摘要：在改革開放40周年之際，從地方治理視角觀察當代中國發展特征具有重要意義。地方治理是治理理論所倡導的多元主體互動合作、分權化、參與式決策等理念的主要實踐場域，它能夠促使傳統政府管理模式轉型，形成更具回應性政府和多元主體合作共治的治理格局。通過四十年的改革開放，中國以地方政府為主導，市場參與、社會協同的地方治理體系已逐步成型，它在國家治理中的作用已然凸顯，具體表現在，地方政府主體性地位逐漸獲得，市場主體得以建立，社會組織蓬勃興起；地方政府、市場主體與社會組織共同構成了當代中國地方治理的三大主要元素；央地關系與地方政府間關系等縱向政府間互動機制、政府與市場互動機制、政府與社會組織互動機制等逐漸形成。當代中國地方治理體系在運行中體現出以政府為主導的地方治理模式，又具有較強的體制創新、自我改良能力以及靈活的制度彈性,體現了分權化趨勢和多主體合作等特征。在新時代的發展和治理中，地方治理體系中的地方政府將發揮更為重要的主導作用，市場主體與社會組織將會有更多的空間與舞臺，信息技術革命將改變地方治理網絡組織的運行方式，而提升民眾獲得感將成為中國地方治理的最重要目標。
關鍵詞：當代中國；地方治理；構成元素；運行機制；發展趨勢
在改革開放40周年之際，從地方治理視角觀察當代中國發展特征具有重要意義。全球地方治理變革運動始于上世紀80年代，是基于全球化對地方經濟和社會發展產生的負面影響所做出的回應。由于直接面對大量公共問題和公共事務，地方治理在全球化多層治理結構中具有重要地位。改革開放后，伴隨全球化興起的當代中國地方治理是全球地方治理變革的重要組成部分，是治理理論在中國的發展延伸與實踐成果。從中國視角來看，中國地方政府直接承擔了地方經濟發展、公共服務供給和社會管理等職能，是中央政策的執行者與政府職能的實際履行者，更是理解中國政府運行的關鍵主體。通過四十年的改革開放，中國以地方政府為主導，市場參與、社會協同的地方治理體系已逐步成型，它在國家治理中的作用已然凸顯。
一、當代中國地方治理的興起與發展
現代意義上的中國地方治理始于清朝末期和民國早期，當時地方政府在地方事務治理中擁有較大權力。民族主義和自治傳統使得地方名流大量參與 到推行新式教育等領域的公共事務治理當中，甚至介入地方財政系統，地方政府在叛亂年代依靠地方名流大量汲取社會資源進行公共事務治理，同時期也出現了一批由民族企業家創辦的公益基金會，積極投入到社會福利事業中。已有研究表明，晚清出現的商業報刊、以商業協會和慈善組織為主的自治組織在公共意見的表達和傳播上扮演了重要角色，出現了獨立于國家的公共領域，國家和社會在第三領域開展了持續合作并獲得了制度化。上世紀30年代后，由于國民政府削弱地方自治和地方參與，本應是“自治”載體的單位變成了官僚政治深入滲透地方社會的場所，從而強化了官僚政治對地方社會的控制，而嗣后的日本侵略戰爭更是嚴重損害了地方治理的發展成果。在延安時期，與當時蘇聯實施的中央集權、等級森嚴、命令式等方式不同，中國共產黨在革命根據地形成了良好的地方治理模式并積累了豐富的治理經驗，包括分散化管理，允許地方干部有較大的操作靈活性，強調保持與群眾的密切聯系，“盡管對中央命令的高度服從仍然是中國共產主義運動的主要特點，但權力下放和地方自主性開始成為主要的運作原則”。
中華人民共和國建立以后，毛澤東提出：“有中央和地方兩個積極性，比只有一個積極性好多。”他在正式管理體制設置上參考了中國帝制的歷史、民國時期及根據地的經驗，但是，由于當時國內外諸多因素的影響，實際的政府管理體制仍高度借鑒了蘇聯模式，在設計時強調集中權力，以實現快速的工業發展與推動社會變革。在國家與社會、市場的關系中，國家實行計劃經濟和單位制，對市場和社會全面控制，政治機構的權力可以隨時無限制地侵入和控制社會每一個階層和每一個領域，中國進入“全能主義”政府的時代 ，在中央與地方的關系上，形成了中央高度集權、地方從屬于中央的局面，地方政府成為被動執行中央政策和計劃的機構，與中央政府之間主要是單向的命令-服從關系；在政府與市場的關系上，國家實施高度集權的以公有制和按勞分配為主要特征的社會主義計劃經濟，實現了對經濟資源的全面控制；在政府與社會的關系上，形成了一個以從屬于政府體制的單位作為基層處理公共事務主體的高度政治化社會。但值得指出的是，盡管政治經濟體制高度集權，中國的各級政府并非鐵板一塊，與蘇聯相比，權力更為分散一些。到1978年，這種多層次多地區的層級制結構已經發展成為一種與東歐和蘇聯極不相同的“M”型層級制。也就是說，中國實際上在改革開放前就不是一個蘇聯意義上的中央計劃經濟體制，中國的經濟體制相對而言更為多層次、區域化和地方化，毛澤東時代逐步形成的“分權化”為1978年以后中國的改革開放奠定了基礎。
