[摘 要] 本文根據(jù)對村級黨組織書記的訪談以及相關資料，對鄉(xiāng)村基層治理狀況進行較為全面的介紹和初步分析。文章從村莊內(nèi)外兩個層面，分析鄉(xiāng)村基層治理基礎的巨大變化及其對基層治理提出的新要求，介紹國家推動城鄉(xiāng)發(fā)展為鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)造的良好條件，總結鄉(xiāng)村基層治理形成的有益經(jīng)驗，指出鄉(xiāng)村基層治理任務仍然十分艱巨，認為破解鄉(xiāng)村基層治理難題的關鍵在于吸引和培養(yǎng)一批年富力強的鄉(xiāng)村治理人才。
[關鍵詞] 村莊治理；基礎；條件；經(jīng)驗
[中圖分類號] D63 [文獻標識碼] A [文章編號] 1674-7453（2022）03-0004-09
黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央審時度勢，準確把握我國城鄉(xiāng)發(fā)展的階段性特征和現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)律，積極推動建立健全城鄉(xiāng)一體化發(fā)展體制機制，實現(xiàn)城鄉(xiāng)人財物雙向流動，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展。作為縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要舉措，黨的十九大提出要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，打好脫貧攻堅戰(zhàn)。隨著脫貧攻堅任務如期完成、全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，鄉(xiāng)村面貌發(fā)生了歷史性變化，社會治理重心不斷向基層下移，鄉(xiāng)村基層治理取得了積極進展。2020年新春以來，突如其來的新冠肺炎疫情，對城鄉(xiāng)社會發(fā)展穩(wěn)定形成極大沖擊。兩年多來，我國疫情防控取得重大戰(zhàn)略成果，經(jīng)濟社會發(fā)展大局保持穩(wěn)定，鄉(xiāng)村發(fā)展平穩(wěn)有序，表明鄉(xiāng)村基層治理成效總體較好。疫情防控工作檢驗、鍛煉和提升了鄉(xiāng)村基層治理能力。本文根據(jù)筆者和同事在全國各地實地調(diào)研，特別是行政村黨組織書記的訪談①，結合其他相關資料，對全面推進鄉(xiāng)村振興中的基層治理進行初步總結分析。
一、研究村級基層治理需要更為開闊系統(tǒng)的視角
鄉(xiāng)村基層治理是國家治理的基石，也是鄉(xiāng)村振興的基礎。鄉(xiāng)村基層是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)及其以下的行政管轄區(qū)域，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村兩個層次（為了表述方便，本文多數(shù)地方用“村”來指行政村）。鄉(xiāng)村基層治理的重點在行政村級治理，簡稱為村級治理。從文獻資料來看，絕大多數(shù)學者都是把鄉(xiāng)村基層治理定位于村級治理，即行政村范圍內(nèi)的治理。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委的主要職責之一是：領導本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層治理，加強社會主義民主法治建設和精神文明建設，加強社會治安綜合治理，做好生態(tài)環(huán)保、美麗鄉(xiāng)村建設、民生保障、脫貧致富、民族宗教等工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)范圍的基層治理任務也是村級治理的任務，但是，兩者的實際運行存在明顯區(qū)別。作為基層治理基礎部分的村級治理，是在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的領導、支持、幫助下開展的，很多情況下要依靠行政村自身特別是村莊內(nèi)部的力量進行自我管理、自我教育、自我服務，是以自治為主的治理。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府層面代表的是國家力量。
