熊萬勝:基層行政區劃的管理幅度演變:規律與啟示

自上世紀90年代以來,鄉鎮體制的改革就成為政論的焦點,提出了包括基層區劃調整在內的若干種方案。2000年以來,在中央的倡導下,全國范圍內推行了建國以來第八次的基層區劃調整,主要內容就是鄉鎮和村的撤并,改變基層單位的幅員和中心。迄今已推行了六年,在很多地方并沒有徹底完成。這是否就指示了鄉鎮體制改革的基本路徑?或者說,當前進行的區劃調整能否達到預期目標?已經完成的調整能夠長期保持下去嗎?本文尚不能回答這些問題,但深入思考基層區劃的基本規律是回答這些問題的前提。本文以“桐汭”這樣一個縣級地域為個案,對其治下的基層行政區劃進行一個較長時段的縱貫統計分析。試圖發掘出基層區劃層級演變中一些穩定的趨勢。

桐汭,是此縣舊稱,它地處蘇浙皖三省交界,縣域斜長,縣治桃州鎮居于全縣地理中心。上海到西藏拉薩的318國道掠縣城而過。南北都是丘陵和低山,桐汭河與無量溪沖積形成了中部的河谷與盆地。面積2165平方公里,2005年人口51萬。此縣建于東漢建安年間,1800年間地域基本不變。而且,清末以來的歷次全國性基層區劃調整此縣都沒有落下,可以說這是研究基層行政區劃演變的理想縣域,我們可以從此縣的基層區劃變遷推論全國的一般形勢。

一、基層區劃及其管理幅度的演變規律

中國最穩定的兩種區域都在縣域之中:自然村和縣。本文研究的就是自然村和縣之間的行政區域劃定。具體地說就是研究區—鄉鎮(公社)—行政村(高級社、生產大隊、村委會)這樣的全功能區域劃定,不包括開發區之類單功能區劃。自然村是中國鄉村社會最基本的共同體和自然區域,一般不算是一級行政區域。從憲法文本上看,村委會也不是一級基層政權,但從實際政治過程的視角來看,建國之后的行政村/高級社/生產大隊/村委會一級區域已經具有較高的國家性,它的存廢、邊界、管理機構、職能都基本由國家政權設定,管理人員的選拔也具有顯明的國家特征,所以本文把村納入基層行政區劃研究的視野。

村—鄉鎮—區這樣的區劃名稱是官方設定的行政級別,但基層區劃的幅員和名稱前后不一,同一個名稱在不同的時代和地區意義不同。為了使研究更具有普遍性,本文還把直接管轄自然村的區劃稱為初級區劃,由于甲/生產隊/村民小組也是建立在自然村基礎上的,管理這些區域的區劃也叫做初級區劃。而把管轄初級區劃的區劃稱為次級區劃,把管理次級區劃的區劃稱為高級區劃。初級區劃一般是村/保,也可能名之為鄉。次級區劃一般是鄉,但也可能名之為區或者公社。

自1858年以來,桐汭的區劃調整有記載的次數達到24次,呈現出明顯的規律性。

1.次級區劃的變動受人為因素影響比初級區劃更明顯。

對于區劃而言,主要的自然因素是人口和地理,這里的地理并無變化,主要的自然因素是人口的變動。運用correl相關系數檢驗,人口的變動可以解釋初級區劃數量變化的74.03%,而只能解釋次級區劃數量變化的54.3%。這可以理解為次級區劃受人為的干預較多。

這個統計是從清代末期開始的,而在清代此前的200年間,次級區劃數量幾乎沒有變化,而且,在次級區劃上基本沒有職役人員。到了民國以后,次級區劃受到了更多的關注。

2.次級區劃幅員的驟降緩

升次級區劃幅員的驟降緩升,也就是數量的急升緩降。

這是基層區劃演變最重要的規律。圖二中為了對比方便,顯示的是初級區劃數量值的十分之一,剛好和次級區劃成為同一個數量級。我們可以看到,在1933年次級區劃數量有一個躍升,然后不斷地減少,反過來這也意味著次級區劃管理的幅員的擴大。這里至少有三個方面值得關注：

