熊萬(wàn)勝:基層行政區(qū)劃的管理幅度演變:規(guī)律與啟示

自上世紀(jì)90年代以來(lái),鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制的改革就成為政論的焦點(diǎn),提出了包括基層區(qū)劃調(diào)整在內(nèi)的若干種方案。2000年以來(lái),在中央的倡導(dǎo)下,全國(guó)范圍內(nèi)推行了建國(guó)以來(lái)第八次的基層區(qū)劃調(diào)整,主要內(nèi)容就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村的撤并,改變基層單位的幅員和中心。迄今已推行了六年,在很多地方并沒(méi)有徹底完成。這是否就指示了鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制改革的基本路徑?或者說(shuō),當(dāng)前進(jìn)行的區(qū)劃調(diào)整能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)?已經(jīng)完成的調(diào)整能夠長(zhǎng)期保持下去嗎?本文尚不能回答這些問(wèn)題,但深入思考基層區(qū)劃的基本規(guī)律是回答這些問(wèn)題的前提。本文以“桐汭”這樣一個(gè)縣級(jí)地域?yàn)閭€(gè)案,對(duì)其治下的基層行政區(qū)劃進(jìn)行一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)段的縱貫統(tǒng)計(jì)分析。試圖發(fā)掘出基層區(qū)劃層級(jí)演變中一些穩(wěn)定的趨勢(shì)。

桐汭,是此縣舊稱(chēng),它地處蘇浙皖三省交界,縣域斜長(zhǎng),縣治桃州鎮(zhèn)居于全縣地理中心。上海到西藏拉薩的318國(guó)道掠縣城而過(guò)。南北都是丘陵和低山,桐汭河與無(wú)量溪沖積形成了中部的河谷與盆地。面積2165平方公里,2005年人口51萬(wàn)。此縣建于東漢建安年間,1800年間地域基本不變。而且,清末以來(lái)的歷次全國(guó)性基層區(qū)劃調(diào)整此縣都沒(méi)有落下,可以說(shuō)這是研究基層行政區(qū)劃演變的理想縣域,我們可以從此縣的基層區(qū)劃變遷推論全國(guó)的一般形勢(shì)。

一、基層區(qū)劃及其管理幅度的演變規(guī)律

中國(guó)最穩(wěn)定的兩種區(qū)域都在縣域之中:自然村和縣。本文研究的就是自然村和縣之間的行政區(qū)域劃定。具體地說(shuō)就是研究區(qū)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(公社)—行政村(高級(jí)社、生產(chǎn)大隊(duì)、村委會(huì))這樣的全功能區(qū)域劃定,不包括開(kāi)發(fā)區(qū)之類(lèi)單功能區(qū)劃。自然村是中國(guó)鄉(xiāng)村社會(huì)最基本的共同體和自然區(qū)域,一般不算是一級(jí)行政區(qū)域。從憲法文本上看,村委會(huì)也不是一級(jí)基層政權(quán),但從實(shí)際政治過(guò)程的視角來(lái)看,建國(guó)之后的行政村/高級(jí)社/生產(chǎn)大隊(duì)/村委會(huì)一級(jí)區(qū)域已經(jīng)具有較高的國(guó)家性,它的存廢、邊界、管理機(jī)構(gòu)、職能都基本由國(guó)家政權(quán)設(shè)定,管理人員的選拔也具有顯明的國(guó)家特征,所以本文把村納入基層行政區(qū)劃研究的視野。

村—鄉(xiāng)鎮(zhèn)—區(qū)這樣的區(qū)劃名稱(chēng)是官方設(shè)定的行政級(jí)別,但基層區(qū)劃的幅員和名稱(chēng)前后不一,同一個(gè)名稱(chēng)在不同的時(shí)代和地區(qū)意義不同。為了使研究更具有普遍性,本文還把直接管轄自然村的區(qū)劃稱(chēng)為初級(jí)區(qū)劃,由于甲/生產(chǎn)隊(duì)/村民小組也是建立在自然村基礎(chǔ)上的,管理這些區(qū)域的區(qū)劃也叫做初級(jí)區(qū)劃。而把管轄初級(jí)區(qū)劃的區(qū)劃稱(chēng)為次級(jí)區(qū)劃,把管理次級(jí)區(qū)劃的區(qū)劃稱(chēng)為高級(jí)區(qū)劃。初級(jí)區(qū)劃一般是村/保,也可能名之為鄉(xiāng)。次級(jí)區(qū)劃一般是鄉(xiāng),但也可能名之為區(qū)或者公社。

