山東拆除農民房屋，推動農民上樓，而且是整村上樓，正在演變成了基于威逼利誘的強拆或半強拆。在當前的特殊情勢下，說這種做法可能引發系統性風險，并不是危言聳聽。
一種比較普遍的共識是，在趨于白熱化的全球競爭中，廣袤的鄉村是中國社會的減震器，我們需要鄉村社會保持一定的活力，通過社會系統的“厚度”和“廣度”來為整個國家提升“強度”。中央將鄉村振興戰略寫進了黨章，很大一部分被拆掉的村子總體區位還是不錯的，很有希望振興甚至率先振興，所以合村并居對于鄉村振興戰略大局來說也是非常不利的。
參與拆村的干部大多數都是農民的兒女，讓他們威逼利誘農民拆房子，很多人肯定也是非常無奈的。包括地方政府應該也是抱有發展地方經濟的良好愿望的，現在在某些地方正在形成地方政府和農民利益的對立，這個困局應該被避免。
合村并居的制度起點是我國的土地用途管制制度，但從這個制度起點出發，演變成今天的合村并居，尤其是帶有強制性的拆房子和拆村子，并不是必然的。
一、“增減掛鉤”開的口子
增減掛鉤是土地用途管制制度的重要組成部分，它可以被理解成是中央政府從嚴格的土地開發計劃控制的體系中給地方政府開放了一點自主性空間。它的形成過程有三個重要節點。
第一步，在1986年制定《土地管理法》以前，農民集體開發自己的土地，催生了鄉村工業化，鄉村工業化極大地推動了中國社會的市場化轉向，但也導致了嚴重的耕地破壞。1986年制定了《土地管理法》，集體土地開發權收歸政府，并且形成層級越高控制權越大的格局。
第二步，1998年修訂了《土地管理法》，開始實施土地開發的全面計劃控制，并正式確立了耕地占補平衡的目標。繼而，國家依托測繪技術和計算機技術，建立了全國土地管理信息系統。在土地分類和按圖管理的基礎上，完善了土地利用年度計劃制度。土地利用年度計劃制度要求各級人民政府加強土地利用計劃管理，實行建設用地總量控制，在開發過程中要做到耕地的占補平衡。
第三步，2004年開始，土地用途管制制度的功能突出了經濟宏觀調控，新增建設用地計劃指標成為土地利用年度計劃中的第一指標，而且還正式建立了影響深廣的建設用地增減掛鉤制度。
借助于衛星監測技術和制度的精密化，中央政府的土地用途管制政策效果大大地提升了，各種違法用地數量大幅下降，地方政府的用地權被大大壓縮，耕地保護的不利局面被有效扭轉。但這也使得地方政府在建設開發中受到更多的限制，為了幫助地方解困，中央將地方已經出現的增減掛鉤做法上升為政策，使之合法化。在2004年的《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》寫了一句：“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”這句話看似不起眼，卻意味著建設用地增減掛鉤制度的正式形成。
“增減掛鉤”相當于在國家計劃指標之外，給地方政府自主創造土地指標開了一個小口子。結果是，地方政府將這個政策口子利用到極致，將原有的耕地占補平衡和新的建設用地增減掛鉤政策組合起來，形成強大的城鎮化土地開發操作套路，進一步演化出帶有強制性的全域性的整村式的農民上樓現象。
二、“增減掛鉤”演變為拆房子和拆村子
從增減掛鉤變成拆農民的住房，是地方政府利用這個政策口子的結果。按照原中央農辦主任陳錫文的理解，“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤。”其中的農村建設用地主要不是指農民的宅基地，而是各種廢舊的廠房等建設用地。但是，這類建設用地的數量遠遠不夠。而且這種做法不能產生大規模農民進城的效果。
值得一提的是，增減掛鉤政策的實際操作不僅演變成讓農民上樓，還使得偏遠農村的住宅也成為城市關注的對象。那里的建設用地雖然不能直接用于開發，但可以產生指標，從此改變了偏遠村莊的發展前景。
從拆除農民住房到拆除整個村莊，是這個政策操作套路的進一步升級。這與增減掛鉤的操作方式有關。增減掛鉤是以項目區為單位的，要求在建新區和拆舊區之間建立小范圍的增減掛鉤，耕地的占補可以在縣域內找平衡。增減掛鉤的周期是固定的，一般是三年，在建新區增加的建設用地面積要在三年內從拆舊區相應較少。由于平衡單位是如此之小，掛鉤周期如此固定，這就使得地方政府在操作中傾向于在一個項目區內部集中操作，整村拆除就比較符合這個目標。地方想著要拆村子也和國家下撥的新增建設用地指標越來越少有關，誘使地方政府拆更多的房子，創造更多的指標。
還有一個細節是，相比于廢棄廠礦整治，整村拆除可以產生多得多的建設用地增減掛鉤指標。因為，如果嚴格按照宅基地證上的標準，每戶農民宅基地占地可能也就是在100平方米左右，但如果整村拆除，計算的依據可以是衛星地圖上的村莊外圍邊界，然后每戶實際宅基地面積等于整村地圖面積除以村內戶數。這其中將村內公共設施用地和各種“十邊地”都計算進來，每戶實際占用建設用地大大增加，相比于集中居住之后的建設用地占用面積就產生了更多的建設用地指標。從工作本身的邏輯出發，整村地拆要比一戶戶地拆反而更容易，全區域的整村拆可能也要比局部的整村拆除反而更容易，這也是實際情況。加上其他宏觀微觀的原因，最終，整村拆除成了地方政府的首選模式。
三、城鎮化建設要避免地方政府和農民的對立
尊重農民的物質權益和民主權益是我國改革開放的兩條重要歷史經驗，寫進了黨的文件，這個經驗目前還不能否定。現在的情況是，地方經濟發展和農民自主發展成了一對矛盾，而且是很普遍的矛盾，這是當代中國經濟社會發展的一個困局，應該引起高度的重視。千萬不能認為要發展地方經濟，就必須搞拆村并居，這種簡單化思維必須摒棄。土地用途管制制度還有更加完善的很大空間，要發揮頂層設計的作用。尤其是，要控制建設用地和保護耕地，并不必須以縣域為單位實現增減或占補的平衡。在很小的范圍內求平衡，就造成了政府和農民關系的對立。多年講究這個小平衡，也沒有平衡過，不妨以不平衡的思維重構區域總量控制體系，依托于新信息技術，努力探索建立全國統一的土地指標交易市場，讓有條件的地方政府利用這個市場實現更加自主的發展。這樣一來，地方政府和農民可能都解套了。
至于某些地方的官僚主義傳統過于強大，這還只能寄希望于當地自我反思，自我革命了，甚至于不惜弱化當地過于徹底的市管縣體制，可能也是有利于長遠大局的。
作者單位：華東理工大學中國城鄉發展研究中心
中國鄉村發現網轉自：今日頭條
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