摘要：在改革開(kāi)放40周年之際，從地方治理視角觀察當(dāng)代中國(guó)發(fā)展特征具有重要意義。地方治理是治理理論所倡導(dǎo)的多元主體互動(dòng)合作、分權(quán)化、參與式?jīng)Q策等理念的主要實(shí)踐場(chǎng)域，它能夠促使傳統(tǒng)政府管理模式轉(zhuǎn)型，形成更具回應(yīng)性政府和多元主體合作共治的治理格局。通過(guò)四十年的改革開(kāi)放，中國(guó)以地方政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同的地方治理體系已逐步成型，它在國(guó)家治理中的作用已然凸顯，具體表現(xiàn)在，地方政府主體性地位逐漸獲得，市場(chǎng)主體得以建立，社會(huì)組織蓬勃興起；地方政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織共同構(gòu)成了當(dāng)代中國(guó)地方治理的三大主要元素；央地關(guān)系與地方政府間關(guān)系等縱向政府間互動(dòng)機(jī)制、政府與市場(chǎng)互動(dòng)機(jī)制、政府與社會(huì)組織互動(dòng)機(jī)制等逐漸形成。當(dāng)代中國(guó)地方治理體系在運(yùn)行中體現(xiàn)出以政府為主導(dǎo)的地方治理模式，又具有較強(qiáng)的體制創(chuàng)新、自我改良能力以及靈活的制度彈性,體現(xiàn)了分權(quán)化趨勢(shì)和多主體合作等特征。在新時(shí)代的發(fā)展和治理中，地方治理體系中的地方政府將發(fā)揮更為重要的主導(dǎo)作用，市場(chǎng)主體與社會(huì)組織將會(huì)有更多的空間與舞臺(tái)，信息技術(shù)革命將改變地方治理網(wǎng)絡(luò)組織的運(yùn)行方式，而提升民眾獲得感將成為中國(guó)地方治理的最重要目標(biāo)。
關(guān)鍵詞：當(dāng)代中國(guó)；地方治理；構(gòu)成元素；運(yùn)行機(jī)制；發(fā)展趨勢(shì)
在改革開(kāi)放40周年之際，從地方治理視角觀察當(dāng)代中國(guó)發(fā)展特征具有重要意義。全球地方治理變革運(yùn)動(dòng)始于上世紀(jì)80年代，是基于全球化對(duì)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生的負(fù)面影響所做出的回應(yīng)。由于直接面對(duì)大量公共問(wèn)題和公共事務(wù)，地方治理在全球化多層治理結(jié)構(gòu)中具有重要地位。改革開(kāi)放后，伴隨全球化興起的當(dāng)代中國(guó)地方治理是全球地方治理變革的重要組成部分，是治理理論在中國(guó)的發(fā)展延伸與實(shí)踐成果。從中國(guó)視角來(lái)看，中國(guó)地方政府直接承擔(dān)了地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)供給和社會(huì)管理等職能，是中央政策的執(zhí)行者與政府職能的實(shí)際履行者，更是理解中國(guó)政府運(yùn)行的關(guān)鍵主體。通過(guò)四十年的改革開(kāi)放，中國(guó)以地方政府為主導(dǎo)，市場(chǎng)參與、社會(huì)協(xié)同的地方治理體系已逐步成型，它在國(guó)家治理中的作用已然凸顯。
一、當(dāng)代中國(guó)地方治理的興起與發(fā)展
現(xiàn)代意義上的中國(guó)地方治理始于清朝末期和民國(guó)早期，當(dāng)時(shí)地方政府在地方事務(wù)治理中擁有較大權(quán)力。民族主義和自治傳統(tǒng)使得地方名流大量參與 到推行新式教育等領(lǐng)域的公共事務(wù)治理當(dāng)中，甚至介入地方財(cái)政系統(tǒng)，地方政府在叛亂年代依靠地方名流大量汲取社會(huì)資源進(jìn)行公共事務(wù)治理，同時(shí)期也出現(xiàn)了一批由民族企業(yè)家創(chuàng)辦的公益基金會(huì)，積極投入到社會(huì)福利事業(yè)中。已有研究表明，晚清出現(xiàn)的商業(yè)報(bào)刊、以商業(yè)協(xié)會(huì)和慈善組織為主的自治組織在公共意見(jiàn)的表達(dá)和傳播上扮演了重要角色，出現(xiàn)了獨(dú)立于國(guó)家的公共領(lǐng)域，國(guó)家和社會(huì)在第三領(lǐng)域開(kāi)展了持續(xù)合作并獲得了制度化。上世紀(jì)30年代后，由于國(guó)民政府削弱地方自治和地方參與，本應(yīng)是“自治”載體的單位變成了官僚政治深入滲透地方社會(huì)的場(chǎng)所，從而強(qiáng)化了官僚政治對(duì)地方社會(huì)的控制，而嗣后的日本侵略戰(zhàn)爭(zhēng)更是嚴(yán)重?fù)p害了地方治理的發(fā)展成果。在延安時(shí)期，與當(dāng)時(shí)蘇聯(lián)實(shí)施的中央集權(quán)、等級(jí)森嚴(yán)、命令式等方式不同，中國(guó)共產(chǎn)黨在革命根據(jù)地形成了良好的地方治理模式并積累了豐富的治理經(jīng)驗(yàn)，包括分散化管理，允許地方干部有較大的操作靈活性，強(qiáng)調(diào)保持與群眾的密切聯(lián)系，“盡管對(duì)中央命令的高度服從仍然是中國(guó)共產(chǎn)主義運(yùn)動(dòng)的主要特點(diǎn)，但權(quán)力下放和地方自主性開(kāi)始成為主要的運(yùn)作原則”。
中華人民共和國(guó)建立以后，毛澤東提出：“有中央和地方兩個(gè)積極性，比只有一個(gè)積極性好多。”他在正式管理體制設(shè)置上參考了中國(guó)帝制的歷史、民國(guó)時(shí)期及根據(jù)地的經(jīng)驗(yàn)，但是，由于當(dāng)時(shí)國(guó)內(nèi)外諸多因素的影響，實(shí)際的政府管理體制仍高度借鑒了蘇聯(lián)模式，在設(shè)計(jì)時(shí)強(qiáng)調(diào)集中權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)快速的工業(yè)發(fā)展與推動(dòng)社會(huì)變革。在國(guó)家與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系中，國(guó)家實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和單位制，對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)全面控制，政治機(jī)構(gòu)的權(quán)力可以隨時(shí)無(wú)限制地侵入和控制社會(huì)每一個(gè)階層和每一個(gè)領(lǐng)域，中國(guó)進(jìn)入“全能主義”政府的時(shí)代 ，在中央與地方的關(guān)系上，形成了中央高度集權(quán)、地方從屬于中央的局面，地方政府成為被動(dòng)執(zhí)行中央政策和計(jì)劃的機(jī)構(gòu)，與中央政府之間主要是單向的命令-服從關(guān)系；在政府與市場(chǎng)的關(guān)系上，國(guó)家實(shí)施高度集權(quán)的以公有制和按勞分配為主要特征的社會(huì)主義計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)經(jīng)濟(jì)資源的全面控制；在政府與社會(huì)的關(guān)系上，形成了一個(gè)以從屬于政府體制的單位作為基層處理公共事務(wù)主體的高度政治化社會(huì)。但值得指出的是，盡管政治經(jīng)濟(jì)體制高度集權(quán)，中國(guó)的各級(jí)政府并非鐵板一塊，與蘇聯(lián)相比，權(quán)力更為分散一些。到1978年，這種多層次多地區(qū)的層級(jí)制結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)展成為一種與東歐和蘇聯(lián)極不相同的“M”型層級(jí)制。也就是說(shuō)，中國(guó)實(shí)際上在改革開(kāi)放前就不是一個(gè)蘇聯(lián)意義上的中央計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制相對(duì)而言更為多層次、區(qū)域化和地方化，毛澤東時(shí)代逐步形成的“分權(quán)化”為1978年以后中國(guó)的改革開(kāi)放奠定了基礎(chǔ)。