一般來說，“村”有兩種含義，一是村莊或村落，即所謂的自然村。它是自然形成的人類聚集而居的地方，有明顯的地理邊界。①?二是行政村。這是由于行政管理的需要而人為劃定的，其地理邊界有時不明顯。我國北方行政村大部分與自然村同構；南方由于地理條件的原因，農(nóng)村居民居住分散，自然村落一般面積較小，戶數(shù)不多、人數(shù)較少，一個行政村往往包括多個自然村。在流動性不強的傳統(tǒng)農(nóng)村，村莊內(nèi)部人們之間的交往交流頻繁、聯(lián)系緊密，是村級治理的基礎單元。因此，很多時候村級治理首先是指村莊治理。
21世紀以來，隨著鄉(xiāng)村快速發(fā)展變化，學術界和政策研究部門對鄉(xiāng)村基層治理進行了較為深入的研究。這些研究大多數(shù)是選取一個特定角度，例如，黨建引領、社會資本、法治、德治、自治、網(wǎng)格化、信息技術運用、公共服務、治理隊伍、政社關系、社會組織作用、基層減負等，對鄉(xiāng)村基層治理進行剖析，取得了較為豐碩的成果。不過，研究的整體性和縱深感不強。黨的十九屆四中全會提出要“健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉(xiāng)基層治理體系”，為鄉(xiāng)村基層治理指明了方向和路徑，提供了工作遵循。學術界及時跟進，形成了不少研究成果。但是，現(xiàn)有研究更多是從微觀層面探究村莊內(nèi)部“三治”結合的做法、機制、條件、成效以及邏輯等，剖析了一些村莊治理的創(chuàng)新案例，不足之處是缺少從鄉(xiāng)村外部和內(nèi)部相互聯(lián)系、相互作用的維度來深入分析鄉(xiāng)村基層治理不斷發(fā)展變化的軌跡、特點和規(guī)律。
二、鄉(xiāng)村基層治理的基礎發(fā)生了巨大變化
黨的十八大以來，在實施新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略、打贏脫貧攻堅戰(zhàn)和全面實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推動下，我國鄉(xiāng)村治理的基礎發(fā)生了巨大變化。
（一）村莊開放性不斷加強
中國地域遼闊，南方和北方、東中西部不同區(qū)域自然條件、發(fā)展水平差異較大，因而村落共同體的歷史文化、經(jīng)濟社會狀況也有很大差異。即使是同一個縣（市）之內(nèi)，由于村莊的自然稟賦和區(qū)位差異，村與村之間的發(fā)展水平也有較大差異。[1]雖然不同地區(qū)村莊形態(tài)和稟賦各有差異，但是，在小農(nóng)經(jīng)濟時代，一個村莊內(nèi)部的居民生產(chǎn)生活方式具有高度的同質(zhì)性，與外界交往較少，信息閉塞，村民思想觀念相對保守。
隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，村莊的開放性越來越強，上過學、掌握了科學文化知識的青年一代不再愿意像其父輩那樣回到村莊生活。改革開放40多年來，農(nóng)民工經(jīng)歷了離土和返鄉(xiāng)的代際轉換。改革開放前出生的老一代農(nóng)民工，不少人在外務工經(jīng)商多年后，從城市和外地回到家鄉(xiāng)生產(chǎn)生活；而改革開放以后出生的人絕大多數(shù)堅定地走出村莊，到城市、到經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)、到就業(yè)機會多的地方尋找就業(yè)發(fā)展機會。村莊的邊界越來越模糊，不再是限制和阻隔村民與外界聯(lián)系的籬笆。在村民與外界交往交流增強的同時，由于實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，村內(nèi)各家各戶忙著自己的生產(chǎn)生活，共同勞動生產(chǎn)的機會不多，交往交流遠不如集體化時代那么頻繁。因此，村莊開放性帶來兩個不同的后果，一是增強了與外部的聯(lián)系；二是引發(fā)村莊內(nèi)部結構變化，村民之間異質(zhì)性增加、同質(zhì)性減少，鄉(xiāng)村內(nèi)部的血緣地緣業(yè)緣聯(lián)系弱化了。
推動村莊邊界開放和擴大的力量，一是戶籍制度改革，降低了農(nóng)民①?流動的門檻和成本，使農(nóng)民有權利有能力走出鄉(xiāng)村，選擇他們愿意的工作和生活方式。二是行政力量和市場力量的介入，推動鄉(xiāng)村功能擴展，帶動土地流轉、土地整理及其功能變化。在美麗鄉(xiāng)村建設中，村莊改造和行政村撤并都使得村莊物理邊界不斷變化。村莊邊界開放和變動，使得農(nóng)村的含義越來越模糊。哪里是鄉(xiāng)村、鄉(xiāng)村應該是什么樣子，成為含糊不清的問題。市場和行政雙重力量推動下的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化使村莊形態(tài)和內(nèi)部差異越來越大。例如，有經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的村莊，也有欠發(fā)達地區(qū)的村莊；有城鎮(zhèn)附近的村莊、靠近政府所在地的村莊、交通便利的村莊、資源豐富的村莊，也有偏遠地區(qū)的村莊。村莊在開放中發(fā)展，也在開放中擴大差距。
