2022年中央一號文件指出，堅持穩中求進工作總基調，立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局、推動高質量發展，促進共同富裕，指明了未來一個時期我國經濟社會發展的總體思路、總體目標和總體原則。當前，實現農業穩產增產、農民穩步增收、農村穩定安寧仍面臨一系列風險挑戰，實現共同富裕最薄弱的環節仍在農村，必須通過深入推進農村重點領域改革，激活各類資源要素。在復雜多變的發展環境下，以發展和安全的穩定性應對不穩定性和不確定性的外部環境。
一、土地制度創新要抓“兩塊地”
我國農業農村經濟取得的輝煌成就，得益于在持續推進農村改革的過程中，始終堅持農村基本經營制度不動搖，把處理好農民與土地的關系作為主線。區別于建設用地和征地制度改革，僅涉及部分區域和部分農民，承包地和宅基地制度改革事關每一位農民的切身利益，更直接關系到農業生產和農村社會的穩定，必須進一步突出農民在“兩塊地”上的基本權益保障。
擴大農村承包地延包試點范圍。保持農村土地承包關系穩定并長久不變，是鞏固完善農村基本經營制度的“定盤星”。我國第二輪土地承包從1993年開始，到1999年基本完成。按照承包期三十年計算，二輪承包將在未來幾年內陸續到期，“十四五”期間全國將有3000多萬名農戶需要順延，大規模延包將在2028年前后，現在是窗口期，延包試點工作需要加快推進。根據2021年清華大學中國農村研究院對山東、浙江、山西、陜西、吉林等12個省份的調查，主要有兩種延包情況，一是順延；二是小調整，50％以上的農民希望維持二輪土地承包關系不變，還有超過30％的農民希望依據新的戶籍人口或常住人口進行土地調整。解決二輪承包后農村出現的新情況，包括新增家庭成員未獲得耕地等一系列問題，在延包工作中需高度關注。從一些二輪延包試點的具體操作看，除了大部分選擇順延承包以外，山東、安徽采取“機動地調節”等方式化解“人地矛盾”，云南探索直接順延、分（合）戶變更承包、互換承包、退出承包四種方式，堅持了尊重農民意愿的原則，形成了可參考的經驗做法。下一步，要在對試點地區延包做法進行提煉總結以及堅持基本原則的基礎上，提煉歸納出幾條符合政策、農民群眾接受的成熟經驗和做法進行推介，做好2022年中央一號文件要求的“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”工作，為全國范圍內土地延包順利實施打下基礎。
推進土地經營權合理有序流轉。習近平總書記講，現階段深化農村土地制度改革要更多考慮推進中國農業現代化問題。“三權分置”制度設計，在堅持農村土地集體所有、維護農戶承包權益的基礎上，有效釋放了家庭、集體經營兩方面積極性，為激活農地要素、實現規模經營創造了條件。隨著我國工業化、城鎮化、農業現代化進程加快，有意愿流轉經營權的農戶比例會越來越高。這也是順應農業現代化水平提升，農業從業人員不斷減少趨勢的必然選擇。經營主體總量減少，經營規模越來越大是全球現代農業發展的共同趨勢。美國農場數從1935年的681萬家下降到2016年的206萬家，平均每年減少5.8萬家。單個農場規模則由1950年的212英畝增長到2016年的442英畝，歐洲諸國與日韓也表現出同樣趨勢。瑞典1900年有家庭農場51萬家，到2015年減少到6.7萬家，平均規模由1980年的39公頃擴大到2016年的46公頃。法國家庭農場1955年有229萬家，到1997年減少到68萬家，同期平均規模由16公頃擴大到42公頃。日本農戶數由1985年的466萬戶減少到2010年的252萬戶，同期平均規模由0.88公頃擴大到1.88公頃。