——以上海市為例
摘要：郊區社會是鄉村社會的一種重要類型, 且規模廣大, 研究郊區社會鄉村振興的實現路徑對于全面實施鄉村振興戰略具有重要的啟示意義。本文提出了“城鄉關系—人口流向”的分析框架, 借以提煉郊區社會形態的基本特征, 并以上海郊區的鄉村地區為例, 說明典型郊區社會形態的具體表現, 同時對大城市郊區社會的鄉村振興議題展開初步的思考。本文認為, 郊區社會是一個城鄉關系緊密的人口流入型社會, 它的發展路徑和其他類型鄉村社會有所不同, 郊區鄉村的鄉村振興更適合走一條配套式發展的道路。
隨著城市的擴張, 中國的陸地國土面積中非常廣大的部分成為城市的郊區, 常住人口中非常多的人實際居住在郊區。城市郊區的絕大部分地區屬于鄉村地區, 這一類鄉村地區是不是也有一個鄉村振興的問題, 又如何實現鄉村振興?
可以肯定地說, 郊區社會鄉村地區同樣也有一個鄉村振興或者進一步發展的問題。郊區社會中的鄉村地區受到城市發展更加深刻的影響, 但這個影響是復雜的, 郊區既能從城市獲得更多的資源, 也受到城市更多的控制。隨著城市化的深化, 這種控制性漸趨強化, 郊區鄉村往往處于等待被開發的狀態, 在等待中錯失了本來豐富的發展機遇。因此, 郊區鄉村地區的振興在很多地方都是一個真問題。隨著整體的經濟發展進入新常態, 國家對于城鄉發展規劃的控制越來越嚴格, 土地財政的時代正在趨于終結, 鄉村的被動等待狀態有可能被局部地解凍, 這就為郊區社會的鄉村振興提供了契機。進一步地說, 隨著城市化的深度發展, 全國各地鄉村的前途都將越來越深刻地受到城市發展的影響, 一種城鄉融合發展狀態將成為歷史的必然。郊區社會在城鄉融合發展方面可能會走在前面, 郊區鄉村振興的成功經驗將對全國各地區鄉村振興具有某些重要的啟示。
本文試圖提出“城鄉關系—人口流向”的分析框架, 借以提煉郊區社會形態的基本特征, 并以上海郊區的鄉村地區為例, 說明郊區社會形態的具體表現, 同時對大城市郊區社會的鄉村振興議題展開初步的思考。
一、郊區社會及其規模
郊區社會指的是空間上位于城市郊區的社會系統。郊區可以被看成是一種可以被直接觀察的對象, 比如, 我們會認為距離城市比較近的地方就是郊區, 或者明顯受到城市發展影響的地方叫做郊區;也可以被看成是一種行政區劃的概念, 將那些位于城市行政區劃內部但不屬于城市建成區的地方區分為郊區。嚴格地講, 依靠行政區劃來理解郊區應該具有更加基礎性的意義, 因為城市對于周圍地區的影響不僅僅是那些可見的層面, 比如基礎設施、房屋、工農業生產方式或公共服務體系等;或者方便被調查到的一些隱性的層面, 比如人口的流動、社會交往、價值觀念等;還有一些不容易被調查到的方面, 比如城市政府與郊區政府之間的權責利關系, 以及城市作為一種利益主體對于郊區社會的各種隱性的控制或者反哺關系等。這些隱性的控制或反哺關系都依托行政區劃體系而存在, 因此, 根據行政區劃來判定郊區的面積具有更加基礎性的意義。
郊區社會的規模包括面積規模和人口規模。從面積來看, 一個城市的面積至少有四個統計口徑:轄區面積、市區面積、城區面積和城市建成區面積。考慮到有些城市轄區太大, 城市對于偏遠郊縣或所轄縣級市的帶動有限, 因此認為用“市區面積”和城市“建成區面積”之差來代表郊區的規模更合適。其中可以區分為兩部分:“市區面積”與“城區面積”之差, 以及“城區面積”和城市“建成區面積”之差。對于縣城來說, 沒有市區, 只有城區和縣城建成區, 其中的差額為縣城郊區面積。
根據《中國城鄉建設統計年鑒》和《中國城市建設統計年鑒》的統計口徑。所謂“市區面積”指城市行政區域內的全部土地面積 (包括水域面積) ;地級以上城市行政區不包括市轄縣 (市) 。也就是說, 地級以上城市的郊區不包括所轄縣或者縣級市。所謂“城區面積”指城市的城區, 包括: (1) 街道辦事處所轄地域; (2) 城市公共設施、居住設施和市政公用設施等連接到的其他鎮 (鄉) 地域; (3) 常住人口在3 000人以上獨立的工礦區、開發區、科研單位、大專院校等特殊區域。其中的“連接”是指兩個區域間可觀察到的已建成或在建的公共設施、居住設施、市政設施和其他設施相連, 中間沒有被水域、農業用地、園地、林地、牧草地等非建設用地隔斷;對于組團式和散點式的城市, 城區由多個分散的區域組成, 或有個別區域遠離主城區, 應將這些分散的區域相加作為城區。所謂“建成區面積”, 指的是城市行政區內實際已成片開發建設、市政公用設施和公共設施基本具備的區域。對核心城市, 它包括集中連片的部分以及分散的若干個已經成片建設起來, 市政公用設施和公共設施基本具備的地區;對一城多鎮來說, 它包括由幾個連片開發建設起來的, 市政公用設施和公共設施基本具備的地區組成。因此建成區范圍, 一般是指建成區外輪廓線所能包括的地區, 也就是這個城市實際建設用地所達到的范圍。
從城鄉建設部門的官方定義來看, 大概地說, “市區面積”和“城區面積”之差可以理解成是“市郊區”, “城區面積”和“建成區面積”之差可以理解成是“城郊區”。另外, 縣城的城關鎮也有“縣城郊區”。所以, 中國的郊區面積應該等于這三部分之和。嚴格地講, 所有的建制鎮也有“鎮郊區”, 存在一個鎮區和建成區面積之差, 但暫時缺乏可信的統計數據。所以, 表1計算的郊區總面積還是略小于實際面積的。
由于缺乏可靠的統計資料, 我們只能知道市郊區的人口數量, 還缺少城郊區和縣城郊區人口的數據。實際上, 城郊區尤其城鄉結合部是外來常住人口的重要聚住區域, 且在以上的統計數據中, 還空缺了北京和上海的郊區人口數據。因此, 實際常住在郊區的人口數量會明顯超過4億。
從以上的統計可知, 郊區的面積超過了陸地國土面積的五分之一, 在人口集中的胡煥庸線 (2) 以東, 郊區所占的面積比例更大。郊區社會的常住人口數量也占到中國人口總量的30%左右。因此, 郊區社會的學術研究和振興實踐非常有意義。
二、基于“城鄉關系—人口流向”的分析框架
(一) 郊區社會研究的學術脈絡
由于距離大學校園比較近, 居住在城市里的社會學者會很自然地發生研究郊區社會的興趣, 對郊區社會的社會學研究幾乎與中國的社會學研究同時起步。比如1912年清華大學外籍教師就主持了對于北京西郊農民的生活調查, 1924年滬江大學的師生組織了上海郊區沈家行的調查, 1929年李景漢出版了《北平郊外之鄉村家庭》, 1948年楊慶堃開始了對于廣州郊外的鷺江村的研究[1], 等等。但在整個國家救亡圖存的時代, 這些研究更多的是一種描述性的或者是問題導向型的, 還來不及成為解釋性的研究。隨著城市化的高速發展, 進入21世紀以來, 對于郊區社會的學術研究逐漸地形成譜系。影響郊區社會發展的主要變量是城鄉關系和外來人口的流入, 既有的研究也可以說是沿著這兩條線索展開的。
