山東拆除農(nóng)民房屋，推動農(nóng)民上樓，而且是整村上樓，正在演變成了基于威逼利誘的強(qiáng)拆或半強(qiáng)拆。在當(dāng)前的特殊情勢下，說這種做法可能引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險，并不是危言聳聽。
一種比較普遍的共識是，在趨于白熱化的全球競爭中，廣袤的鄉(xiāng)村是中國社會的減震器，我們需要鄉(xiāng)村社會保持一定的活力，通過社會系統(tǒng)的“厚度”和“廣度”來為整個國家提升“強(qiáng)度”。中央將鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略寫進(jìn)了黨章，很大一部分被拆掉的村子總體區(qū)位還是不錯的，很有希望振興甚至率先振興，所以合村并居對于鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略大局來說也是非常不利的。
參與拆村的干部大多數(shù)都是農(nóng)民的兒女，讓他們威逼利誘農(nóng)民拆房子，很多人肯定也是非常無奈的。包括地方政府應(yīng)該也是抱有發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的良好愿望的，現(xiàn)在在某些地方正在形成地方政府和農(nóng)民利益的對立，這個困局應(yīng)該被避免。
合村并居的制度起點(diǎn)是我國的土地用途管制制度，但從這個制度起點(diǎn)出發(fā)，演變成今天的合村并居，尤其是帶有強(qiáng)制性的拆房子和拆村子，并不是必然的。
一、“增減掛鉤”開的口子
增減掛鉤是土地用途管制制度的重要組成部分，它可以被理解成是中央政府從嚴(yán)格的土地開發(fā)計劃控制的體系中給地方政府開放了一點(diǎn)自主性空間。它的形成過程有三個重要節(jié)點(diǎn)。
第一步，在1986年制定《土地管理法》以前，農(nóng)民集體開發(fā)自己的土地，催生了鄉(xiāng)村工業(yè)化，鄉(xiāng)村工業(yè)化極大地推動了中國社會的市場化轉(zhuǎn)向，但也導(dǎo)致了嚴(yán)重的耕地破壞。1986年制定了《土地管理法》，集體土地開發(fā)權(quán)收歸政府，并且形成層級越高控制權(quán)越大的格局。
第二步，1998年修訂了《土地管理法》，開始實(shí)施土地開發(fā)的全面計劃控制，并正式確立了耕地占補(bǔ)平衡的目標(biāo)。繼而，國家依托測繪技術(shù)和計算機(jī)技術(shù)，建立了全國土地管理信息系統(tǒng)。在土地分類和按圖管理的基礎(chǔ)上，完善了土地利用年度計劃制度。土地利用年度計劃制度要求各級人民政府加強(qiáng)土地利用計劃管理，實(shí)行建設(shè)用地總量控制，在開發(fā)過程中要做到耕地的占補(bǔ)平衡。
第三步，2004年開始，土地用途管制制度的功能突出了經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控，新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)成為土地利用年度計劃中的第一指標(biāo)，而且還正式建立了影響深廣的建設(shè)用地增減掛鉤制度。
借助于衛(wèi)星監(jiān)測技術(shù)和制度的精密化，中央政府的土地用途管制政策效果大大地提升了，各種違法用地數(shù)量大幅下降，地方政府的用地權(quán)被大大壓縮，耕地保護(hù)的不利局面被有效扭轉(zhuǎn)。但這也使得地方政府在建設(shè)開發(fā)中受到更多的限制，為了幫助地方解困，中央將地方已經(jīng)出現(xiàn)的增減掛鉤做法上升為政策，使之合法化。在2004年的《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》寫了一句：“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！边@句話看似不起眼，卻意味著建設(shè)用地增減掛鉤制度的正式形成。
“增減掛鉤”相當(dāng)于在國家計劃指標(biāo)之外，給地方政府自主創(chuàng)造土地指標(biāo)開了一個小口子。結(jié)果是，地方政府將這個政策口子利用到極致，將原有的耕地占補(bǔ)平衡和新的建設(shè)用地增減掛鉤政策組合起來，形成強(qiáng)大的城鎮(zhèn)化土地開發(fā)操作套路，進(jìn)一步演化出帶有強(qiáng)制性的全域性的整村式的農(nóng)民上樓現(xiàn)象。
二、“增減掛鉤”演變?yōu)椴鸱孔雍筒鸫遄?/strong>