1978年肇始的改革，是由地方自主推動、中央最高領導人確認的改革，這一時期也是中國地方治理興起的時期。“摸著石頭過河”式的改革以局部地方試驗試點開始，然后將成功的試驗經驗上升為國家“頂層設計”，并在全國推開。可以說，中國改革開放的動因、路徑和形態都源于地方創新。同時，中國的改革開放不但是一個釋放地方政府活力的過程，也是一個以市場經濟為取向、發揮社會自主性的改革過程，改革開放呈現出地方政府、市場、社會互相交織、共同發展的繁榮景象。
(一)地方政府主體性地位的獲得
改革開放后，中國通過行政體制改革逐步確立了當代地方政府組織體系，賦予地方政府經濟社會管理權限，并通過上世紀70年代末和80年代初對憲法和地方組織法的三次修訂，從法律上明確了中央和各級地方政府所履行的職責、職權和相互關系，對地方政府的主體地位給予了認可。在財政體制方面，通過多次改革，地方政府逐步實現了在經濟方面的自主性。1980年，中國開始實行“分灶吃飯”的財政體制，1988年調整為“財政包干制”。80年代到90年代初實行分權的財政改革，使地方政府有了可以控制的收入來源，極大地激活了地方政府的經濟主體意識，這為地方政府大力發展地區經濟提供了動力。1994年實施的分稅制改革被認為是中央政府重新集中財政權力的分水嶺。通過實施分稅制改革，中央大幅度提高了對地方政府的管控力，但同時也確定了地方政府在某些稅種上的法定征稅權，“預算外”賬目更是讓地方政府發展地區經濟有了完全獨立的經濟來源，而在此過程中地方政府也獲得了在轄區內更大的管理權。財政體制的不斷分權，形成所謂中國式的聯邦主義，進一步鞏固了地方分權的框架，為地方政府作為治理主體提供了經濟支持。最后，在干部任免權限上，1984年干部分級管理的權限由下管兩級調整為下管一級，從此，地方政府在下級干部任用方面具有更大的自主權，有利于調動資源促進地區發展和治理。中央政府采用委托-代理方式授權地方政府履行相關政府職能，而并不直接干預地方層面的職能履行。地方政府在行政權力、財政關系和人事制度等方面自主性的獲得，使之在地方治理中扮演主體角色成為可能。
(二)地方治理體系中市場主體得以建立
以釋放市場活力為取向的經濟體制改革伴隨了改革開放的全過程，同時在意識形態上不斷發展融合，完成了中國特色社會主義市場經濟體制的建構。中國經濟體制改革主要圍繞現代產權制度改革、現代市場經濟改革、現代收入分配體制改革和現代宏觀經濟體制改革展開。現代產權制度改革逐步承認并促進了非公有制經濟的發展，使非公有制經濟參與地方治理成為可能。現代市場經濟改革使市場機制在經濟發展中的作用和地位逐步被確認：1982年，黨的十二大首次提出“計劃經濟為主、市場調節為輔”的原則；1987年，黨的十三大提出“國家調節市場，市場引導企業”的經濟運行模式；1992年，鄧小平南方談話正式承認了市場經濟的作用，黨的十四大明確提出中國經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制；1997年，黨的十五大報告開始強化了市場經濟在資源配置中的作用，提出“堅持社會主義市場經濟的改革方向，使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用”；2013年，黨的十八屆三中全會正式提出“緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用，深化經濟體制改革”。市場機制在經濟發展中的重要性和活力得到了較為充分的釋放，從而促進了地方治理體系中市場主體的形成。
(三)地方治理體系中社會組織開始興起