自1858年以來(lái),桐汭的區(qū)劃調(diào)整有記載的次數(shù)達(dá)到24次,呈現(xiàn)出明顯的規(guī)律性。

1.次級(jí)區(qū)劃的變動(dòng)受人為因素影響比初級(jí)區(qū)劃更明顯。

對(duì)于區(qū)劃而言,主要的自然因素是人口和地理,這里的地理并無(wú)變化,主要的自然因素是人口的變動(dòng)。運(yùn)用correl相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn),人口的變動(dòng)可以解釋初級(jí)區(qū)劃數(shù)量變化的74.03%,而只能解釋次級(jí)區(qū)劃數(shù)量變化的54.3%。這可以理解為次級(jí)區(qū)劃受人為的干預(yù)較多。

這個(gè)統(tǒng)計(jì)是從清代末期開(kāi)始的,而在清代此前的200年間,次級(jí)區(qū)劃數(shù)量幾乎沒(méi)有變化,而且,在次級(jí)區(qū)劃上基本沒(méi)有職役人員。到了民國(guó)以后,次級(jí)區(qū)劃受到了更多的關(guān)注。

2.次級(jí)區(qū)劃幅員的驟降緩

升次級(jí)區(qū)劃幅員的驟降緩升,也就是數(shù)量的急升緩降。

這是基層區(qū)劃演變最重要的規(guī)律。圖二中為了對(duì)比方便,顯示的是初級(jí)區(qū)劃數(shù)量值的十分之一,剛好和次級(jí)區(qū)劃成為同一個(gè)數(shù)量級(jí)。我們可以看到,在1933年次級(jí)區(qū)劃數(shù)量有一個(gè)躍升,然后不斷地減少,反過(guò)來(lái)這也意味著次級(jí)區(qū)劃管理的幅員的擴(kuò)大。這里至少有三個(gè)方面值得關(guān)注：

第一,次級(jí)區(qū)劃幅員的驟降和數(shù)量的急升

我們看到,每當(dāng)需要加強(qiáng)對(duì)社會(huì)的控制以強(qiáng)化政治統(tǒng)治或者搞好公共服務(wù)的時(shí)候,次級(jí)區(qū)劃就會(huì)增加。

次級(jí)區(qū)劃的數(shù)量在1865年有一次急升,主因應(yīng)當(dāng)是內(nèi)外交困需要清廷強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)村的索取。另外,太平天國(guó)戰(zhàn)后,桐汭是人口減少的重災(zāi)區(qū),人口數(shù)量從戰(zhàn)前的312614直線下降到6328余人。當(dāng)?shù)厝丝谙陆岛?外地移民的大量涌入導(dǎo)致的社會(huì)混亂也是重要原因。當(dāng)時(shí)官方的政策是“插標(biāo)劃田、立界為山、據(jù)室為家”,民眾之間的爭(zhēng)斗無(wú)法避免:爭(zhēng)田地、爭(zhēng)山場(chǎng)、爭(zhēng)房屋、爭(zhēng)女人,強(qiáng)者與弱者、先來(lái)與后到、土著與客民之間的爭(zhēng)斗一直延續(xù)到民國(guó)。這些混亂要求官府加強(qiáng)控制。

1932年后,國(guó)民黨為了在南方丘陵山地中“剿匪”,在這些地區(qū)整飭保甲,并在保之上增加了“聯(lián)保”一級(jí)。1939年,在聯(lián)保的基礎(chǔ)上建鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

共和國(guó)之初區(qū)劃變動(dòng)頻繁。胡必亮認(rèn)為從1951—1958年間區(qū)劃的變革方向是由小到大,由少到多。于建嶸在湖南衡山縣的觀察是行政建制不斷小化,鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)建制增多了。這兩種觀察基本一致。筆者在桐汭的發(fā)現(xiàn)有所不同,在解放初期,曾一再減少次級(jí)區(qū)劃數(shù)量,似乎準(zhǔn)備休養(yǎng)生息。但是隨著合作化運(yùn)動(dòng)的發(fā)動(dòng),及其層層推進(jìn),卻使控制力度步步強(qiáng)化。1958—1961年是非常時(shí)期,大躍進(jìn)席卷全國(guó),人民公社對(duì)群眾的控制空前絕后,在1961年的《農(nóng)村人民公社工作條例(草案)》通過(guò)之后,這種控制下降了,管理幅度也隨之上升,特別是基層組織管理的人口數(shù)上升明顯。

