在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、推進鄉(xiāng)村治理時，首先引起關(guān)注的是農(nóng)村現(xiàn)在的體制。在我國現(xiàn)行法律中，《村民委員會組織法》是涉及農(nóng)村社會治理的基本法律，它規(guī)定村民委員會是農(nóng)民自我治理的組織形式，并且規(guī)定了村民委員會的一些基本權(quán)利。值得注意的是，該法第24條規(guī)定，由村民委員會行使集體經(jīng)濟組織的各種權(quán)利，尤其是土地權(quán)利。這與《民法典》第96條的規(guī)定不一致，與《民法典》第261條關(guān)于農(nóng)村土地所有權(quán)的規(guī)定也不一致。如前文所述，《民法典》第96條規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為特別法人，是獨立的民事主體。《民法典》第261條規(guī)定，農(nóng)村土地所有權(quán)屬于農(nóng)民集體經(jīng)濟組織。這些立法上的沖突，我國立法機關(guān)在下一步立法或者修訂法律時要注意研究解決。這是推進鄉(xiāng)村治理中應(yīng)該思考的問題。
當(dāng)然，《村民委員會組織法》第24條關(guān)于由村民委員會行使集體經(jīng)濟組織的全部權(quán)利尤其是土地所有權(quán)的規(guī)定，從其立法的歷史背景看有一定的合理性。因為我國農(nóng)村實行土地承包責(zé)任制后，在相當(dāng)一些地方，前文提到的原來存在的村民小組確實出現(xiàn)了功能喪失的情況。這些地方的集體組織除了土地所有權(quán)，已經(jīng)沒有其他經(jīng)濟力量，除了發(fā)包土地，不再組織其他經(jīng)濟活動。在土地發(fā)包工作完成后，在承包期限20年不變的情況下，如果普遍強調(diào)集體經(jīng)濟組織的存在，強調(diào)這個組織在各個地方都要發(fā)揮作用，確實也不妥當(dāng)。但是，該條規(guī)定沒有考慮到一些農(nóng)村集體經(jīng)濟力量一直非常強大的地方的實際情況。最典型的，比如，在京廣滬等地方的城市郊區(qū)，農(nóng)村經(jīng)濟力量一直非常強大，這些地方的集體經(jīng)濟組織一直存在。在這些地方，居民和集體經(jīng)濟組織的成員是有嚴(yán)格區(qū)別的，一個居民要參加集體經(jīng)濟組織，農(nóng)民是不答應(yīng)的。
隨著改革開放的發(fā)展，即使在以前不發(fā)達的地區(qū)，農(nóng)村情況也發(fā)生了變化，出現(xiàn)了立法上應(yīng)該普遍區(qū)別農(nóng)村村民自治組織與集體經(jīng)濟組織的必要性。（1）農(nóng)村承包地、宅基地實行“三權(quán)分置”之后，集體經(jīng)濟組織的作用被激活，它們必須出面行使土地所有權(quán)，而此時村民無法和集體經(jīng)濟組織成員相混同，即村民不能直接成為集體經(jīng)濟組織的成員。比如，在浙江義烏，農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”之后，一些外地來的打工者、長期居住者也可以取得當(dāng)?shù)氐淖》浚踔寥〉卯?dāng)?shù)氐霓r(nóng)民戶口，但無法取得當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的集體經(jīng)濟組織成員資格。隨著“三權(quán)分置”的普遍推進，這方面的政策需求越來越顯著。（2）農(nóng)村富裕之后，集體經(jīng)濟組織的成員不愿意稀釋其權(quán)益，從而要求區(qū)別其成員身份。在比較貧困的地方，農(nóng)民在區(qū)別有戶口的村民與集體經(jīng)濟組織成員的問題上不太糾纏，村民就是這個組織的成員。但是，在村集體富裕之后，農(nóng)民就不愿意自己的利益被稀釋，他們會排斥其他村民加入其經(jīng)濟組織。這一點在城市郊區(qū)表現(xiàn)得最為強烈，集體經(jīng)濟組織的成員會通過組織決議限制其他人加入。這一點在東部發(fā)達地區(qū)、南方農(nóng)村，表現(xiàn)得特別突出。即使西部原來比較貧窮的地方，也是如此。比如，我們在陜北調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，一些農(nóng)村地區(qū)因賦存的石油、天然氣資源被發(fā)現(xiàn)而走上富裕道路，但當(dāng)?shù)卮迕窦s定，對于帶子女嫁入本村的婦女，其子女可以落戶口，但不能作為集體成員。（3）在經(jīng)濟比較發(fā)達的農(nóng)村，集體經(jīng)濟組織力量強大，以前的生產(chǎn)大隊、小隊都已經(jīng)改造成總公司、分公司、經(jīng)濟聯(lián)合社、經(jīng)濟聯(lián)合分社。這樣的組織機構(gòu)建立后，新來的農(nóng)民雖然在派出所登記有戶口，但不能成為村集體經(jīng)濟組織的成員。這個問題最早產(chǎn)生于20世紀(jì)80年代初的廣東南海地區(qū)，那里最早實現(xiàn)了村民集體組織成員的相對固定化，就是把村民的身份折合成股權(quán)或者股份，把增人不增地改造成增人不增股。這種做法一開始飽受爭議，后來慢慢被認(rèn)可，甚至逐漸在全國推廣開來。對于這個問題，需要繼續(xù)深入研究。
在未來鄉(xiāng)村治理過程中，如何處理村民委員會和農(nóng)村集體經(jīng)濟組織之間的關(guān)系，是首先需要解決的問題。村民委員會制度建立的正當(dāng)性是毋庸置疑的。村民委員會作為農(nóng)村的基層組織，其重要性不言而喻。但是，以村民自治組織替代農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，這個做法的普遍性、必要性、正當(dāng)性確實存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96條已經(jīng)明確把農(nóng)民集體經(jīng)濟組織規(guī)定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規(guī)定由村民委員會代行集體組織權(quán)利的做法確實不妥。因此，筆者建議在鄉(xiāng)村治理的法制建設(shè)中，首先應(yīng)該解決村民自治組織與農(nóng)民集體經(jīng)濟組織相區(qū)分的問題。
（作者系中國社會科學(xué)院學(xué)部委員，全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學(xué)會民法學(xué)研究會常務(wù)副會長，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中州學(xué)刊》2021年第2期；原標(biāo)題為：《從《民法典》看鄉(xiāng)村治理中急需關(guān)注的十個法治問題》。
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