政府管理體制改革和市場經濟體制的建立健全，對中國的國家與社會關系、社會階層結構、社會福利體系及就業結構等多方面產生了深刻影響，改革開放進程同時也是中國社會復興和轉型的過程。伴隨市場經濟發展帶來的利益格局分化、單位社會解體帶來的碎片化，以及國家權力從社會領域的逐步退出，大量基層社會組織在國家和社會權力的真空地帶重構了共同利益和公共空間，以緩解來自市場經濟利益的沖擊和社會轉型中制度缺失所造成的各類社會問題。改革開放以來，中國社會組織經歷了四個主要發展階段：從1978年改革開放到80年代末是社會組織的興起階段，以各種學會、研究會的發展為主；從1989年政治事件前后到90年代末是社會組織的規范和整頓階段，期間出臺的《基金會管理辦法》、《社會團體登記管理條例》規定，基金會和社會團體必須在民政部登記注冊，并實行由登記管理機關和業務主管部門共同負責核準登記的“雙重管理”體制；從1998年到2013年黨的十八屆三中全會是社會組織的穩步發展階段，以經濟類組織、致力于公益事業的草根組織及非公募基金會的發展為主；2013年，十八屆三中全會提出激發社會組織活力，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織重點培育并實施直接登記，意味著社會組織在公共服務供給中的角色更為突出，這標志著社會組織進入新的發展階段。2015年出臺的《行業協會商會與行政機關脫鉤總體方案》，開啟了行業協會商會的去行政化改革，2016年十二屆人大第四次會議通過《中華人民共和國慈善法》標志著中國慈善事業進入新紀元，2017年十二屆全國人大常委會通過《中華人民共和國境外非政府組織境內活動管理法》，規范了境外非政府組織在中國的運行。
可以看到，改革開放后，以地方政府的主體性獲得、市場體制的逐步建立完善以及社會組織在地方公共服務供給中作用凸顯為主要內容，中國地方治理得以興起。
二、當代中國地方治理的構成元素
(一)地方政府
地方政府是由中央政府為治理國家一部分地域或部分地域某些社會事務而設置的政府單位，由地方立法機關和地方行政機關構成。地方政府是維持地域經濟發展和社會穩定的主要承擔者，主要負責轄區治理和社會事務管理，在地方治理中發揮主導作用。中國憲法和地方組織法將全國行政區域劃分為省、縣、鄉三級，1982年實行市領導縣體制后，在實際運作中按“省、市、縣、鄉”四級劃分并設立對應的人民政府。當前中國共有34個省級行政區，包括23個省、5個自治區、4個直轄市、2個特別行政區。中國地方政府體系龐大，地區差異明顯。從地方政府的數量來看，各級地方政府總數達36069個，包括地級政府323個，縣級政府2851個和鄉級政府32895個，其中自治州和自治縣的少數民族地方政府數1340個。實際運行中的地方政府體系較法律規定的更為復雜，在地方政府的行政級別、類型和管理權限上有著較大差異。
地方政府由市、縣、鄉鎮等類型所構成。“市”是中國政府中級別和類型最為復雜的政府單位，主要負責管理城市公共事務，并且對周邊地區具有輻射和帶動作用，是中國城市化進程中地方政府的重要構成部分。根據其隸屬關系、重要性和規模不同分屬于不同的行政級別，市政府具有各種亞類型。地級市政府隸屬于省政府，級別位于省和縣之間，在市管縣體制中地級市管理縣、縣級市，主要發揮區域性中心城市的功能。縣級市政府的行政地位與縣級政府相當，隸屬關系包括隸屬于省由地區代管、由地級市領導和隸屬于自治州等形式，地理位置常與農村接壤，在行政管理上帶有濃厚的農業經濟特征。此外，在省與市之間還存在幾種市的亞類型：計劃單列市、副省級市和省會城市。計劃單列市具有相當于省一級的計劃決策權和經濟管理權。副省級城市級別低于省級，由所在省的省委、省政府領導，國務院和發改委在國民經濟和社會發展計劃上將副省級市視為省一級的計劃發展單位。省會城市政府指省、自治區的省級政府所在城市的政府，除已列入的副省級市外，大多數省會城市政府與普通地級市政府平級，但由于其在經濟發展和政治文化中的特殊地位，在發展機遇和資源配置上較一般地級市有明顯優勢。