?。ǘ┐迩f人口老齡化空心化趨勢加劇
村莊由封閉走向開放的一個后果是農(nóng)村人口大量外流，特別是青壯年勞動力外出務工、經(jīng)商、辦企業(yè)，絕大多數(shù)村莊常住人口主要是60歲以上的老年人。曾經(jīng)所謂的“386199”②?人口結構也發(fā)生了很大變化，夫妻一起或全家外出務工經(jīng)商已經(jīng)成為普遍現(xiàn)象，青少年出村入市求學讀書成為常態(tài)，還有一些家長特別是年輕的媽媽們陪孩子在外讀書，種種情況都使得村莊里年輕人大量減少。留在村里的40歲以下的青壯年，主要是為了照顧生病的父母親、本人身體不太好或在外找工作有困難的人。訪談資料表明，全國各地農(nóng)村家庭戶平均人口在4人以下，說明多子女家庭越來越少。這就預示著鄉(xiāng)村人口空心化和老齡化相當長一段時間內(nèi)難以改變，很可能還會進一步加劇，對鄉(xiāng)村發(fā)展和基層治理提出新要求。
（三）精神文化需求日益凸顯
村莊既是人們居住生活的場所，也是人們生產(chǎn)勞動的場域。在同一場域下密切互動使得村莊內(nèi)的居民容易形成共同體。這種共同體就是鄉(xiāng)村社區(qū)。我國“大國小農(nóng)”的現(xiàn)實決定了農(nóng)村家庭的承包土地十分有限，絕大多數(shù)地方農(nóng)民人均耕地只有1畝多地，多的地方人均4—5畝地，少的地方人均幾分地。多數(shù)農(nóng)民家庭收入主要依靠外出務工經(jīng)商。除了極少數(shù)山區(qū)和種植經(jīng)濟作物的地區(qū)之外，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主要依靠機械化播種收割，依靠社會化市場化進行生產(chǎn)管理和服務，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動強度大大降低，把農(nóng)民從繁重的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體力勞動中解放出來，留守在村的老人和婦女能夠不再整日面朝黃土背朝天地辛苦耕作。由于種糧收益低，不少農(nóng)戶種地積極性不高，人力物力投入較少甚至撂荒承包地。家庭人口減少，家務勞動相應也減少。經(jīng)濟條件好起來，生活有保障，空閑時間多了，這就使得業(yè)余文化生活需要凸顯出來。受到大眾傳媒和城市文化的影響，流行于城市的廣場舞進入鄉(xiāng)村，成為農(nóng)村文化活動的重要形式。村莊內(nèi)部的文化活動一旦開展起來，又會激發(fā)人們的潛在需求，帶動更多的人參加文化娛樂活動。
（四）權利意識不斷增強
村民參與村黨支部、村民委員會換屆選舉以及村級公共事務的積極性比較高。一般來說，村“兩委”換屆選舉同時進行，村黨支部換屆選舉在前，選出村黨支部書記、委員和副書記，然后再選舉新一屆村民委員會主任和其他村委會成員。從訪談了解的情況看，所有類型農(nóng)村地區(qū)，無論外出人口多少，村民對選舉“兩委”主要負責人都高度關注、積極參與。即使在外務工經(jīng)商，也有不少村民在選舉日回到村里參加選舉投票。一些不能回鄉(xiāng)的村民，也會通過微信群或委托他人等方式表達自己的投票意向。村黨支部書記、副書記及其委員選舉成功的關鍵在于推薦提名。各地均嚴格按照規(guī)范程序，確定候選人。村黨支部書記、副書記和委員的選舉在黨員中進行，而村委會主任及其他村委會成員由全體有選舉資格的村民選舉。黨的十九大以來，村黨支部書記和村委會主任普遍實行“一肩挑”，由村黨支部書記兼任村委會主任，“兩委”成員實行交叉任職。這樣就減少了村“兩委”人員，提高了決策議事工作效率，減少了村級經(jīng)費負擔。訪談的村黨支部書記全部當選村民委員會主任，說明黨支部書記得到村民的認可。村民參加村“兩委”選舉的投票率都在85%以上，極少數(shù)低的也在60%以上，最高能夠達到95%左右。尤其是集體經(jīng)濟較好的村，村民對參選“兩委”班子成員，特別是支部書記職位非常積極。雖然不少村民常年在外工作生活，不在村里居住，但是，他們非常關心村主要負責人選舉，表明仍然關心本村的發(fā)展，村莊仍然是他們物質(zhì)和精神的依托。總體看，村莊經(jīng)濟越發(fā)達，發(fā)展條件越好，人們政治參與熱情越高。除了參加選舉，村民對村級公共事務也十分關心，對涉及自身利益的事情尤其關注。主要表現(xiàn)，一是直接向村干部反映個人訴求和意見建議，二是村民代表踴躍參加村民代表會議并發(fā)表意見。