1978年肇始的改革，是由地方自主推動(dòng)、中央最高領(lǐng)導(dǎo)人確認(rèn)的改革，這一時(shí)期也是中國(guó)地方治理興起的時(shí)期。“摸著石頭過(guò)河”式的改革以局部地方試驗(yàn)試點(diǎn)開(kāi)始，然后將成功的試驗(yàn)經(jīng)驗(yàn)上升為國(guó)家“頂層設(shè)計(jì)”，并在全國(guó)推開(kāi)。可以說(shuō)，中國(guó)改革開(kāi)放的動(dòng)因、路徑和形態(tài)都源于地方創(chuàng)新。同時(shí)，中國(guó)的改革開(kāi)放不但是一個(gè)釋放地方政府活力的過(guò)程，也是一個(gè)以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為取向、發(fā)揮社會(huì)自主性的改革過(guò)程，改革開(kāi)放呈現(xiàn)出地方政府、市場(chǎng)、社會(huì)互相交織、共同發(fā)展的繁榮景象。
(一)地方政府主體性地位的獲得
改革開(kāi)放后，中國(guó)通過(guò)行政體制改革逐步確立了當(dāng)代地方政府組織體系，賦予地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，并通過(guò)上世紀(jì)70年代末和80年代初對(duì)憲法和地方組織法的三次修訂，從法律上明確了中央和各級(jí)地方政府所履行的職責(zé)、職權(quán)和相互關(guān)系，對(duì)地方政府的主體地位給予了認(rèn)可。在財(cái)政體制方面，通過(guò)多次改革，地方政府逐步實(shí)現(xiàn)了在經(jīng)濟(jì)方面的自主性。1980年，中國(guó)開(kāi)始實(shí)行“分灶吃飯”的財(cái)政體制，1988年調(diào)整為“財(cái)政包干制”。80年代到90年代初實(shí)行分權(quán)的財(cái)政改革，使地方政府有了可以控制的收入來(lái)源，極大地激活了地方政府的經(jīng)濟(jì)主體意識(shí)，這為地方政府大力發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)提供了動(dòng)力。1994年實(shí)施的分稅制改革被認(rèn)為是中央政府重新集中財(cái)政權(quán)力的分水嶺。通過(guò)實(shí)施分稅制改革，中央大幅度提高了對(duì)地方政府的管控力，但同時(shí)也確定了地方政府在某些稅種上的法定征稅權(quán)，“預(yù)算外”賬目更是讓地方政府發(fā)展地區(qū)經(jīng)濟(jì)有了完全獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，而在此過(guò)程中地方政府也獲得了在轄區(qū)內(nèi)更大的管理權(quán)。財(cái)政體制的不斷分權(quán)，形成所謂中國(guó)式的聯(lián)邦主義，進(jìn)一步鞏固了地方分權(quán)的框架，為地方政府作為治理主體提供了經(jīng)濟(jì)支持。最后，在干部任免權(quán)限上，1984年干部分級(jí)管理的權(quán)限由下管兩級(jí)調(diào)整為下管一級(jí)，從此，地方政府在下級(jí)干部任用方面具有更大的自主權(quán)，有利于調(diào)動(dòng)資源促進(jìn)地區(qū)發(fā)展和治理。中央政府采用委托-代理方式授權(quán)地方政府履行相關(guān)政府職能，而并不直接干預(yù)地方層面的職能履行。地方政府在行政權(quán)力、財(cái)政關(guān)系和人事制度等方面自主性的獲得，使之在地方治理中扮演主體角色成為可能。
(二)地方治理體系中市場(chǎng)主體得以建立
以釋放市場(chǎng)活力為取向的經(jīng)濟(jì)體制改革伴隨了改革開(kāi)放的全過(guò)程，同時(shí)在意識(shí)形態(tài)上不斷發(fā)展融合，完成了中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建構(gòu)。中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革主要圍繞現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革、現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革、現(xiàn)代收入分配體制改革和現(xiàn)代宏觀經(jīng)濟(jì)體制改革展開(kāi)。現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度改革逐步承認(rèn)并促進(jìn)了非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使非公有制經(jīng)濟(jì)參與地方治理成為可能。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革使市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用和地位逐步被確認(rèn)：1982年，黨的十二大首次提出“計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔”的原則；1987年，黨的十三大提出“國(guó)家調(diào)節(jié)市場(chǎng)，市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行模式；1992年，鄧小平南方談話(huà)正式承認(rèn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的作用，黨的十四大明確提出中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)是建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制；1997年，黨的十五大報(bào)告開(kāi)始強(qiáng)化了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在資源配置中的作用，提出“堅(jiān)持社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向，使市場(chǎng)在國(guó)家宏觀調(diào)控下對(duì)資源配置起基礎(chǔ)性作用”；2013年，黨的十八屆三中全會(huì)正式提出“緊緊圍繞使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。市場(chǎng)機(jī)制在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的重要性和活力得到了較為充分的釋放，從而促進(jìn)了地方治理體系中市場(chǎng)主體的形成。
(三)地方治理體系中社會(huì)組織開(kāi)始興起
政府管理體制改革和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立健全，對(duì)中國(guó)的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系、社會(huì)階層結(jié)構(gòu)、社會(huì)福利體系及就業(yè)結(jié)構(gòu)等多方面產(chǎn)生了深刻影響，改革開(kāi)放進(jìn)程同時(shí)也是中國(guó)社會(huì)復(fù)興和轉(zhuǎn)型的過(guò)程。伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的利益格局分化、單位社會(huì)解體帶來(lái)的碎片化，以及國(guó)家權(quán)力從社會(huì)領(lǐng)域的逐步退出，大量基層社會(huì)組織在國(guó)家和社會(huì)權(quán)力的真空地帶重構(gòu)了共同利益和公共空間，以緩解來(lái)自市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)利益的沖擊和社會(huì)轉(zhuǎn)型中制度缺失所造成的各類(lèi)社會(huì)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)社會(huì)組織經(jīng)歷了四個(gè)主要發(fā)展階段：從1978年改革開(kāi)放到80年代末是社會(huì)組織的興起階段，以各種學(xué)會(huì)、研究會(huì)的發(fā)展為主；從1989年政治事件前后到90年代末是社會(huì)組織的規(guī)范和整頓階段，期間出臺(tái)的《基金會(huì)管理辦法》、《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》規(guī)定，基金會(huì)和社會(huì)團(tuán)體必須在民政部登記注冊(cè)，并實(shí)行由登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管部門(mén)共同負(fù)責(zé)核準(zhǔn)登記的“雙重管理”體制；從1998年到2013年黨的十八屆三中全會(huì)是社會(huì)組織的穩(wěn)步發(fā)展階段，以經(jīng)濟(jì)類(lèi)組織、致力于公益事業(yè)的草根組織及非公募基金會(huì)的發(fā)展為主；2013年，十八屆三中全會(huì)提出激發(fā)社會(huì)組織活力，對(duì)行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)類(lèi)、科技類(lèi)、公益慈善類(lèi)、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類(lèi)社會(huì)組織重點(diǎn)培育并實(shí)施直接登記，意味著社會(huì)組織在公共服務(wù)供給中的角色更為突出，這標(biāo)志著社會(huì)組織進(jìn)入新的發(fā)展階段。2015年出臺(tái)的《行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)與行政機(jī)關(guān)脫鉤總體方案》，開(kāi)啟了行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)的去行政化改革，2016年十二屆人大第四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)慈善法》標(biāo)志著中國(guó)慈善事業(yè)進(jìn)入新紀(jì)元，2017年十二屆全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)境外非政府組織境內(nèi)活動(dòng)管理法》，規(guī)范了境外非政府組織在中國(guó)的運(yùn)行。
可以看到，改革開(kāi)放后，以地方政府的主體性獲得、市場(chǎng)體制的逐步建立完善以及社會(huì)組織在地方公共服務(wù)供給中作用凸顯為主要內(nèi)容，中國(guó)地方治理得以興起。
二、當(dāng)代中國(guó)地方治理的構(gòu)成元素
(一)地方政府
地方政府是由中央政府為治理國(guó)家一部分地域或部分地域某些社會(huì)事務(wù)而設(shè)置的政府單位，由地方立法機(jī)關(guān)和地方行政機(jī)關(guān)構(gòu)成。地方政府是維持地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定的主要承擔(dān)者，主要負(fù)責(zé)轄區(qū)治理和社會(huì)事務(wù)管理，在地方治理中發(fā)揮主導(dǎo)作用。中國(guó)憲法和地方組織法將全國(guó)行政區(qū)域劃分為省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)，1982年實(shí)行市領(lǐng)導(dǎo)縣體制后，在實(shí)際運(yùn)作中按“省、市、縣、鄉(xiāng)”四級(jí)劃分并設(shè)立對(duì)應(yīng)的人民政府。當(dāng)前中國(guó)共有34個(gè)省級(jí)行政區(qū)，包括23個(gè)省、5個(gè)自治區(qū)、4個(gè)直轄市、2個(gè)特別行政區(qū)。中國(guó)地方政府體系龐大，地區(qū)差異明顯。從地方政府的數(shù)量來(lái)看，各級(jí)地方政府總數(shù)達(dá)36069個(gè)，包括地級(jí)政府323個(gè)，縣級(jí)政府2851個(gè)和鄉(xiāng)級(jí)政府32895個(gè)，其中自治州和自治縣的少數(shù)民族地方政府?dāng)?shù)1340個(gè)。實(shí)際運(yùn)行中的地方政府體系較法律規(guī)定的更為復(fù)雜，在地方政府的行政級(jí)別、類(lèi)型和管理權(quán)限上有著較大差異。
地方政府由市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)等類(lèi)型所構(gòu)成。“市”是中國(guó)政府中級(jí)別和類(lèi)型最為復(fù)雜的政府單位，主要負(fù)責(zé)管理城市公共事務(wù)，并且對(duì)周邊地區(qū)具有輻射和帶動(dòng)作用，是中國(guó)城市化進(jìn)程中地方政府的重要構(gòu)成部分。根據(jù)其隸屬關(guān)系、重要性和規(guī)模不同分屬于不同的行政級(jí)別，市政府具有各種亞類(lèi)型。地級(jí)市政府隸屬于省政府，級(jí)別位于省和縣之間，在市管縣體制中地級(jí)市管理縣、縣級(jí)市，主要發(fā)揮區(qū)域性中心城市的功能。縣級(jí)市政府的行政地位與縣級(jí)政府相當(dāng)，隸屬關(guān)系包括隸屬于省由地區(qū)代管、由地級(jí)市領(lǐng)導(dǎo)和隸屬于自治州等形式，地理位置常與農(nóng)村接壤，在行政管理上帶有濃厚的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)特征。此外，在省與市之間還存在幾種市的亞類(lèi)型：計(jì)劃單列市、副省級(jí)市和省會(huì)城市。計(jì)劃單列市具有相當(dāng)于省一級(jí)的計(jì)劃決策權(quán)和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)。副省級(jí)城市級(jí)別低于省級(jí)，由所在省的省委、省政府領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)務(wù)院和發(fā)改委在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃上將副省級(jí)市視為省一級(jí)的計(jì)劃發(fā)展單位。省會(huì)城市政府指省、自治區(qū)的省級(jí)政府所在城市的政府，除已列入的副省級(jí)市外，大多數(shù)省會(huì)城市政府與普通地級(jí)市政府平級(jí)，但由于其在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政治文化中的特殊地位，在發(fā)展機(jī)遇和資源配置上較一般地級(jí)市有明顯優(yōu)勢(shì)。
“縣”是中國(guó)出現(xiàn)最早、持續(xù)達(dá)2000多年的地域建制單位，是國(guó)家結(jié)構(gòu)的基本單元。由于各縣地區(qū)差異大、發(fā)展不平衡，縣在中國(guó)的行政管理中扮演著強(qiáng)有力角色，常在其管轄范圍內(nèi)行使相當(dāng)大的因地制宜和酌情處理權(quán)限，并獲得了發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的自主性。改革開(kāi)放后，中國(guó)的縣建制隨著城市化的進(jìn)程因縣改市、撤縣設(shè)區(qū)等區(qū)劃調(diào)整逐年減少，1997-2015年，中國(guó)共撤縣設(shè)區(qū)229個(gè)，其中東部地區(qū)占47%，2016年中國(guó)共有1535個(gè)縣，包括實(shí)行民族自治的117個(gè)自治縣、49個(gè)旗及3個(gè)自治旗。縣政府具有三種不同的上下級(jí)管轄關(guān)系：省級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)，地市級(jí)、自治州、副省級(jí)市政府領(lǐng)導(dǎo)及地區(qū)行署監(jiān)督指導(dǎo)，其政治權(quán)限范圍受到來(lái)自省、市等多級(jí)因素的影響。在縣級(jí)行政級(jí)別中，與縣政府同一級(jí)的政府還包括897個(gè)市轄區(qū)政府和361個(gè)縣級(jí)市政府等。縣政府具有完整的政府職能，包括經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、公共服務(wù)和環(huán)境保護(hù)。
