2022年中央一號文件指出，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構(gòu)建新發(fā)展格局、推動高質(zhì)量發(fā)展，促進共同富裕，指明了未來一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的總體思路、總體目標(biāo)和總體原則。當(dāng)前，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)、農(nóng)民穩(wěn)步增收、農(nóng)村穩(wěn)定安寧仍面臨一系列風(fēng)險挑戰(zhàn)，實現(xiàn)共同富裕最薄弱的環(huán)節(jié)仍在農(nóng)村，必須通過深入推進農(nóng)村重點領(lǐng)域改革，激活各類資源要素。在復(fù)雜多變的發(fā)展環(huán)境下，以發(fā)展和安全的穩(wěn)定性應(yīng)對不穩(wěn)定性和不確定性的外部環(huán)境。
一、土地制度創(chuàng)新要抓“兩塊地”
我國農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟取得的輝煌成就，得益于在持續(xù)推進農(nóng)村改革的過程中，始終堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度不動搖，把處理好農(nóng)民與土地的關(guān)系作為主線。區(qū)別于建設(shè)用地和征地制度改革，僅涉及部分區(qū)域和部分農(nóng)民，承包地和宅基地制度改革事關(guān)每一位農(nóng)民的切身利益，更直接關(guān)系到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村社會的穩(wěn)定，必須進一步突出農(nóng)民在“兩塊地”上的基本權(quán)益保障。
擴大農(nóng)村承包地延包試點范圍。保持農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，是鞏固完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的“定盤星”。我國第二輪土地承包從1993年開始，到1999年基本完成。按照承包期三十年計算，二輪承包將在未來幾年內(nèi)陸續(xù)到期，“十四五”期間全國將有3000多萬名農(nóng)戶需要順延，大規(guī)模延包將在2028年前后，現(xiàn)在是窗口期，延包試點工作需要加快推進。根據(jù)2021年清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院對山東、浙江、山西、陜西、吉林等12個省份的調(diào)查，主要有兩種延包情況，一是順延；二是小調(diào)整，50％以上的農(nóng)民希望維持二輪土地承包關(guān)系不變，還有超過30％的農(nóng)民希望依據(jù)新的戶籍人口或常住人口進行土地調(diào)整。解決二輪承包后農(nóng)村出現(xiàn)的新情況，包括新增家庭成員未獲得耕地等一系列問題，在延包工作中需高度關(guān)注。從一些二輪延包試點的具體操作看，除了大部分選擇順延承包以外，山東、安徽采取“機動地調(diào)節(jié)”等方式化解“人地矛盾”，云南探索直接順延、分（合）戶變更承包、互換承包、退出承包四種方式，堅持了尊重農(nóng)民意愿的原則，形成了可參考的經(jīng)驗做法。下一步，要在對試點地區(qū)延包做法進行提煉總結(jié)以及堅持基本原則的基礎(chǔ)上，提煉歸納出幾條符合政策、農(nóng)民群眾接受的成熟經(jīng)驗和做法進行推介，做好2022年中央一號文件要求的“開展第二輪土地承包到期后再延長30年整縣試點”工作，為全國范圍內(nèi)土地延包順利實施打下基礎(chǔ)。
推進土地經(jīng)營權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)。習(xí)近平總書記講，現(xiàn)階段深化農(nóng)村土地制度改革要更多考慮推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化問題。“三權(quán)分置”制度設(shè)計，在堅持農(nóng)村土地集體所有、維護農(nóng)戶承包權(quán)益的基礎(chǔ)上，有效釋放了家庭、集體經(jīng)營兩方面積極性，為激活農(nóng)地要素、實現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營創(chuàng)造了條件。隨著我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程加快，有意愿流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶比例會越來越高。這也是順應(yīng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平提升，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員不斷減少趨勢的必然選擇。經(jīng)營主體總量減少，經(jīng)營規(guī)模越來越大是全球現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的共同趨勢。美國農(nóng)場數(shù)從1935年的681萬家下降到2016年的206萬家，平均每年減少5.8萬家。