在城鄉關系的維度上, 按照研究的視角, 現有的研究又可以區分為注重歷時性的社區轉型研究和注重共時性的社會空間研究。前者的典型是李培林在2004年出版的《村落的終結———羊城村的故事》, 這本著作可以說是形成了郊區社會研究的第一個范式, 它描述了這樣一種變遷軌跡:鄉村社區逐漸城市化, 村落趨于終結[2]。另一種不同的觀點是強調郊區鄉村社區在變遷中的穩定性, 認為存在一種社區的第三種形態。這種形態首先是在口語和政策實踐中被稱為是“城鄉結合部”。周大鳴和高崇在對鷺江村的50年后再研究中提出存在一種“城鄉結合部社區”, 它是不同于鄉村社區和城市社區的第三種社區[3]。在將郊區村落社區定義成一種新型社區的努力方面, 也有著更加注重社會學知識脈絡的概括, 2005年藍宇蘊在《都市里的村莊:一個“新村社共同體”的實地研究》中提出“都市村社共同體”[4], 以區別于王穎的“新集體主義社區”[5]、折曉葉的“超級村莊”[6]或者毛丹的“單位化”村莊[7], 目的是為了更好地研究高度城市化地區的村莊。當然, 無論是注重變遷的研究還是注重穩定性或者新的形態生成的研究, 相互之間并無實質的矛盾, 差別主要是角度不同。注重社會空間的研究則借鑒了地理學或空間社會學的思想或者干脆就是研究城市規劃的學者的偏好。這些文獻會注重城市社會經濟發展對于郊區空間結構的影響, 魏立華和閆小培認為在社會隔離和排斥過程中在郊區出現了一種社會空間的“隔離破碎化”[8]。地理學家鄭艷婷還提出了一個“半城市化地區”的概念[9], 這也是對于郊區社會空間形態的一種有價值的描述方式。黃忠懷則進行了地理學和社會學的交叉研究, 他認為在城市郊區隨著空間重構和社區的再造出現了一種新型的社區:郊區社區, 以區別于農村社區和城鎮社區[10]。認為郊區社區是一個動態的發展過程, 這個動態的過程有三個層面的內涵, 即社區空間及其邊界的重新建構過程、社區空間要素重新配置過程以及社區的社會重新整合的過程。
如果說在城鄉關系的維度上重點關注的是“鄉村—城市”的轉型過程, 在人口流動的維度上則更多地關注了“農民—市民”的轉換。在這個維度上可以區分出三類的研究, 第一類研究注重進城農民和原來鄉土社會文化的關聯性。典型是項飆的“浙江村”研究, 在這里他觀察了流入北京的浙江人之間的血緣聯系和生意交往之間的新關系[11]。第二類的研究是關于農民工市民化或者社會融入的研究, 關注的是農民如何與新的社會建立新的關聯, 這一類研究的文獻非常豐富。在這兩種主要的研究之外, 第三類研究關注的是“農民—市民”轉型的中間狀態, 包括了社會學家從人口流動的角度關注的“半城市化”[12], 也有對于外來務農人員或者所謂“農民農”的研究, 曹東勃和馬流輝等人的研究強調“農民農”是農民實現從身份向職業轉型的一種特殊形態[13-14]。也就是說, 外來農民在城市郊區找到的未來未必就是成為市民, 也可以是成為職業化的新型農民。
既有的研究無論從“鄉村—城市”的視野切入還是從“農民—市民”的視角切入, 都具有濃厚的社會轉型研究的色彩。隨著高度城市化發展到了一個新的階段, 單向度的城市化方向正在受到反思, 國家甚至提出了鄉村振興戰略, 這個時候, 我們有必要尋找研究郊區社會的新視野。在既有的研究中存在一種兩難:歷時性的研究更加關注社會關系的變化, 或者說這是一種重視社會“實質”的研究, 但是它們通常局限于一個社區內部;而注意社會空間的研究樂于拉開空間視野, 具有跳出社區研究郊區社會的可能, 但是, 這類研究又顯得缺乏實質內容, 比較偏向于結構形式。在鄉村振興的實踐中, 必然是既重視形式也注重內容的, 因此任何一方面的倚輕倚重都應該被揚棄。造成這種兩難的根源在于, 社會轉型研究必須是實體主義的, 轉型必須是一種具有穩定特質的對象的轉型, 這種實體或者是一個社區, 比如村落;或者是一種身份的人群, 比如農民。這樣也就限制了我們研究更大的空間尺度。在更大的空間尺度上, 我們可以辨識出一種與周圍不同的社會形態或者樣態, 卻不需要認為它就是一種具有歷時穩定性的社會實體。這就需要超出村落社會學的限制, 引入所謂“地域社會學”的視野[15-16], 將城鎮與其所影響的鄉村地區統一起來研究, 因此, 本文提出一個“郊區社會”的概念, 或者準確地說, 本文試圖將“郊區社會”這個口語化的提法變成一個學術概念。
(二) 緊密型城鄉關系與人口流入型社會
本文所謂的“郊區社會”依然強調了城鄉關系和人口流動這兩個最重要的變量, 認為當代的郊區社會是一種城鄉關系相對緊密的人口流入型社會。這個定義中有兩個關鍵詞:緊密型城鄉關系和人口流入型社會。如果我們跳出具體的村落, 去理解這一大片包圍了城市卻被城市控制的區域, 這兩點大概是它的諸多特征中最為突出的方面。
所謂緊密型城鄉關系指的是這樣一種城鄉關系狀態:城市政府對于周邊地區的控制和資源反哺兩方面的力度都比較大, 同時鄉村居民的日常生活在城鄉之間共同展開, 形成了一種城鄉兩棲的生活形態。這種定義城鄉關系的方式不同于既有的大多數的研究, 既有的研究往往將城鄉關系看成是一個區域社會系統施展各類系統功能的通道, 強調經濟聯系、行政管理、社會來往、基礎設施、公共服務等都有一個從城市向鄉村擴展的過程。但這里的定義試圖將“城鄉關系”本身作為一種特殊的關系形態來研究, 提出城鄉關系與其它社會關系相比有明顯的不同:既是兩大區域性利益群體之間的關系, 也是兩種百姓生活空間之間的關系。
所謂城鄉關系緊密與否是在不同區域之間相對而言的, 如果在時間軸上看, 城鄉關系在各地區都是越來越緊密的。因此, 提出一個緊密型城鄉關系的概念, 不僅可以理解區域差異, 也是理解各地區鄉村社會未來轉型的一種共同指向。