總體來看，各地鄉(xiāng)村人口外流現(xiàn)象嚴重，鄉(xiāng)村職業(yè)多樣化、農(nóng)民收入來源多元化，村民社會需求增多增高。與此同時，國家對農(nóng)村實行更大力度的幫扶政策，向鄉(xiāng)村投入大量的人財物，致力于推動城鄉(xiāng)資源雙向合理流動。其結果卻是一方面國家公共資源向村莊、向基層擴散，另一方面農(nóng)村人口繼續(xù)向村外、向城市集中，沖擊著傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村基層治理模式。
三、鄉(xiāng)村發(fā)展為基層治理創(chuàng)造了良好條件
國家力量在村莊內(nèi)部結構及其日常運轉模式變化中起到了加速推動的作用。黨的十八大以來，黨對“三農(nóng)”工作的領導更加有力有效。到2021年，幫助農(nóng)村成功消滅絕對貧困，農(nóng)村生產(chǎn)生活條件得到明顯改善，農(nóng)民生活水平顯著提高，為村莊有效治理提供了良好的基礎。
（一）鄉(xiāng)村基礎設施脫胎換骨
農(nóng)村基礎設施包括生產(chǎn)和生活兩個方面。在生產(chǎn)方面，特別是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，絕大多數(shù)地區(qū)基本實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化，水利化程度也普遍較好，幾乎100%實現(xiàn)了良種化。訪談了解到，近年來不少村莊成立了農(nóng)業(yè)機械化服務社，國家設立一些項目為種糧大戶提供專業(yè)化服務。種糧大戶多數(shù)都有大型收割機，有的使用無人機噴藥治蟲。各地普遍開展土地整治、池塘整修、農(nóng)田水利基本設施建設，普遍種植雜交水稻和優(yōu)質(zhì)小麥玉米。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)現(xiàn)代化水平大幅度提高。只有少數(shù)山區(qū)、丘陵地帶以及少數(shù)特殊品種的經(jīng)濟作物因不適于大型農(nóng)機作業(yè)，采用小型農(nóng)機具或人工作業(yè)。這不僅提高了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，解放了農(nóng)村生產(chǎn)力，為農(nóng)業(yè)穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)提供了保障，也把農(nóng)民從繁重的體力勞動中解放出來，有更多時間從事其他工作，享受更好的生活。
除了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善外，自來水、電力、交通、通信等基礎設施建設突飛猛進、日新月異。各地農(nóng)村全部通上了電，廣播電視以及移動通信網(wǎng)絡實現(xiàn)全覆蓋。所有的村莊都修了水泥路，有的甚至是柏油路，部分村莊安上了路燈。農(nóng)村交通出行、通信聯(lián)絡較為方便。大部分地區(qū)農(nóng)戶用上自來水，飲水供應及其安全有保障。相當部分農(nóng)村居民開始用罐裝液化氣，只有少數(shù)村民還在使用煤和柴火作為燃料。所有這些都改善了鄉(xiāng)村的發(fā)展條件和村民的生活品質(zhì)。
（二）農(nóng)村人居環(huán)境極大改善
美麗鄉(xiāng)村建設推動了農(nóng)村人居環(huán)境變化。農(nóng)村垃圾基本實現(xiàn)集中清運處理，“廁所革命”深入推進，污染處理得到重視，河湖治理取得積極進展。從調(diào)研和訪談情況看，各地農(nóng)村垃圾以戶為單位基本做到了桶裝化、袋裝化，多數(shù)實行外運集中處理。一些地方受訪的村黨支部書記表示，村民家里有小垃圾桶，袋裝后放入環(huán)衛(wèi)公司放置的大垃圾桶內(nèi)直接運走。村民小組都擺放有大垃圾桶。水泥路修到什么地方，環(huán)衛(wèi)垃圾桶就擺放到哪里。環(huán)衛(wèi)垃圾車定時全村循環(huán)流動收集垃圾。由于村民環(huán)保意識和專業(yè)能力有限，垃圾還不能完全做到分類處理?！皫锩蹦媳狈讲町愝^大，進展和效果不一?？傮w而言，對于農(nóng)民傳統(tǒng)的如廁習慣和環(huán)境衛(wèi)生改變有較大促進作用。南方各地由于水資源較為豐富，冬天不是很冷，衛(wèi)生廁所建設受到群眾歡迎，進展較為順利，效果也較好。