“縣”是中國出現最早、持續達2000多年的地域建制單位，是國家結構的基本單元。由于各縣地區差異大、發展不平衡，縣在中國的行政管理中扮演著強有力角色，常在其管轄范圍內行使相當大的因地制宜和酌情處理權限，并獲得了發展縣域經濟的自主性。改革開放后，中國的縣建制隨著城市化的進程因縣改市、撤縣設區等區劃調整逐年減少，1997-2015年，中國共撤縣設區229個，其中東部地區占47%，2016年中國共有1535個縣，包括實行民族自治的117個自治縣、49個旗及3個自治旗。縣政府具有三種不同的上下級管轄關系：省級政府領導，地市級、自治州、副省級市政府領導及地區行署監督指導，其政治權限范圍受到來自省、市等多級因素的影響。在縣級行政級別中，與縣政府同一級的政府還包括897個市轄區政府和361個縣級市政府等。縣政府具有完整的政府職能，包括經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務和環境保護。
“鄉鎮”是中國最基層的行政單位，2016年中國共有32895個鄉鎮政府，包括1142個民族自治鄉鎮，另有8105個街道作為政府派出機構與鄉鎮同級。作為直接面向城鄉居民的基層政府，鄉鎮承擔直接治理的職責，是國家各項工作的落腳點，鄉鎮必須對轄區內所有各項行政事務實施全面的綜合管理、全面領導、全面負責。中國鄉鎮的規模變化充分體現了城市化進程加速，2005-2015年，中國通過撤鄉并鎮減少了5300個鄉鎮。鄉鎮主要包括中心鎮和普通鄉鎮。中心鎮指縣政府所在的鎮，較普通鄉鎮在政治經濟和資源配置上更具優勢。在新型城鎮化建設背景下，隨著強鎮擴權、全國重點鎮建設、特色小鎮建設、國家新型城鎮化綜合試點等政策的實施，當前行政體系賦予了某些試點鄉鎮和區域以特殊的經濟社會管理權限。截至2017年，各部委共發布了3675個全國重點鎮，403個特色小鎮以及各類新型城鎮化試點鎮。
(二)社會組織
在中國，《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》從法律意義上將社會組織劃分為社會團體、民辦非企業和基金會，根據社會組織的性質和任務又可分為學術性社會組織、工商經濟類社會組織、社會福利和公益慈善類組織以及社區社會組織等。統計數據表明，2015年社會組織從業人數達734.8萬人。2017年二季度中國社會組織規模已創歷史新高，達到72.5萬家，包括社會團體34.4萬家，民辦非企業單位37.5萬家，基金會5919家。此外，由于政府對社會組織發展的政策變化及長期存在的雙重管理體制的約束，實際存在的社會組織遠比官方統計的情況復雜，它們以多種形式活躍在中國的公共領域中，包括：以工商企業形式在工商部門登記注冊獲得合法性地位、不能享受免稅政策的社會組織；以會員制的協會組織形式在各級工商聯體系中登記注冊的社會組織，與行業協會合并稱為工商協會。另外還有一些法律規定不用登記注冊以備案形式存在的具有官方背景、在中國社會領域發揮巨大作用的組織，如中國紅十字會、中國殘疾人聯合會等，常被稱為官辦社會組織(GONGO)。
在數量巨大、類型龐雜的中國社會組織體系中，行業協會商會、慈善組織與基金會組織發展得到了政府的優先支持，在地方治理中日益扮演重要角色，而其中行業協會商會是得到優先發展、迄今發展最為充分的社會組織，在市場經濟發展中發揮了重要作用。由于行業協會商會發展充分、具有較強的自主性，它們在與政府的合作關系中體現出了策略性行動與能動性作用的特征。
(三)市場主體
在中國，市場主體包括公有制經濟主體和非公有制經濟主體。從公共物品和公共服務供給的角度看，以民營企業為代表的非公有制經濟主體具有較強的靈活性、創造性，能夠發揮在公共事務治理中的技術、經驗和管理等多方面優勢，在地方治理中扮演日益重要的角色。當前民營經濟在中國經濟發展中具有重要地位，截至2017年9月，全國實有私營企業2607.29萬戶，占企業總數的89.7%，注冊資本165.38萬億元，占企業總量的60.3%。隨著2015年“三證合一、一照一碼”登記制度改革的全面實施，以民營經濟為主的企業迎來發展井噴期，2016年全年新登記企業達552.8萬戶。