“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”是中國(guó)最基層的行政單位，2016年中國(guó)共有32895個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，包括1142個(gè)民族自治鄉(xiāng)鎮(zhèn)，另有8105個(gè)街道作為政府派出機(jī)構(gòu)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)同級(jí)。作為直接面向城鄉(xiāng)居民的基層政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)直接治理的職責(zé)，是國(guó)家各項(xiàng)工作的落腳點(diǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)必須對(duì)轄區(qū)內(nèi)所有各項(xiàng)行政事務(wù)實(shí)施全面的綜合管理、全面領(lǐng)導(dǎo)、全面負(fù)責(zé)。中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模變化充分體現(xiàn)了城市化進(jìn)程加速，2005-2015年，中國(guó)通過(guò)撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)減少了5300個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要包括中心鎮(zhèn)和普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)。中心鎮(zhèn)指縣政府所在的鎮(zhèn)，較普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)在政治經(jīng)濟(jì)和資源配置上更具優(yōu)勢(shì)。在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)背景下，隨著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)、特色小鎮(zhèn)建設(shè)、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)等政策的實(shí)施，當(dāng)前行政體系賦予了某些試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和區(qū)域以特殊的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。截至2017年，各部委共發(fā)布了3675個(gè)全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，403個(gè)特色小鎮(zhèn)以及各類(lèi)新型城鎮(zhèn)化試點(diǎn)鎮(zhèn)。
(二)社會(huì)組織
在中國(guó)，《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》從法律意義上將社會(huì)組織劃分為社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)和基金會(huì)，根據(jù)社會(huì)組織的性質(zhì)和任務(wù)又可分為學(xué)術(shù)性社會(huì)組織、工商經(jīng)濟(jì)類(lèi)社會(huì)組織、社會(huì)福利和公益慈善類(lèi)組織以及社區(qū)社會(huì)組織等。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，2015年社會(huì)組織從業(yè)人數(shù)達(dá)734.8萬(wàn)人。2017年二季度中國(guó)社會(huì)組織規(guī)模已創(chuàng)歷史新高，達(dá)到72.5萬(wàn)家，包括社會(huì)團(tuán)體34.4萬(wàn)家，民辦非企業(yè)單位37.5萬(wàn)家，基金會(huì)5919家。此外，由于政府對(duì)社會(huì)組織發(fā)展的政策變化及長(zhǎng)期存在的雙重管理體制的約束，實(shí)際存在的社會(huì)組織遠(yuǎn)比官方統(tǒng)計(jì)的情況復(fù)雜，它們以多種形式活躍在中國(guó)的公共領(lǐng)域中，包括：以工商企業(yè)形式在工商部門(mén)登記注冊(cè)獲得合法性地位、不能享受免稅政策的社會(huì)組織；以會(huì)員制的協(xié)會(huì)組織形式在各級(jí)工商聯(lián)體系中登記注冊(cè)的社會(huì)組織，與行業(yè)協(xié)會(huì)合并稱(chēng)為工商協(xié)會(huì)。另外還有一些法律規(guī)定不用登記注冊(cè)以備案形式存在的具有官方背景、在中國(guó)社會(huì)領(lǐng)域發(fā)揮巨大作用的組織，如中國(guó)紅十字會(huì)、中國(guó)殘疾人聯(lián)合會(huì)等，常被稱(chēng)為官辦社會(huì)組織(GONGO)。
在數(shù)量巨大、類(lèi)型龐雜的中國(guó)社會(huì)組織體系中，行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)、慈善組織與基金會(huì)組織發(fā)展得到了政府的優(yōu)先支持，在地方治理中日益扮演重要角色，而其中行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)是得到優(yōu)先發(fā)展、迄今發(fā)展最為充分的社會(huì)組織，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。由于行業(yè)協(xié)會(huì)商會(huì)發(fā)展充分、具有較強(qiáng)的自主性，它們?cè)谂c政府的合作關(guān)系中體現(xiàn)出了策略性行動(dòng)與能動(dòng)性作用的特征。
(三)市場(chǎng)主體
在中國(guó)，市場(chǎng)主體包括公有制經(jīng)濟(jì)主體和非公有制經(jīng)濟(jì)主體。從公共物品和公共服務(wù)供給的角度看，以民營(yíng)企業(yè)為代表的非公有制經(jīng)濟(jì)主體具有較強(qiáng)的靈活性、創(chuàng)造性，能夠發(fā)揮在公共事務(wù)治理中的技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)和管理等多方面優(yōu)勢(shì)，在地方治理中扮演日益重要的角色。當(dāng)前民營(yíng)經(jīng)濟(jì)在中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中具有重要地位，截至2017年9月，全國(guó)實(shí)有私營(yíng)企業(yè)2607.29萬(wàn)戶(hù)，占企業(yè)總數(shù)的89.7%，注冊(cè)資本165.38萬(wàn)億元，占企業(yè)總量的60.3%。隨著2015年“三證合一、一照一碼”登記制度改革的全面實(shí)施，以民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主的企業(yè)迎來(lái)發(fā)展井噴期，2016年全年新登記企業(yè)達(dá)552.8萬(wàn)戶(hù)。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立完善，政府加大了發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)的力度，非公有制經(jīng)濟(jì)主體在地方治理中能夠參與的行業(yè)和領(lǐng)域迅速擴(kuò)大。從2005年首次提出放寬非公有經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)準(zhǔn)入，允許非公有資本進(jìn)入壟斷行業(yè)、公用事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，加大對(duì)非公經(jīng)濟(jì)在財(cái)稅、信貸、融資、金融等方面的支持力度，到2010年出臺(tái)專(zhuān)門(mén)文件明確非公經(jīng)濟(jì)可以進(jìn)入法律法規(guī)未明確禁止準(zhǔn)入的行業(yè)和領(lǐng)域，再到2017年提出精簡(jiǎn)民間投資相關(guān)各類(lèi)審批事項(xiàng)，鼓勵(lì)民營(yíng)資本積極參與PPP項(xiàng)目，中國(guó)近年來(lái)出臺(tái)的專(zhuān)門(mén)促進(jìn)民間投資政策文件達(dá)30個(gè)，基本形成了較為完善的鼓勵(lì)、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策體系。
