家性總是比后者明顯。

中國政治是不均衡的,徐勇的這種強調(diào)成為鄉(xiāng)村政治研究的重要邏輯起點。當(dāng)時他主要是在縣和縣以下的政治之間進行了區(qū)分。在1990年代以前,這種劃界是合理的。初級區(qū)劃或者村的政治屬性是社會的,縣級區(qū)劃和建制是地方國家的，而次級區(qū)劃或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家與社會的混合。但在1990年代末期以來,情況發(fā)生了變化。國家的力量進一步向下延伸。這時次級區(qū)劃成為地方國家的分支機構(gòu),初級區(qū)劃取代了次級區(qū)劃成為國家與社會的混合。

2.人口數(shù)量與社會形態(tài)

人口是解釋區(qū)劃管理幅度的基本變量,前面的統(tǒng)計已經(jīng)揭示了這一點。但應(yīng)該將人口數(shù)量變化與社會形態(tài)的不同聯(lián)合起來考察。

與初級區(qū)劃相比,次級區(qū)劃的數(shù)量變化背離人口數(shù)量的變化比較大，這是因為這一層級受到國家干預(yù)的力度比較大。這有兩個原因:從層級上來說，它距離地方國家更近;從時間上來看,這是社會轉(zhuǎn)型的結(jié)果。在現(xiàn)代化啟動之前，國家對鄉(xiāng)村的索取無非是秩序和賦稅。所以它需要的基層建制僅是勾攝公事之人,這樣的人只能在村落之中，因此皇權(quán)對初級區(qū)劃比次級區(qū)劃更重視。現(xiàn)代國家把自己的力量延伸到鄉(xiāng)村之下的必然手段就是建立基層政權(quán),這首先是建立在次級區(qū)劃上。究竟建立多少個次級區(qū)劃是需要反復(fù)試驗的,所以數(shù)量變化較大。

人口數(shù)量與區(qū)劃數(shù)量之間的關(guān)系上，不僅在清代前后有區(qū)別，在民國與共和國之間也有區(qū)別。

在民國時期最低一級區(qū)劃管理的人口數(shù)很穩(wěn)定,這種穩(wěn)定性從圖三中可以直觀地看出。用correl相關(guān)系數(shù)檢驗,人口總數(shù)可以解釋初級區(qū)劃管理人口數(shù)74.5%的變化。而在建國以后,用人口變化只能解釋48.7%的變化。這說明在建國以后,國家不僅對次級區(qū)劃進行積極的干預(yù),對初級區(qū)劃的干預(yù)也增加了。

3.對縣以下幅員由小變大與縣以上幅員由大變小的統(tǒng)一解釋

一個基本事實是,這兩種趨勢是同時存在的，兩者之間必然相互關(guān)聯(lián)。如果拆開來看,很可能就不能理解任何一方。筆者相信,問題的關(guān)鍵不在于為什么縣以下區(qū)劃幅員會由小而大,縣以上區(qū)劃幅員會由大而小，而在于為什么這兩種看似矛盾的趨勢會同時并存。筆者認為，所以會出現(xiàn)兩種看似矛盾的趨勢并存,其實是因為這兩種趨勢都無法進行到底，結(jié)果在某個中間層級上達到了均衡。

我們可以省—縣—鄉(xiāng)為基底來進行推演。如果我們把自下而上的合并路子走到底,那么將會出現(xiàn)強大的省以上區(qū)劃,這將對集權(quán)的中央構(gòu)成壓力,所以這一級的存在很不穩(wěn)定,而且一般不是完整的行政建制。合并到省這一級就可以到頂了。反過來，如果是向下拆，也不能一直拆到村級。因為如果這樣拆下去,官吏的數(shù)量非但不能減少反而可能增加，對于降低行政成本不一定有幫助。比如,從省—縣—鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)拆到地級市—區(qū)—村的結(jié)構(gòu)。如果原來省的數(shù)目是10,管理幅度都是10,那么有100個縣,1000個鄉(xiāng)。省級官員數(shù)量是100,以下對半遞減,縣級是50,鄉(xiāng)級是25。共有官員31000人。現(xiàn)在要按一分為三的比例拆分。將有30個地級市,300個區(qū),3000個村。如果,地級市的官員數(shù)量在省與縣中間是75,區(qū)是38,村是12人。那么官員總數(shù)量是49650人,這樣相比于原來的31000人反而大大增加。即使村干部減少到6人,也有31650人。官員沒有減少，還提高了中央的管理幅度,增加了百姓被基層官員騷擾的風(fēng)險。