緊密型城鄉關系的提法受到吉登斯關于資源和控制的辯證法的啟發[17], 看到城市在控制鄉村的同時也為鄉村提供了很多的機會和資源。從宏觀上, 在1949年以后近70年的歷史中, 城鄉關系中的控制和資源屬性是先后凸顯的, 最初被突出的是控制關系, 所以有大量的研究集中在分析這種控制關系上。這種控制的核心是關于發展權的控制, 也就是要工業以及發展工業的城市優先發展。為了實現這種工業或城市的優先發展, 形成了相匹配的上層建筑, 比如集體土地所有制、人民公社制度、戶籍制度和城鄉二元的福利制度等等[18-21]。隨著改革開放的深入和經濟發展水平的提升, 城市地區逐漸顯示出了可以為鄉村發展提供更多機會和資源的可能性, 尤其是在稅費改革以后, 城鄉關系發生了歷史性的轉變。大量的研究集中在城市為鄉村或農民帶來的機遇方面, 比如鄉村地區的基礎設施、公共服務體系等方面的改進或者農民工的市民化等具體方面。但是, 城市對于鄉村的發展權控制依然是存在的, “按級別發展”的模式決定了鄉村難以實現自主的發展。發展權控制也會轉化成上層建筑領域的控制, 比如會影響到社區結構, 最近的比較微觀的研究可以提到王春光“行政社會”的提法, 認為在村莊合并后出現一種行政化的社區形態。城市對于鄉村的資源和控制屬性始終是并存的, 但很少有研究能夠將這種辯證屬性很好地揭示出來[22]。張兆曙注意到中國城鄉關系中存在一種復雜的辯證性, 同時存在空間上的區域差異性, 他試圖沖破城鄉二元結構的范式, 把這種復雜性具象化為一種同時存在于城鄉各處的“中間地帶”[23], 初步地看, 他創造的概念在概括經驗方面還不是很簡明有力。顯然, 即使在計劃經濟時代, 城市政府也有能力和必要對鄉村提供某些機會和資源, 這些機會和資源會首先就近給予自己的郊區。隨著城市化的發展, 城市對于周邊鄉村的控制和資源反哺的力度都大大地強化了, 使得控制和資源的辯證性表現得尤為突出, 在這些地方的鄉村就呈現出一種相對緊密的城鄉關系狀態。
城市或者鄉村既是社會系統內部分化出來的兩種結構, 也是普通百姓日常謀生的兩種空間。張兆曙從百姓日常生活的角度來研究城鄉關系, 就揭示了城鄉關系這種生活空間屬性, 也區分了城鄉關系緊密程度的區域差異[24]。他關注的角度是“農民”的日常生產和日常消費, 本文更強調將“農民家庭”作為研究這種生活空間互換的研究單位。我們會注意到, 越是大城市中的居民, 他們的家庭成員越容易都相聚在同一個城市里, 呈現一種“同城家庭”生活形態;而越是遠離中心城市的地方, 家庭成員越是分離在不同地區中, 呈現出“分離家庭”生活形態。而在郊區社會中, 在城鄉之間的“兩棲家庭”生活形態則非常普遍。在一種常態的社會中, 人們都會在城鄉之間來回穿梭, 以獲取所有可能獲得的生活資源。靠近城市的百姓從來都是會近水樓臺先得月, 更容易得到城市的好處。隨著交通條件的顯著改善, 傳統社會中要花半天才能到達的地區, 現在半個小時就能夠到達, 因此在郊區社會很自然地出現了一種城鄉兩棲的生產生活形態, 非常多的家庭在空間上分成城鄉兩處乃至多處, 但保持著緊密的聯系。這種情況在全國各地的鄉村都非常普遍, 大量的農民家庭在生產上半工半耕, 在生活上亦城亦鄉。不過, 在郊區社會中, 人們在城與鄉之間的空間轉換會更自由, 城市與郊區之間的人員來往、物質交換或精神聯系會更密集。
如果說緊密型城鄉關系的概念揭示的是郊區社會作為一種區域社會系統的特殊內部結構, 那么人口流入型社會的提法展示的是這個區域社會和其它區域社會之間的外部關系, 尤其是人口從別處流入此地帶來的影響。一般來說, 我們只有“人口流入地區”或者“人口流入型地區”的提法, 沒有“人口流入型社會”的概念。在人口流入 (型) 地區的提法中, 隱含的依然是這些外來人口只是暫居在這里, 不會明顯改變此地的社會形態。但在事實上, 大量外來人口的流入且成為常住人口, 客觀上已經深層次地改變了此地的社會屬性。土客混居的社會具有它特殊的社會結構, 其中一個表現就是此地的社會組織化程度的提高。相比較而言, 在人口流出地區, 隨著精英的流出, 鄉村社會組織很容易處于癱瘓狀態, 難以重新組織起來。
隨著外來人口的流入形成了本地居民和外地居民之間的關系, 歷史上被稱為所謂的土客關系。這種土客關系通常伴隨著緊張和沖突, 在這種緊張關系中, 本地人和外地人都可能團結起來。從這個角度我們來理解所謂宗族發生機制的弗里德曼問題將獲得一個新的視角。弗里德曼用“邊陲社會”的概念來解釋中國的宗族為什么主要在東南地區發展[25], 王銘銘批評這種視角對于中國的國家—社會關系理解得過于簡單, 認為應該更多地考慮基層政權和地方社會、大傳統和小傳統之間的互動關系, 以及考慮中國社會權力構造本身的復雜性[26]。王銘銘淡化了從空間結構來理解宗族現象的意義, 但是, 如果我們撇開具體的社會組織原則, 就會發現宗族發達的地區一般也都是人口流入的東南地區。在廣東, 很多人發現了客家人的流入對于當地社會構造的影響, 可以說宋代以后的廣東地區也是一個人口流入型社會。因此這里提出的一個更為一般性的解釋是, 當大量的外來人口流入一個本來人口稠密的地區時, 會引發一個社會再組織化的過程。今天我們在郊區社會中看到的所謂“新集體主義”或者“都市村社共同體”現象, 也可以看成是這種一般性機制的當代具體表現。
在國家法治力量不足的傳統社會中, 人們必須緊密地團結起來才能保護自己, 而在今天, 這種自發團結的必要性有所降低, 但尚沒有消失。在當代的農耕社會中如果發生了外來人口的大量流入, 也同樣會發生一個本地人或外地人的組織強化的現象。我們在河南的調研中發現, 配合丹江口水庫建設形成的移民在搬遷之前抓緊編修了家譜, 而在流入地社區為了做好移民安置工作也會強化當地的基層組織的班子建設。在今天城鄉關系緊密的地區, 更多的社會再組織現象是發生在本地社會中的, 而不是在外地人中間。本地人的團結更多地是為了維護自己的經濟利益, 是為了更好分享外地人流入之后帶來的財富增值。為了應對外地人的流入產生的社會治安或者環境衛生等方面的壓力, 地方政府代表本地居民極大地強化了社會治理體系和能力, 這種變化可以看成是地方社會的一種組織強化。
進一步說, 緊密/松散的城鄉關系與人口流入/流出型社會構成了理解中國區域社會形態差異的兩個維度。一直以來, 人們對于鄉村社會的區域差異的理解主要遵從的是地理或文化的差異或者是經濟發展水平的差異, 前者注重南中北的不同, 后者強調東中西的區分[27];或者從政治權力體系的角度區分開核心地區和邊緣地區[28]。在城市化的時代, 從城鄉關系的角度來理解區域差異變得越來越有意義。
注:人口流入/流出比=當地流入的常住人口數量/本地流出的戶籍人口數量
在這個譜系圖中, 我們可以區分出三種鄉村社會形態:郊區社會、城市群腹地的鄉村社會和農業鄉村地區。這其中, 城市群腹地的鄉村社會雖不位于大中城市或者縣城的郊區, 城鄉關系卻相對緊密, 人口的流入態勢比較明顯。普通農業鄉村地區一般遠離了市區。以上的每一種社會都本身有一個譜系, 所以以上每一個圖標都是帶狀而不是點狀的, 而是有寬度的帶狀, 而且存在交疊。比如郊區社會就有一個譜系。一方面由于城市的規模不同, 各個城市對郊區的控制或者資源導入的能力就不同, 吸引人口流入的能力也不同;另一方面在同一個城市的郊區社會中也要區分開近郊社會和遠郊社會, 在遠郊社會甚至可能出現一種城鄉關系不甚緊密而人口流入型社會特征也不明顯的情況。最為典型的郊區社會出現于圖1右上角的小方框區域。
