楊華:基層干部“忙閑不均”

——生成邏輯及破解之道——基于中部省份L鎮(zhèn)的調(diào)查

摘要：調(diào)查發(fā)現(xiàn)當(dāng)前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)既存在缺編要編現(xiàn)象、一些工作人員滿負(fù)荷運轉(zhuǎn),又有些工作人員沒有被充分調(diào)動起來,“忙閑不均”問題較為嚴(yán)重。該問題給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理帶來了消極后果,造成不公平的職業(yè)生態(tài)和負(fù)面的示范效應(yīng),浪費鄉(xiāng)鎮(zhèn)人力資源,也使基層群眾工作做不細(xì)、基層治理脫離群眾。“忙閑不均"問題與干部身份差異、職業(yè)倦息、避責(zé)卸責(zé)等有關(guān),但內(nèi)源于當(dāng)前部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理的機制不匹配鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作的特性,包括多常規(guī)工作特性、落實工作特性和群眾工作特性。要改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”的狀況,就需要構(gòu)建與多常規(guī)工作相匹配的常規(guī)工作體系,創(chuàng)新與落實工作特性、群眾工作特性相契合的一線治理機制。

關(guān)鍵詞：職業(yè)倦息;人事激勵;治理現(xiàn)代化;中心工作

一、問題提出

鄉(xiāng)鎮(zhèn)科層制及專業(yè)分工相對不發(fā)達,作為“塊塊”的屬地特性較重,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作有著“分工不分家”的特點。對工作人員進行混編混崗使用,“下去一籠統(tǒng),上來再分工”是常態(tài)化工作機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國政權(quán)體系的末梢,有著權(quán)力小、資源少、事情多、責(zé)任大的特點,工作人員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最主要的資源。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作狀況好壞很大程度上取決于對工作人員的充分動員和合理配置與否。 

在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn)調(diào)查了解到,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)為了應(yīng)對上級越來越多的工作任務(wù),以及創(chuàng)造亮點工作增添政績,通過規(guī)章制度、基層黨建等加強了對鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村干部的動員力度。調(diào)查也發(fā)現(xiàn),部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在干部“忙閑不均”的現(xiàn)象,給鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理帶來了消極后果。“忙閑不均”體現(xiàn)的是干部的工作狀態(tài),從承擔(dān)工作數(shù)量來講,有的人承擔(dān)得較多,有的人承擔(dān)得少;從工作態(tài)度上來講,有的人積極性高,有的人消極應(yīng)付①。 

基層干部的“忙閑不均“現(xiàn)象,既是老問題也有新情況。對該現(xiàn)象及問題的理解最典型的是“身份差異”視角的分析。公務(wù)員、事業(yè)編、編外用工在基層已經(jīng)形成了相對穩(wěn)定的人事結(jié)構(gòu),三者因為身份差異而表現(xiàn)出不同的工作狀態(tài)。公務(wù)員因為政治地位高,有較強的政治責(zé)任感和身份意識,在工作上較事業(yè)編、編外用工表現(xiàn)出更大的責(zé)任心和主體性①。事業(yè)編在基層所做的工作與公務(wù)員幾乎無異,但在政治、經(jīng)濟等待遇上與公務(wù)員相比有一定差別,特別是晉升流動的空間較小,對“同工不同酬”②的負(fù)面體驗較多、意見較大,工作態(tài)度上沒有公務(wù)員積極。編外用工則因為“市場雇員"③身份,既沒有事業(yè)編的意見那么大,也沒有公務(wù)員積極,處于有活就干、推著會走、不積極也不消極的狀態(tài)。對于這三種身份工作人員積極性的調(diào)動普遍給出的措施是“同工同酬”④。

 “職業(yè)倦怠”也被認(rèn)為是鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”問題的重要根源,它是指工作人員在工作中受到來自社會、組織、個體諸多復(fù)雜因素影響而產(chǎn)生的身心疲憊、工作投入度降低、工作成就減少等負(fù)面反應(yīng)⑤。一項對2719名基層干部的調(diào)查發(fā)現(xiàn),具有輕度到中度以上心理障礙的基層干部占50%以上⑥。另一項研究表明,干部職業(yè)倦怠程度與其在行政體系中的位階成反比,越是上級機關(guān)工作人員其倦怠程度越輕,而最基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務(wù)員職業(yè)倦怠程度最高⑦。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員職業(yè)倦怠主要表現(xiàn)為工作情緒壓抑、工作積極性減弱、工作獲得感不足,結(jié)果會導(dǎo)致工作缺乏擔(dān)當(dāng)易庸政怠政、工作效率低有本領(lǐng)恐慌以及工作缺乏動力導(dǎo)致作風(fēng)渙散⑧。陷人職業(yè)倦怠的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部缺乏“創(chuàng)業(yè)"動力有的連基本“干事”也不在狀態(tài),常規(guī)性工作難以有效推進,創(chuàng)造性工作舉步維艱,導(dǎo)致“為官不為”不僅影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府在群眾中的形象,也削弱鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府的凝聚力和戰(zhàn)斗力。 