三、當(dāng)代中國(guó)地方治理的運(yùn)行機(jī)制
（一）縱向政府間互動(dòng)機(jī)制
在中國(guó)現(xiàn)行體制下，地方政府作為地方治理的主體，其治理目標(biāo)、發(fā)展戰(zhàn)略與行為方式在很大程度上受到縱向政府間關(guān)系的制約。縱向政府間關(guān)系包括中央與地方關(guān)系、省縣關(guān)系和縣鄉(xiāng)關(guān)系。中國(guó)的中央與地方關(guān)系構(gòu)建了地方治理的基本形態(tài)和發(fā)展空間，省縣關(guān)系和縣鄉(xiāng)關(guān)系等地方政府間縱向關(guān)系則展現(xiàn)了為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展而處于轉(zhuǎn)變中的地方治理新景象。中國(guó)縱向政府間關(guān)系中的權(quán)力和職責(zé)重構(gòu)，釋放了蘊(yùn)藏于體制的活力，使每一政府層級(jí)都能更準(zhǔn)確、有效地回應(yīng)屬地居民對(duì)于公共服務(wù)和社會(huì)管理的需求。
中央與地方關(guān)系決定了不同層級(jí)政府的功能作用及政府職能的履行方式，對(duì)地方治理形態(tài)和主體行為模式具有重要影響。中央與地方關(guān)系主要包括干部人事關(guān)系、財(cái)政關(guān)系、行政關(guān)系等。當(dāng)前中國(guó)的中央與地方關(guān)系主要體現(xiàn)出“政治集權(quán)、行政分權(quán)”的特征，并在中央集權(quán)下以“威權(quán)彈性”的方式賦予地方政府創(chuàng)新空間促進(jìn)地方治理變革。在干部人事關(guān)系上，中央與地方關(guān)系體現(xiàn)了政治集權(quán)的特征，中央以黨管干部、異地任命、設(shè)定任期等方式強(qiáng)化了對(duì)下一級(jí)地方核心黨政干部的絕對(duì)控制力，以主導(dǎo)干部選拔任用程序和標(biāo)準(zhǔn)，保證中央政策的順利執(zhí)行和地方對(duì)中央權(quán)威的服從。在財(cái)政關(guān)系上，改革開(kāi)放后中央與地方呈現(xiàn)出財(cái)政分權(quán)的特征。分權(quán)的財(cái)政體制使中央對(duì)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的干預(yù)受到一定制約，而地方政府在財(cái)政分權(quán)過(guò)程中受到了充分激勵(lì)來(lái)發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)。在行政關(guān)系上，中央與地方具有行政分權(quán)的特征，改革開(kāi)放以來(lái)一系列的行政分權(quán)構(gòu)成了中國(guó)縱向政府間關(guān)系調(diào)整的重要維度。中國(guó)沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的發(fā)展路徑表明，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限的下放能有效擴(kuò)大地方政府在社會(huì)治理和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的自主性，促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，充分釋放體制內(nèi)活力。此外，中央與地方關(guān)系在地方政府創(chuàng)新中表現(xiàn)出中國(guó)政治制度的彈性，使地方治理獲得了轉(zhuǎn)型空間和變革動(dòng)力。
除中央與地方關(guān)系外，地方政府間關(guān)系也是中國(guó)縱向政府間關(guān)系的重要組成部分，這表現(xiàn)在省縣關(guān)系和縣鄉(xiāng)關(guān)系。在當(dāng)代中國(guó)地方治理體系中，地方政府間關(guān)系重構(gòu)主要體現(xiàn)在為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求而對(duì)省以下縱向政府間權(quán)責(zé)分工進(jìn)行調(diào)整。在省縣關(guān)系調(diào)整中，縣域經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展遭遇了縣級(jí)政府缺乏土地規(guī)劃、基本設(shè)施建設(shè)、外貿(mào)投資項(xiàng)目審批等多方面權(quán)限限制，向上審批手續(xù)繁雜、過(guò)程冗長(zhǎng)，使得經(jīng)濟(jì)發(fā)展錯(cuò)失機(jī)遇。以浙江省為代表的地方政府開(kāi)始了一場(chǎng)由縣級(jí)政府主動(dòng)爭(zhēng)取管理權(quán)限、省級(jí)政府積極回應(yīng)，以擴(kuò)大縣級(jí)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理方面的自主權(quán)為核心的縣級(jí)政府?dāng)U權(quán)改革，有力助推了縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。在縣鄉(xiāng)關(guān)系調(diào)整中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在經(jīng)歷“鄉(xiāng)財(cái)縣管”、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”改革后在地方治理中面臨著“財(cái)少權(quán)少事多”的困境。為解決有限的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限對(duì)鄉(xiāng)級(jí)政府提供公共服務(wù)能力的制約，以強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)、全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)、國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)等為代表的縣鄉(xiāng)治理改革成為基層治理改革的主要突破口。改革向試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府下放經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)的項(xiàng)目核準(zhǔn)、備案權(quán)，以及社會(huì)治安、就業(yè)社保、戶(hù)籍管理等社會(huì)管理權(quán)，部分試點(diǎn)甚至被賦予與縣級(jí)政府基本相同的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。擴(kuò)權(quán)之后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不僅擁有了更大的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，同時(shí)獲得了人員編制、用地指標(biāo)、專(zhuān)項(xiàng)資金等方面的支持。
（二）政府與市場(chǎng)關(guān)系