隨著市場經濟體制的建立完善，政府加大了發展非公有制經濟的力度，非公有制經濟主體在地方治理中能夠參與的行業和領域迅速擴大。從2005年首次提出放寬非公有經濟市場準入，允許非公有資本進入壟斷行業、公用事業和基礎設施等領域，加大對非公經濟在財稅、信貸、融資、金融等方面的支持力度，到2010年出臺專門文件明確非公經濟可以進入法律法規未明確禁止準入的行業和領域，再到2017年提出精簡民間投資相關各類審批事項，鼓勵民營資本積極參與PPP項目，中國近年來出臺的專門促進民間投資政策文件達30個，基本形成了較為完善的鼓勵、支持、引導非公有制經濟發展的政策體系。
三、當代中國地方治理的運行機制
（一）縱向政府間互動機制
在中國現行體制下，地方政府作為地方治理的主體，其治理目標、發展戰略與行為方式在很大程度上受到縱向政府間關系的制約。縱向政府間關系包括中央與地方關系、省縣關系和縣鄉關系。中國的中央與地方關系構建了地方治理的基本形態和發展空間，省縣關系和縣鄉關系等地方政府間縱向關系則展現了為適應經濟社會發展而處于轉變中的地方治理新景象。中國縱向政府間關系中的權力和職責重構，釋放了蘊藏于體制的活力，使每一政府層級都能更準確、有效地回應屬地居民對于公共服務和社會管理的需求。
中央與地方關系決定了不同層級政府的功能作用及政府職能的履行方式，對地方治理形態和主體行為模式具有重要影響。中央與地方關系主要包括干部人事關系、財政關系、行政關系等。當前中國的中央與地方關系主要體現出“政治集權、行政分權”的特征，并在中央集權下以“威權彈性”的方式賦予地方政府創新空間促進地方治理變革。在干部人事關系上，中央與地方關系體現了政治集權的特征，中央以黨管干部、異地任命、設定任期等方式強化了對下一級地方核心黨政干部的絕對控制力，以主導干部選拔任用程序和標準，保證中央政策的順利執行和地方對中央權威的服從。在財政關系上，改革開放后中央與地方呈現出財政分權的特征。分權的財政體制使中央對地方經濟社會發展的干預受到一定制約，而地方政府在財政分權過程中受到了充分激勵來發展地方經濟。在行政關系上，中央與地方具有行政分權的特征，改革開放以來一系列的行政分權構成了中國縱向政府間關系調整的重要維度。中國沿海發達地區的發展路徑表明，經濟社會管理權限的下放能有效擴大地方政府在社會治理和經濟發展方面的自主性，促進區域經濟增長，充分釋放體制內活力。此外，中央與地方關系在地方政府創新中表現出中國政治制度的彈性，使地方治理獲得了轉型空間和變革動力。
除中央與地方關系外，地方政府間關系也是中國縱向政府間關系的重要組成部分，這表現在省縣關系和縣鄉關系。在當代中國地方治理體系中，地方政府間關系重構主要體現在為適應經濟社會發展需求而對省以下縱向政府間權責分工進行調整。在省縣關系調整中，縣域經濟的迅速發展遭遇了縣級政府缺乏土地規劃、基本設施建設、外貿投資項目審批等多方面權限限制，向上審批手續繁雜、過程冗長，使得經濟發展錯失機遇。以浙江省為代表的地方政府開始了一場由縣級政府主動爭取管理權限、省級政府積極回應，以擴大縣級政府在經濟社會管理方面的自主權為核心的縣級政府擴權改革，有力助推了縣域經濟增長。在縣鄉關系調整中，鄉鎮政府在經歷“鄉財縣管”、“撤鄉并鎮”改革后在地方治理中面臨著“財少權少事多”的困境。為解決有限的經濟社會管理權限對鄉級政府提供公共服務能力的制約，以強鎮擴權、全國重點鎮建設、國家新型城鎮化綜合試點等為代表的縣鄉治理改革成為基層治理改革的主要突破口。改革向試點鄉鎮政府下放經濟發展相關的項目核準、備案權，以及社會治安、就業社保、戶籍管理等社會管理權，部分試點甚至被賦予與縣級政府基本相同的經濟社會管理權限。擴權之后的鄉鎮政府不僅擁有了更大的經濟社會管理權限，同時獲得了人員編制、用地指標、專項資金等方面的支持。
（二）政府與市場關系
在地方治理中，處理好政府與市場關系是推動區域經濟更加有效、公平和可持續發展的關鍵。政府與市場關系主要包括正確定位地方政府與市場在地區經濟發展中的各自角色，以及發揮政府與市場整合優勢以提高公共服務和公共物品供給質量和效率兩方面。