緊密型的城鄉關系和人口流入型社會, 在數年以前還不是郊區社會的普遍特征, 這兩個特征的普遍化是高速城市化的結果。典型的如安徽省省會合肥市。在主要依靠工業發展城市的時代, 合肥市對于周邊地區帶動能力嚴重不足, 轄區內的長豐縣甚至長期被評為國家級貧困縣。但在進入快速城市化的時代, 合肥市的城市屬性和郊區社會屬性發生了重大改變。為了滿足合肥市對于周邊發展空間的需求, 2011年, 安徽省推進了地市級層面的行政區劃大調整, 拆分了巢湖市, 將廬江縣和巢湖市區劃入合肥市, 使得合肥從一個江淮之間的區域屬性模糊的內陸城市, 一變而成為泛長三角地區坐擁整個巢湖的“大湖名城”。與此同時, 長豐縣也在2012年脫掉了貧困縣的帽子, 甚至在2016年翻身成為全國綜合實力百強縣。2008年時合肥市的市區面積838平方公里, 市區人口203萬, 市區暫居人口只有30萬;到2016年時市區面積擴大到1 312平方公里, 市區人口260萬, 市區暫居人口達到196萬。在快速的城市化過程中, 合肥與周邊地區的聯系明顯變得緊密起來, 吸納外來人口的能力也大大增強, 合肥的郊區社會形態也越來越典型。當然, 相比于國內多數城市的郊區社會, 上海的郊區社會依然是最為典型的一個例子。
以下, 本文以上海為例來說明郊區社會的典型特征。上海作為一個特大城市, 它的郊區具有最為典型的郊區社會形態。至2017年底, 上海16個區共有105個街道、107個鎮和2個鄉, 其中崇明、寶山、嘉定、青浦、松江、金山、奉賢和浦東這八個郊區范圍比較大的區有101個鎮。這101個鎮的鎮轄區面積平均為55.7平方公里, 2016年底的常住人口平均為12.3萬人 (1) 。上海郊區各區之間也存在著清晰的區域差異, 但總體上來看, 上海的郊區多數都是比較典型的城鄉關系緊密的人口流入型社會。
三、上海郊區社會的特征之一:緊密型的城鄉關系
上海的城鄉關系非常緊密, 這與它的發展空間不足有關。如果比較城市轄區的面積, 上海市的轄區面積排名29位, 相比于近鄰杭州市的16 853.57平方公里, 上海的轄區面積只有杭州的一個零頭。如果比較城市市區的面積, 上海市的市區面積是6 341平方公里, 在省會和直轄市中排第11名。按市區面積計算, 上海市的人口密度在副省級或者直轄市中僅次于鄭州與深圳, 排全國第三。在城市經濟發展和生活品質都高度依賴土地要素的時代, 上海的城市發展越來越受到空間狹窄性的制約, 這反過來迫使城市政府強化內部的管控和治理。
城市對于郊區鄉村的管控是全方位的, 這里選擇最為關鍵也是最為直觀的方面舉例, 比如人口控制、土地控制和發展機會控制這三方面, 其背后的核心制度基礎分別是戶籍制度、集體土地所有制和政府主導的經濟發展體制。
(一) 郊區的人口控制
在計劃經濟時期, 郊區的主要功能是為城市提供農副產品, 這樣的郊區應該用盡可能少的人口生產出盡可能多的農副產品, 因此必須進行有力的人口控制。上海郊區的計劃生育工作在全國可能是開始最早的。以松江區為例, 早在1963年為了貫徹中央《關于認真提倡計劃生育的指示》, 當時的松江縣就設立了專門機構, 提出“一個太少, 兩個不多, 三個正好, 四個不需要”的口號。要求干部帶頭推廣節育手術, 并組織節育手術隊到公社衛生院協助工作。1965年, 中共上海市委在松江召開計劃生育現場會, 提出“全黨動手, 全民動員, 開展計劃生育”的號召, 計劃生育工作漸見成效。1963—1966年5月, 有5 000余名男性、2 000余名女性做了結扎手術, 5 000余名女性放了避孕器。“文化大革命”初期, 計劃生育工作停頓。1969年3月, 周恩來總理在全國計劃生育座談會上強調:“要計劃生育”, 松江縣計劃生育工作再次啟動。1974年, 中央提出“晚、稀、少”的計劃生育號召, 要求一對夫婦只生兩個孩子, 間隔最好為4年, 松江縣計劃生育工作全面展開。
上海郊區的計劃生育工作開展的早, 力度大, 見效很明顯。上圖中對比了長三角地區外圍的安徽省廣德縣和上海三個郊區的家庭人口規模的歷史變遷, 可以直觀地看到自1970年以后上海郊區家庭規模的變化軌跡脫離了更具有全國一般特點的參照地區, 迅速轉向下行。
(二) 郊區的土地使用權控制
上海位于長三角地區的東端, 三面環海, 難以擴展發展空間, 因此高度重視對于郊區土地資源的精打細算, 政府自然會強化對于集體地權的控制。這種控制最直觀地表現在對農民建房行為的限制和對于承包地地權的上收。
圖3 當年村莊內竣工建筑面積占年末實有建筑面積的比例:全國與上海的對比 (2)
1985年, 松江就提出了三個集中, 包括農民住宅的集中;1995年上海市在市級層面提出“三個集中”;2003年上海市政府再次大力提出“三個集中”的系統戰略。由于種種原因, “三個集中”的系統戰略沒有得到全面的貫徹, 集中居住推進緩慢, 然而, 農民自主建房的行為也受到了限制。從圖3可以直觀地看到, 上海市郊區村莊內部新建房屋的面積占村莊實有建筑面積的比例在近些年中明顯下降, 與此同時, 全國的總體趨勢卻是上升的。由此形成一個直觀的結果是上海郊區的農村建筑物的外貌看上去比周邊地區農村要破舊得多, 使得國際大都市的郊區鄉村景觀呈現出一種“景觀滯后”的奇特現象。
土地控制的另一個主要表現是對于農戶承包地地權的上收。為了降低城市化征占耕地的成本, 在城市郊區很容易發生一種承包地地權的上收過程。上海郊區的集體土地尤其是承包地的所有者是誰?從實地訪談的情況來看, 人們在地權認知上其實還是模糊的, 農民更愿意認為承包地是村民組的, 或者就是自己的, 而干部更愿意認為是村集體的。無論如何, 上海郊區的集體土地所有權在事實上更像是村或鎮集體的。不過, 這個事實得到文件的確認也經過了一個過程。