在地方治理中，處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系是推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)更加有效、公平和可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵。政府與市場(chǎng)關(guān)系主要包括正確定位地方政府與市場(chǎng)在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的各自角色，以及發(fā)揮政府與市場(chǎng)整合優(yōu)勢(shì)以提高公共服務(wù)和公共物品供給質(zhì)量和效率兩方面。
處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系是全面深化改革的重點(diǎn)，也是地方治理的核心，要使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。當(dāng)前，地方治理中主要存在政府過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行、政府監(jiān)管不到位、市場(chǎng)體系不健全、生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)受阻、地方政府服務(wù)市場(chǎng)不足等問(wèn)題。黨的十八大以來(lái)，地方治理把轉(zhuǎn)變政府職能作為深化經(jīng)濟(jì)體制改革和行政體制改革的關(guān)鍵，以“放管服”為牛鼻子，通過(guò)改革以審批發(fā)證為主要內(nèi)容的傳統(tǒng)管理體制、革除與審批發(fā)證相關(guān)聯(lián)的尋租權(quán)力和不當(dāng)利益，最大限度減少審批，多措并舉加強(qiáng)監(jiān)管，不斷創(chuàng)新優(yōu)化服務(wù)，打造便利、公平的市場(chǎng)環(huán)境，推動(dòng)了地方治理的現(xiàn)代化。以浙江省在地方治理中正確處理政府與市場(chǎng)關(guān)系為例：2014年，浙江省政府大力開(kāi)展行政審批制度改革和“四張清單一張網(wǎng)”建設(shè)，要求將“行政權(quán)力清單”、“政府責(zé)任清單”、“投資負(fù)面清單”、“財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金管理清單”與“互聯(lián)網(wǎng)＋政務(wù)”全方位實(shí)踐，累計(jì)取消和下放了1300多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，厘清了政府和市場(chǎng)、社會(huì)的邊界，這對(duì)于消除權(quán)力尋租空間、激發(fā)市場(chǎng)活力、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境具有重大意義；2016年，浙江省政府在“四張清單一張網(wǎng)”改革基礎(chǔ)上繼續(xù)深化政府與市場(chǎng)關(guān)系改革，提出開(kāi)展“最多跑一次”改革，全省分兩批完成“最多跑一次”事項(xiàng)梳理公布工作，59個(gè)省級(jí)單位梳理958項(xiàng)，設(shè)區(qū)市本級(jí)平均梳理1002項(xiàng)，縣（市、區(qū)）平均梳理862項(xiàng)，“最多跑一次”事項(xiàng)實(shí)現(xiàn)比例超過(guò)90%。在商事證照登記方面，浙江省的“多證合一”證照辦理時(shí)間壓縮到1-2個(gè)工作日；在企業(yè)投資審批項(xiàng)目方面，全省平均所需時(shí)間為104個(gè)工作日，嘉興市更是壓縮到了45個(gè)工作日。
在地方公共服務(wù)和公共物品供給中，政府與市場(chǎng)合作主要體現(xiàn)為PPP模式（PublicPrivatePartnership，公共部門(mén)和私有部門(mén)合作）的新形態(tài)。首先，在政策支持上，各級(jí)政府已經(jīng)達(dá)成促進(jìn)和加強(qiáng)以PPP模式充分利用民營(yíng)資本供給公共服務(wù)的共識(shí)，并逐步將PPP模式納入到規(guī)范化管理框架中。2002年出臺(tái)《政府采購(gòu)法》開(kāi)始將政府項(xiàng)目統(tǒng)一納入采購(gòu)程序以實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)合同化合作；2014年，財(cái)政部和發(fā)改委分別從各自口徑出臺(tái)了專(zhuān)門(mén)支持政府和民營(yíng)資本合作的綱領(lǐng)性文件；2015年，《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》對(duì)民營(yíng)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)運(yùn)營(yíng)的方式、特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議訂立的要求及各級(jí)政府職責(zé)分工做了詳細(xì)規(guī)定。以此為標(biāo)志，PPP模式被正式納入到了規(guī)范化制度化的管理框架。其次，在合作方式上，當(dāng)前政府與民營(yíng)企業(yè)采用的PPP模式可以充分利用市場(chǎng)主體的資金、技術(shù)和經(jīng)營(yíng)優(yōu)勢(shì)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用提升公共服務(wù)和公共物品的供給質(zhì)量及公共財(cái)政的使用效率，形成政府和民營(yíng)資本間的風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)和利益共享的合作伙伴關(guān)系，同時(shí)拓寬民營(yíng)企業(yè)投資領(lǐng)域和盈利空間，促進(jìn)其發(fā)展。最后，在雙方合作的實(shí)際進(jìn)展上，政府與民營(yíng)資本的PPP項(xiàng)目已經(jīng)形成龐大的規(guī)模并逐步體現(xiàn)其優(yōu)勢(shì)。截至2016年12月末，國(guó)家示范PPP項(xiàng)目為743個(gè)，投資額達(dá)1.86萬(wàn)億元，全國(guó)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目共計(jì)11260個(gè)，總投資額達(dá)13.5萬(wàn)億元，其中335個(gè)國(guó)家示范項(xiàng)目運(yùn)用PPP模式較傳統(tǒng)模式相比平均每個(gè)項(xiàng)目節(jié)省政府投入約3.8億元。
（三）政府與社會(huì)組織關(guān)系
在地方治理層面，政府與社會(huì)組織關(guān)系主要指在公共品和公共服務(wù)供給中政府對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展策略，以及政府與社會(huì)組織新型關(guān)系的建構(gòu)，其主要治理目標(biāo)是通過(guò)政府與社會(huì)組織關(guān)系重構(gòu)，實(shí)現(xiàn)公共品和公共服務(wù)供給質(zhì)量和供給效率的提升。
一方面，政府對(duì)社會(huì)組織主要采取兩種發(fā)展策略：利用政府的合法性資源和財(cái)政資源以強(qiáng)制和引導(dǎo)措施實(shí)施的控制策略，以及利用行政方式和市場(chǎng)或準(zhǔn)市場(chǎng)的方式促進(jìn)社會(huì)組織的組織發(fā)展和服務(wù)績(jī)效的賦權(quán)策略，以實(shí)現(xiàn)培育具備高度專(zhuān)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力同時(shí)政治上服從的社會(huì)組織的目標(biāo)。另一方面，通過(guò)政社分開(kāi)厘清政府與社會(huì)邊界，政府與社會(huì)組織之間逐步構(gòu)建起新型的相互獨(dú)立和平等的伙伴契約關(guān)系，以充分發(fā)揮政府在政策供給和良好制度環(huán)境搭建上的優(yōu)勢(shì)，以及社會(huì)組織在實(shí)際項(xiàng)目運(yùn)作的自主性?xún)?yōu)勢(shì)，以績(jī)效合作為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)以分工合作、協(xié)同并舉的方式共同治理公共事務(wù)的目標(biāo)。
