在實施鄉村振興戰略、推進鄉村治理時，首先引起關注的是農村現在的體制。在我國現行法律中，《村民委員會組織法》是涉及農村社會治理的基本法律，它規定村民委員會是農民自我治理的組織形式，并且規定了村民委員會的一些基本權利。值得注意的是，該法第24條規定，由村民委員會行使集體經濟組織的各種權利，尤其是土地權利。這與《民法典》第96條的規定不一致，與《民法典》第261條關于農村土地所有權的規定也不一致。如前文所述，《民法典》第96條規定農村集體經濟組織作為特別法人，是獨立的民事主體。《民法典》第261條規定，農村土地所有權屬于農民集體經濟組織。這些立法上的沖突，我國立法機關在下一步立法或者修訂法律時要注意研究解決。這是推進鄉村治理中應該思考的問題。
當然，《村民委員會組織法》第24條關于由村民委員會行使集體經濟組織的全部權利尤其是土地所有權的規定，從其立法的歷史背景看有一定的合理性。因為我國農村實行土地承包責任制后，在相當一些地方，前文提到的原來存在的村民小組確實出現了功能喪失的情況。這些地方的集體組織除了土地所有權，已經沒有其他經濟力量，除了發包土地，不再組織其他經濟活動。在土地發包工作完成后，在承包期限20年不變的情況下，如果普遍強調集體經濟組織的存在，強調這個組織在各個地方都要發揮作用，確實也不妥當。但是，該條規定沒有考慮到一些農村集體經濟力量一直非常強大的地方的實際情況。最典型的，比如，在京廣滬等地方的城市郊區，農村經濟力量一直非常強大，這些地方的集體經濟組織一直存在。在這些地方，居民和集體經濟組織的成員是有嚴格區別的，一個居民要參加集體經濟組織，農民是不答應的。
隨著改革開放的發展，即使在以前不發達的地區，農村情況也發生了變化，出現了立法上應該普遍區別農村村民自治組織與集體經濟組織的必要性。（1）農村承包地、宅基地實行“三權分置”之后，集體經濟組織的作用被激活，它們必須出面行使土地所有權，而此時村民無法和集體經濟組織成員相混同，即村民不能直接成為集體經濟組織的成員。比如，在浙江義烏，農村宅基地“三權分置”之后，一些外地來的打工者、長期居住者也可以取得當地的住房，甚至取得當地的農民戶口，但無法取得當地農民的集體經濟組織成員資格。隨著“三權分置”的普遍推進，這方面的政策需求越來越顯著。（2）農村富裕之后，集體經濟組織的成員不愿意稀釋其權益，從而要求區別其成員身份。在比較貧困的地方，農民在區別有戶口的村民與集體經濟組織成員的問題上不太糾纏，村民就是這個組織的成員。但是，在村集體富裕之后，農民就不愿意自己的利益被稀釋，他們會排斥其他村民加入其經濟組織。這一點在城市郊區表現得最為強烈，集體經濟組織的成員會通過組織決議限制其他人加入。這一點在東部發達地區、南方農村，表現得特別突出。即使西部原來比較貧窮的地方，也是如此。比如，我們在陜北調研時發現，一些農村地區因賦存的石油、天然氣資源被發現而走上富裕道路，但當地村民約定，對于帶子女嫁入本村的婦女，其子女可以落戶口，但不能作為集體成員。（3）在經濟比較發達的農村，集體經濟組織力量強大，以前的生產大隊、小隊都已經改造成總公司、分公司、經濟聯合社、經濟聯合分社。這樣的組織機構建立后，新來的農民雖然在派出所登記有戶口，但不能成為村集體經濟組織的成員。這個問題最早產生于20世紀80年代初的廣東南海地區，那里最早實現了村民集體組織成員的相對固定化，就是把村民的身份折合成股權或者股份，把增人不增地改造成增人不增股。這種做法一開始飽受爭議，后來慢慢被認可，甚至逐漸在全國推廣開來。對于這個問題，需要繼續深入研究。
在未來鄉村治理過程中，如何處理村民委員會和農村集體經濟組織之間的關系，是首先需要解決的問題。村民委員會制度建立的正當性是毋庸置疑的。村民委員會作為農村的基層組織，其重要性不言而喻。但是，以村民自治組織替代農村集體經濟組織，這個做法的普遍性、必要性、正當性確實存在值得思考的地方。尤其是，在《民法典》第96條已經明確把農民集體經濟組織規定為特別法人之后，《村民委員會組織法》第24條規定由村民委員會代行集體組織權利的做法確實不妥。因此，筆者建議在鄉村治理的法制建設中，首先應該解決村民自治組織與農民集體經濟組織相區分的問題。
（作者系中國社會科學院學部委員，全國人大憲法和法律委員會委員，中國法學會民法學研究會常務副會長，中國鄉村發現網轉自：《中州學刊》2021年第2期；原標題為：《從《民法典》看鄉村治理中急需關注的十個法治問題》。
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