“避責(zé)卸責(zé)”是分析基層干部“忙閑不均”的一個嶄新視角⑨。隨著國家不斷增多的資源下鄉(xiāng)、任務(wù)下鄉(xiāng),上級一方面要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)將這些工作任務(wù)落實,另一方面又需要保證資源下鄉(xiāng)過程中不出問題少出問題,就要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的督導(dǎo)檢查0。紀(jì)監(jiān)委、巡察辦、縣委督查局、縣政府督查辦以及各部門的督導(dǎo)組、檢查組、調(diào)研組、情況了解組、考核組、評比組、暗訪組等紛紛下到鄉(xiāng)村督導(dǎo)檢查工作。與督導(dǎo)檢查體系構(gòu)建并行的基層問責(zé)制度也不斷建立和強化。這樣一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要對接上面各種各樣的督導(dǎo)檢查工作,又要在工作中謹(jǐn)小慎微以求不被問責(zé),在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中出現(xiàn)了“從邀功到避責(zé)”①“從攬政到懶政“從共謀到卸責(zé)”的行為轉(zhuǎn)變。 

“避責(zé)卸責(zé)”是分析基層干部“忙閑不均”的一個嶄新視角⑨。隨著國家不斷增多的資源下鄉(xiāng)、任務(wù)下鄉(xiāng),上級一方面要推動鄉(xiāng)鎮(zhèn)將這些工作任務(wù)落實,另一方面又需要保證資源下鄉(xiāng)過程中不出問題少出問題,就要加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的督導(dǎo)檢查0。紀(jì)監(jiān)委、巡察辦、縣委督查局、縣政府督查辦以及各部門的督導(dǎo)組、檢查組、調(diào)研組、情況了解組、考核組、評比組、暗訪組等紛紛下到鄉(xiāng)村督導(dǎo)檢查工作。與督導(dǎo)檢查體系構(gòu)建并行的基層問責(zé)制度也不斷建立和強化。這樣一來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部既要對接上面各種各樣的督導(dǎo)檢查工作,又要在工作中謹(jǐn)小慎微以求不被問責(zé),在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部中出現(xiàn)了“從邀功到避責(zé)”①“從攬政到懶政“從共謀到卸責(zé)”的行為轉(zhuǎn)變。 

上述“身份差異”視角講的是激勵問題,是激勵不到位使得不同身份的干部存在“忙閑不均”,要根據(jù)不同身份干部的不同特點和需求給予針對性激勵。比如,對公務(wù)員要暢通晉升流動激勵,對事業(yè)編要強化經(jīng)濟激勵和政治地位激勵,對編外用工則要給予經(jīng)濟激勵和穩(wěn)定性激勵。“職業(yè)倦怠”視角講的是職業(yè)生態(tài)的問題,如果一個單位多數(shù)工作人員都出現(xiàn)職業(yè)倦怠,說明該單位的職業(yè)生態(tài)進而政治生態(tài)出現(xiàn)了問題,需要進行系統(tǒng)性改革。黨的十八大以來全面從嚴(yán)治黨強勢推進,重塑了基層政治生態(tài)、單位職業(yè)生態(tài),對職業(yè)倦怠、“忙閑不均”有較大改善作用。“避責(zé)卸責(zé)”主要是討論基層干部在縣鄉(xiāng)關(guān)系從共同利益到責(zé)任分擔(dān)的轉(zhuǎn)變中干部個體的行為選擇,一部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部選擇“躺平”不被問責(zé)而不是積極作為。健全容錯糾錯機制、改善縣鄉(xiāng)關(guān)系是治理避責(zé)卸責(zé)行為和忙閑不均問題的重要舉措。

 “忙閑不均”問題,本質(zhì)上是機制沒有理順的問題。機制理順了,就可以實現(xiàn)機制與治理事務(wù)、工作人員與治理事務(wù)的精準(zhǔn)對接,達到人與崗位、人與事務(wù)、人與人的有機匹配。各安其位、各盡其能,也就不存在“忙閑不均"問題。本文素材來自對中西部多個省份十?dāng)?shù)個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)查,而H省L鎮(zhèn)則是主要的分析對象。L鎮(zhèn)是典型中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn),該鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)積極有為,團結(jié)帶領(lǐng)干部群眾將一個班子不團結(jié)、軟弱渙散的鄉(xiāng)鎮(zhèn),改造成全縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合考核連續(xù)三年排名前三、兩次第一的明星鄉(xiāng)鎮(zhèn)。即便在該鄉(xiāng)鎮(zhèn),“忙閑不均”依然存在,其他普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)則更甚。