我國土地經營也表現出類似趨勢，上海松江家庭農場由2013年1267個減少到2020年的838個，平均規模由113畝增加到160畝。雖然土地權益越來越細分，但共同趨勢是越來越強調土地經營權的實際擁有。順應工業化城鎮化帶來的從業者大量減少，農地農用農民用轉變為農地農用多元主體用，土地經營權在更大范圍內共享，優化土地資源配置效率，提升土地利用度和從業者勞動生產率，這是現代農業發展的必由之路。清華大學中國農村研究院2021年的調查數據顯示，近50％的小農戶認為未來應當通過土地流轉將耕地集中至新型農業經營主體手中開展規模經營。2021年農業農村部《農村土地經營權流轉管理辦法》的出臺，為引導農村土地經營權合理有序流轉提供了更好的保障。要在堅持農地農用、堅決遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的前提下，從我國農村千差萬別的實際情況出發，在充分尊重農民意愿、保障農民權益的基礎上，順應城鄉要素雙向流動、平等交換的趨勢，引導農民以轉包、出租、入股等多種方式流轉土地經營權，推進土地規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源配置效率。在實際操作中對流轉行為要嚴格規范，加強土地流轉管理及服務，有效防范風險，妥善化解矛盾糾紛，實現土地經營權流轉與農村勞動力進城、城市資本技術要素下鄉的有機統一。
盤活用好農村閑置宅基地。2015年以來，按照“依法公平取得、節約集約使用、自愿有償退出”原則要求，全國33個縣（市、區）開展農村宅基地制度改革試點，積極探索宅基地有償使用和退出機制，核心是盤活用好本來就不富余的土地要素，避免資源浪費。最近幾年，隨著農村宅基地制度改革在激活土地資源要素、推進集體經營性建設用地入市、促進一二三產業融合等方面的持續推進，農業農村部在原有試點基礎上，于2020年將新一輪改革試點擴大到3個地級市和104個縣（市、區）。試點地區已經探索了多種方式流轉宅基地使用權，讓農村閑置房地資源退得出、流得動、有收益。據統計，試點地區盤活閑置宅基地發展鄉村產業7.98萬宗，帶動集體收入4.18億元、農民增收16.77億元。江蘇、湖南、河北等地不僅允許原農戶將閑置宅基地在縣域范圍內轉讓給符合條件的集體經濟組織成員，而且部分試點地區允許閑置宅基地發展民宿、電商等新產業新業態。浙江省象山縣建設“農村閑置宅基地盤活應用系統”，已在線流轉閑置宅基地47宗。總之，要充分認識到在新的發展階段盤活用好農村閑置宅基地資源，對發展鄉村產業、釋放農業多重功能、挖掘鄉村多元價值意義重大。積極探索宅基地“三權分置”實現形式，要在防范風險、權屬清晰和保證農民有穩定住所和充分權益保障的前提下，豐富農民宅基地使用權權能，開展農民住房財產權抵押融資，探索宅基地自愿有償退出機制。鼓勵農村集體經濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活農村閑置宅基地和閑置住宅，拓寬農民財產性收入增長渠道。
二、經營制度創新要有利于現代農業發展
經營制度創新既要充分考慮我國大國小農的基本國情，也要顧及工業化城鎮化持續推進的外部環境。根據第三次農業普查數據，我國小農戶數量占到農業經營主體的98％以上，小農戶從業人員占農業從業人員的90％，小農戶經營耕地面積占總耕地面積的70％。以小農戶為主的家庭經營是我國農業經營的主要形式。“不讓小農戶掉隊”，實現小農戶與現代農業有機銜接，不僅是我國農業發展要堅守的底線，更是實現農業現代化的基礎和關鍵。同時，培育和發展新型農業經營主體，不僅是提高農業經營集約化、專業化、組織化、社會化程度的要求，也是農業現代化與工業化、城鎮化、信息化發展水平相適應，解決“誰來種地”“地怎么種好”現實問題的必然選擇。