北方由于缺水以及冬天寒冷的原因，村民對旱廁改為沖水廁所接受度較低，工作進展緩慢，一些地方甚至存在形式主義或者改造后的廁所棄而不用的現(xiàn)象。少部分經(jīng)濟發(fā)達的村莊還建設了污水處理設施。前幾年農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中一些地方農(nóng)村河湖污染、水質(zhì)惡化，經(jīng)過整治這種狀況普遍得到改觀。近年來農(nóng)村連續(xù)開展危房改造、脫貧攻堅安居工程建設、易地搬遷、道路新修整修、河湖整治、垃圾處理、廁所改造等工程和項目，絕大多數(shù)地區(qū)農(nóng)村面貌煥然一新。少數(shù)破舊農(nóng)居大多為人口外流家庭，很少有人居住。實際上，這類家庭通常在城鎮(zhèn)都有更好的住房。
（三）基本民生有了保障
農(nóng)民生活達到小康水平，相當一部分居民過上比較富裕的日子。不僅是飽食安居，而且子女教育、看病和養(yǎng)老都有較好保障。由于村莊普遍人口空心化，學校生源越來越少，村里的小學紛紛撤并，極少數(shù)勉強維持的學校也很難有完整的6個年級，一個班級的學生多的十來個、少的兩三個，好教師常常引不進、留不住，教學質(zhì)量難以保證。年級較高的學生一般都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心小學寄宿讀書。為了讓孩子能夠接受良好教育，不少家長把孩子送到辦學條件相對較好的集鎮(zhèn)、縣城或者城市讀書。和城市家庭一樣，農(nóng)村孩子普遍能夠接受學前教育，上幼兒園成為剛需。每個行政村都有衛(wèi)生所和村醫(yī)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有衛(wèi)生院，常見病基本能夠及時得到診療。農(nóng)民看病特別是大病住院的65%以上費用能夠從醫(yī)療保險中得到報銷，大大降低了醫(yī)療負擔，農(nóng)民看病難看病貴問題得到極大緩解。絕大多數(shù)農(nóng)村老人居家養(yǎng)老，老兩口相互照顧，身體好的還可以種地種菜養(yǎng)雞，有時還照顧留守在家的孫子孫女。農(nóng)民養(yǎng)老費用主要來自三個方面，一是兒女提供的生活費，二是從城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險領取的養(yǎng)老金，三是自己生產(chǎn)經(jīng)營等獲得的收入。部分喪失勞動能力的老人住進敬老院或幸福院，由民政部門和村集體提供相關保障和服務。
（四）公共服務方便高效
相當一部分行政村都設有綜合服務站或黨群服務中心，每天有人按時上下班提供村民所需要的公共服務。鎮(zhèn)政府設有綜合服務中心或便民服務中心，有專門辦事服務窗口。一些地方還開通了網(wǎng)上辦事窗口，方便村民辦事。農(nóng)村居民需要認證、辦證的事務，手續(xù)完備的情況下基本上只用跑一次，當時就可以辦結。行政村無權或無法及時辦理的事務，辦事人員會給村民解釋，并指導村民如何辦理。對于年老體弱、文化程度較低、家庭原因走不開的村民，一些行政村還實行代辦業(yè)務，由村干部或?qū)ｉT人員收集村民需要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)或縣市辦理的事項，專門為他們服務，有時由村干部協(xié)調(diào)相關機構上門服務。總體而言，各級服務機構辦事程序簡易清晰，辦理工作規(guī)范，辦事流程公開透明，辦事人員服務熱情，沒有聽到推諉扯皮、吃拿卡要現(xiàn)象。村支部書記們普遍反映，村民到政府部門辦事方便高效，感到比較滿意。
（五）村民切身利益得到保障
社會治安綜合深入推進，為村民提供了人身安全、財產(chǎn)安全和各項權利保障。2018—2020年，黨中央組織開展了掃黑除惡專項行動，嚴厲懲處了一批“村霸”“路霸”“市霸”和宗族惡勢力。2021年起，掃黑除惡進入常態(tài)化階段。一些受訪村黨支部書記反映，掃黑除惡為鄉(xiāng)村選舉和村民參與村莊公共事務管理，創(chuàng)造了良好的環(huán)境，村民敢于行使自己的權利，真實表達自己的意愿，監(jiān)督村干部的行為，爭取和保護自己的合法權益。國家加強對農(nóng)民土地權益的保護，為農(nóng)民外出就業(yè)、回鄉(xiāng)生產(chǎn)生活提供了定心丸。農(nóng)民工流入地的公共服務逐步向流動人口延伸，也使農(nóng)民工能夠更多地享受城市發(fā)展的紅利。國家出臺一系列保護政策，使農(nóng)民出得去、回得來，穩(wěn)定了他們的工作和生活預期，緩解了他們的流動焦慮，維護了他們與鄉(xiāng)村的聯(lián)系，為他們在流動中建立正常的社會關系提供了保障。