第一,次級區劃幅員的驟降和數量的急升

我們看到,每當需要加強對社會的控制以強化政治統治或者搞好公共服務的時候,次級區劃就會增加。

次級區劃的數量在1865年有一次急升,主因應當是內外交困需要清廷強化對鄉村的索取。另外,太平天國戰后,桐汭是人口減少的重災區,人口數量從戰前的312614直線下降到6328余人。當地人口下降后,外地移民的大量涌入導致的社會混亂也是重要原因。當時官方的政策是“插標劃田、立界為山、據室為家”,民眾之間的爭斗無法避免:爭田地、爭山場、爭房屋、爭女人,強者與弱者、先來與后到、土著與客民之間的爭斗一直延續到民國。這些混亂要求官府加強控制。

1932年后,國民黨為了在南方丘陵山地中“剿匪”,在這些地區整飭保甲,并在保之上增加了“聯保”一級。1939年,在聯保的基礎上建鄉鎮。

共和國之初區劃變動頻繁。胡必亮認為從1951—1958年間區劃的變革方向是由小到大,由少到多。于建嶸在湖南衡山縣的觀察是行政建制不斷小化,鄉鎮級建制增多了。這兩種觀察基本一致。筆者在桐汭的發現有所不同,在解放初期,曾一再減少次級區劃數量,似乎準備休養生息。但是隨著合作化運動的發動,及其層層推進,卻使控制力度步步強化。1958—1961年是非常時期,大躍進席卷全國,人民公社對群眾的控制空前絕后,在1961年的《農村人民公社工作條例(草案)》通過之后,這種控制下降了,管理幅度也隨之上升,特別是基層組織管理的人口數上升明顯。

第二,次級區劃幅員的緩升

許多學者都關注次級區劃數量的增加和幅員的縮小,但是在次級區劃驟然增加后,還有一個不斷減少的過程。在民國時期,次級區劃數量從1933年的35下降到1949年的18;在共和國時期,次級區劃數量從1958年的53下降到2005年的9。考慮到增加之快,和下降之慢,那么次級區劃數量的下降,或者說幅員的緩升其實是個在時間上更持久的現象,也更值得關注。

3.縣以下區劃幅員趨于擴大,與縣以上區劃幅員趨于縮小

在縣以下層級中,我們看到,區劃幅員的驟降和數量的急升其實是人為的結果,多半是為了應急,而區劃幅員的緩升和數量的不斷下降卻是一種更為自然的趨勢。幅員的緩升是個持續不斷的變化過程,說明一定有強大而內在的力量實行著對人為改造的反動。這種長時段的力量才是區劃變動中的恒定因素,甚至是決定性的力量。

與縣以下區劃數量的自然下降相對應的是,周振鶴發現,縣以上高層次區劃數量的上升,卻是另一個方向的自然趨勢。

周振鶴的歸納是:“號稱千里之郡的統縣政區,其幅員自秦至宋呈現出逐漸縮小的傾向,元代以后又經過一個先大后小的起伏。”其依據就是表中統縣政區數和統縣的幅度,考慮到疆域和人口的變化,周振鶴還考察了郡變小的面積和人口證據。應該說這種看法是站得住腳的。那么,在統縣區劃的幅員趨于縮小的時候,為什么被縣所統的次級區劃有變大的持續沖動?這是后面需要解釋的。

4.縣以下區劃的由虛向實的變化傾向

周振鶴還同時談到縣以上的高層區劃存在著由虛向實的演變。這同時也是縣以下區劃發展的一般規律。

所謂的由虛向實,是指一級區劃同時成為一級行政建制。這里要突出的是“行政”二字。強調的是這一級的管理機構受上級管理機構控制的程度,而不要求這個行政建制是否也是一級政府,是否有代議機構。