單個農(nóng)場規(guī)模則由1950年的212英畝增長到2016年的442英畝，歐洲諸國與日韓也表現(xiàn)出同樣趨勢。瑞典1900年有家庭農(nóng)場51萬家，到2015年減少到6.7萬家，平均規(guī)模由1980年的39公頃擴大到2016年的46公頃。法國家庭農(nóng)場1955年有229萬家，到1997年減少到68萬家，同期平均規(guī)模由16公頃擴大到42公頃。日本農(nóng)戶數(shù)由1985年的466萬戶減少到2010年的252萬戶，同期平均規(guī)模由0.88公頃擴大到1.88公頃。我國土地經(jīng)營也表現(xiàn)出類似趨勢，上海松江家庭農(nóng)場由2013年1267個減少到2020年的838個，平均規(guī)模由113畝增加到160畝。雖然土地權(quán)益越來越細分，但共同趨勢是越來越強調(diào)土地經(jīng)營權(quán)的實際擁有。順應(yīng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化帶來的從業(yè)者大量減少，農(nóng)地農(nóng)用農(nóng)民用轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)地農(nóng)用多元主體用，土地經(jīng)營權(quán)在更大范圍內(nèi)共享，優(yōu)化土地資源配置效率，提升土地利用度和從業(yè)者勞動生產(chǎn)率，這是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2021年的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，近50％的小農(nóng)戶認為未來應(yīng)當(dāng)通過土地流轉(zhuǎn)將耕地集中至新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體手中開展規(guī)模經(jīng)營。2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》的出臺，為引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)合理有序流轉(zhuǎn)提供了更好的保障。要在堅持農(nóng)地農(nóng)用、堅決遏制耕地“非農(nóng)化”、防止耕地“非糧化”的前提下，從我國農(nóng)村千差萬別的實際情況出發(fā)，在充分尊重農(nóng)民意愿、保障農(nóng)民權(quán)益的基礎(chǔ)上，順應(yīng)城鄉(xiāng)要素雙向流動、平等交換的趨勢，引導(dǎo)農(nóng)民以轉(zhuǎn)包、出租、入股等多種方式流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，推進土地規(guī)模經(jīng)營，提高土地產(chǎn)出率、勞動生產(chǎn)率和資源配置效率。在實際操作中對流轉(zhuǎn)行為要嚴(yán)格規(guī)范，加強土地流轉(zhuǎn)管理及服務(wù)，有效防范風(fēng)險，妥善化解矛盾糾紛，實現(xiàn)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)與農(nóng)村勞動力進城、城市資本技術(shù)要素下鄉(xiāng)的有機統(tǒng)一。
盤活用好農(nóng)村閑置宅基地。2015年以來，按照“依法公平取得、節(jié)約集約使用、自愿有償退出”原則要求，全國33個縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村宅基地制度改革試點，積極探索宅基地有償使用和退出機制，核心是盤活用好本來就不富余的土地要素，避免資源浪費。最近幾年，隨著農(nóng)村宅基地制度改革在激活土地資源要素、推進集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、促進一二三產(chǎn)業(yè)融合等方面的持續(xù)推進，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部在原有試點基礎(chǔ)上，于2020年將新一輪改革試點擴大到3個地級市和104個縣（市、區(qū)）。試點地區(qū)已經(jīng)探索了多種方式流轉(zhuǎn)宅基地使用權(quán)，讓農(nóng)村閑置房地資源退得出、流得動、有收益。據(jù)統(tǒng)計，試點地區(qū)盤活閑置宅基地發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)7.98萬宗，帶動集體收入4.18億元、農(nóng)民增收16.77億元。江蘇、湖南、河北等地不僅允許原農(nóng)戶將閑置宅基地在縣域范圍內(nèi)轉(zhuǎn)讓給符合條件的集體經(jīng)濟組織成員，而且部分試點地區(qū)允許閑置宅基地發(fā)展民宿、電商等新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)。浙江省象山縣建設(shè)“農(nóng)村閑置宅基地盤活應(yīng)用系統(tǒng)”，已在線流轉(zhuǎn)閑置宅基地47宗。總之，要充分認識到在新的發(fā)展階段盤活用好農(nóng)村閑置宅基地資源，對發(fā)展鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、釋放農(nóng)業(yè)多重功能、挖掘鄉(xiāng)村多元價值意義重大。積極探索宅基地“三權(quán)分置”實現(xiàn)形式，要在防范風(fēng)險、權(quán)屬清晰和保證農(nóng)民有穩(wěn)定住所和充分權(quán)益保障的前提下，豐富農(nóng)民宅基地使用權(quán)權(quán)能，開展農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押融資，探索宅基地自愿有償退出機制。鼓勵農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員采取自營、出租、入股、合作等多種方式，盤活農(nóng)村閑置宅基地和閑置住宅，拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長渠道。