處理好政府與市場關系是全面深化改革的重點，也是地方治理的核心，要使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用。當前，地方治理中主要存在政府過度干預市場運行、政府監管不到位、市場體系不健全、生產要素的自由流動受阻、地方政府服務市場不足等問題。黨的十八大以來，地方治理把轉變政府職能作為深化經濟體制改革和行政體制改革的關鍵，以“放管服”為牛鼻子，通過改革以審批發證為主要內容的傳統管理體制、革除與審批發證相關聯的尋租權力和不當利益，最大限度減少審批，多措并舉加強監管，不斷創新優化服務，打造便利、公平的市場環境，推動了地方治理的現代化。以浙江省在地方治理中正確處理政府與市場關系為例：2014年，浙江省政府大力開展行政審批制度改革和“四張清單一張網”建設，要求將“行政權力清單”、“政府責任清單”、“投資負面清單”、“財政專項資金管理清單”與“互聯網＋政務”全方位實踐，累計取消和下放了1300多項行政審批事項，厘清了政府和市場、社會的邊界，這對于消除權力尋租空間、激發市場活力、優化經濟發展環境具有重大意義；2016年，浙江省政府在“四張清單一張網”改革基礎上繼續深化政府與市場關系改革，提出開展“最多跑一次”改革，全省分兩批完成“最多跑一次”事項梳理公布工作，59個省級單位梳理958項，設區市本級平均梳理1002項，縣（市、區）平均梳理862項，“最多跑一次”事項實現比例超過90%。在商事證照登記方面，浙江省的“多證合一”證照辦理時間壓縮到1-2個工作日；在企業投資審批項目方面，全省平均所需時間為104個工作日，嘉興市更是壓縮到了45個工作日。
在地方公共服務和公共物品供給中，政府與市場合作主要體現為PPP模式（PublicPrivatePartnership，公共部門和私有部門合作）的新形態。首先，在政策支持上，各級政府已經達成促進和加強以PPP模式充分利用民營資本供給公共服務的共識，并逐步將PPP模式納入到規范化管理框架中。2002年出臺《政府采購法》開始將政府項目統一納入采購程序以實現政府與市場合同化合作；2014年，財政部和發改委分別從各自口徑出臺了專門支持政府和民營資本合作的綱領性文件；2015年，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》對民營資本參與基礎設施和公用事業建設運營的方式、特許經營協議訂立的要求及各級政府職責分工做了詳細規定。以此為標志，PPP模式被正式納入到了規范化制度化的管理框架。其次，在合作方式上，當前政府與民營企業采用的PPP模式可以充分利用市場主體的資金、技術和經營優勢，發揮市場機制作用提升公共服務和公共物品的供給質量及公共財政的使用效率，形成政府和民營資本間的風險共擔和利益共享的合作伙伴關系，同時拓寬民營企業投資領域和盈利空間，促進其發展。最后，在雙方合作的實際進展上，政府與民營資本的PPP項目已經形成龐大的規模并逐步體現其優勢。截至2016年12月末，國家示范PPP項目為743個，投資額達1.86萬億元，全國入庫的PPP項目共計11260個，總投資額達13.5萬億元，其中335個國家示范項目運用PPP模式較傳統模式相比平均每個項目節省政府投入約3.8億元。
（三）政府與社會組織關系
在地方治理層面，政府與社會組織關系主要指在公共品和公共服務供給中政府對社會組織的發展策略，以及政府與社會組織新型關系的建構，其主要治理目標是通過政府與社會組織關系重構，實現公共品和公共服務供給質量和供給效率的提升。
一方面，政府對社會組織主要采取兩種發展策略：利用政府的合法性資源和財政資源以強制和引導措施實施的控制策略，以及利用行政方式和市場或準市場的方式促進社會組織的組織發展和服務績效的賦權策略，以實現培育具備高度專業競爭力同時政治上服從的社會組織的目標。另一方面，通過政社分開厘清政府與社會邊界，政府與社會組織之間逐步構建起新型的相互獨立和平等的伙伴契約關系，以充分發揮政府在政策供給和良好制度環境搭建上的優勢，以及社會組織在實際項目運作的自主性優勢，以績效合作為基礎，實現以分工合作、協同并舉的方式共同治理公共事務的目標。