四、鄉(xiāng)村基層治理形成諸多經(jīng)驗
國家力量對村莊發(fā)展及其日常事務的支持和幫助，使得鄉(xiāng)村治理有了良好的外部支撐，這些外部力量的介入打破了村莊固有的封閉和低水平自我循環(huán)，為村莊開展自治創(chuàng)造了更好的條件。村莊外部力量與村莊內(nèi)部力量相互作用，共同推動村莊有效治理，豐富和擴展了“三治”結合的經(jīng)驗。
（一）黨的領導是關鍵
黨的十八大以來，黨的領導全面加強，全面從嚴治黨取得顯著成效，農(nóng)村基層黨組織軟弱渙散的狀況有了改善，黨組織的影響力、號召力、組織力和領導力都有較大提升。村黨支部書記和村民委員會主任“一肩挑”，“兩委”班子成員交叉任職，提高了基層組織的決策力和執(zhí)行力，增強了黨組織和基層群眾自治組織的辦事能力和在群眾中的公信力。尤其是經(jīng)過脫貧攻堅戰(zhàn)鍛煉的村黨組織，普遍在村民中享有較高的威望。他們在上級黨組織的領導下，貫徹黨在農(nóng)村的各項政策，反映村民合理訴求；帶領村民謀劃村級發(fā)展，鞏固脫貧攻堅成果，關心幫扶困難群眾；進行農(nóng)村環(huán)境整治，做好常態(tài)化疫情防控；制定和實施村規(guī)民約，開展鄉(xiāng)村文化體育活動，推進移風易俗；調(diào)解村民矛盾糾紛，維護村莊治安秩序。近年來，農(nóng)村基層黨組織一方面注意將積極向黨組織靠攏的有為青年培養(yǎng)發(fā)展為黨員，另一方面，注意加強黨員黨性教育，創(chuàng)造條件讓每一名黨員都能夠在平凡的崗位上有機會服務群眾，在急難險重工作中起模范帶頭作用。黨的全面領導為村莊治理提供了正確的政治方向、明確的發(fā)展目標、有效的組織動員、充分的資源保障、溫暖的人文關懷、妥善的利益協(xié)調(diào)和先進的榜樣示范。
（二）民生保障是基礎
倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱。幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶，基本物質(zhì)生活的滿足和改善是做好村莊治理的基礎條件。不少村書記反映，“多個工廠，就少幾十個二流子；多個學校，就少一批文盲”。人們有就業(yè)機會，收入有保障，無事生非、違法犯罪現(xiàn)象就會減少。村民有事干，村里沒閑人，這是村莊治理的基礎。經(jīng)濟基礎比較好的村莊，村民可以在本村或就近務工經(jīng)商，同時還能照顧自己家的承包地，農(nóng)忙時和工余時間在家里打理田地。經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)青壯年農(nóng)民一般都會外出務工經(jīng)商，平時不回村莊，家里的事情交給父母料理。家家戶戶都在忙于自己的生產(chǎn)生活，人際交往主要發(fā)生在家庭內(nèi)部，村民之間的相互聯(lián)系相對較少。村莊人少、人忙，工作生活的交集不多，利益關聯(lián)度不高，相互交往交流較少，降低了產(chǎn)生矛盾糾紛的概率。
（三）公共服務是手段
公共服務是公共產(chǎn)品的一種形式，是指為社會公眾提供的基本的、范圍廣泛的、非營利性的服務。[2]公共部門是公共服務的主要提供者。除了教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社會保障等民生事業(yè)，鄉(xiāng)村公共服務還涉及村民建房、婚喪嫁娶、村莊規(guī)劃、環(huán)境整治、基礎設施建設、身份資格證明、衛(wèi)生防疫、矛盾糾紛化解、村莊秩序維護、公益崗位安排、生產(chǎn)市場化社會化服務等。狹義的公共服務，主要指村級組織和政府對村民個人和家庭需要的服務保障，例如，開辦學校、建立醫(yī)療和養(yǎng)老機構，為村民提供婚姻和生育服務、辦理戶口、建房和企業(yè)經(jīng)營許可證等，稅務和車輛服務、社會保險費繳納、養(yǎng)老金領取和醫(yī)療費報銷，開具各種證明材料等。這些關系村民切身利益的生產(chǎn)生活事項，主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上政府部門和事業(yè)單位等公共機構經(jīng)辦。過去這些事項多是村民家庭和個人直接與相關部門打交道。現(xiàn)在各地村干部普遍實行坐班制，每天安排村干部輪流在村委會值班，方便群眾辦事。近年來，在簡政放權、優(yōu)化程序、提高效率的要求下，各地不斷創(chuàng)新服務村民的辦事方式，服務機構和力量下沉，方便村民在家門口就近辦理相關事務；或者由村安排專人集中代為辦理，有時由專業(yè)部門上門服務。能夠在網(wǎng)上辦理的不再要求到指定機構辦理。一次辦妥、一日辦結成為常態(tài)。工作人員服務態(tài)度明顯改進，門難進、臉難看、事難辦的局面有了很大改變。公共服務將村干部與村民緊緊地聯(lián)系在一起，在改善公共服務過程中，村干部的威信提高了，黨群干群關系密切了，達到了寓管理于服務之中的良好效果。