二、經(jīng)營制度創(chuàng)新要有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展
經(jīng)營制度創(chuàng)新既要充分考慮我國大國小農(nóng)的基本國情，也要顧及工業(yè)化城鎮(zhèn)化持續(xù)推進的外部環(huán)境。根據(jù)第三次農(nóng)業(yè)普查數(shù)據(jù)，我國小農(nóng)戶數(shù)量占到農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的98％以上，小農(nóng)戶從業(yè)人員占農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的90％，小農(nóng)戶經(jīng)營耕地面積占總耕地面積的70％。以小農(nóng)戶為主的家庭經(jīng)營是我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營的主要形式。“不讓小農(nóng)戶掉隊”，實現(xiàn)小農(nóng)戶與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)有機銜接，不僅是我國農(nóng)業(yè)發(fā)展要堅守的底線，更是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。同時，培育和發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，不僅是提高農(nóng)業(yè)經(jīng)營集約化、專業(yè)化、組織化、社會化程度的要求，也是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化發(fā)展水平相適應(yīng)，解決“誰來種地”“地怎么種好”現(xiàn)實問題的必然選擇。
重視大國小農(nóng)基本國情。改革開放以來，工業(yè)化城鎮(zhèn)化持續(xù)推動對小農(nóng)格局的重塑是不爭事實，小農(nóng)正在經(jīng)歷千年之變。工業(yè)化城鎮(zhèn)化產(chǎn)業(yè)的“虹吸效應(yīng)”，使數(shù)以億計的農(nóng)業(yè)從業(yè)人員轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)。農(nóng)業(yè)科技的廣泛實施，特別是農(nóng)機裝備的應(yīng)用推廣，對農(nóng)業(yè)從業(yè)人員的“擠出效應(yīng)”，極大地提升了農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)效率。事實上，盡管改革開放以來中國農(nóng)戶總量變化不大，但全部勞動力從事第一產(chǎn)業(yè)的比例已由1978年的70.5％減少到2020年的23.6％，平均每年下降1個百分點。與此同時，從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力在2002年達到歷史最高點3.66億人后已減少到2020年的1.77億人，18年間平均每年減少1000萬人。按此速度推進，到2050年從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占全部勞動力比例下降到2％-5％以內(nèi)，第一產(chǎn)業(yè)從業(yè)人員減少到2000萬人左右將是大概率事件。因此，觀察小農(nóng)之變，有兩個維度：一是歷史觀。小農(nóng)在中國存在幾千年，無論現(xiàn)階段外部環(huán)境如何變化，基于內(nèi)生的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)家庭經(jīng)營最優(yōu)的本源，小農(nóng)經(jīng)濟將長期延續(xù)。在任何經(jīng)濟社會發(fā)展階段，小農(nóng)都是農(nóng)業(yè)之基、農(nóng)村之基和執(zhí)政之基。二是發(fā)展觀。小農(nóng)正在發(fā)生歷史性演變，推進土地制度不斷創(chuàng)新，要從生產(chǎn)關(guān)系的要求和維護小農(nóng)土地權(quán)益保障的角度出發(fā)，促進小農(nóng)不斷分化，順應(yīng)工業(yè)化城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展需求，實現(xiàn)小農(nóng)現(xiàn)代化，要在兩個方面有所作為：一是對留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的從業(yè)人員植入現(xiàn)代經(jīng)營理念，通過現(xiàn)代科技、現(xiàn)代機械裝備提升從業(yè)者的生產(chǎn)能力，使小農(nóng)由普通勞動力轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂腥肆Y本的從業(yè)者。二是實施新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提升行動，支持有條件的小農(nóng)戶成為家庭農(nóng)場，引導(dǎo)以家庭農(nóng)場為成員組建農(nóng)民合作社，以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式順應(yīng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展要求。