作為政會合作的一種模式，政府向社會組織購買服務已逐步走向規范化、規模化。首先，地方政府購買社會組織服務的政策體系已經形成。2003年，《政府采購法》擴大了公共服務供給領域的政社合作規模，2013年發布的《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》為政府購買服務促進社會組織發展開啟了新的發展機遇。隨后財政部、民政部、國家工商總局等多個中央部委出臺了一系列文件，對政府購買服務的原則、購買主體、承接主體、購買內容、購買程序、購買目錄等多項關鍵內容做出了具體規定，形成了較為完善的政府購買服務的政策體系。2016年，《國務院辦公廳關于成立政府購買服務改革工作領導小組的通知》的出臺標志著政府向社會力量購買服務進入全面改革時期。其次，政府服務購買已形成一定規模。政府購買服務已在全國各省市全面推開，其內容類型涵蓋基本公共服務、社會管理性服務、行業管理與協調性服務、技術性服務等多個領域。最后，政府服務購買程序走向規范化發展，主要采用公開招標、邀請招標、競爭性談判、委托或承包等方式，在程序設計上強調合同治理、多元主體競爭和第三方評估機構的介入，保證了政府所購買服務的供給質量和供給效益。以浙江省為例，2014年，浙江省人民政府出臺《浙江省人民政府辦公廳關于政府向社會力量購買服務的實施意見》確立了政府購買社會組織服務的總體要求與目標任務、內容與目錄、流程與方式等；2015年，浙江省財政廳印發《浙江省政府購買服務采購管理暫行辦法》，從采購預算執行、采購方式、采購項目組織實施、合同履約與驗收管理等方面實現規范管理；2016年，浙江省財政廳進一步印發《浙江省政府向社會力量購買服務指導性目錄（2017年度）》，預先公布下一年政府所需購買的服務事項。
四、當代中國地方治理的特征及新趨勢
在當代中國，縱向政府間呈現出分權化趨勢，權力和職責重構擴大了地方政府在地方事務治理中的自主性；市場作為資源配置的主體地位已經充分得到確認，政府與市場主體越來越多地以合作方式提供公共物品和公共服務；社會組織發展基本成型，政府所構建的社會組織支持體系為社會組織進一步發展奠定了良好制度條件，不同社會組織以承接購買服務方式參與到地方治理的實踐中。各個主體在地方治理的實際運行中盡管還存在各種問題，但是權力分享、公共服務的多元主體供給以及合作治理的特征已然體現。以解決地方治理問題和有效回應公眾需求為導向，發揮政府主導、市場調節和社會協同作用，構建公共事務治理中的共治、共享、共擔責任的多元化地方協同治理格局已基本形成。
當代中國地方治理體系在運行中體現出以下幾個特征：首先，以政府為主導的地方治理模式。在當前中國政治行政體制中，政府主導了地方治理體系的運行、多元主體的參與方式、作用發揮機制以及合作平臺的搭建。政府的地方治理發展規劃、秉持的治理理念以及對市場和社會組織的態度左右了地方治理體系的運行進程和方向。其次，中國政治行政體制在地方治理中展現出較強的體制創新和自我改良能力以及靈活的制度彈性。在保證政權穩定的前提下，以解決地方治理問題為導向，中國政府能對制約經濟社會發展的體制機制及時靈活處理與完善提升，從而賦予地方治理廣闊的發展空間。政府在縱向政府間關系上能及時調整和重構政府間的職責分工，逐步賦予地方政府充分的自治權力，在對市場和社會主體的培育發展，以及發揮協同治理機制等方面也展現出了一定的包容性和靈活性。第三，中國地方治理體現了分權化趨勢和多主體合作特征，公共服務供給網絡體系正在形成。地方政府在縱向上向基層政府分權，在橫向上向市場和社會賦權，社會組織、民間資本開始積極參與到不同層級的地方治理體系中，形成以合作為主的網絡治理模式。
與其他國家相比，中國地方治理的另一個重要特征是黨在地方治理中對政府和社會關系的重要影響。在中國，黨既在政府之中，也在社會之中。在黨與政府的關系方面，通過黨管干部、政府機構與黨的機構交叉任職等方式，實現了黨對政府的強有力控制，黨通常以發布路線方針政策的方式決定地方政府治理的中心任務；在黨與社會的關系方面，黨組織可以在社會組織，居委會、村委會等自治組織以及企業等組織的內部，以建立黨組織的方式作為一種組織力量與社會形成密切聯系。雖然政府機構具有組織邊界，但在政府止步之處，黨組織可以延伸到基層自治組織和社會組織中，并汲取體制內資源為之服務，從而形成對社會的強大影響力。因此，在地方治理的主體間關系上，黨作為一種特殊的政治力量，在地方政府、市場主體與社會組織之上，借助其強有力的組織力來影響縱向間政府關系、政府與市場關系、政府與社會組織關系。