（四）群眾參與是途徑
內(nèi)因是變化的依據(jù)，外因是變化的條件。外因要通過內(nèi)因才能更好地發(fā)揮作用?，F(xiàn)代村莊治理中村民既是治理的客體更是治理的主體，他們在享受公共服務的過程中必須遵紀守法，行為言語要符合法律、道德和村規(guī)民約的規(guī)定。同時，他們更是村莊治理的主人，作為村落共同體的一員，村莊的發(fā)展穩(wěn)定與其利益緊密相連。這種聯(lián)系既有現(xiàn)實利益的成分，也有文化、情感和道義的因素。由于村莊開放、流動人口增加，村莊居民不僅有原有村民也包括外來人口，人們逐漸認識到村莊治理既是原有村民的責任，也是外來人口的權利。新老村民都是村莊治理的主體和客體。作為村莊治理的主人，大家都應當行使管理村莊事務的權利，承擔相應的責任和義務。其重要條件是他們有意愿、有能力、有條件、有機會參與村莊治理。
隨著教育水平的提高，廣播、電視、手機、互聯(lián)網(wǎng)等大眾傳播方式的普及，以及青年人接受城市文化的熏陶，農(nóng)民的權利意識、公平意識、參與意識越來越強，特別是對與自身利益相關的村莊公共事務十分在意，有較強的參與意識，主要表現(xiàn)為關心村“兩委”選舉、村級事務管理、農(nóng)村發(fā)展建設規(guī)劃、公共經(jīng)費使用和資源分配等。針對這種新要求新變化，各地村級黨組織在上級黨委政府的支持下，普遍加強村委會、黨員和村民活動室等陣地建設，建立作為工作議事平臺的各種微信群，使村民有地方及時接收信息、反映意見建議、參與村級事務討論。村民與村干部交流溝通，提高了民主決策科學決策的水平，有利于消除誤解、增進理解、形成共識，也有利于決策的執(zhí)行。一些村莊在黨組織領導和支持下建立各類社會組織，村民在組織中有序參與管理、參加喜歡的活動。不少村莊注意發(fā)揮黨員代表、村民代表在協(xié)商議事、村級管理中的作用。一些地方還成立鄉(xiāng)賢理事會，使退休返鄉(xiāng)人員、退伍軍人、回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員等鄉(xiāng)村精英有相互交流和參與村務管理的平臺，提高了群眾參與的質(zhì)量。
（五）文明鄉(xiāng)風是要求
文明鄉(xiāng)風既是村莊治理的內(nèi)在要求，也是重要目標，還是有效手段。鄉(xiāng)風體現(xiàn)著文化，文化反映著價值觀念，價值觀念影響甚至決定著人的行為取向，調(diào)節(jié)著社會關系。由于地域和環(huán)境的差異，每一個村莊都有自己特有的風俗習慣和文化特點，村落文化是地方性“小傳統(tǒng)”和現(xiàn)代性“大傳統(tǒng)”的結合體。
富了口袋還要充實腦袋。封閉的鄉(xiāng)村文化在城市化、市場化、信息化進程中不斷受到?jīng)_擊，城市的生活方式、文化娛樂方式逐漸走進鄉(xiāng)村生活。近年來，廣場舞也成為農(nóng)民文化休閑健身的主要形式。一些地方鄉(xiāng)村干部因勢利導，對村民自發(fā)組織的廣場舞、秧歌、壩壩舞、球類運動等民間文體活動給予經(jīng)費、場地、器械、技術指導，還組織開展比賽，規(guī)范引導村莊文化娛樂活動健康發(fā)展。一些地區(qū)有地方藝術劇團，既自娛自樂也服務村民，活躍鄉(xiāng)村文化。少數(shù)條件比較好的村莊還在廣場上安裝了健身器材，設有棋牌活動室，方便群眾健身、打乒乓球、下象棋圍棋。
村莊傳統(tǒng)文化慣性很強。受到現(xiàn)代教育和城市文化浸染的鄉(xiāng)村青年，一旦回到鄉(xiāng)村，受到鄰里輿論和集體行為的壓力，理性選擇經(jīng)常讓位于傳統(tǒng)習慣，個體的理性屈服于集體的非理性，一些村莊的陳規(guī)陋習、封建迷信、消費攀比之風在經(jīng)濟發(fā)展中沉渣泛起、水漲船高，一些地方天價彩禮、名目繁多的酒宴，大操大辦紅白喜事，給村民帶來沉重負擔。針對這些情況，各地鄉(xiāng)村普遍成立了紅白理事會，倡導婚事新辦、喪事簡辦、厚養(yǎng)薄葬、移風易俗。不少地方還通過村民公約的形式，規(guī)定了參加婚喪活動的人數(shù)、禮金標準、宴席標準等，遏制了相互攀比、鋪張浪費的不良風氣。一些地方舉行干凈人家、美麗庭院、孝老愛親家庭、星級文明戶等評比，使人們學有榜樣、做有激勵，推動村莊形成健康和諧的精神風貌。
（六）制度創(chuàng)新是保障