培育好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社。習(xí)近平總書記高度重視農(nóng)民合作社的發(fā)展，強調(diào)要突出抓好家庭農(nóng)場和農(nóng)民合作社這兩類農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展。經(jīng)過多年的努力，家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社的培育發(fā)展取得重要進展，在組織農(nóng)民、幫助農(nóng)民、帶動農(nóng)民、富裕農(nóng)民方面發(fā)揮了重要作用。農(nóng)業(yè)農(nóng)村部最新統(tǒng)計，全國家庭農(nóng)場名錄系統(tǒng)填報數(shù)量超過380萬家，農(nóng)民合作社質(zhì)量提升整縣推進試點工作取得階段性成果。截至2021年11月底，全國依法登記的農(nóng)民合作社超過221.9萬家，輻射帶動全國近一半農(nóng)戶。組建聯(lián)合社1.4萬家，社均帶動17家單體合作社。在新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵階段，推動兩類主體高質(zhì)量發(fā)展，核心要聚焦兩方面：一是在普通農(nóng)戶不斷分化的基礎(chǔ)上，促進部分農(nóng)戶通過自耕地和租地經(jīng)營，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，發(fā)展成為將來支撐我國現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的主要經(jīng)營載體——家庭農(nóng)場。要引導(dǎo)家庭農(nóng)場發(fā)展糧油和生豬等重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)，從事規(guī)模化經(jīng)營，提高勞動生產(chǎn)效率，提高土地產(chǎn)出效率，提高資源配置效率和綜合生產(chǎn)能力。二是促進農(nóng)民合作社大發(fā)展，把握全球農(nóng)民合作社發(fā)展的共同規(guī)律，從最近幾年農(nóng)民合作社發(fā)展實踐看，不主張更多數(shù)量的小規(guī)模合作社生成發(fā)展，而要聚焦現(xiàn)有合作社的規(guī)范運行，擴大現(xiàn)有合作社的經(jīng)營規(guī)模，促進合作社在農(nóng)業(yè)各產(chǎn)業(yè)規(guī)模擴張以及引領(lǐng)農(nóng)業(yè)新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)方面有更大作為，形成多元化格局。延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈，一二三產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)揮農(nóng)民合作社在產(chǎn)業(yè)融合方面的功能作用。借鑒全球農(nóng)民合作社發(fā)展過程中，引入現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營理念，強化企業(yè)化經(jīng)營作為的經(jīng)驗，引導(dǎo)推動農(nóng)民合作社辦公司發(fā)展，增強合作社發(fā)展實力。大力發(fā)展農(nóng)民合作社聯(lián)合社，增強農(nóng)民合作社組織帶動能力，使合作社成員有充分的發(fā)展機會。政府要在深化服務(wù)理念、健全制度管理、優(yōu)化政策扶持、完善保障措施四個方面有所作為。同時，培養(yǎng)造就有愛農(nóng)情懷、工匠精神、創(chuàng)新意識、社會責(zé)任感等優(yōu)秀品質(zhì)的高素質(zhì)農(nóng)民隊伍，提升人力資本。
發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)的引領(lǐng)作用。實踐反復(fù)證明，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)企業(yè)對實現(xiàn)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展意義重大。目前，我國已培育全國縣級以上龍頭企業(yè)9萬家，其中國家重點龍頭企業(yè)1959家，企業(yè)發(fā)展步伐持續(xù)加速，對提升農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益、推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展至關(guān)重要。