既然自上而下的分與自下而上的合都不能走到底,這中間一定存在著一個區(qū)劃層級的均衡點。這個均衡點是歷史抉擇的,就是縣。在縣以上可以向下拆分,在縣以下可以向上合并,兩者結(jié)合是減少官吏的最優(yōu)路徑。那么為什么不是在縣以上向上合并,而在縣以下向下拆分呢？原因剛才已經(jīng)提及。縣以上區(qū)劃政治色彩濃厚,不宜對中央構(gòu)成壓力。縣以下區(qū)劃面對的是分散的小農(nóng),歷史證明,給予強大的壓力也不能使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有大的飛躍,甚至有相反的效果,所以,在小農(nóng)經(jīng)濟依然存在的前提下,放活農(nóng)村是必要的選擇。所以,縣以下的區(qū)劃幅員更適合擴大。

4.區(qū)劃的虛實變化其實是不同區(qū)劃體系之間的循環(huán)

如果以省—縣—鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)為起點來推論。那么自下而上的合并就是突出省以上的大區(qū)—地區(qū)級—區(qū)。如果是自上而下的拆分，那么就會突出地區(qū)—區(qū)—村。從中我們可以看到,無論是并,還是拆,其中都有一些重合的層級,比如地區(qū)級和區(qū)級。也就是說,無論并和拆,對于中間層級的區(qū)別不大。主要的區(qū)別就在于兩端的區(qū)劃。反過來,如果以地區(qū)—區(qū)—村為起點進行并或拆，那么，都會突出縣—鄉(xiāng)兩級。所以,我們可以說,中國的行政區(qū)劃存在明與暗的兩套。

當(dāng)以明的省—縣—鄉(xiāng)這一套區(qū)劃為主時,經(jīng)過一段時間的運行,就要想到減少層級,進行撤并,這就要向暗的一套體系演變,暗的體系的登臺一般并不會立即出現(xiàn),在一個朝代的內(nèi)部必然有一個平穩(wěn)的過度,那就是讓暗的體系先成為虛的建制,這樣就可能由虛而實。所以,虛實的轉(zhuǎn)換可以看成是明暗兩套體系之間的轉(zhuǎn)換。這里的關(guān)鍵是,這兩套體系是互為替補的,一旦這一套被認為不行了,就要換另一套，如此循環(huán)往復(fù)。

三、基層區(qū)劃結(jié)構(gòu)正進入一個新時代

行政區(qū)劃是一種國家結(jié)構(gòu)形式,它服從于社會形態(tài)的基本性質(zhì)。當(dāng)一種社會形態(tài)形成之后,它內(nèi)部的國家結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)也基本穩(wěn)定下來,一種社會形態(tài)穩(wěn)定的國家沒有理由隨意更改區(qū)劃。所以我們可以看到民國以前基層區(qū)劃的長期穩(wěn)定。我們可以把整個20世紀中國都看成社會轉(zhuǎn)型期,這個轉(zhuǎn)型至今還沒有終結(jié),但是基本的政治體制穩(wěn)定下來了,社會主義市場經(jīng)濟體制初步建成了,基本的區(qū)域經(jīng)濟結(jié)構(gòu)出現(xiàn)并穩(wěn)定了,基本的社會結(jié)構(gòu)正在分化出來。那么我們是不是可以說這一次的區(qū)劃調(diào)整將開啟一個縣以下版圖的新時代。

1.高層的設(shè)計與地方的經(jīng)驗

自清代以來的歷次重大區(qū)劃調(diào)整莫不是在中央的倡導(dǎo)或指令下進行的,只不過原因和形勢各不相同。根據(jù)安徽省下發(fā)的文件《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于做好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的通知》要求：為進一步深化農(nóng)村稅費改革,鞏固和擴大改革成果,根據(jù)《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于做好2003年全省農(nóng)村稅費改革工作的意見》(皖發(fā)〔2003〕7號)精神,經(jīng)省委、省政府同意,現(xiàn)就做好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作通知如下。”(合并后的)“平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在50000人左右,行政村在4000人左右；丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在30000人左右,行政村在3000人左右；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在15000人左右,行政村在1500人左右。平原、丘陵、山區(qū)的……中心鎮(zhèn)的人口應(yīng)分別達到7萬、5萬和2萬人以上。現(xiàn)有鄉(xiāng)、村規(guī)模超過上述標準的不得劃小規(guī)模。”