在上海市政府1996年發布的《上海市撤制村、隊集體資產處置暫行辦法》 (滬府[1996]34號文) 中確立了一個集體土地包括承包地被征用之后的土地補償費的分配原則, 即334原則:“撤制隊依法取得的土地補償費, 40%劃歸隊集體經濟組織所有, 30%上繳村集體經濟組織, 30%上繳鄉、鎮集體經濟組織”。進而, “撤制村依法取得的土地補償費, 50%劃歸村集體經濟組織所有, 50%上繳鄉、鎮集體經濟組織。”也就是說, 這個文件首先承認了土地補償費依法是歸撤制生產隊所有的, 但是, 又規定生產隊只能得到40%, 村集體得到15% (即30%的50%) , 鄉鎮集體經濟組織可以得到45% (30%加上村集體的30%的另50%) 。這種分配方法的依據也是“三級所有、隊為基礎”, 特別的是, 它在同一塊地上設定了三個主體, 這和全國多數地區的通行做法很不同。到了2001年, 上海市政府辦公室發布了《關于上海市農村集體土地使用權流轉的試點意見》 (滬府辦[2001]54號文) , 明文規定:“明確農村集體土地所有權的主體為村集體經濟組織或村民委員會”。在2009年的土地確權過程中, 各區廣泛采取了確權確利不確地的做法, 也就是將部分乃至全部的承包地的收益權都量化到個人, 但不將經營權明確到具體的地塊上。為了遏制土地自發流轉中出現的層層發包和實現土地食利階層的亂象, 上海市開始鼓勵村民將承包地委托給村集體經濟組織來再流轉的做法。自2008年開始, 上海試點在奉賢、金山、浦東、崇明4個區縣各建一個“農村土地流轉服務中心”, 到2016年, 上海市已建成74家鄉鎮土地承包經營權流轉管理服務中心, 基本實現了涉農地區承包地流轉與服務的全覆蓋。這個做法的要點是農戶將承包地委托給村集體來流轉, 然后流轉的合同、價格和過程都得到鎮級土地流轉服務中心的監管。這種制度建立以后, 農民自發流轉的比例不斷下降, 委托流轉的比例不斷上升。農民的經營權和流轉決策權等相關地權都上收了。2013年底, 上海市郊區農戶承包地面積180.5萬畝, 已委托流轉面積118.8萬畝, 占承包地已流轉比例的65.8%。閔行、嘉定、寶山和松江四個經濟發達區的委托流轉率在2013年底已經達到了99%以上。到隨著2014年以后社會治理力度的強化, 上海市強力推行委托流轉, 至2016年底已流轉承包地中委托流轉率已經達到了97.8%。
(三) 郊區的發展機會限制
隨著城鄉關系越來越緊密, 城市不僅限制郊區人口和住房的發展, 在一定階段之后, 也會限制農村集體和農戶的經濟發展機會。郊區鄉鎮集體企業的發展離不開城市的帶動, 但鄉鎮集體企業的發展對于整個城市的發展是利弊參半的, 1990年代后期的集體企業改制有力地限制了工業經濟發展在空間上過于分散的局面。2002—2004年之間的鎮村合并, 又減少了有能力推動發展的集體組織, 進一步促進了郊區聚落的集中化。不僅要限制工業經濟的發展, 農業也是受限制之列, 2010年前后開始推行將魚塘復耕還田的行動。2014年開始, 在強化社會治理的過程中加大了對于“違規種養業”的打擊。實際上, 只要是規模化的養殖業, 除了少數大型企業之外, 無論違規與否都被列入清除的范圍。同年, 上海開始全面落實建設用地“負增長”目標, 大力實施“198”低效建設用地減量化 (1) , 大量手續不全的集體建設用地上的廠房被拆除。與此同時, 期待中的郊區第三產業暫時沒有出現全面繁榮的局面。由此形成了一種所謂的“一產只能種, 二產不能動, 三產空對空”[29]的現象。
(四) 較大的反哺力度
與這種強力控制相適應的是城市對于鄉村的發展帶動和各類反哺力度也比較大。實際上, 當初的鄉鎮集體企業的大發展也是這種發展帶動的一個生動體現。在這種發展帶動停滯之后, 政府加大了對于農民的社會保障力度。2004年上海市全面推進小城鎮保障制度時采取的“土地換保障”的做法, 標志著這個城市對于鄉村的回饋方式從發展帶動向福利反哺的轉型。2007年, 黨的十七大提出要探索集體經濟的有效實現形式, 2008年的十七屆三中全會明確提出到2020年農民人均純收入要比2008年翻一番。在集體經濟發展的困局中, 上海市區兩級政府加大了對于農民集體和農民的財政保障力度。這使得郊區經濟薄弱村的經濟實力明顯增強, 也使得上海農民的收入結構發生了重要的變化。在上海農民的收入結構中, 主要出自政府財政的轉移性收入占比明顯高出全國, 也高出周邊地區。
四、上海郊區社會的特征之二:人口流入型社會
伴隨著外來人口的大量流入, 強化自身的組織是本地社會系統的條件反射式的反應, 希望借此管控人口流入對百姓生活和系統整體帶來的風險。這種社會的再組織化可以體現在很多的層面, 比如推動了農村耕地的規模化流轉, 將承包地地權從外來人口手中收回來;比如維持了集體經濟組織的福利功能;比如強化了對于外來人口的管控, 乃至推進了人口結構的調整;還全面強化了基層的治理體系和治理能力。
圖5 上海、蘇州與嘉興三地的農民人均可支配收入中轉移性收入 (2) 的占比 (3)
(一) 承包地地權的回收
自改革開放以來, 隨著上海的農民城鎮化和老齡化的深化, 上海郊區的農民逐漸退出了對于承包地的直接經營, 經營權逐漸轉移到外來務農人員的手中。外來務農人員 (或在政策中稱為來滬人員) 從改革開放之初就開始進入上海郊區, 在20世紀90年代初期已經形成規模。在1997—1999年推進第二輪承包合同延包時, 出現了本地農民大量放棄承包權的情況, 由此引發了上海市的農地規模化經營的高潮, 規模化的形式主要是兩種, 或者流轉給本地的主體, 包括創辦村級農場;或者出租給外地務農人員。在近郊地區, 耕地主要用于種植高附加值的瓜果蔬菜或葡萄等經濟作物, 勞動力密集型程度更高, 外地人經營的情況也更普遍;在遠郊地區, 本地人經營的情況要普遍一些。在經濟比較發達的嘉定區, 1990年時外來戶承包糧田已經達到了174 165畝, 到2005年, 外來戶經營糧田的面積占比達到了77.19% (1) 。即使在遠郊, 外來務農人員經營的現象也很普遍, 2009年時遠郊的金山區至少有74 000畝耕地流轉給了外地務農人員, 已占到金山區承包地總面積的14%以上。隨著城市化建設的推進, 大量的農地變成建設用地, 外來務農人員的經營地點也從近郊向遠郊推移, 郊區承包地經營權在空間上成梯次地逐步轉移到來滬人員的手上。
外來務農人員經營郊區耕地的情況引發了當地政府的警惕, 因為這使得本來簡單的農村生產關系和利益關系變得復雜化了, 直接增加了城市化征地的難度, 也增加了社會治理和農業治理的成本。各區紛紛采取措施限制來滬人員的農業經營行為。松江區做得最為成功, 在2007年的時候, 當來滬人員承租承包地的情況還沒有普遍出現的時候, 松江區就主動推進了承包地的整村流轉和內部發包, 將純農區的幾乎所有耕地都流轉到村集體, 然后再發包給本村的農戶規模化經營, 建立了著名的松江家庭農場制度。各區也因地制宜地采取措施推動承包地經營權的回收, 鼓勵農民將土地交給村集體“委托流轉”。2012年上海市農委發布了《關于切實加強土地流轉管理工作的通知》 (滬農委[2012]8號) , 明確提出了“加大推進當地農民從事糧食生產, 積極推廣家庭農場、糧食專業合作社等成功做法, 發展以流轉、入股等形式的當地農民糧食生產規模經營”。這個做法意味著要以犧牲農業多種經營為代價, 將農地經營權回收到本地農戶到手中。2014年上海市政府提出了人口結構調整的任務, 減少外來務農人員成為這個任務的重要內容。各區都采取了強力的措施將自發流轉給來滬人員的農地的經營權收歸村集體經濟組織。當前, 在全部承包地中, 已經有75%左右的耕地是通過委托流轉經營的。