在秦漢這樣的半封建時代,鄉官屬于百官之列,至隋代開皇十五年,盡罷鄉官,鄉從此不再作為一級地方行政建制單位。在整個中央集權的官僚帝國時代,鄉、里其實都只是區劃,而不是行政建制。不過在村這一級上,卻必須設有一替政府“勾攝公事”的職役人員。這種虛的基層區劃一直延續到清末民初,在現代化的壓力下,國家權力不斷向鄉村延伸,基層政府的實權逐步強化。民國時期的基層區劃漸漸成為政治和行政實體。

1928年國民政府頒布《縣組織法》,規定縣以下設置一級基層單位。但隨著“剿匪”戰爭的擴展,在剿區推行嚴格的保甲制度,保上設置聯保。在非剿區也要“寓保甲于自治之中”。所以在剿區鄉鎮的建立時間就可能晚于1928年。1939年桐汭的聯保改為鄉鎮,鄉鎮公所設鄉鎮長1人,副鄉鎮長1人,助理、辦事員各1人,丁役3人。保辦公處設保長、保丁各1人。這大概就是鄉鎮基層政權的真正建立。而在衡山縣,這個時間是在1937年。

在村這一級上同樣也經歷了由虛而實的過程。在1949年7月,縣人民政府廢除保甲制度,鄉鎮以下建立182個行政村,稱為“村政府”。應當說,村成為行政建制實體應當不晚于1949年。此后的1956—1957年的高級社,1958—1983年的生產大隊,1983年以后的行政村或村委會都具有了行政建制的色彩。但是,也應當看到,村這一級的行政化有幾個波折。高級社的職能還主要是組織生產,到人民公社時代的生產大隊,就是公社的一條粗壯的腿。在實行村民自治之后,盡管在村一級一度有著去國家化的跡象,但這種跡象在今天已經很微弱,隨著黨支部的強化,村級規模的擴大,村的行政化、村干部的官僚化更加明顯。

二、對演變規律的解釋

1.區劃的層次越高，其國家性就越強

從第一條規律我們很清楚地看到,自民國以來,國家對次級區劃的控制和干預力度比初級區劃更大。關鍵在于前者的國家性總是比后者明顯。

中國政治是不均衡的,徐勇的這種強調成為鄉村政治研究的重要邏輯起點。當時他主要是在縣和縣以下的政治之間進行了區分。在1990年代以前,這種劃界是合理的。初級區劃或者村的政治屬性是社會的,縣級區劃和建制是地方國家的，而次級區劃或者鄉鎮是國家與社會的混合。但在1990年代末期以來,情況發生了變化。國家的力量進一步向下延伸。這時次級區劃成為地方國家的分支機構,初級區劃取代了次級區劃成為國家與社會的混合。

2.人口數量與社會形態

人口是解釋區劃管理幅度的基本變量,前面的統計已經揭示了這一點。但應該將人口數量變化與社會形態的不同聯合起來考察。

與初級區劃相比,次級區劃的數量變化背離人口數量的變化比較大，這是因為這一層級受到國家干預的力度比較大。這有兩個原因:從層級上來說，它距離地方國家更近;從時間上來看,這是社會轉型的結果。在現代化啟動之前，國家對鄉村的索取無非是秩序和賦稅。所以它需要的基層建制僅是勾攝公事之人,這樣的人只能在村落之中，因此皇權對初級區劃比次級區劃更重視。現代國家把自己的力量延伸到鄉村之下的必然手段就是建立基層政權,這首先是建立在次級區劃上。究竟建立多少個次級區劃是需要反復試驗的,所以數量變化較大。

人口數量與區劃數量之間的關系上，不僅在清代前后有區別，在民國與共和國之間也有區別。

在民國時期最低一級區劃管理的人口數很穩定,這種穩定性從圖三中可以直觀地看出。用correl相關系數檢驗,人口總數可以解釋初級區劃管理人口數74.5%的變化。而在建國以后,用人口變化只能解釋48.7%的變化。這說明在建國以后,國家不僅對次級區劃進行積極的干預,對初級區劃的干預也增加了。