第二,次級(jí)區(qū)劃幅員的緩升

許多學(xué)者都關(guān)注次級(jí)區(qū)劃數(shù)量的增加和幅員的縮小,但是在次級(jí)區(qū)劃驟然增加后,還有一個(gè)不斷減少的過(guò)程。在民國(guó)時(shí)期,次級(jí)區(qū)劃數(shù)量從1933年的35下降到1949年的18;在共和國(guó)時(shí)期,次級(jí)區(qū)劃數(shù)量從1958年的53下降到2005年的9。考慮到增加之快,和下降之慢,那么次級(jí)區(qū)劃數(shù)量的下降,或者說(shuō)幅員的緩升其實(shí)是個(gè)在時(shí)間上更持久的現(xiàn)象,也更值得關(guān)注。

3.縣以下區(qū)劃幅員趨于擴(kuò)大,與縣以上區(qū)劃幅員趨于縮小

在縣以下層級(jí)中,我們看到,區(qū)劃幅員的驟降和數(shù)量的急升其實(shí)是人為的結(jié)果,多半是為了應(yīng)急,而區(qū)劃幅員的緩升和數(shù)量的不斷下降卻是一種更為自然的趨勢(shì)。幅員的緩升是個(gè)持續(xù)不斷的變化過(guò)程,說(shuō)明一定有強(qiáng)大而內(nèi)在的力量實(shí)行著對(duì)人為改造的反動(dòng)。這種長(zhǎng)時(shí)段的力量才是區(qū)劃變動(dòng)中的恒定因素,甚至是決定性的力量。

與縣以下區(qū)劃數(shù)量的自然下降相對(duì)應(yīng)的是,周振鶴發(fā)現(xiàn),縣以上高層次區(qū)劃數(shù)量的上升,卻是另一個(gè)方向的自然趨勢(shì)。

周振鶴的歸納是:“號(hào)稱(chēng)千里之郡的統(tǒng)縣政區(qū),其幅員自秦至宋呈現(xiàn)出逐漸縮小的傾向,元代以后又經(jīng)過(guò)一個(gè)先大后小的起伏。”其依據(jù)就是表中統(tǒng)縣政區(qū)數(shù)和統(tǒng)縣的幅度,考慮到疆域和人口的變化,周振鶴還考察了郡變小的面積和人口證據(jù)。應(yīng)該說(shuō)這種看法是站得住腳的。那么,在統(tǒng)縣區(qū)劃的幅員趨于縮小的時(shí)候,為什么被縣所統(tǒng)的次級(jí)區(qū)劃有變大的持續(xù)沖動(dòng)?這是后面需要解釋的。

4.縣以下區(qū)劃的由虛向?qū)嵉淖兓瘍A向

周振鶴還同時(shí)談到縣以上的高層區(qū)劃存在著由虛向?qū)嵉难葑儭＿@同時(shí)也是縣以下區(qū)劃發(fā)展的一般規(guī)律。

所謂的由虛向?qū)?是指一級(jí)區(qū)劃同時(shí)成為一級(jí)行政建制。這里要突出的是“行政”二字。強(qiáng)調(diào)的是這一級(jí)的管理機(jī)構(gòu)受上級(jí)管理機(jī)構(gòu)控制的程度,而不要求這個(gè)行政建制是否也是一級(jí)政府,是否有代議機(jī)構(gòu)。

在秦漢這樣的半封建時(shí)代,鄉(xiāng)官屬于百官之列,至隋代開(kāi)皇十五年,盡罷鄉(xiāng)官,鄉(xiāng)從此不再作為一級(jí)地方行政建制單位。在整個(gè)中央集權(quán)的官僚帝國(guó)時(shí)代,鄉(xiāng)、里其實(shí)都只是區(qū)劃,而不是行政建制。不過(guò)在村這一級(jí)上,卻必須設(shè)有一替政府“勾攝公事”的職役人員。這種虛的基層區(qū)劃一直延續(xù)到清末民初,在現(xiàn)代化的壓力下,國(guó)家權(quán)力不斷向鄉(xiāng)村延伸,基層政府的實(shí)權(quán)逐步強(qiáng)化。民國(guó)時(shí)期的基層區(qū)劃漸漸成為政治和行政實(shí)體。

1928年國(guó)民政府頒布《縣組織法》,規(guī)定縣以下設(shè)置一級(jí)基層單位。但隨著“剿匪”戰(zhàn)爭(zhēng)的擴(kuò)展,在剿區(qū)推行嚴(yán)格的保甲制度,保上設(shè)置聯(lián)保。在非剿區(qū)也要“寓保甲于自治之中”。所以在剿區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建立時(shí)間就可能晚于1928年。1939年桐汭的聯(lián)保改為鄉(xiāng)鎮(zhèn),鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1人,副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)1人,助理、辦事員各1人,丁役3人。保辦公處設(shè)保長(zhǎng)、保丁各1人。這大概就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)的真正建立。而在衡山縣,這個(gè)時(shí)間是在1937年。