郊區社會的政府既限制本地農戶的地權, 也限制外來務農人員的地權。前者是在緊密型城鄉關系邏輯下的地權上收, 后者是人口流入型社會中的地權回收。承包地地權從來滬人員手中的回收與從本地農戶手中的上收是兩個聯系在一起的不同過程。回收是通過上收來實現的, 也就是說是通過將農戶的承包地流轉到村集體的手中來實現從來滬人員手中的回收。但上收之后依然可能繼續再流轉給外來的經營主體, 尤其是出租給外來的農業企業。或者即使流轉給了本地經營主體, 比如農業合作社, 合作社的經營者還可能被允許或者私自將耕地再轉包給來滬人員。
(二) 福利性的村集體經濟組織
隨著集體企業的改制, 農村集體經濟趨于衰落, 但是, 上海市政府并沒有放任集體經濟組織的衰落, 而是努力維持集體經濟組織的運轉。這樣做的目的, 第一是因為集體經濟的發展確實有助于鄉村社區治理體系的完善;第二是要維持既已存在的村級集體福利制度。維持村級集體福利制度的意義越來越突出。
在1990年代末期集體企業普遍改制之后, 上海郊區的集體經濟發展陷入了困境中, 越來越依靠上級政府的轉移支付。在村干部的口中, 各村的村集體收入主要有三部分:經營性收入、資產性收入和轉移性收入。 (1) 在集體企業改制之后, 各村集體經濟組織自身經營的收入主要是房屋租賃和建設用地土地使用費。這部分的多寡主要和改制的方式有關, 尤其是集體的廠房是賣掉的還是租出去的, 如果是租出去的, 集體經濟組織可以持續地收到較多的房屋租金。如果是賣掉的, 那么只能收到少量的土地使用費, 比如一畝2 500元。這部分的收入在2014年以后啟動的“198”地塊減量化的過程中大幅度下降了。在經營性收入中有一部分是土地發包的收入, 但如果村集體沒有機動地或者開發后留置的地, 所有的發包收入理論上都應該全部返還給承包戶。 (2) 資產性收入主要是城市開發征用土地形成的集體土地補償費, 它按照“334”的原則在三層次的集體之間分配, 村隊集體應該可以得到55%, 但這部分通常被鎮集體留用, 要到撤制村隊的時候才能返還。鎮集體或者鎮政府會為這部分的錢支付利息, 成為村集體的收入。 (3) 轉移性收入包括對村委會的轉移支付和對村集體的補助。這部分中本來包含了招商引稅的獎勵收入, 它其實是一種稅收的返還, 與有關法規精神是違背的, 且由于招引的企業絕大部分還是上海本地的企業, 實際上是幫助企業完成了稅負的逃避。至少從2008年起, 上海市就提倡取消村級招商引稅, 但由于各區的經濟實力不等, 這個工作在各區做得不平衡, 但到了2016年前后, 上海各區基本上都不再將招商引稅工作納入各村的考核體系中。那么, 各村也不再積極地推進這項工作。同時政府加大了對村委會或村集體的轉移支付。重點在于幫扶經濟薄弱村。2013年上海市委市政府高規格地發布了《關于上海市加強農村綜合幫扶工作的若干意見》 (滬委發[2013]8號) , 提出一個五年幫護計劃。對村委會的補助重點是基本運轉經費, 市級財政資金對2012年村集體組織可支配收入低于人均400元的395個行政村, 按每年40萬元/村的標準予以補助, 從2013年起連續補貼五年。除了保障基本運轉費用之外, 各區還積極增加對村集體經濟組織的轉移支付。最典型的是奉賢區的百村公司, 將100個經濟薄弱村集體經濟組織聯合起來成立一個新的公司, 在城區投資有關項目, 在2017年底時, 各村可以得到70萬元左右的收益。
村級社區治理需要花錢, 村級集體福利也需要花錢, 這兩塊錢都必須保障。上海的做法可以理解成是通過財政來保障村級社區治理的開支, 借此緩解社區治理開支對于集體福利的壓力, 以確保村級集體福利能夠得到維持。這個做法的前提是村級組織的政經分離, 也就是將負擔村級集體福利的村集體經濟組織從村委會中分離出來。第一步是推進村級集體經濟組織產權制度改革, 建立了集體成員權基礎上的村級集體資產股份合作社, 將集體資產的收益權量化到個人。這個股份合作社同時也成為村集體經濟組織的代表。這個改革在1990年代就隨著撤制村隊的進程零星地出現, 到2007年底時, 全市只有19個村實行了村級集體經濟股份合作制改革, 這些村主要都集中在高度城市化地區。2012年, 上海市出臺文件要求加快村級集體經濟組織產權制度改革的步伐, 2014年明確提出到2017年要基本完成這項改革。2014年底時有784個村完成了改革, 占比48%, 到2017年11月, 上海村一級的產權制度改革已經完成了97%, 鎮一級的改革完成了40%。第二步, 是將村委會和村經濟合作社分賬管理。2014年, 金山等區率先開始對村委會和村經濟合作社實行分賬管理, 2015年后在各區全面推廣。分賬管理之后, 形成了村黨支部、村委會和村經濟合作社三塊牌子一套人馬的組織架構。也形成了村社區成員權和村集體成員權的明確劃分。分賬管理之后, 在黨支部的領導下, 村委會依然可以從村經濟合作社支出, 但要通過一個民主程序來授權。
上海的村集體經濟組織及其福利制度功能越來越依靠財政資金的補助才能運轉。根據實地調研的情況來看, 當前一個3 000戶籍人口的村每年的基本開支或者剛性支出通常在300萬元左右, 其中主要包括:老年人的福利;村干部的工資;保潔員、放水員、小組長, 乃至開會產生的誤工補貼類費用;公共維修等。其中僅僅老年人的福利人均就需要1 000元左右一年, 按照30%的戶籍人口老齡化計算, 一個3 000人的村老年人有900人, 則一年需要福利支出90萬元左右。這會用掉很多村集體經濟組織經營收入的全部。另外, 村兩委還要努力為村經濟合作社的社員創造年終分紅。在確保村集體成員福利的前提下, 村干部的工資高度依賴于財政轉移補助, 比如, 在2011年時, 村集體負擔村干部收入的比例, 崇明縣平均只有7%;金山區和青浦區平均在23%~25%;浦東新區和松江區平均在40%~45%;閔行區是86%左右;只有嘉定和寶山基本達到100% (1) 。隨著村級管理人員隊伍的擴大和工資待遇的上漲, 村級管理支出不斷增加。因此, 如果沒有上級的轉移支付, 上海的村集體經濟組織會發生大面積的破產, 村級集體福利制度也不得不瓦解。實際上這一綜合幫護計劃維持村兩委的運轉的主要目標, 更加突出了農民增收的目標。在《上海市市級農村綜合幫扶專項資金實施辦法》 (滬府辦發[2013]54號) 中明確這個政策的目標是:進一步促進本市經濟相對薄弱地區經濟社會發展, 加快構建能帶來長期穩定收益的“造血”機制, 提高經濟相對薄弱村村民特別是低收入農戶的生活水平。因此, 在很大程度上, 上海的村級集體經濟組織的性質已經成為城市政府保障農民集體福利的一種制度安排。