為充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)企業(yè)在現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，特別是推進農(nóng)業(yè)科技研發(fā)應(yīng)用方面具有的引領(lǐng)和導(dǎo)向作用，一是要不斷提升企業(yè)自身實力，增強現(xiàn)代性、創(chuàng)新性、示范性。加大對科技創(chuàng)新、質(zhì)量控制、品牌建設(shè)、渠道拓展等發(fā)展模式的投入，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展。二是不斷完善農(nóng)業(yè)企業(yè)與其他經(jīng)營主體，尤其是與小農(nóng)戶之間的利益聯(lián)結(jié)機制，增加小農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程中的參與感、獲得感、幸福感。強化農(nóng)民合作社和企業(yè)合作對接，明確一批社企對接重點縣，解決先進農(nóng)業(yè)科技引進、市場營銷、品牌塑造推介難題。三是完善扶持政策，鼓勵農(nóng)業(yè)企業(yè)深度參與縣域經(jīng)濟發(fā)展，強化財政支持、金融支持、用地保障，引導(dǎo)農(nóng)業(yè)企業(yè)布局鄉(xiāng)村，帶動鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)振興。
提升農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織能力。近年來，與土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)形成的土地規(guī)模經(jīng)營相比，農(nóng)戶不流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)，而是將重要的田間作業(yè)環(huán)節(jié)托轉(zhuǎn)給新的服務(wù)主體，即通過土地經(jīng)營全托管、半托管形式，形成服務(wù)規(guī)模經(jīng)營的發(fā)展模式，在我國越來越具有充分的發(fā)展動力和強大的生命力。2021年，全國農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織數(shù)量已超95萬個，服務(wù)面積16.7億畝次，服務(wù)了全國7800多萬戶小農(nóng)戶。2021年前三季度，全國供銷合作社系統(tǒng)土地全托管面積為5133.4萬畝，配方施肥、統(tǒng)防統(tǒng)治、農(nóng)機作業(yè)等農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)3.25億畝次。清華大學(xué)中國農(nóng)村研究院2021年對全國9個省45個樣本村的調(diào)查，有40％開展了以生產(chǎn)托管為主的經(jīng)營活動。774個農(nóng)戶樣本中，絕大多數(shù)農(nóng)戶至少會在一個生產(chǎn)環(huán)節(jié)采用社會化服務(wù)。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)大大節(jié)約了農(nóng)民的生產(chǎn)成本，根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部對19個省份共875個托管案例的定量分析顯示，農(nóng)戶采取全程托管，小麥每畝節(jié)本增效356.05元，玉米每畝節(jié)本增效388.84元。山西省人大調(diào)查組的蹲點調(diào)查發(fā)現(xiàn)，生產(chǎn)托管服務(wù)與農(nóng)民自種相比可實現(xiàn)調(diào)查點玉米畝均增產(chǎn)18.1％。農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)組織在幫助農(nóng)民省錢、省心、省力方面的功能作用不斷得以強化。由此可以判斷，未來一個較長時期內(nèi)，我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式會隨著農(nóng)業(yè)從業(yè)人員絕對數(shù)量大幅減少和占全部勞動力比例大幅降低而發(fā)生重大變化，在戶籍農(nóng)戶家家繼續(xù)擁有承包地的格局下，會越來越呈現(xiàn)出“家庭傳承者兼業(yè)＋從業(yè)外來者專業(yè)”的基本農(nóng)業(yè)經(jīng)營模式。為滿足日益旺盛的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)需求，各類服務(wù)主體要立足自身優(yōu)勢，不斷提升服務(wù)的規(guī)范化、信息化和專業(yè)化水平。搭建線上線下相結(jié)合，涵蓋交流、咨詢、交易等多重功能的農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)平臺，促進信息交流、供需對接、資源整合，推進農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)向農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全過程、全產(chǎn)業(yè)和農(nóng)村生態(tài)、農(nóng)民生活服務(wù)領(lǐng)域延伸，形成功能多樣、經(jīng)濟便捷、專業(yè)高效的新型農(nóng)業(yè)社會化服務(wù)體系。