3.對縣以下幅員由小變大與縣以上幅員由大變小的統一解釋

一個基本事實是,這兩種趨勢是同時存在的，兩者之間必然相互關聯。如果拆開來看,很可能就不能理解任何一方。筆者相信,問題的關鍵不在于為什么縣以下區劃幅員會由小而大,縣以上區劃幅員會由大而小，而在于為什么這兩種看似矛盾的趨勢會同時并存。筆者認為，所以會出現兩種看似矛盾的趨勢并存,其實是因為這兩種趨勢都無法進行到底，結果在某個中間層級上達到了均衡。

我們可以省—縣—鄉為基底來進行推演。如果我們把自下而上的合并路子走到底,那么將會出現強大的省以上區劃,這將對集權的中央構成壓力,所以這一級的存在很不穩定,而且一般不是完整的行政建制。合并到省這一級就可以到頂了。反過來，如果是向下拆，也不能一直拆到村級。因為如果這樣拆下去,官吏的數量非但不能減少反而可能增加，對于降低行政成本不一定有幫助。比如,從省—縣—鄉結構拆到地級市—區—村的結構。如果原來省的數目是10,管理幅度都是10,那么有100個縣,1000個鄉。省級官員數量是100,以下對半遞減,縣級是50,鄉級是25。共有官員31000人。現在要按一分為三的比例拆分。將有30個地級市,300個區,3000個村。如果,地級市的官員數量在省與縣中間是75,區是38,村是12人。那么官員總數量是49650人,這樣相比于原來的31000人反而大大增加。即使村干部減少到6人,也有31650人。官員沒有減少，還提高了中央的管理幅度,增加了百姓被基層官員騷擾的風險。

既然自上而下的分與自下而上的合都不能走到底,這中間一定存在著一個區劃層級的均衡點。這個均衡點是歷史抉擇的,就是縣。在縣以上可以向下拆分,在縣以下可以向上合并,兩者結合是減少官吏的最優路徑。那么為什么不是在縣以上向上合并,而在縣以下向下拆分呢？原因剛才已經提及。縣以上區劃政治色彩濃厚,不宜對中央構成壓力。縣以下區劃面對的是分散的小農,歷史證明,給予強大的壓力也不能使農業生產有大的飛躍,甚至有相反的效果,所以,在小農經濟依然存在的前提下,放活農村是必要的選擇。所以,縣以下的區劃幅員更適合擴大。

4.區劃的虛實變化其實是不同區劃體系之間的循環

如果以省—縣—鄉的結構為起點來推論。那么自下而上的合并就是突出省以上的大區—地區級—區。如果是自上而下的拆分，那么就會突出地區—區—村。從中我們可以看到,無論是并,還是拆,其中都有一些重合的層級,比如地區級和區級。也就是說,無論并和拆,對于中間層級的區別不大。主要的區別就在于兩端的區劃。反過來,如果以地區—區—村為起點進行并或拆，那么，都會突出縣—鄉兩級。所以,我們可以說,中國的行政區劃存在明與暗的兩套。

當以明的省—縣—鄉這一套區劃為主時,經過一段時間的運行,就要想到減少層級,進行撤并,這就要向暗的一套體系演變,暗的體系的登臺一般并不會立即出現,在一個朝代的內部必然有一個平穩的過度,那就是讓暗的體系先成為虛的建制,這樣就可能由虛而實。所以,虛實的轉換可以看成是明暗兩套體系之間的轉換。這里的關鍵是,這兩套體系是互為替補的,一旦這一套被認為不行了,就要換另一套，如此循環往復。

三、基層區劃結構正進入一個新時代

行政區劃是一種國家結構形式,它服從于社會形態的基本性質。當一種社會形態形成之后,它內部的國家結構應當也基本穩定下來,一種社會形態穩定的國家沒有理由隨意更改區劃。所以我們可以看到民國以前基層區劃的長期穩定。我們可以把整個20世紀中國都看成社會轉型期,這個轉型至今還沒有終結,但是基本的政治體制穩定下來了,社會主義市場經濟體制初步建成了,基本的區域經濟結構出現并穩定了,基本的社會結構正在分化出來。那么我們是不是可以說這一次的區劃調整將開啟一個縣以下版圖的新時代。