(三) 基層社會治理體系的全面強化
從基層治理精細化的目標來看, 2014年堪稱是上海市基層治理新時代的元年。隨著城市社會轉型的深化以及人口結構的變化, 上海市不斷地探索社會治理之道。2009年發布的《中共上海市委上海市人民政府關于進一步加強社會建設的若干意見》是一個重要的文件, 它突出了社會建設的思路。2014年, 上海將“創新社會治理、加強基層建設”列為市委“一號課題”, 廣泛調研后形成了著名的“1+6”系列文件。創新社會治理和加強基層建設成為此后若干年上海社會治理的基本主線。這場變革對于郊區來說最明顯的改變是網格化治理體系的完善和社會治理權能的下沉。現在看來, 網格化治理體系設計中希望突出的協調功能并不突出, 因為會遭遇派單難, 難以準確派單, 而且會遭遇不執行。網格化治理逐漸蛻變成一種基于現代監控和信息技術的快速回應機制, 提高了問題的發現和處置速度。真正有意義的改變還是各種機構或者權能向街鎮的下沉, 它使得普遍存在的基層“位卑權輕責重”的被動局面有所化解。
基層治理的一個重點是對于外來人口的治理。上海市對于外來人口的治理思路一直在調整優化, 有一個從歡迎轉向限制的逆轉。從外來人口的居住政策來看, 在2004年以前還有藍印戶口政策, 表明了上海對于外來人口的歡迎。但在2014年以后, 提高租房的資格門檻成為各區的一個普遍做法, 除了嚴厲打擊群租現象之外, 有的區提出了“一家一戶”的農民出租房政策, 規定每一戶本地農戶只能租房給一家外來人員。外來人口子女的就學政策也是上海外來人口治理思路的一個直觀的觀察點。民辦學校是農民工子女就學的重要去處, 對于民辦學校的態度直觀地反應了上海市政府對于外來人口的態度。2005年上海市政府召開第一次民辦教育工作會議, 此后市財政每年拿出4 000萬元來補助民辦學校。在2010年時, 又發布了《關于加強扶持民辦中小學發展的通知》, 再次明確了市級財政每年安排一定數量的專項資金, 用于扶持民辦中小學, 比照公辦學校的額度為民辦學校補助生均辦學經費。但是, 在2014年以后, 人口調結構的一個基本辦法就是關閉民辦學校, 提高入學門檻。同時, 在就業政策上也大幅度收緊了, 在農村, 集體建設用地的減量化拆除了大量的農村地區的企業;在城市里則關閉了大批無證照的小店鋪, 這些做法提高了外來人口就業的難度。
無論如何, 上海還是需要外來人口的。如何治理必需留下的外來人口在當前似乎還沒有成熟的思路。但一個總的傾向是希望將他們納入某種組織。比如曾經受到關注的外來人口黨建工作, 為外來人口建設陽光公寓的政策, 建立外來人口自我管理機制等。在郊區農業區域, 最重要的做法是發展合作社。在通過委托流轉替代了農民自發流轉之后, 農民的承包地被集中起來規模化經營, 本來是分散自由經營的外來務農人員, 也不得不加入這些新型的規模化經營組織, 或者從中轉包土地繼續家庭經營, 或者成為農業工人被雇傭, 多數情況下, 是采取了轉包土地繼續家庭經營的做法。如此一來, 這些合作社也就成為將外來勞動力和本地的土地及政策等各種資源結合起來的一個經濟機制, 同時也成為治理外來務農人員的一種治理機制[30-31]。
五、上海郊區社會的鄉村振興議題
通過以上的分析, 我們很自然地提出一個疑問來:這樣的郊區社會還能振興嗎?在一個城鄉關系緊密的人口流入型社會中, “治理”往往會超越“發展”具有壓倒性的重要性。城鄉關系緊密限制了郊區社會的發展空間, 人口流入型社會則要求突出治理的主題。在集體企業改制之后, 上海郊區社會被納入到高強度的治理框架中, 村級組織的政經統一關系被拆開, 各項制度越來越細密, 村級組織的自主能動性和自主權都大大地衰退了, 實際上, 村級基層組織越來越不是一種有能力在市場競爭中謀發展的組織。在黨的十九大提出了鄉村振興戰略之后, 這種治理至上的郊區社會形態需要被重新定位, 問題是, 一直在淡化發展導向的郊區社會還能重新找回發展的能力嗎?
(一) 發展能力的退失
在通常的看法中, 城市是經濟發達地區, 它對于周邊的帶動能力強, 城市郊區必然也是一個富庶的地區, 尤其是被征地拆遷的農民往往會一夜暴富。這在靠近城市的城郊區應該是比較真實的, 但在市郊區情況就十分不同。實際上, 反而可能存在兩種重要反差。
第一個反差:越是城市化程度高的地區, 城鄉差距可能反而越大。比如上海市的城鄉差距在長三角地區是偏高的。
圖7 上海、蘇州與嘉興三地農民人均可支配收入的變化 (2)
出現這種悖論的主要原因在于, 經濟發達同時也是城市化程度高的地區的社會精英階層的收入是在更大區域范圍內看齊的, 而當地低階層的收入卻也不得不和遠處的低階層的收入看齊, 因此, 越是在城市化程度高的地區, 就越容易出現一種“頭在天上, 腳在地上”的懸殊的社會分層結構。又由于中國特殊的土地制度、戶籍制度和發展體制, 使得這種懸殊的社會分層結構更加明顯地被空間化, 展現為城鄉收入差距。這其中有兩種情況:一種是類似于合肥市這樣的經濟欠發達的行政中心城市, 它帶動周邊發展的能力不足, 整個城市的上層建筑建立在全省經濟體系的基礎上, 因此城市社會精英的收入遠超當地社會低收入者。所以, 合肥市的城鄉收入差距曾經長期是安徽省最高的地區。另一種是類似于上海這樣經濟比較發達的市場中心城市, 它的居民收入水平不完全是在國內比較, 其中一部分精英的收入更是要參與到國際比較中, 但是, 它的郊區農民的收入卻只能是以國內其他農村地區為參照系的, 因為藍領勞動力市場也是全國統一的。即使城市政府有能力, 也不能過快地提高農民的收入水平。
第二個反差:特大城市郊區農民的收入甚至低于周邊地區農民。比如, 上海市農村居民家庭的人均可支配收入就低于蘇州和嘉興。
這應該看成是由于上海市的城鄉關系過于緊密, 尤其是控制屬性過強, 而資源屬性發揮不充分, 給郊區鄉村的帶動和反哺不足。這個形勢之所以在近十年中變得比較明顯, 背后的原因之一是城市發展空間的不足逐漸顯現出來。