在村這一級(jí)上同樣也經(jīng)歷了由虛而實(shí)的過(guò)程。在1949年7月,縣人民政府廢除保甲制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)以下建立182個(gè)行政村,稱(chēng)為“村政府”。應(yīng)當(dāng)說(shuō),村成為行政建制實(shí)體應(yīng)當(dāng)不晚于1949年。此后的1956—1957年的高級(jí)社,1958—1983年的生產(chǎn)大隊(duì),1983年以后的行政村或村委會(huì)都具有了行政建制的色彩。但是,也應(yīng)當(dāng)看到,村這一級(jí)的行政化有幾個(gè)波折。高級(jí)社的職能還主要是組織生產(chǎn),到人民公社時(shí)代的生產(chǎn)大隊(duì),就是公社的一條粗壯的腿。在實(shí)行村民自治之后,盡管在村一級(jí)一度有著去國(guó)家化的跡象,但這種跡象在今天已經(jīng)很微弱,隨著黨支部的強(qiáng)化,村級(jí)規(guī)模的擴(kuò)大,村的行政化、村干部的官僚化更加明顯。

二、對(duì)演變規(guī)律的解釋

1.區(qū)劃的層次越高，其國(guó)家性就越強(qiáng)

從第一條規(guī)律我們很清楚地看到,自民國(guó)以來(lái),國(guó)家對(duì)次級(jí)區(qū)劃的控制和干預(yù)力度比初級(jí)區(qū)劃更大。關(guān)鍵在于前者的國(guó)家性總是比后者明顯。

中國(guó)政治是不均衡的,徐勇的這種強(qiáng)調(diào)成為鄉(xiāng)村政治研究的重要邏輯起點(diǎn)。當(dāng)時(shí)他主要是在縣和縣以下的政治之間進(jìn)行了區(qū)分。在1990年代以前,這種劃界是合理的。初級(jí)區(qū)劃或者村的政治屬性是社會(huì)的,縣級(jí)區(qū)劃和建制是地方國(guó)家的，而次級(jí)區(qū)劃或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國(guó)家與社會(huì)的混合。但在1990年代末期以來(lái),情況發(fā)生了變化。國(guó)家的力量進(jìn)一步向下延伸。這時(shí)次級(jí)區(qū)劃成為地方國(guó)家的分支機(jī)構(gòu),初級(jí)區(qū)劃取代了次級(jí)區(qū)劃成為國(guó)家與社會(huì)的混合。

2.人口數(shù)量與社會(huì)形態(tài)

人口是解釋區(qū)劃管理幅度的基本變量,前面的統(tǒng)計(jì)已經(jīng)揭示了這一點(diǎn)。但應(yīng)該將人口數(shù)量變化與社會(huì)形態(tài)的不同聯(lián)合起來(lái)考察。

與初級(jí)區(qū)劃相比,次級(jí)區(qū)劃的數(shù)量變化背離人口數(shù)量的變化比較大，這是因?yàn)檫@一層級(jí)受到國(guó)家干預(yù)的力度比較大。這有兩個(gè)原因:從層級(jí)上來(lái)說(shuō)，它距離地方國(guó)家更近;從時(shí)間上來(lái)看,這是社會(huì)轉(zhuǎn)型的結(jié)果。在現(xiàn)代化啟動(dòng)之前，國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村的索取無(wú)非是秩序和賦稅。所以它需要的基層建制僅是勾攝公事之人,這樣的人只能在村落之中，因此皇權(quán)對(duì)初級(jí)區(qū)劃比次級(jí)區(qū)劃更重視。現(xiàn)代國(guó)家把自己的力量延伸到鄉(xiāng)村之下的必然手段就是建立基層政權(quán),這首先是建立在次級(jí)區(qū)劃上。究竟建立多少個(gè)次級(jí)區(qū)劃是需要反復(fù)試驗(yàn)的,所以數(shù)量變化較大。

人口數(shù)量與區(qū)劃數(shù)量之間的關(guān)系上，不僅在清代前后有區(qū)別，在民國(guó)與共和國(guó)之間也有區(qū)別。

在民國(guó)時(shí)期最低一級(jí)區(qū)劃管理的人口數(shù)很穩(wěn)定,這種穩(wěn)定性從圖三中可以直觀地看出。用correl相關(guān)系數(shù)檢驗(yàn),人口總數(shù)可以解釋初級(jí)區(qū)劃管理人口數(shù)74.5%的變化。而在建國(guó)以后,用人口變化只能解釋48.7%的變化。這說(shuō)明在建國(guó)以后,國(guó)家不僅對(duì)次級(jí)區(qū)劃進(jìn)行積極的干預(yù),對(duì)初級(jí)區(qū)劃的干預(yù)也增加了。