重視大國小農基本國情。改革開放以來，工業化城鎮化持續推動對小農格局的重塑是不爭事實，小農正在經歷千年之變。工業化城鎮化產業的“虹吸效應”，使數以億計的農業從業人員轉向非農產業就業。農業科技的廣泛實施，特別是農機裝備的應用推廣，對農業從業人員的“擠出效應”，極大地提升了農業勞動生產效率。事實上，盡管改革開放以來中國農戶總量變化不大，但全部勞動力從事第一產業的比例已由1978年的70.5％減少到2020年的23.6％，平均每年下降1個百分點。與此同時，從事第一產業的勞動力在2002年達到歷史最高點3.66億人后已減少到2020年的1.77億人，18年間平均每年減少1000萬人。按此速度推進，到2050年從事第一產業的勞動力占全部勞動力比例下降到2％-5％以內，第一產業從業人員減少到2000萬人左右將是大概率事件。因此，觀察小農之變，有兩個維度：一是歷史觀。小農在中國存在幾千年，無論現階段外部環境如何變化，基于內生的農業生產家庭經營最優的本源，小農經濟將長期延續。在任何經濟社會發展階段，小農都是農業之基、農村之基和執政之基。二是發展觀。小農正在發生歷史性演變，推進土地制度不斷創新，要從生產關系的要求和維護小農土地權益保障的角度出發，促進小農不斷分化，順應工業化城鎮化和農業現代化的發展需求，實現小農現代化，要在兩個方面有所作為：一是對留在農業內部的從業人員植入現代經營理念，通過現代科技、現代機械裝備提升從業者的生產能力，使小農由普通勞動力轉變為具有人力資本的從業者。二是實施新型農業經營主體提升行動，支持有條件的小農戶成為家庭農場，引導以家庭農場為成員組建農民合作社，以現代農業生產經營方式順應現代農業發展要求。
培育好家庭農場和農民合作社。習近平總書記高度重視農民合作社的發展，強調要突出抓好家庭農場和農民合作社這兩類農業經營主體發展。經過多年的努力，家庭農場、農民合作社的培育發展取得重要進展，在組織農民、幫助農民、帶動農民、富裕農民方面發揮了重要作用。農業農村部最新統計，全國家庭農場名錄系統填報數量超過380萬家，農民合作社質量提升整縣推進試點工作取得階段性成果。截至2021年11月底，全國依法登記的農民合作社超過221.9萬家，輻射帶動全國近一半農戶。組建聯合社1.4萬家，社均帶動17家單體合作社。在新型農業經營主體轉型升級的關鍵階段，推動兩類主體高質量發展，核心要聚焦兩方面：一是在普通農戶不斷分化的基礎上，促進部分農戶通過自耕地和租地經營，擴大農業經營規模，發展成為將來支撐我國現代農業的主要經營載體——家庭農場。要引導家庭農場發展糧油和生豬等重要農產品生產，從事規模化經營，提高勞動生產效率，提高土地產出效率，提高資源配置效率和綜合生產能力。二是促進農民合作社大發展，把握全球農民合作社發展的共同規律，從最近幾年農民合作社發展實踐看，不主張更多數量的小規模合作社生成發展，而要聚焦現有合作社的規范運行，擴大現有合作社的經營規模，促進合作社在農業各產業規模擴張以及引領農業新產業新業態方面有更大作為，形成多元化格局。延長農業產業鏈，一二三產業融合，發揮農民合作社在產業融合方面的功能作用。借鑒全球農民合作社發展過程中，引入現代企業經營理念，強化企業化經營作為的經驗，引導推動農民合作社辦公司發展，增強合作社發展實力。大力發展農民合作社聯合社，增強農民合作社組織帶動能力，使合作社成員有充分的發展機會。政府要在深化服務理念、健全制度管理、優化政策扶持、完善保障措施四個方面有所作為。同時，培養造就有愛農情懷、工匠精神、創新意識、社會責任感等優秀品質的高素質農民隊伍，提升人力資本。