新時代村莊治理需要不斷進行地方性制度創(chuàng)新，以適應村莊內(nèi)外條件的變化。各地通過一系列地方性制度將村民有效組織起來，保障和維護他們的合法權益。為了將黨組織放心、群眾滿意的優(yōu)秀干部選拔出來，在上級黨組織的指導下，村“兩委”成員選舉規(guī)定了一系列規(guī)范程序，醞釀提名、宣傳動員、投票選舉等每一個環(huán)節(jié)都十分嚴格。為了規(guī)范和約束村干部權力，按照《村民委員會組織法》規(guī)定，建立村務監(jiān)督委員會，負責村民民主理財、監(jiān)督村務公開等制度的落實。各地都規(guī)定村財務等相關事項通過村務公開欄或微信群等形式定期向村民公開，接受群眾監(jiān)督。村黨組織落實“三會一課”制度，重大事項執(zhí)行“四評議兩公開” 程序，充分尊重民意，保障村民民主參與的權利。村干部坐班值班、鄉(xiāng)村綜合服務中心等，都是基層黨委政府和村干部服務村民的重要制度創(chuàng)新。
為了規(guī)范村民的行為，推動村莊社會有序運轉，國家鼓勵和支持各地鄉(xiāng)村結合當?shù)靥攸c制定和實施村規(guī)民約。村規(guī)民約是黨和國家的法律法規(guī)與村莊鄉(xiāng)土道德規(guī)范有機結合的產(chǎn)物，它以村民容易理解、便于接受的語言表達出來。村規(guī)民約制定的過程本身就是一個推動村民深化對相關問題認知、理解和形成共識的過程，是村民受到教育的過程。村規(guī)民約的實施，使村民的日常行為有了遵循的規(guī)范和標準。此外，不少地方還探索運用信用黑名單、道德銀行、志愿活動積分等制度，激發(fā)人們的善念善行，抑制不道德甚至違法違紀行為。制度及其實施的本質(zhì)是治理方式科學化，通過建章立制，促使村民言有所規(guī)行有所止，引導和調(diào)節(jié)社會關系。
鄉(xiāng)村基層治理是一個系統(tǒng)工程，國家等外部力量影響和改變著村莊內(nèi)部的治理結構，其發(fā)揮作用又必須通過內(nèi)部治理力量來實現(xiàn)。在城鎮(zhèn)化和現(xiàn)代化過程中村莊內(nèi)外兩種力量相互作用，共同推動鄉(xiāng)村基層治理創(chuàng)新。
五、鄉(xiāng)村基層治理任務仍然十分艱巨
我國各地鄉(xiāng)村基層治理取得了積極的成效，積累了諸多有益的經(jīng)驗。但是，訪談和走訪調(diào)研了解到，不同村莊推進基層的治理方式方法各有特點，治理效果有較大差異，有的治理有效，有的勉強維持。絕大多數(shù)村莊基礎設施建設、運營和維護水平不高，甚至面臨經(jīng)費不足、難以為繼的困境。公共服務和基本民生只是有了基礎性保障，與村民對美好生活的追求相比還有較大差距。絕大多數(shù)農(nóng)村老人每月能夠領到的養(yǎng)老金只有100多元，不足以維持老年生活?；踞t(yī)療保險繳費每年每人要交300多元，一個家庭一年要交1000多元，部分低收入農(nóng)民反映負擔較重。一些沒有受益或受益較小的家庭繳費積極性不高，村干部代收醫(yī)保費難度大，醫(yī)療保險的穩(wěn)定性和可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。青壯年以及兒童仍在離開鄉(xiāng)村，這與農(nóng)村教育醫(yī)療能力、基礎設施水平、公共服務質(zhì)量相互影響，會進一步加劇村莊人口空心化和老齡化，使得村莊發(fā)展活力受限，公共生活面臨新難題。鄉(xiāng)村發(fā)展所需要的人才尤其是治理人才極度匱乏，給鄉(xiāng)村基層治理帶來很大困難。村“兩委”干部年齡普遍較大，但是，可以培養(yǎng)和使用的青年后備干部人選有限。一些在外務工經(jīng)商的青年人有入黨的意愿，但是，由于不在家鄉(xiāng)無法成為培養(yǎng)對象。近年來，各地向鄉(xiāng)村下派了大批第一書記、駐村干部和大學生村官以緩解鄉(xiāng)村基層干部人員和能力不足的壓力，取得了一定成效，但從長遠看，鄉(xiāng)村振興和鄉(xiāng)村基層治理有效的根本還在于鄉(xiāng)村擁有結構合理、規(guī)模適度的人口，在于擁有一批年富力強的基層治理人才。如何留住鄉(xiāng)村青年、吸引青年人返鄉(xiāng)參加鄉(xiāng)村建設成為當務之急。
[ 參 考 文 獻 ]
[1]陸學藝.內(nèi)發(fā)的村莊[M].社會科學文獻出版社,2001:21.
[2]汪玉凱.公共管理[M].中共中央黨校出版社，2003:165.
（作者系中共中央黨校教育長、教授、博士生導師，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：行政管理改革 2022（03））
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