3.對(duì)縣以下幅員由小變大與縣以上幅員由大變小的統(tǒng)一解釋

一個(gè)基本事實(shí)是,這兩種趨勢(shì)是同時(shí)存在的，兩者之間必然相互關(guān)聯(lián)。如果拆開(kāi)來(lái)看,很可能就不能理解任何一方。筆者相信,問(wèn)題的關(guān)鍵不在于為什么縣以下區(qū)劃幅員會(huì)由小而大,縣以上區(qū)劃幅員會(huì)由大而小，而在于為什么這兩種看似矛盾的趨勢(shì)會(huì)同時(shí)并存。筆者認(rèn)為，所以會(huì)出現(xiàn)兩種看似矛盾的趨勢(shì)并存,其實(shí)是因?yàn)檫@兩種趨勢(shì)都無(wú)法進(jìn)行到底，結(jié)果在某個(gè)中間層級(jí)上達(dá)到了均衡。

我們可以省—縣—鄉(xiāng)為基底來(lái)進(jìn)行推演。如果我們把自下而上的合并路子走到底,那么將會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)大的省以上區(qū)劃,這將對(duì)集權(quán)的中央構(gòu)成壓力,所以這一級(jí)的存在很不穩(wěn)定,而且一般不是完整的行政建制。合并到省這一級(jí)就可以到頂了。反過(guò)來(lái)，如果是向下拆，也不能一直拆到村級(jí)。因?yàn)槿绻@樣拆下去,官吏的數(shù)量非但不能減少反而可能增加，對(duì)于降低行政成本不一定有幫助。比如,從省—縣—鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)拆到地級(jí)市—區(qū)—村的結(jié)構(gòu)。如果原來(lái)省的數(shù)目是10,管理幅度都是10,那么有100個(gè)縣,1000個(gè)鄉(xiāng)。省級(jí)官員數(shù)量是100,以下對(duì)半遞減,縣級(jí)是50,鄉(xiāng)級(jí)是25。共有官員31000人。現(xiàn)在要按一分為三的比例拆分。將有30個(gè)地級(jí)市,300個(gè)區(qū),3000個(gè)村。如果,地級(jí)市的官員數(shù)量在省與縣中間是75,區(qū)是38,村是12人。那么官員總數(shù)量是49650人,這樣相比于原來(lái)的31000人反而大大增加。即使村干部減少到6人,也有31650人。官員沒(méi)有減少，還提高了中央的管理幅度,增加了百姓被基層官員騷擾的風(fēng)險(xiǎn)。

既然自上而下的分與自下而上的合都不能走到底,這中間一定存在著一個(gè)區(qū)劃層級(jí)的均衡點(diǎn)。這個(gè)均衡點(diǎn)是歷史抉擇的,就是縣。在縣以上可以向下拆分,在縣以下可以向上合并,兩者結(jié)合是減少官吏的最優(yōu)路徑。那么為什么不是在縣以上向上合并,而在縣以下向下拆分呢？原因剛才已經(jīng)提及。縣以上區(qū)劃政治色彩濃厚,不宜對(duì)中央構(gòu)成壓力。縣以下區(qū)劃面對(duì)的是分散的小農(nóng),歷史證明,給予強(qiáng)大的壓力也不能使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有大的飛躍,甚至有相反的效果,所以,在小農(nóng)經(jīng)濟(jì)依然存在的前提下,放活農(nóng)村是必要的選擇。所以,縣以下的區(qū)劃幅員更適合擴(kuò)大。

4.區(qū)劃的虛實(shí)變化其實(shí)是不同區(qū)劃體系之間的循環(huán)

如果以省—縣—鄉(xiāng)的結(jié)構(gòu)為起點(diǎn)來(lái)推論。那么自下而上的合并就是突出省以上的大區(qū)—地區(qū)級(jí)—區(qū)。如果是自上而下的拆分，那么就會(huì)突出地區(qū)—區(qū)—村。從中我們可以看到,無(wú)論是并,還是拆,其中都有一些重合的層級(jí),比如地區(qū)級(jí)和區(qū)級(jí)。也就是說(shuō),無(wú)論并和拆,對(duì)于中間層級(jí)的區(qū)別不大。主要的區(qū)別就在于兩端的區(qū)劃。反過(guò)來(lái),如果以地區(qū)—區(qū)—村為起點(diǎn)進(jìn)行并或拆，那么，都會(huì)突出縣—鄉(xiāng)兩級(jí)。所以,我們可以說(shuō),中國(guó)的行政區(qū)劃存在明與暗的兩套。