同時，與西方相比，經濟高速增長和社會穩定作為政府的雙重治理目標決定了當前中國地方治理具有行政化特征。行政化指政府在地方治理中表現出命令和控制傾向，采用單一壟斷的協調方式介入地方治理的各個層面。政府的行政化在地方治理的諸多領域顯現：在經濟發展領域，政府為促進地方性產業發展出臺的經濟政策往往以強勢的方式介入到市場經濟的運行中；在社會治理領域，城市和農村的居委會、村委會等自治組織在組織職能和運行方式上受到政府部門的強烈影響，甚至成為政府部門在社會領域的延伸；政府同樣會采用行政化手段快速構建符合政府期望的社會組織，或者介入到社會組織運行中，造成社會組織運行方式與政府的趨同。
隨著全球化和中國經濟社會轉型發展，中國地方治理中呈現出一些新的趨勢。首先，地方政府將在地方治理中發揮更為重要的主導作用。隨著中國更為深入地融合到全球化體系，以及中國改革進入深水區，地方治理將面臨更大的挑戰，為了提升應對各類危機、處理復雜問題的能力，保證深化改革的順利實施，地方政府需要加強政府間的區域合作水平和頂層政策設計水平，提升自身的綜合治理能力和應對風險能力，尤其是在地方治理中需要突破既得利益的阻擾，處理好政府與市場、政府與社會之間的關系。其次，中國的社會組織和市場主體在地方治理中的作用將愈加重要。社會組織參與地方治理的能力將迎來新的發展機遇期，其發展所需的良好生態環境正在形成，加快成熟的社會組織系統將會充分調動社會資源，極大提高地方治理中公共服務的多元化供給能力。市場主體以PPP模式參與公共物品和公共服務供給的層次和水平將快速提升，社會資本的注入將加快地區公共基礎設施建設和公共服務體系的運行效率，實現地方治理與市場主體發展的共贏。再次，隨著現代科學技術的發展尤其是信息技術革命的到來，政府職能及其履行方式，以及以政府、市場主體、社會組織和民眾構成的地方治理網絡組織的運行方式都將會發生重大轉型，運用技術手段的程度將成為決定地方治理水平和效率的重要衡量標準。隨著大數據、“互聯網＋”、云計算、人工智能等新型技術的發展，未來地方治理模式將更加精確化和智能化。信息時代民眾普遍的知識覺醒、信息的高度暢通、社會力量的自我整合，政府執政觀念的轉變，將深刻塑造新的公共服務供給機制，推動政府職能轉變與組織變革。最后，提升民眾獲得感將成為地方治理的重要目標，隨著社會多元化和民眾需求的不斷提升，地方政府在治理過程中將更多地從民眾需求出發改造政府流程和社會治理方式，引入參與式治理以更好地發揮社會組織和個體在地方治理中的能動性，從而提升民眾滿意度。
在未來發展中，地方政府、市場主體與社會組織需要通過頻密、制度化互動而走向互動式治理，實現政府機制、市場機制與社群機制等三種治理機制的互補嵌入與有效協同。對此，中國地方治理似應處理好以下幾種關系：在縱向政府間關系上，應繼續深化行政體制改革，明確各層級政府的職責范圍，探討政府間職責分工、資源配置、權力配置以及規范監督的優化路徑，以使各級政府有資源、有能力、有效規范履行自身職能，解決選擇性職能履行導致的政府治理能力低下和政府履職能力不足等問題；在政府與市場關系上，應繼續深化簡政放權放管結合優化服務改革，優化政務信息共享、打破“信息孤島”、提高政務服務便利化，讓政務服務網運轉起來，將“放管服”改革進行到底，同時，要提高政府與民營資本合作供給公共服務的水平，充分發揮政府政策引導和整合各主體間合作機制優勢，以及市場主體的資本、技術、經驗及經營管理優勢，提高公共物品和公共服務的供給質量和效率；在政府與社會組織關系上，應加快培育社會組織力量，提升社會組織參與公共服務供給能力，加快推進公共服務供給中政府以購買服務等方式與社會組織合作供給公共服務的程度，努力搭建平等參與、公共權力共享的多主體互動合作治理體系。
（作者系教育部長江學者特聘教授，浙江大學公共管理學院教授、院長，中國鄉村發現網轉自：《治理研究》2018年第1期）
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