發揮農業企業的引領作用。實踐反復證明，現代農業企業對實現農業高質量發展意義重大。目前，我國已培育全國縣級以上龍頭企業9萬家，其中國家重點龍頭企業1959家，企業發展步伐持續加速，對提升農業經濟效益、推進農業現代化發展至關重要。為充分發揮農業企業在現代農業，特別是推進農業科技研發應用方面具有的引領和導向作用，一是要不斷提升企業自身實力，增強現代性、創新性、示范性。加大對科技創新、質量控制、品牌建設、渠道拓展等發展模式的投入，實現高質量發展。二是不斷完善農業企業與其他經營主體，尤其是與小農戶之間的利益聯結機制，增加小農戶在農業現代化進程中的參與感、獲得感、幸福感。強化農民合作社和企業合作對接，明確一批社企對接重點縣，解決先進農業科技引進、市場營銷、品牌塑造推介難題。三是完善扶持政策，鼓勵農業企業深度參與縣域經濟發展，強化財政支持、金融支持、用地保障，引導農業企業布局鄉村，帶動鄉村產業振興。
提升農業社會化服務組織能力。近年來，與土地經營權流轉形成的土地規模經營相比，農戶不流轉土地經營權，而是將重要的田間作業環節托轉給新的服務主體，即通過土地經營全托管、半托管形式，形成服務規模經營的發展模式，在我國越來越具有充分的發展動力和強大的生命力。2021年，全國農業社會化服務組織數量已超95萬個，服務面積16.7億畝次，服務了全國7800多萬戶小農戶。2021年前三季度，全國供銷合作社系統土地全托管面積為5133.4萬畝，配方施肥、統防統治、農機作業等農業社會化服務3.25億畝次。清華大學中國農村研究院2021年對全國9個省45個樣本村的調查，有40％開展了以生產托管為主的經營活動。774個農戶樣本中，絕大多數農戶至少會在一個生產環節采用社會化服務。農業社會化服務大大節約了農民的生產成本，根據農業農村部對19個省份共875個托管案例的定量分析顯示，農戶采取全程托管，小麥每畝節本增效356.05元，玉米每畝節本增效388.84元。山西省人大調查組的蹲點調查發現，生產托管服務與農民自種相比可實現調查點玉米畝均增產18.1％。農業社會化服務組織在幫助農民省錢、省心、省力方面的功能作用不斷得以強化。由此可以判斷，未來一個較長時期內，我國農業生產經營方式會隨著農業從業人員絕對數量大幅減少和占全部勞動力比例大幅降低而發生重大變化，在戶籍農戶家家繼續擁有承包地的格局下，會越來越呈現出“家庭傳承者兼業＋從業外來者專業”的基本農業經營模式。為滿足日益旺盛的農業社會化服務需求，各類服務主體要立足自身優勢，不斷提升服務的規范化、信息化和專業化水平。搭建線上線下相結合，涵蓋交流、咨詢、交易等多重功能的農業社會化服務平臺，促進信息交流、供需對接、資源整合，推進農業社會化服務向農業生產全過程、全產業和農村生態、農民生活服務領域延伸，形成功能多樣、經濟便捷、專業高效的新型農業社會化服務體系。
三、農村產權制度創新要促進集體經濟發展
發展新型農村集體經濟，是黨的十九屆五中全會提出深化農村改革的重要內容，也是農村產權制度改革的目標導向。經過近年來有序推進清產核資、成員界定、經營性資產股份合作制改革等工作，我國正逐步構建起歸屬清晰、權能完整、流轉順暢、保護嚴格的中國特色社會主義農村集體產權制度，夯實了發展新型農村集體經濟的基礎。從各地改革實踐看，新型農村產權制度安排在鞏固拓展脫貧攻堅成果，發展新型農村集體經濟組織，增加集體經濟收入和集體經濟組織再次分配機會方面取得的明顯進展，實實在在地增加了農民的獲得感和幸福感。
聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果。要把促進脫貧縣加快發展作為主攻方向，推動集體經濟薄弱村發展，面向低收入人群和欠發達地區，將發展新型農村集體經濟與鞏固拓展脫貧攻堅成果相結合。盤活用好扶貧資產，優化配置集體經營性和資源性資產，繼續進行產業幫扶，依托不同地區的農業資源稟賦和經濟社會條件，培育優勢和特色產業，促進產業提檔升級，實現農民充分就業，拓寬農民收入渠道，強化自身造血功能，在守住不發生規模性返貧底線的基礎上，實現更高層次的發展。推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，逐步使脫貧攻堅的針對性政策轉變為鄉村振興的普惠性政策，階段性政策轉變為長期政策，區域性政策轉變為全面性政策，實現由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉村振興平穩過渡。
推動富民鄉村產業融合發展。發展集體經濟和富民鄉村產業在提高農民收入、實現共同富裕的目標邏輯上具有一致性。要將富民鄉村產業視為發展縣域富民產業的重要內容納入中長期發展規劃，培育管根本管長遠的富民產業，因地制宜轉變產業發展方式。充分保護、利用好65.5億畝的集體土地和7.7萬億元賬面資產的農村集體家底，喚醒農村“沉睡的資源”。大力發展新產業新業態，促進鄉村產業融合發展，通過發展比較優勢明顯，帶動就業容量大、增收功能強的產業，形成“一村一品”“一縣一業”的格局，實現勞動力在農業內部的高質量就業和收入增長。在實現傳統農業轉型升級的同時，增強集體經濟的創收能力與經濟實力，強化集體經濟組織為小農戶提供生產服務的功能，確保農民收入特別是財產性收入增長，拓展農村集體經濟發展新路徑。
圍繞鄉村治理發揮作用。鄉村治理事關農村的穩定與發展，發展集體經濟離不開鄉村社會的有序運行，而鄉村社會的有序運行也需要集體經濟的有效支撐。實現治理有序的目標，要將發展新型集體經濟、創新農村組織形式、豐富雙層經營體制內涵與完善鄉村治理體系有機結合，在黨組織的領導下，妥善處理村委會、集體經濟組織與集體經濟組織成員等主體間的關系，保障集體經濟組織的權威性與號召力，維護集體成員的合法權益，構建起良性互促的運行邏輯。通過公共意識的教育和引導，提升農民自我管理、自我服務水平，改善村民精神面貌，提升文化素質與參與鄉村治理的積極性。建立公開透明的參與管理機制，增強村莊內部信任，降低集體經濟發展風險，確保收益穩步提升，通過農村產權制度創新，培育文明鄉風、良好家風、淳樸民風，展現鄉村文明新氣象，形成共建、共治、共享的鄉村治理新格局。
四、農業支持保護制度創新要體現中國特色
2021年，全國一般公共預算農林水支出超過2.2萬億元，相當于第一產業增加值的27％，深刻表明我國對農業的支持保護強度和深度，都到了新的歷史高度。對支持農林牧漁各產業發展，確保國家糧食安全，強化以我為主的國家農業產業安全觀起到了堅實的支撐作用。中國特色的農業支持保護體系框架不斷完善，契合了我國經濟社會發展的階段性變化，順應了在城鄉資源要素雙向流動、空間邊界趨于模糊、三大產業融合發展，我國城鄉關系發生深刻變化的背景下，十九屆五中全會提出強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。要在堅持農業農村優先發展的原則下，在堅持市場配置資源的前提下，調整政府作為導向，繼續完善農業農村發展的“硬基礎”與“軟環境”。