這種數(shù)量級的依據(jù)是什么呢？在2005年的《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開展農(nóng)村綜合改革試點建立農(nóng)村基層工作新機制的意見》中明確指出：“衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的成效,主要看四條：一看是否有利于提高工作效率,降低行政成本；二看是否增強了為‘三農(nóng)’服務(wù)的功能,促進農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展；三看是否提高了依法行政的能力,促進農(nóng)村社會穩(wěn)定；四看是否有利于鞏固稅費改革成果,確保農(nóng)民負擔(dān)不反彈。”這里,第一和第四條主要談到還是成本,第二和第三條談的是要建立服務(wù)型和法制化的政府,或者說是收益。這樣既考慮到成本又考慮到收益的設(shè)計,看似均衡,但問題是,這樣的目標和前面的幅度標準之間到底如何關(guān)聯(lián)？經(jīng)過詳細認真的研究嗎？從圖二可以看出,當(dāng)前的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理人口數(shù)是空前的,這必定具有濃厚的試驗性質(zhì)。

桐汭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并經(jīng)過2001年和2005年的兩次努力后,“圓滿完成”。目前全縣9個鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積241平方公里,人口57000余。每個村級區(qū)劃管轄人口4000。

我們發(fā)現(xiàn),這其實并不是一個全新的格局,事實上,在某種程度上是恢復(fù)了一種大鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)直管保/村的體制。1860以前的清代、1912—1933年、1950—1952年都曾存在過這樣的體制。1858年全縣鄉(xiāng)村是8鄉(xiāng)轄421保,1912—1933年是9區(qū)轄200保,1950—1952年是9區(qū)轄182個行政村。2005年后是9個鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄130個村級機構(gòu)。所以,大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的做法至少在地方的經(jīng)驗中是有所根據(jù)的。

2.初級區(qū)劃(村)的管理幅度及其評價

與次級區(qū)劃的管理幅度受到嚴格控制不同的是,初級區(qū)劃管理的人口創(chuàng)造了歷史的最高點。從1961到2005年全縣的人口數(shù)量恰好上升了一倍,次級區(qū)劃管理的初級區(qū)劃平均數(shù)只是從9.6上升到14.4。而初級區(qū)劃管理的人口數(shù)從平均922人上升到了4000人,翻了兩番。將次級區(qū)劃的管理幅度控制在15以內(nèi)是有著科學(xué)依據(jù)的,如果幅度過大,很可能在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間都可能出現(xiàn)新的層級。但是村的規(guī)模過大,會不會在村以下出現(xiàn)另一個新的層級？

并村和并鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著很不同的情況,歐陽中球在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,不可輕言并村》一文中專門論述了并村的特殊性,特別是強調(diào)了集體經(jīng)濟和村級債務(wù)的存在,以及區(qū)域認同的重要性。但在很多地方,國家還是半強制性地完成了村的合并。現(xiàn)在看來,村規(guī)模的擴大固然可以降低次級區(qū)劃的管理成本,但給村級治理帶來了挑戰(zhàn)。在村的規(guī)模擴大的同時,并沒有發(fā)展出范圍更大的公共生活,這使得年輕人之間缺少像自己的父輩那樣熟識起來的機會,使居民對自己人際關(guān)系之外的地域性權(quán)力體系失去感知能力。在行政村的范圍內(nèi),即便想保持半熟人社會都有難度。而且,沒有恰當(dāng)?shù)募w活動與交往，村干部的威望很難建立起來。即便他們想有所作為,他們的官方色彩也會增加很多的溝通成本和政策風(fēng)險。