三、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新要促進集體經(jīng)濟發(fā)展
發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟，是黨的十九屆五中全會提出深化農(nóng)村改革的重要內(nèi)容，也是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)導(dǎo)向。經(jīng)過近年來有序推進清產(chǎn)核資、成員界定、經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革等工作，我國正逐步構(gòu)建起歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護嚴(yán)格的中國特色社會主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，夯實了發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟的基礎(chǔ)。從各地改革實踐看，新型農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度安排在鞏固拓展脫貧攻堅成果，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，增加集體經(jīng)濟收入和集體經(jīng)濟組織再次分配機會方面取得的明顯進展，實實在在地增加了農(nóng)民的獲得感和幸福感。
聚焦鞏固拓展脫貧攻堅成果。要把促進脫貧縣加快發(fā)展作為主攻方向，推動集體經(jīng)濟薄弱村發(fā)展，面向低收入人群和欠發(fā)達地區(qū)，將發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟與鞏固拓展脫貧攻堅成果相結(jié)合。盤活用好扶貧資產(chǎn)，優(yōu)化配置集體經(jīng)營性和資源性資產(chǎn)，繼續(xù)進行產(chǎn)業(yè)幫扶，依托不同地區(qū)的農(nóng)業(yè)資源稟賦和經(jīng)濟社會條件，培育優(yōu)勢和特色產(chǎn)業(yè)，促進產(chǎn)業(yè)提檔升級，實現(xiàn)農(nóng)民充分就業(yè)，拓寬農(nóng)民收入渠道，強化自身造血功能，在守住不發(fā)生規(guī)模性返貧底線的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)更高層次的發(fā)展。推進鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，逐步使脫貧攻堅的針對性政策轉(zhuǎn)變?yōu)猷l(xiāng)村振興的普惠性政策，階段性政策轉(zhuǎn)變?yōu)殚L期政策，區(qū)域性政策轉(zhuǎn)變?yōu)槿嫘哉撸瑢崿F(xiàn)由集中資源支持脫貧攻堅向全面推進鄉(xiāng)村振興平穩(wěn)過渡。
推動富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。發(fā)展集體經(jīng)濟和富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)在提高農(nóng)民收入、實現(xiàn)共同富裕的目標(biāo)邏輯上具有一致性。要將富民鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)視為發(fā)展縣域富民產(chǎn)業(yè)的重要內(nèi)容納入中長期發(fā)展規(guī)劃，培育管根本管長遠的富民產(chǎn)業(yè)，因地制宜轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)發(fā)展方式。充分保護、利用好65.5億畝的集體土地和7.7萬億元賬面資產(chǎn)的農(nóng)村集體家底，喚醒農(nóng)村“沉睡的資源”。大力發(fā)展新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，促進鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，通過發(fā)展比較優(yōu)勢明顯，帶動就業(yè)容量大、增收功能強的產(chǎn)業(yè)，形成“一村一品”“一縣一業(yè)”的格局，實現(xiàn)勞動力在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的高質(zhì)量就業(yè)和收入增長。在實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的同時，增強集體經(jīng)濟的創(chuàng)收能力與經(jīng)濟實力，強化集體經(jīng)濟組織為小農(nóng)戶提供生產(chǎn)服務(wù)的功能，確保農(nóng)民收入特別是財產(chǎn)性收入增長，拓展農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展新路徑。