(二) 新配套發展之路
在以上的兩個重要反差之下, 一個需要提出的問題是, 郊區社會鄉村振興的出路在哪里?這個問題十分重要, 但限于篇幅這里只能概要地進行分析。以上雖然從農民收入的角度來揭示問題, 但是我們不能局限于農民增收的角度來解決問題。上海郊區社會發展的核心問題不是將農民的收入提高多少, 而是如何切實走出一條適合郊區社會的新發展模式。一個基本的判斷是, 郊區社會的鄉村振興必須在城市總體規劃體系中走通與城市“配套發展”的道路。“配套發展”是城鄉融合發展在郊區社會中的一種突出內涵。城鄉融合發展必定有很豐富的內涵, 有多個層面和側面, 其中包含了在功能定位上的配套, 這種功能定位的配套色彩在郊區社會中體現的尤為突出。
郊區社會是一個城鄉關系緊密的人口流入型社會, 它的發展路徑和其他鄉村社會有所不同。通常來說, 我們會強調鄉村地區的自主發展, 強調鄉村地區的農民組織起來或者依靠能人帶動實現自主發展。但是在緊密型的城鄉關系中, 鄉村自主發展的外部空間十分狹窄, 自身條件也明顯不足。在郊區社會, 城市化的影響比普通鄉村地區更為深刻, 不僅農村經濟能人被城市吸納干凈, 甚至村干部也不得不越來越依靠外派。集體經濟組織的性質也發生了重要的蛻變, 村級集體經濟組織普遍采取了股份合作制的組織制度, 這種組織制度在中國農村的改革史一再被證明, 不是一種適合激烈市場競爭的組織形式。
郊區鄉村的發展更適合走一條“被領導”的配套發展道路。如果城市和鄉村不是一個利益共同體, 郊區社會的“被領導”和“發展”之間就會有很大的沖突。但在一個城市內部, 郊區的“被領導”與“發展”之間是一種既有沖突性也有統一性的關系, 而且統一性還很明顯。因此郊區是城市自己的郊區, 城市政府守土有責, 郊區是城市政府的責任范圍, 在主觀上, 城市政府肯定是希望積極發展好郊區的。實際上, 當初的蘇南和上海郊區的集體經濟大發展既是自主能動性充分發揮的結果, 也是配套發展模式的成功典范。集體企業依靠為城市工業企業做配套, 獲得了穩定的技術支持和銷售渠道, 因此我們能理解蘇南模式為什么是別處難以模仿的。這種配套式發展也是有領導的, 是在地方政府和鎮村基層組織的領導下推動的。在這種被領導的發展模式下, 從城市流出的優質資源首先配備在鎮級層面, 因此在蘇南和上海郊區是鎮級集體經濟強于村級集體經濟的[32]。
作為中國受城市化影響最深的地區, 上海郊區社會一直在走一種配套發展的道路。當前的上海郊區是1958年從江蘇省劃入的, 最初的定位就是作為上海城市的農副產品基地;到改革開放以后, 集體企業的異軍突起使得郊縣成為農村工業化的橋頭堡, 這是郊縣彰顯自主發展能力的時代;集體的改制終結了郊區的自主發展時代, 成為城市用地的蓄水池, 在等待中出現了景觀滯后和發展滯后的問題。現在, 在城鄉關系空前緊密的時代, 郊區鄉村將迎來一個歷史性的巨變。或者說, 上海郊區的鄉村振興將要走出一條“新配套發展之路”。最新《上海城市總體規劃2035》為上海的城市發展提出了一個很有前瞻性的戰略圖景, 它在全球體系和長三角一體化中定位上海, 繼而在這個定位下來定位郊區。在這個圖景中, 郊區鄉村地區的聚落將被大規模地歸并, 在為城市發展提供更多土地的同時, 實現自身的全面轉型。轉型之后的鄉村徹底地成為上海這個城市的一部分。在2004年以前, 上海市政府每年會召開上海農村工作會議, 此后召開的是上海郊區工作會議。意味著郊區農村已經長入城市, 在結構上成為城市網絡化的多中心的空間體系的有機組成部分, 在功能上, 將更加徹底地成為全球城市的配套功能區。
(三) 走通新配套發展之路的關鍵議題
新配套發展之路會更加注重整體規劃, 但郊區社會的未來并不能徹底地依賴規劃。規劃即使真的能夠落實, 也不能回答所有的問題, 未來的道路還是需要探索。通過實地調研, 我們體會到, 在新的配套發展的總體思路中, 還需要回答四個基本問題。
第一, 究竟怎樣的郊區生活才是更美好的?在多方雜處和土客替代的基本人口格局下, 在全球城市的圖景中, 郊區文化形態或者生活形態呈現出一種茫然和紊亂, 究竟上海郊區生活形態將要變成怎樣的?沒有人能夠預先回答。一般性地講, 這種新的郊區生活形態應該包含兩種“融合”:城鄉融合與土客融合。既要優化緊密型城鄉關系中的兩棲家庭生活模式, 實現深度的和更高水平的城鄉生活融合。也要結合集體和社區這兩種組織形式, 協調好本地人的集體和常住人口的社區之間的關系, 實現戶籍人口社區向常住人口社區的有序轉型。
第二, 究竟怎樣的農業組織形式才是更合理的?當前, 上海郊區農業生產關系還沒有理順, 在將承包地地權從農戶手中上收以及從外來農戶手上回收之后, 究竟要發展怎樣的組織形式, 這樣的組織形式又要發展什么產業, 這樣的基本問題亟需在探索中得到解答。郊區的農業組織形式必須解決兩個基本問題:其一, 如何將外來勞動力和本地土地及政策資源更加緊密地結合起來。當前在農業合作社內部存在大量的將土地轉租給外來戶家庭經營的情況, 合作社與外來戶之間缺乏緊密的利益聯接。其二, 如何不斷地提高本地農民從耕地承包權和宅基地使用資格權中得到的收益, 當前上海郊區的財政支農力度很大, 在全國排在前列, 但相對而言, 本地農民實際獲得的比例還不夠高。
第三, 究竟怎樣的集體經濟組織更具有發展能力。在新配套發展之路中, 集體經濟組織必將擔負樞紐性的功能。多種所有制的經營主體需要和集體經濟組織合作, 才能對接村集體的土地和房屋等資源, 將資源變資產;政府和村兩委也需要通過集體經濟組織將新的發展紅利轉化成農民的收入, 提高農民的財產性收入。在當前的組織架構中, 集體經濟組織普遍地實行了股份合作制的改造, 且是作為集體福利制度存在的, 意味著它不能承擔任何的市場風險, 那么, 這樣的組織如何才能適應鄉村振興的要求呢?
第四, 究竟怎樣的戰斗堡壘更堅強?農村基層黨組織是郊區經濟發展和社會治理的戰斗堡壘。配套發展是一場深刻的發展轉型, 它需要有堅強的領導, 在郊區社會中, 這個領導者在基層只能是基層黨組織。當前, 上海郊區基層治理體系還有待強化和優化, 一種生動活潑的基層黨建格局還有待形成。
如果上海郊區社會的發展能夠有效地回答這四個基本的問題, 并將配套發展的道路走通, 將為全國郊區社會的鄉村振興提供先行先試的重要經驗。
中國鄉村發現網轉自：中國農業大學學報(社會科學版)2018年03期
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