公共財政向糧食主產區傾斜。無論是糧食主產區，還是糧食主銷區和產銷平衡區，都要扛起糧食安全的政治責任，保面積、保產量。要堅持黨政同責，在實行“米袋子”書記、省長雙負責的同時，集中資源要素，采取非均衡方式，完善糧食主產區利益補償機制，加大公共財政投入，在中央財政緊平衡的背景下，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域，中央預算內投資進一步向農業農村傾斜，同時，壓實地方政府投入責任。堅持糧食生產的財政投放數量不減，耕地地力保護補貼、玉米大豆生產者補貼等各項補貼力度不減，支持高標準農田建設，產糧大縣獎勵等強農惠農政策強度不減，調動種糧主體的生產積極性。不折不扣落實好穩步提高土地出讓收入用于農業農村的比例要求。一是加大對糧食主產區資金支持力度，科學安排產糧大縣、產油大縣獎勵資金。二是加大對糧食主產區工業化發展的支持力度，包括對農產品加工業和鄉村特色產業園區、集群、產業強鎮的支持力度。三是加大糧食主產區基礎設施和公共服務設施支持力度，提升農機裝備水平，健全農田水利工程管護機制，進一步提高農業綜合生產能力，保障國家糧食安全。
科學推進鄉村建設行動。實施鄉村建設行動是十九屆五中全會做出的重大戰略決策，要堅持鄉村建設為農民而建，認真對待、科學推進。強化把鄉村建設擺在社會主義現代化建設重要位置的認識，將縣域城鎮和村莊規劃統籌考慮，針對重點任務采取行之有效的實際行動。要根據不同的村莊類型、主導產業、交通區位、資源環境、風土人情等因素，因地制宜制定村莊的建設思路與工作方法，建設生產生活舒適便捷、高效優質，村容村貌整潔有序、特色鮮明的鄉村。加大農村公共基礎設施建設力度，特別是面向經濟欠發達地區和脫貧地區，重點抓好農村交通運輸、農田水利、飲水、物流、寬帶等基礎設施建設。把強化農村基礎設施建設納入新基建規劃。加快水、電、路、氣、通信、廣播電視等傳統基礎設施的提檔升級，推進鄉村經濟社會數字化轉型，全面落實城鄉統一、重在農村的基礎設施建設保障機制。強化改善農村人居環境的工作力度，扎實做好農村改廁、生活垃圾處理、污水治理，要因地制宜，注重實效，不搞一個模式。繼續提高農村公共服務水平，實現城鄉基本公共服務均等化。
用好普惠金融與農業保險工具。近年來，農村金融改革不斷向縱深推進，比較好地解決了農民生產生活缺乏金融支撐的困難，從未來發展要求看，金融支農在我國仍是制度政策創新的重中之重。創新信貸產品和服務機制。聚焦新型農業經營主體和普通農戶不同主體分類施策，著眼于服務產業、服務實體、服務農民，聚焦產業，突出主體，優化環境，防范風險。通過加大支農支小再貸款、再貼現支持力度，實施更加優惠的存款準備金政策，鼓勵多元化的金融機構、金融工具、金融服務參與到現代農業發展過程之中。在為新型農業經營主體提供規模化、專業化生產金融支撐的同時，兼顧普通農戶和在保障農業產業安全方面的重要作用，有效解決“融資難、融資貴”問題。發展農業保險。2021年我國農業保險保費規模965.18億元，同比增長18.4％，已成為全球最大農險市場，為1.88億戶次農戶提供風險保障共計4.78萬億元，要在已有基礎上創新開拓新工具、新手段、新模式。要擴大糧食及重要農產品的農業保險覆蓋面，加快險種創新，擴大完全成本和收入保險范圍，優化完善“保險＋期貨”模式，充分發揮農業信貸擔保作用。同時，建立健全包括市場準入、稅費優惠、經費補貼、基層服務體系等各項配套政策在內的綜合性政策體系，強化風險管理意識，增強抵御自然、疫病、市場、社會等各類風險能力，減少不確定性和不穩定性，保障以我為主的農業產業安全觀落到實處。
（作者系《中國鄉村發現》學術委員、湖南師范大學中國鄉村振興研究院專家委員，中央農辦、農業農村部鄉村振興咨詢委員會委員；中國鄉村發現網轉自：《 農民日報 》2022年04月09日第5版）
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