圍繞鄉(xiāng)村治理發(fā)揮作用。鄉(xiāng)村治理事關(guān)農(nóng)村的穩(wěn)定與發(fā)展，發(fā)展集體經(jīng)濟離不開鄉(xiāng)村社會的有序運行，而鄉(xiāng)村社會的有序運行也需要集體經(jīng)濟的有效支撐。實現(xiàn)治理有序的目標(biāo)，要將發(fā)展新型集體經(jīng)濟、創(chuàng)新農(nóng)村組織形式、豐富雙層經(jīng)營體制內(nèi)涵與完善鄉(xiāng)村治理體系有機結(jié)合，在黨組織的領(lǐng)導(dǎo)下，妥善處理村委會、集體經(jīng)濟組織與集體經(jīng)濟組織成員等主體間的關(guān)系，保障集體經(jīng)濟組織的權(quán)威性與號召力，維護集體成員的合法權(quán)益，構(gòu)建起良性互促的運行邏輯。通過公共意識的教育和引導(dǎo)，提升農(nóng)民自我管理、自我服務(wù)水平，改善村民精神面貌，提升文化素質(zhì)與參與鄉(xiāng)村治理的積極性。建立公開透明的參與管理機制，增強村莊內(nèi)部信任，降低集體經(jīng)濟發(fā)展風(fēng)險，確保收益穩(wěn)步提升，通過農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，培育文明鄉(xiāng)風(fēng)、良好家風(fēng)、淳樸民風(fēng)，展現(xiàn)鄉(xiāng)村文明新氣象，形成共建、共治、共享的鄉(xiāng)村治理新格局。
四、農(nóng)業(yè)支持保護制度創(chuàng)新要體現(xiàn)中國特色
2021年，全國一般公共預(yù)算農(nóng)林水支出超過2.2萬億元，相當(dāng)于第一產(chǎn)業(yè)增加值的27％，深刻表明我國對農(nóng)業(yè)的支持保護強度和深度，都到了新的歷史高度。對支持農(nóng)林牧漁各產(chǎn)業(yè)發(fā)展，確保國家糧食安全，強化以我為主的國家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全觀起到了堅實的支撐作用。中國特色的農(nóng)業(yè)支持保護體系框架不斷完善，契合了我國經(jīng)濟社會發(fā)展的階段性變化，順應(yīng)了在城鄉(xiāng)資源要素雙向流動、空間邊界趨于模糊、三大產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，我國城鄉(xiāng)關(guān)系發(fā)生深刻變化的背景下，十九屆五中全會提出強化以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)，推動形成工農(nóng)互促、城鄉(xiāng)互補、協(xié)調(diào)發(fā)展、共同繁榮的新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系。要在堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的原則下，在堅持市場配置資源的前提下，調(diào)整政府作為導(dǎo)向，繼續(xù)完善農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的“硬基礎(chǔ)”與“軟環(huán)境”。
公共財政向糧食主產(chǎn)區(qū)傾斜。無論是糧食主產(chǎn)區(qū)，還是糧食主銷區(qū)和產(chǎn)銷平衡區(qū)，都要扛起糧食安全的政治責(zé)任，保面積、保產(chǎn)量。要堅持黨政同責(zé)，在實行“米袋子”書記、省長雙負責(zé)的同時，集中資源要素，采取非均衡方式，完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補償機制，加大公共財政投入，在中央財政緊平衡的背景下，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域，中央預(yù)算內(nèi)投資進一步向農(nóng)業(yè)農(nóng)村傾斜，同時，壓實地方政府投入責(zé)任。堅持糧食生產(chǎn)的財政投放數(shù)量不減，耕地地力保護補貼、玉米大豆生產(chǎn)者補貼等各項補貼力度不減，支持高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，產(chǎn)糧大縣獎勵等強農(nóng)惠農(nóng)政策強度不減，調(diào)動種糧主體的生產(chǎn)積極性。不折不扣落實好穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例要求。一是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)資金支持力度，科學(xué)安排產(chǎn)糧大縣、產(chǎn)油大縣獎勵資金。二是加大對糧食主產(chǎn)區(qū)工業(yè)化發(fā)展的支持力度，包括對農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)和鄉(xiāng)村特色產(chǎn)業(yè)園區(qū)、集群、產(chǎn)業(yè)強鎮(zhèn)的支持力度。三是加大糧食主產(chǎn)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施支持力度，提升農(nóng)機裝備水平，健全農(nóng)田水利工程管護機制，進一步提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，保障國家糧食安全。