從增減掛鉤變成拆農(nóng)民的住房，是地方政府利用這個政策口子的結(jié)果。按照原中央農(nóng)辦主任陳錫文的理解，“鼓勵農(nóng)村建設(shè)用地整理，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加要與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤?！逼渲械霓r(nóng)村建設(shè)用地主要不是指農(nóng)民的宅基地，而是各種廢舊的廠房等建設(shè)用地。但是，這類建設(shè)用地的數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。而且這種做法不能產(chǎn)生大規(guī)模農(nóng)民進(jìn)城的效果。
值得一提的是，增減掛鉤政策的實(shí)際操作不僅演變成讓農(nóng)民上樓，還使得偏遠(yuǎn)農(nóng)村的住宅也成為城市關(guān)注的對象。那里的建設(shè)用地雖然不能直接用于開發(fā)，但可以產(chǎn)生指標(biāo)，從此改變了偏遠(yuǎn)村莊的發(fā)展前景。
從拆除農(nóng)民住房到拆除整個村莊，是這個政策操作套路的進(jìn)一步升級。這與增減掛鉤的操作方式有關(guān)。增減掛鉤是以項目區(qū)為單位的，要求在建新區(qū)和拆舊區(qū)之間建立小范圍的增減掛鉤，耕地的占補(bǔ)可以在縣域內(nèi)找平衡。增減掛鉤的周期是固定的，一般是三年，在建新區(qū)增加的建設(shè)用地面積要在三年內(nèi)從拆舊區(qū)相應(yīng)較少。由于平衡單位是如此之小，掛鉤周期如此固定，這就使得地方政府在操作中傾向于在一個項目區(qū)內(nèi)部集中操作，整村拆除就比較符合這個目標(biāo)。地方想著要拆村子也和國家下?lián)艿男略鼋ㄔO(shè)用地指標(biāo)越來越少有關(guān)，誘使地方政府拆更多的房子，創(chuàng)造更多的指標(biāo)。
還有一個細(xì)節(jié)是，相比于廢棄廠礦整治，整村拆除可以產(chǎn)生多得多的建設(shè)用地增減掛鉤指標(biāo)。因為，如果嚴(yán)格按照宅基地證上的標(biāo)準(zhǔn)，每戶農(nóng)民宅基地占地可能也就是在100平方米左右，但如果整村拆除，計算的依據(jù)可以是衛(wèi)星地圖上的村莊外圍邊界，然后每戶實(shí)際宅基地面積等于整村地圖面積除以村內(nèi)戶數(shù)。這其中將村內(nèi)公共設(shè)施用地和各種“十邊地”都計算進(jìn)來，每戶實(shí)際占用建設(shè)用地大大增加，相比于集中居住之后的建設(shè)用地占用面積就產(chǎn)生了更多的建設(shè)用地指標(biāo)。從工作本身的邏輯出發(fā)，整村地拆要比一戶戶地拆反而更容易，全區(qū)域的整村拆可能也要比局部的整村拆除反而更容易，這也是實(shí)際情況。加上其他宏觀微觀的原因，最終，整村拆除成了地方政府的首選模式。
三、城鎮(zhèn)化建設(shè)要避免地方政府和農(nóng)民的對立
尊重農(nóng)民的物質(zhì)權(quán)益和民主權(quán)益是我國改革開放的兩條重要?dú)v史經(jīng)驗，寫進(jìn)了黨的文件，這個經(jīng)驗?zāi)壳斑€不能否定。現(xiàn)在的情況是，地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民自主發(fā)展成了一對矛盾，而且是很普遍的矛盾，這是當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個困局，應(yīng)該引起高度的重視。千萬不能認(rèn)為要發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，就必須搞拆村并居，這種簡單化思維必須摒棄。土地用途管制制度還有更加完善的很大空間，要發(fā)揮頂層設(shè)計的作用。尤其是，要控制建設(shè)用地和保護(hù)耕地，并不必須以縣域為單位實(shí)現(xiàn)增減或占補(bǔ)的平衡。在很小的范圍內(nèi)求平衡，就造成了政府和農(nóng)民關(guān)系的對立。多年講究這個小平衡，也沒有平衡過，不妨以不平衡的思維重構(gòu)區(qū)域總量控制體系，依托于新信息技術(shù)，努力探索建立全國統(tǒng)一的土地指標(biāo)交易市場，讓有條件的地方政府利用這個市場實(shí)現(xiàn)更加自主的發(fā)展。這樣一來，地方政府和農(nóng)民可能都解套了。
至于某些地方的官僚主義傳統(tǒng)過于強(qiáng)大，這還只能寄希望于當(dāng)?shù)刈晕曳此迹晕腋锩耍踔劣诓幌趸?dāng)?shù)剡^于徹底的市管縣體制，可能也是有利于長遠(yuǎn)大局的。
作者單位：華東理工大學(xué)中國城鄉(xiāng)發(fā)展研究中心
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：今日頭條
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