1.高層的設計與地方的經驗

自清代以來的歷次重大區劃調整莫不是在中央的倡導或指令下進行的,只不過原因和形勢各不相同。根據安徽省下發的文件《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關于做好全省鄉鎮區劃調整工作的通知》要求：為進一步深化農村稅費改革,鞏固和擴大改革成果,根據《中共安徽省委、安徽省人民政府關于做好2003年全省農村稅費改革工作的意見》(皖發〔2003〕7號)精神,經省委、省政府同意,現就做好全省鄉鎮區劃調整工作通知如下。”(合并后的)“平原地區鄉鎮在50000人左右,行政村在4000人左右；丘陵地區鄉鎮在30000人左右,行政村在3000人左右；山區鄉鎮在15000人左右,行政村在1500人左右。平原、丘陵、山區的……中心鎮的人口應分別達到7萬、5萬和2萬人以上。現有鄉、村規模超過上述標準的不得劃小規模。”

這種數量級的依據是什么呢？在2005年的《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關于開展農村綜合改革試點建立農村基層工作新機制的意見》中明確指出：“衡量鄉鎮機構改革的成效,主要看四條：一看是否有利于提高工作效率,降低行政成本；二看是否增強了為‘三農’服務的功能,促進農村經濟社會發展；三看是否提高了依法行政的能力,促進農村社會穩定；四看是否有利于鞏固稅費改革成果,確保農民負擔不反彈。”這里,第一和第四條主要談到還是成本,第二和第三條談的是要建立服務型和法制化的政府,或者說是收益。這樣既考慮到成本又考慮到收益的設計,看似均衡,但問題是,這樣的目標和前面的幅度標準之間到底如何關聯？經過詳細認真的研究嗎？從圖二可以看出,當前的村和鄉鎮的管理人口數是空前的,這必定具有濃厚的試驗性質。

桐汭的鄉鎮合并經過2001年和2005年的兩次努力后,“圓滿完成”。目前全縣9個鄉鎮,每個鄉鎮平均面積241平方公里,人口57000余。每個村級區劃管轄人口4000。

我們發現,這其實并不是一個全新的格局,事實上,在某種程度上是恢復了一種大鄉鎮或區直管保/村的體制。1860以前的清代、1912—1933年、1950—1952年都曾存在過這樣的體制。1858年全縣鄉村是8鄉轄421保,1912—1933年是9區轄200保,1950—1952年是9區轄182個行政村。2005年后是9個鄉鎮轄130個村級機構。所以,大鄉鎮區劃的做法至少在地方的經驗中是有所根據的。

2.初級區劃(村)的管理幅度及其評價

與次級區劃的管理幅度受到嚴格控制不同的是,初級區劃管理的人口創造了歷史的最高點。從1961到2005年全縣的人口數量恰好上升了一倍,次級區劃管理的初級區劃平均數只是從9.6上升到14.4。而初級區劃管理的人口數從平均922人上升到了4000人,翻了兩番。將次級區劃的管理幅度控制在15以內是有著科學依據的,如果幅度過大,很可能在縣與鄉鎮之間、鄉鎮與村之間都可能出現新的層級。但是村的規模過大,會不會在村以下出現另一個新的層級？

并村和并鄉鎮有著很不同的情況,歐陽中球在《鄉鎮改革,不可輕言并村》一文中專門論述了并村的特殊性,特別是強調了集體經濟和村級債務的存在,以及區域認同的重要性。但在很多地方,國家還是半強制性地完成了村的合并。現在看來,村規模的擴大固然可以降低次級區劃的管理成本,但給村級治理帶來了挑戰。在村的規模擴大的同時,并沒有發展出范圍更大的公共生活,這使得年輕人之間缺少像自己的父輩那樣熟識起來的機會,使居民對自己人際關系之外的地域性權力體系失去感知能力。在行政村的范圍內,即便想保持半熟人社會都有難度。而且,沒有恰當的集體活動與交往，村干部的威望很難建立起來。即便他們想有所作為,他們的官方色彩也會增加很多的溝通成本和政策風險。