科學(xué)推進鄉(xiāng)村建設(shè)行動。實施鄉(xiāng)村建設(shè)行動是十九屆五中全會做出的重大戰(zhàn)略決策，要堅持鄉(xiāng)村建設(shè)為農(nóng)民而建，認真對待、科學(xué)推進。強化把鄉(xiāng)村建設(shè)擺在社會主義現(xiàn)代化建設(shè)重要位置的認識，將縣域城鎮(zhèn)和村莊規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，針對重點任務(wù)采取行之有效的實際行動。要根據(jù)不同的村莊類型、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)、交通區(qū)位、資源環(huán)境、風(fēng)土人情等因素，因地制宜制定村莊的建設(shè)思路與工作方法，建設(shè)生產(chǎn)生活舒適便捷、高效優(yōu)質(zhì)，村容村貌整潔有序、特色鮮明的鄉(xiāng)村。加大農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，特別是面向經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)和脫貧地區(qū)，重點抓好農(nóng)村交通運輸、農(nóng)田水利、飲水、物流、寬帶等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。把強化農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入新基建規(guī)劃。加快水、電、路、氣、通信、廣播電視等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的提檔升級，推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟社會數(shù)字化轉(zhuǎn)型，全面落實城鄉(xiāng)統(tǒng)一、重在農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)保障機制。強化改善農(nóng)村人居環(huán)境的工作力度，扎實做好農(nóng)村改廁、生活垃圾處理、污水治理，要因地制宜，注重實效，不搞一個模式。繼續(xù)提高農(nóng)村公共服務(wù)水平，實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
用好普惠金融與農(nóng)業(yè)保險工具。近年來，農(nóng)村金融改革不斷向縱深推進，比較好地解決了農(nóng)民生產(chǎn)生活缺乏金融支撐的困難，從未來發(fā)展要求看，金融支農(nóng)在我國仍是制度政策創(chuàng)新的重中之重。創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和服務(wù)機制。聚焦新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體和普通農(nóng)戶不同主體分類施策，著眼于服務(wù)產(chǎn)業(yè)、服務(wù)實體、服務(wù)農(nóng)民，聚焦產(chǎn)業(yè)，突出主體，優(yōu)化環(huán)境，防范風(fēng)險。通過加大支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)支持力度，實施更加優(yōu)惠的存款準(zhǔn)備金政策，鼓勵多元化的金融機構(gòu)、金融工具、金融服務(wù)參與到現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展過程之中。在為新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體提供規(guī)模化、專業(yè)化生產(chǎn)金融支撐的同時，兼顧普通農(nóng)戶和在保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全方面的重要作用，有效解決“融資難、融資貴”問題。發(fā)展農(nóng)業(yè)保險。2021年我國農(nóng)業(yè)保險保費規(guī)模965.18億元，同比增長18.4％，已成為全球最大農(nóng)險市場，為1.88億戶次農(nóng)戶提供風(fēng)險保障共計4.78萬億元，要在已有基礎(chǔ)上創(chuàng)新開拓新工具、新手段、新模式。要擴大糧食及重要農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，加快險種創(chuàng)新，擴大完全成本和收入保險范圍，優(yōu)化完善“保險＋期貨”模式，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保作用。同時，建立健全包括市場準(zhǔn)入、稅費優(yōu)惠、經(jīng)費補貼、基層服務(wù)體系等各項配套政策在內(nèi)的綜合性政策體系，強化風(fēng)險管理意識，增強抵御自然、疫病、市場、社會等各類風(fēng)險能力，減少不確定性和不穩(wěn)定性，保障以我為主的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)安全觀落到實處。
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員，中央農(nóng)辦、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部鄉(xiāng)村振興咨詢委員會委員；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《 農(nóng)民日報 》2022年04月09日第5版）
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