當(dāng)以明的省—縣—鄉(xiāng)這一套區(qū)劃為主時(shí),經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的運(yùn)行,就要想到減少層級(jí),進(jìn)行撤并,這就要向暗的一套體系演變,暗的體系的登臺(tái)一般并不會(huì)立即出現(xiàn),在一個(gè)朝代的內(nèi)部必然有一個(gè)平穩(wěn)的過(guò)度,那就是讓暗的體系先成為虛的建制,這樣就可能由虛而實(shí)。所以,虛實(shí)的轉(zhuǎn)換可以看成是明暗兩套體系之間的轉(zhuǎn)換。這里的關(guān)鍵是,這兩套體系是互為替補(bǔ)的,一旦這一套被認(rèn)為不行了,就要換另一套，如此循環(huán)往復(fù)。

三、基層區(qū)劃結(jié)構(gòu)正進(jìn)入一個(gè)新時(shí)代

行政區(qū)劃是一種國(guó)家結(jié)構(gòu)形式,它服從于社會(huì)形態(tài)的基本性質(zhì)。當(dāng)一種社會(huì)形態(tài)形成之后,它內(nèi)部的國(guó)家結(jié)構(gòu)應(yīng)當(dāng)也基本穩(wěn)定下來(lái),一種社會(huì)形態(tài)穩(wěn)定的國(guó)家沒(méi)有理由隨意更改區(qū)劃。所以我們可以看到民國(guó)以前基層區(qū)劃的長(zhǎng)期穩(wěn)定。我們可以把整個(gè)20世紀(jì)中國(guó)都看成社會(huì)轉(zhuǎn)型期,這個(gè)轉(zhuǎn)型至今還沒(méi)有終結(jié),但是基本的政治體制穩(wěn)定下來(lái)了,社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制初步建成了,基本的區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)并穩(wěn)定了,基本的社會(huì)結(jié)構(gòu)正在分化出來(lái)。那么我們是不是可以說(shuō)這一次的區(qū)劃調(diào)整將開(kāi)啟一個(gè)縣以下版圖的新時(shí)代。

1.高層的設(shè)計(jì)與地方的經(jīng)驗(yàn)

自清代以來(lái)的歷次重大區(qū)劃調(diào)整莫不是在中央的倡導(dǎo)或指令下進(jìn)行的,只不過(guò)原因和形勢(shì)各不相同。根據(jù)安徽省下發(fā)的文件《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于做好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作的通知》要求：為進(jìn)一步深化農(nóng)村稅費(fèi)改革,鞏固和擴(kuò)大改革成果,根據(jù)《中共安徽省委、安徽省人民政府關(guān)于做好2003年全省農(nóng)村稅費(fèi)改革工作的意見(jiàn)》(皖發(fā)〔2003〕7號(hào))精神,經(jīng)省委、省政府同意,現(xiàn)就做好全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整工作通知如下。”(合并后的)“平原地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在50000人左右,行政村在4000人左右；丘陵地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在30000人左右,行政村在3000人左右；山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)在15000人左右,行政村在1500人左右。平原、丘陵、山區(qū)的……中心鎮(zhèn)的人口應(yīng)分別達(dá)到7萬(wàn)、5萬(wàn)和2萬(wàn)人以上。現(xiàn)有鄉(xiāng)、村規(guī)模超過(guò)上述標(biāo)準(zhǔn)的不得劃小規(guī)模。”

這種數(shù)量級(jí)的依據(jù)是什么呢？在2005年的《中共安徽省委辦公廳安徽省人民政府辦公廳關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村綜合改革試點(diǎn)建立農(nóng)村基層工作新機(jī)制的意見(jiàn)》中明確指出：“衡量鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的成效,主要看四條：一看是否有利于提高工作效率,降低行政成本；二看是否增強(qiáng)了為‘三農(nóng)’服務(wù)的功能,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；三看是否提高了依法行政的能力,促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定；四看是否有利于鞏固稅費(fèi)改革成果,確保農(nóng)民負(fù)擔(dān)不反彈。”這里,第一和第四條主要談到還是成本,第二和第三條談的是要建立服務(wù)型和法制化的政府,或者說(shuō)是收益。這樣既考慮到成本又考慮到收益的設(shè)計(jì),看似均衡,但問(wèn)題是,這樣的目標(biāo)和前面的幅度標(biāo)準(zhǔn)之間到底如何關(guān)聯(lián)？經(jīng)過(guò)詳細(xì)認(rèn)真的研究嗎？從圖二可以看出,當(dāng)前的村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理人口數(shù)是空前的,這必定具有濃厚的試驗(yàn)性質(zhì)。