作為政會(huì)合作的一種模式，政府向社會(huì)組織購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已逐步走向規(guī)范化、規(guī)模化。首先，地方政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的政策體系已經(jīng)形成。2003年，《政府采購(gòu)法》擴(kuò)大了公共服務(wù)供給領(lǐng)域的政社合作規(guī)模，2013年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)促進(jìn)社會(huì)組織發(fā)展開(kāi)啟了新的發(fā)展機(jī)遇。隨后財(cái)政部、民政部、國(guó)家工商總局等多個(gè)中央部委出臺(tái)了一系列文件，對(duì)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的原則、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體、購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容、購(gòu)買(mǎi)程序、購(gòu)買(mǎi)目錄等多項(xiàng)關(guān)鍵內(nèi)容做出了具體規(guī)定，形成了較為完善的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的政策體系。2016年，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于成立政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組的通知》的出臺(tái)標(biāo)志著政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)進(jìn)入全面改革時(shí)期。其次，政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)已形成一定規(guī)模。政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)已在全國(guó)各省市全面推開(kāi)，其內(nèi)容類(lèi)型涵蓋基本公共服務(wù)、社會(huì)管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。最后，政府服務(wù)購(gòu)買(mǎi)程序走向規(guī)范化發(fā)展，主要采用公開(kāi)招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、委托或承包等方式，在程序設(shè)計(jì)上強(qiáng)調(diào)合同治理、多元主體競(jìng)爭(zhēng)和第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)的介入，保證了政府所購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的供給質(zhì)量和供給效益。以浙江省為例，2014年，浙江省人民政府出臺(tái)《浙江省人民政府辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的實(shí)施意見(jiàn)》確立了政府購(gòu)買(mǎi)社會(huì)組織服務(wù)的總體要求與目標(biāo)任務(wù)、內(nèi)容與目錄、流程與方式等；2015年，浙江省財(cái)政廳印發(fā)《浙江省政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)采購(gòu)管理暫行辦法》，從采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行、采購(gòu)方式、采購(gòu)項(xiàng)目組織實(shí)施、合同履約與驗(yàn)收管理等方面實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理；2016年，浙江省財(cái)政廳進(jìn)一步印發(fā)《浙江省政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄（2017年度）》，預(yù)先公布下一年政府所需購(gòu)買(mǎi)的服務(wù)事項(xiàng)。
四、當(dāng)代中國(guó)地方治理的特征及新趨勢(shì)
在當(dāng)代中國(guó)，縱向政府間呈現(xiàn)出分權(quán)化趨勢(shì)，權(quán)力和職責(zé)重構(gòu)擴(kuò)大了地方政府在地方事務(wù)治理中的自主性；市場(chǎng)作為資源配置的主體地位已經(jīng)充分得到確認(rèn)，政府與市場(chǎng)主體越來(lái)越多地以合作方式提供公共物品和公共服務(wù)；社會(huì)組織發(fā)展基本成型，政府所構(gòu)建的社會(huì)組織支持體系為社會(huì)組織進(jìn)一步發(fā)展奠定了良好制度條件，不同社會(huì)組織以承接購(gòu)買(mǎi)服務(wù)方式參與到地方治理的實(shí)踐中。各個(gè)主體在地方治理的實(shí)際運(yùn)行中盡管還存在各種問(wèn)題，但是權(quán)力分享、公共服務(wù)的多元主體供給以及合作治理的特征已然體現(xiàn)。以解決地方治理問(wèn)題和有效回應(yīng)公眾需求為導(dǎo)向，發(fā)揮政府主導(dǎo)、市場(chǎng)調(diào)節(jié)和社會(huì)協(xié)同作用，構(gòu)建公共事務(wù)治理中的共治、共享、共擔(dān)責(zé)任的多元化地方協(xié)同治理格局已基本形成。
當(dāng)代中國(guó)地方治理體系在運(yùn)行中體現(xiàn)出以下幾個(gè)特征：首先，以政府為主導(dǎo)的地方治理模式。在當(dāng)前中國(guó)政治行政體制中，政府主導(dǎo)了地方治理體系的運(yùn)行、多元主體的參與方式、作用發(fā)揮機(jī)制以及合作平臺(tái)的搭建。政府的地方治理發(fā)展規(guī)劃、秉持的治理理念以及對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)組織的態(tài)度左右了地方治理體系的運(yùn)行進(jìn)程和方向。其次，中國(guó)政治行政體制在地方治理中展現(xiàn)出較強(qiáng)的體制創(chuàng)新和自我改良能力以及靈活的制度彈性。在保證政權(quán)穩(wěn)定的前提下，以解決地方治理問(wèn)題為導(dǎo)向，中國(guó)政府能對(duì)制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的體制機(jī)制及時(shí)靈活處理與完善提升，從而賦予地方治理廣闊的發(fā)展空間。政府在縱向政府間關(guān)系上能及時(shí)調(diào)整和重構(gòu)政府間的職責(zé)分工，逐步賦予地方政府充分的自治權(quán)力，在對(duì)市場(chǎng)和社會(huì)主體的培育發(fā)展，以及發(fā)揮協(xié)同治理機(jī)制等方面也展現(xiàn)出了一定的包容性和靈活性。第三，中國(guó)地方治理體現(xiàn)了分權(quán)化趨勢(shì)和多主體合作特征，公共服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)體系正在形成。地方政府在縱向上向基層政府分權(quán)，在橫向上向市場(chǎng)和社會(huì)賦權(quán)，社會(huì)組織、民間資本開(kāi)始積極參與到不同層級(jí)的地方治理體系中，形成以合作為主的網(wǎng)絡(luò)治理模式。