如此,村這一級社會動員能力就下降了，但農(nóng)村的公共事業(yè)又必須發(fā)展，所以，村以下的自治形式在很多地方開始發(fā)展起來。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，一事一議的“事”很多就是自然村或村民組內(nèi)之事。新農(nóng)村建設(shè)是長期過程,這樣的理事會存在著常規(guī)化的可能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的懸浮,村一級的大而空,或許恰恰可以幫助村民自治找到了最優(yōu)的載體。那時形成的將可能是區(qū)(大鄉(xiāng)鎮(zhèn))—行政村(小鄉(xiāng))—自然村(小村)體制。曹錦清這樣認為：“……中國農(nóng)民的民主意識也只是限于村落范圍之內(nèi),有時也穿過村落的壁障而達到行政村的范圍,但到鄉(xiāng)一級便是‘強弩之末’了。”這段寫于90年代初期的話,在今天看來具有足夠的預(yù)見性。

3.結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否可以提高農(nóng)村公共物品的供給能力

我們這樣來概念化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆并過程：本應(yīng)用于農(nóng)村公共物品的資金被挪用,所以強化了稅費改革,稅費改革反過來使得小鄉(xiāng)鎮(zhèn)無法生存,被迫撤并。這樣一來鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用資金的機會是減少了，但資金運用的本來目的——公共物品——是不是更有保障了呢？

在合并之后,本已脫離農(nóng)民的農(nóng)業(yè)服務(wù)隊伍,在空間上距離農(nóng)民更加遠。與農(nóng)田水利相關(guān)的公共工程長期得不到維護。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)加速了村小學(xué)和被并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的萎縮,遠離中心鎮(zhèn)的孩子上學(xué)問題需要得到解決。公共安全和金融服務(wù)在有些地方也變得更加沒有保障。新農(nóng)村建設(shè)是解決農(nóng)村公共物品問題的一次機遇,但問題是能否形成一種政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體相得益彰的公共物品生產(chǎn)和維護的機制。在當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)過程中,各地各級別設(shè)置了很多的試點,試點村配有領(lǐng)導(dǎo)的蹲點,有財政的傾斜,配有本縣最優(yōu)實力的幫扶單位,更容易得到社會的捐助,而且原有的經(jīng)濟基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)比較好,等等。若干年之后,這里的考核應(yīng)該可以達標。但廣大的非試點鄉(xiāng)村該如何建設(shè)新農(nóng)村呢？

如果不能發(fā)動農(nóng)民的自發(fā)參與,用市場購買的方式也能建設(shè)成一些公共設(shè)施,但是這樣建設(shè)成本往往更高。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),某村農(nóng)民自發(fā)修了一條2公里長4米寬的機耕道,征地20畝,總共集資5300元,結(jié)果結(jié)余數(shù)百元，其中還包括架了一座橋。如果用市場化的方式修建,該要花多少錢？這也許只是一個驚人的例子。更普遍的問題是,如果沒有農(nóng)民的積極參與,政府花錢買來的公共物品可能還不是農(nóng)民需要的。更重要的是,所有的公共設(shè)施都需要維護,如果沒有農(nóng)民的參與,維護是個大問題。如果維修資金也要上層包辦,那是難以想象的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一旦合并,就會穩(wěn)定一段時間。我們不可能用市場化的方式來解決所有鄉(xiāng)村的公共事業(yè),但鄉(xiāng)村規(guī)模越大,動員居民自發(fā)集資的能力很可能反而越弱。為了解決公共物品的問題,當(dāng)前的基層民主還有發(fā)展的空間,現(xiàn)在看來,自然村就可以提供這個空間。每個家庭都分散謀生,每個自然村都自成一體,而他們的生計之間相互關(guān)聯(lián),這樣的“一”與“多”的沖突是永恒的。最簡單的做法是盡量消滅“多”,盡可能集體化,這是大躍進的做法,結(jié)果失敗。最復(fù)雜的做法是讓“一”自發(fā)地集結(jié)成“多”,這就是發(fā)展鄉(xiāng)村自治的理路,這種路徑在今天看來幾乎已經(jīng)鎖死。前一種路徑的變型是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營,后一種路徑的變型目前還沒有找出來。也許這種最能在國家主導(dǎo)和農(nóng)民主體之間建立平衡的結(jié)構(gòu)就是最穩(wěn)定的結(jié)構(gòu),也只有這樣的區(qū)劃才可能真正是劃時代的。

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