桐汭的鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并經(jīng)過(guò)2001年和2005年的兩次努力后,“圓滿完成”。目前全縣9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn),每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均面積241平方公里,人口57000余。每個(gè)村級(jí)區(qū)劃管轄人口4000。

我們發(fā)現(xiàn),這其實(shí)并不是一個(gè)全新的格局,事實(shí)上,在某種程度上是恢復(fù)了一種大鄉(xiāng)鎮(zhèn)或區(qū)直管保/村的體制。1860以前的清代、1912—1933年、1950—1952年都曾存在過(guò)這樣的體制。1858年全縣鄉(xiāng)村是8鄉(xiāng)轄421保,1912—1933年是9區(qū)轄200保,1950—1952年是9區(qū)轄182個(gè)行政村。2005年后是9個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)轄130個(gè)村級(jí)機(jī)構(gòu)。所以,大鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃的做法至少在地方的經(jīng)驗(yàn)中是有所根據(jù)的。

2.初級(jí)區(qū)劃(村)的管理幅度及其評(píng)價(jià)

與次級(jí)區(qū)劃的管理幅度受到嚴(yán)格控制不同的是,初級(jí)區(qū)劃管理的人口創(chuàng)造了歷史的最高點(diǎn)。從1961到2005年全縣的人口數(shù)量恰好上升了一倍,次級(jí)區(qū)劃管理的初級(jí)區(qū)劃平均數(shù)只是從9.6上升到14.4。而初級(jí)區(qū)劃管理的人口數(shù)從平均922人上升到了4000人,翻了兩番。將次級(jí)區(qū)劃的管理幅度控制在15以?xún)?nèi)是有著科學(xué)依據(jù)的,如果幅度過(guò)大,很可能在縣與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間、鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村之間都可能出現(xiàn)新的層級(jí)。但是村的規(guī)模過(guò)大,會(huì)不會(huì)在村以下出現(xiàn)另一個(gè)新的層級(jí)？

并村和并鄉(xiāng)鎮(zhèn)有著很不同的情況,歐陽(yáng)中球在《鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革,不可輕言并村》一文中專(zhuān)門(mén)論述了并村的特殊性,特別是強(qiáng)調(diào)了集體經(jīng)濟(jì)和村級(jí)債務(wù)的存在,以及區(qū)域認(rèn)同的重要性。但在很多地方,國(guó)家還是半強(qiáng)制性地完成了村的合并。現(xiàn)在看來(lái),村規(guī)模的擴(kuò)大固然可以降低次級(jí)區(qū)劃的管理成本,但給村級(jí)治理帶來(lái)了挑戰(zhàn)。在村的規(guī)模擴(kuò)大的同時(shí),并沒(méi)有發(fā)展出范圍更大的公共生活,這使得年輕人之間缺少像自己的父輩那樣熟識(shí)起來(lái)的機(jī)會(huì),使居民對(duì)自己人際關(guān)系之外的地域性權(quán)力體系失去感知能力。在行政村的范圍內(nèi),即便想保持半熟人社會(huì)都有難度。而且,沒(méi)有恰當(dāng)?shù)募w活動(dòng)與交往，村干部的威望很難建立起來(lái)。即便他們想有所作為,他們的官方色彩也會(huì)增加很多的溝通成本和政策風(fēng)險(xiǎn)。

如此,村這一級(jí)社會(huì)動(dòng)員能力就下降了，但農(nóng)村的公共事業(yè)又必須發(fā)展，所以，村以下的自治形式在很多地方開(kāi)始發(fā)展起來(lái)。在新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中，一事一議的“事”很多就是自然村或村民組內(nèi)之事。新農(nóng)村建設(shè)是長(zhǎng)期過(guò)程,這樣的理事會(huì)存在著常規(guī)化的可能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)的懸浮,村一級(jí)的大而空,或許恰恰可以幫助村民自治找到了最優(yōu)的載體。那時(shí)形成的將可能是區(qū)(大鄉(xiāng)鎮(zhèn))—行政村(小鄉(xiāng))—自然村(小村)體制。曹錦清這樣認(rèn)為：“……中國(guó)農(nóng)民的民主意識(shí)也只是限于村落范圍之內(nèi),有時(shí)也穿過(guò)村落的壁障而達(dá)到行政村的范圍,但到鄉(xiāng)一級(jí)便是‘強(qiáng)弩之末’了。”這段寫(xiě)于90年代初期的話,在今天看來(lái)具有足夠的預(yù)見(jiàn)性。