如此,村這一級社會動員能力就下降了，但農村的公共事業又必須發展，所以，村以下的自治形式在很多地方開始發展起來。在新農村建設過程中，一事一議的“事”很多就是自然村或村民組內之事。新農村建設是長期過程,這樣的理事會存在著常規化的可能。鄉鎮的懸浮,村一級的大而空,或許恰恰可以幫助村民自治找到了最優的載體。那時形成的將可能是區(大鄉鎮)—行政村(小鄉)—自然村(小村)體制。曹錦清這樣認為：“……中國農民的民主意識也只是限于村落范圍之內,有時也穿過村落的壁障而達到行政村的范圍,但到鄉一級便是‘強弩之末’了。”這段寫于90年代初期的話,在今天看來具有足夠的預見性。

3.結構的調整是否可以提高農村公共物品的供給能力

我們這樣來概念化鄉鎮的拆并過程：本應用于農村公共物品的資金被挪用,所以強化了稅費改革,稅費改革反過來使得小鄉鎮無法生存,被迫撤并。這樣一來鄉鎮挪用資金的機會是減少了，但資金運用的本來目的——公共物品——是不是更有保障了呢？

在合并之后,本已脫離農民的農業服務隊伍,在空間上距離農民更加遠。與農田水利相關的公共工程長期得不到維護。撤并鄉鎮加速了村小學和被并鄉鎮中學的萎縮,遠離中心鎮的孩子上學問題需要得到解決。公共安全和金融服務在有些地方也變得更加沒有保障。新農村建設是解決農村公共物品問題的一次機遇,但問題是能否形成一種政府主導和農民主體相得益彰的公共物品生產和維護的機制。在當前的新農村建設過程中,各地各級別設置了很多的試點,試點村配有領導的蹲點,有財政的傾斜,配有本縣最優實力的幫扶單位,更容易得到社會的捐助,而且原有的經濟基礎和硬件基礎比較好,等等。若干年之后,這里的考核應該可以達標。但廣大的非試點鄉村該如何建設新農村呢？

如果不能發動農民的自發參與,用市場購買的方式也能建設成一些公共設施,但是這樣建設成本往往更高。在我們的調查中發現,某村農民自發修了一條2公里長4米寬的機耕道,征地20畝,總共集資5300元,結果結余數百元，其中還包括架了一座橋。如果用市場化的方式修建,該要花多少錢？這也許只是一個驚人的例子。更普遍的問題是,如果沒有農民的積極參與,政府花錢買來的公共物品可能還不是農民需要的。更重要的是,所有的公共設施都需要維護,如果沒有農民的參與,維護是個大問題。如果維修資金也要上層包辦,那是難以想象的。

鄉鎮村一旦合并,就會穩定一段時間。我們不可能用市場化的方式來解決所有鄉村的公共事業,但鄉村規模越大,動員居民自發集資的能力很可能反而越弱。為了解決公共物品的問題,當前的基層民主還有發展的空間,現在看來,自然村就可以提供這個空間。每個家庭都分散謀生,每個自然村都自成一體,而他們的生計之間相互關聯,這樣的“一”與“多”的沖突是永恒的。最簡單的做法是盡量消滅“多”,盡可能集體化,這是大躍進的做法,結果失敗。最復雜的做法是讓“一”自發地集結成“多”,這就是發展鄉村自治的理路,這種路徑在今天看來幾乎已經鎖死。前一種路徑的變型是“三級所有、隊為基礎”的集體經營,后一種路徑的變型目前還沒有找出來。也許這種最能在國家主導和農民主體之間建立平衡的結構就是最穩定的結構,也只有這樣的區劃才可能真正是劃時代的。

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