與其他國(guó)家相比，中國(guó)地方治理的另一個(gè)重要特征是黨在地方治理中對(duì)政府和社會(huì)關(guān)系的重要影響。在中國(guó)，黨既在政府之中，也在社會(huì)之中。在黨與政府的關(guān)系方面，通過(guò)黨管干部、政府機(jī)構(gòu)與黨的機(jī)構(gòu)交叉任職等方式，實(shí)現(xiàn)了黨對(duì)政府的強(qiáng)有力控制，黨通常以發(fā)布路線(xiàn)方針政策的方式?jīng)Q定地方政府治理的中心任務(wù)；在黨與社會(huì)的關(guān)系方面，黨組織可以在社會(huì)組織，居委會(huì)、村委會(huì)等自治組織以及企業(yè)等組織的內(nèi)部，以建立黨組織的方式作為一種組織力量與社會(huì)形成密切聯(lián)系。雖然政府機(jī)構(gòu)具有組織邊界，但在政府止步之處，黨組織可以延伸到基層自治組織和社會(huì)組織中，并汲取體制內(nèi)資源為之服務(wù)，從而形成對(duì)社會(huì)的強(qiáng)大影響力。因此，在地方治理的主體間關(guān)系上，黨作為一種特殊的政治力量，在地方政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織之上，借助其強(qiáng)有力的組織力來(lái)影響縱向間政府關(guān)系、政府與市場(chǎng)關(guān)系、政府與社會(huì)組織關(guān)系。
同時(shí)，與西方相比，經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)和社會(huì)穩(wěn)定作為政府的雙重治理目標(biāo)決定了當(dāng)前中國(guó)地方治理具有行政化特征。行政化指政府在地方治理中表現(xiàn)出命令和控制傾向，采用單一壟斷的協(xié)調(diào)方式介入地方治理的各個(gè)層面。政府的行政化在地方治理的諸多領(lǐng)域顯現(xiàn)：在經(jīng)濟(jì)發(fā)展領(lǐng)域，政府為促進(jìn)地方性產(chǎn)業(yè)發(fā)展出臺(tái)的經(jīng)濟(jì)政策往往以強(qiáng)勢(shì)的方式介入到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行中；在社會(huì)治理領(lǐng)域，城市和農(nóng)村的居委會(huì)、村委會(huì)等自治組織在組織職能和運(yùn)行方式上受到政府部門(mén)的強(qiáng)烈影響，甚至成為政府部門(mén)在社會(huì)領(lǐng)域的延伸；政府同樣會(huì)采用行政化手段快速構(gòu)建符合政府期望的社會(huì)組織，或者介入到社會(huì)組織運(yùn)行中，造成社會(huì)組織運(yùn)行方式與政府的趨同。
隨著全球化和中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型發(fā)展，中國(guó)地方治理中呈現(xiàn)出一些新的趨勢(shì)。首先，地方政府將在地方治理中發(fā)揮更為重要的主導(dǎo)作用。隨著中國(guó)更為深入地融合到全球化體系，以及中國(guó)改革進(jìn)入深水區(qū)，地方治理將面臨更大的挑戰(zhàn)，為了提升應(yīng)對(duì)各類(lèi)危機(jī)、處理復(fù)雜問(wèn)題的能力，保證深化改革的順利實(shí)施，地方政府需要加強(qiáng)政府間的區(qū)域合作水平和頂層政策設(shè)計(jì)水平，提升自身的綜合治理能力和應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)能力，尤其是在地方治理中需要突破既得利益的阻擾，處理好政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)之間的關(guān)系。其次，中國(guó)的社會(huì)組織和市場(chǎng)主體在地方治理中的作用將愈加重要。社會(huì)組織參與地方治理的能力將迎來(lái)新的發(fā)展機(jī)遇期，其發(fā)展所需的良好生態(tài)環(huán)境正在形成，加快成熟的社會(huì)組織系統(tǒng)將會(huì)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，極大提高地方治理中公共服務(wù)的多元化供給能力。市場(chǎng)主體以PPP模式參與公共物品和公共服務(wù)供給的層次和水平將快速提升，社會(huì)資本的注入將加快地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)體系的運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)地方治理與市場(chǎng)主體發(fā)展的共贏。再次，隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的發(fā)展尤其是信息技術(shù)革命的到來(lái)，政府職能及其履行方式，以及以政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織和民眾構(gòu)成的地方治理網(wǎng)絡(luò)組織的運(yùn)行方式都將會(huì)發(fā)生重大轉(zhuǎn)型，運(yùn)用技術(shù)手段的程度將成為決定地方治理水平和效率的重要衡量標(biāo)準(zhǔn)。隨著大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)＋”、云計(jì)算、人工智能等新型技術(shù)的發(fā)展，未來(lái)地方治理模式將更加精確化和智能化。信息時(shí)代民眾普遍的知識(shí)覺(jué)醒、信息的高度暢通、社會(huì)力量的自我整合，政府執(zhí)政觀念的轉(zhuǎn)變，將深刻塑造新的公共服務(wù)供給機(jī)制，推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變與組織變革。最后，提升民眾獲得感將成為地方治理的重要目標(biāo)，隨著社會(huì)多元化和民眾需求的不斷提升，地方政府在治理過(guò)程中將更多地從民眾需求出發(fā)改造政府流程和社會(huì)治理方式，引入?yún)⑴c式治理以更好地發(fā)揮社會(huì)組織和個(gè)體在地方治理中的能動(dòng)性，從而提升民眾滿(mǎn)意度。
在未來(lái)發(fā)展中，地方政府、市場(chǎng)主體與社會(huì)組織需要通過(guò)頻密、制度化互動(dòng)而走向互動(dòng)式治理，實(shí)現(xiàn)政府機(jī)制、市場(chǎng)機(jī)制與社群機(jī)制等三種治理機(jī)制的互補(bǔ)嵌入與有效協(xié)同。對(duì)此，中國(guó)地方治理似應(yīng)處理好以下幾種關(guān)系：在縱向政府間關(guān)系上，應(yīng)繼續(xù)深化行政體制改革，明確各層級(jí)政府的職責(zé)范圍，探討政府間職責(zé)分工、資源配置、權(quán)力配置以及規(guī)范監(jiān)督的優(yōu)化路徑，以使各級(jí)政府有資源、有能力、有效規(guī)范履行自身職能，解決選擇性職能履行導(dǎo)致的政府治理能力低下和政府履職能力不足等問(wèn)題；在政府與市場(chǎng)關(guān)系上，應(yīng)繼續(xù)深化簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)改革，優(yōu)化政務(wù)信息共享、打破“信息孤島”、提高政務(wù)服務(wù)便利化，讓政務(wù)服務(wù)網(wǎng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)，將“放管服”改革進(jìn)行到底，同時(shí)，要提高政府與民營(yíng)資本合作供給公共服務(wù)的水平，充分發(fā)揮政府政策引導(dǎo)和整合各主體間合作機(jī)制優(yōu)勢(shì)，以及市場(chǎng)主體的資本、技術(shù)、經(jīng)驗(yàn)及經(jīng)營(yíng)管理優(yōu)勢(shì)，提高公共物品和公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率；在政府與社會(huì)組織關(guān)系上，應(yīng)加快培育社會(huì)組織力量，提升社會(huì)組織參與公共服務(wù)供給能力，加快推進(jìn)公共服務(wù)供給中政府以購(gòu)買(mǎi)服務(wù)等方式與社會(huì)組織合作供給公共服務(wù)的程度，努力搭建平等參與、公共權(quán)力共享的多主體互動(dòng)合作治理體系。
（作者系教育部長(zhǎng)江學(xué)者特聘教授，浙江大學(xué)公共管理學(xué)院教授、院長(zhǎng)，中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《治理研究》2018年第1期）
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