3.結(jié)構(gòu)的調(diào)整是否可以提高農(nóng)村公共物品的供給能力

我們這樣來(lái)概念化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的拆并過(guò)程：本應(yīng)用于農(nóng)村公共物品的資金被挪用,所以強(qiáng)化了稅費(fèi)改革,稅費(fèi)改革反過(guò)來(lái)使得小鄉(xiāng)鎮(zhèn)無(wú)法生存,被迫撤并。這樣一來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)挪用資金的機(jī)會(huì)是減少了，但資金運(yùn)用的本來(lái)目的——公共物品——是不是更有保障了呢？

在合并之后,本已脫離農(nóng)民的農(nóng)業(yè)服務(wù)隊(duì)伍,在空間上距離農(nóng)民更加遠(yuǎn)。與農(nóng)田水利相關(guān)的公共工程長(zhǎng)期得不到維護(hù)。撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)加速了村小學(xué)和被并鄉(xiāng)鎮(zhèn)中學(xué)的萎縮,遠(yuǎn)離中心鎮(zhèn)的孩子上學(xué)問(wèn)題需要得到解決。公共安全和金融服務(wù)在有些地方也變得更加沒(méi)有保障。新農(nóng)村建設(shè)是解決農(nóng)村公共物品問(wèn)題的一次機(jī)遇,但問(wèn)題是能否形成一種政府主導(dǎo)和農(nóng)民主體相得益彰的公共物品生產(chǎn)和維護(hù)的機(jī)制。在當(dāng)前的新農(nóng)村建設(shè)過(guò)程中,各地各級(jí)別設(shè)置了很多的試點(diǎn),試點(diǎn)村配有領(lǐng)導(dǎo)的蹲點(diǎn),有財(cái)政的傾斜,配有本縣最優(yōu)實(shí)力的幫扶單位,更容易得到社會(huì)的捐助,而且原有的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和硬件基礎(chǔ)比較好,等等。若干年之后,這里的考核應(yīng)該可以達(dá)標(biāo)。但廣大的非試點(diǎn)鄉(xiāng)村該如何建設(shè)新農(nóng)村呢？

如果不能發(fā)動(dòng)農(nóng)民的自發(fā)參與,用市場(chǎng)購(gòu)買(mǎi)的方式也能建設(shè)成一些公共設(shè)施,但是這樣建設(shè)成本往往更高。在我們的調(diào)查中發(fā)現(xiàn),某村農(nóng)民自發(fā)修了一條2公里長(zhǎng)4米寬的機(jī)耕道,征地20畝,總共集資5300元,結(jié)果結(jié)余數(shù)百元，其中還包括架了一座橋。如果用市場(chǎng)化的方式修建,該要花多少錢(qián)？這也許只是一個(gè)驚人的例子。更普遍的問(wèn)題是,如果沒(méi)有農(nóng)民的積極參與,政府花錢(qián)買(mǎi)來(lái)的公共物品可能還不是農(nóng)民需要的。更重要的是,所有的公共設(shè)施都需要維護(hù),如果沒(méi)有農(nóng)民的參與,維護(hù)是個(gè)大問(wèn)題。如果維修資金也要上層包辦,那是難以想象的。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一旦合并,就會(huì)穩(wěn)定一段時(shí)間。我們不可能用市場(chǎng)化的方式來(lái)解決所有鄉(xiāng)村的公共事業(yè),但鄉(xiāng)村規(guī)模越大,動(dòng)員居民自發(fā)集資的能力很可能反而越弱。為了解決公共物品的問(wèn)題,當(dāng)前的基層民主還有發(fā)展的空間,現(xiàn)在看來(lái),自然村就可以提供這個(gè)空間。每個(gè)家庭都分散謀生,每個(gè)自然村都自成一體,而他們的生計(jì)之間相互關(guān)聯(lián),這樣的“一”與“多”的沖突是永恒的。最簡(jiǎn)單的做法是盡量消滅“多”,盡可能集體化,這是大躍進(jìn)的做法,結(jié)果失敗。最復(fù)雜的做法是讓“一”自發(fā)地集結(jié)成“多”,這就是發(fā)展鄉(xiāng)村自治的理路,這種路徑在今天看來(lái)幾乎已經(jīng)鎖死。前一種路徑的變型是“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體經(jīng)營(yíng),后一種路徑的變型目前還沒(méi)有找出來(lái)。也許這種最能在國(guó)家主導(dǎo)和農(nóng)民主體之間建立平衡的結(jié)構(gòu)就是最穩(wěn)定的結(jié)構(gòu),也只有這樣的區(qū)劃才可能真正是劃時(shí)代的。

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