二、“忙閑不均"的主要表現(xiàn)

 L鎮(zhèn)工作人員共86人,其中班子成員12人、普通干部74人。我們在該鎮(zhèn)進行了為期50余天的調(diào)查,訪談了包括班子成員在內(nèi)的所有工作人員以及20余個行政村的支部書記,對每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)非班子成員干部的“忙閑”情況進行了精準(zhǔn)畫像(詳見表1)。

包括班子成員在內(nèi),L鎮(zhèn)“忙的”即積極分子有46人,占比53.49%,“閑的"即不積極的人有40人,占比46.51%。除開班子成員,L鎮(zhèn)積極的工作人員占比是45.95%,不積極的占比是54.05%，不積極的高出積極的8.1個百分比。從調(diào)查來看,L鎮(zhèn)干部“忙閑不均”主要表現(xiàn)為以下幾個方面。 

(一) 班子成員最忙

該鎮(zhèn)在任班子成員11名,另1名班子成員因受過處分,沒有安排正式職務(wù),但參加班子會議并分管工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記對鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)主體責(zé)任,負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)分解分配工作和調(diào)度資源完成工作。書記鎮(zhèn)長還要負(fù)責(zé)對接縣委常委參加的會議和各種監(jiān)督檢查。書記鎮(zhèn)長是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最忙的人,基本上全年無休。調(diào)查期間,書記數(shù)次上午在省會城市開完會,中午就驅(qū)車百余公里趕回鄉(xiāng)鎮(zhèn),下午給班子成員開會部署工作。 

書記鎮(zhèn)長以外的班子成員不僅是條線工作的分管領(lǐng)導(dǎo),還是村片區(qū)的包片領(lǐng)導(dǎo)。每個班子成員都負(fù)責(zé)數(shù)個至十?dāng)?shù)個不等的條線部門的工作,要對這些工作負(fù)責(zé)。哪項工作出了問題,首當(dāng)其沖問責(zé)的是分管領(lǐng)導(dǎo)。各站辦所積極主動干活的人相對不多,分管領(lǐng)導(dǎo)可能叫不動所分管的站辦所的人,因而許多工作不是由分管領(lǐng)導(dǎo)分配、安排站辦所的人去干,而是分管領(lǐng)導(dǎo)直接到村里去安排調(diào)度工作。 

書記鎮(zhèn)長以外的班子成員都是包兩到三個村的包片領(lǐng)導(dǎo),對所包片區(qū)進行全方位負(fù)責(zé),片區(qū)行政村出的問題都由包片領(lǐng)導(dǎo)和村支部書記負(fù)主要責(zé)任。包片領(lǐng)導(dǎo)的主要職責(zé)是負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作在片區(qū)的落實,某項工作片區(qū)行政村在全鎮(zhèn)落后了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記首先找的是包片領(lǐng)導(dǎo),包片領(lǐng)導(dǎo)需要對村支部書記、包村干部、條線工作分管領(lǐng)導(dǎo)進行調(diào)度。L鎮(zhèn)的分管領(lǐng)導(dǎo)周一到周五白天晚上無休周末加班是常態(tài)。 

班子成員之所以最忙,原因有四:一是黨委書記要統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方,鎮(zhèn)長負(fù)責(zé)全面工作,班子成員都有分管和包片任務(wù),每個人的工作本身就很多;二是班子成員政治覺悟較普通干部高,他們會主動將分內(nèi)事情和鄉(xiāng)鎮(zhèn)安排下來的活干好;三是班子成員都還有較強的政治預(yù)期,包括提拔重用、安排進城、職級晉升等,需要在工作上做出政績和積極表現(xiàn):四是一些普通干部叫不動、叫動了不干活,班子成員只能親力親為、不得不忙。

(二) 年輕公務(wù)員最為積極

L鎮(zhèn)35歲以下年輕公務(wù)員有13人,積極的有10人,占比76.92%。積極表現(xiàn)在五個方面。 

一是能夠?qū)⒍鄭徫还ぷ鞲珊谩Ｈ绻o一般工作人員干分內(nèi)的活打60分,那他們的工作可以打90多分,工作責(zé)任心較強。將崗位工作干好是工作人員的基本職責(zé),積極的年輕公務(wù)員一般都會承擔(dān)多項崗位工作,對接四五個分管領(lǐng)導(dǎo)和數(shù)個縣級部門。L鎮(zhèn)有四五個年輕公務(wù)員還經(jīng)常參加班子會議,要在班子會上介紹手頭的工作。他們會積極主動地將崗位工作干好,創(chuàng)新創(chuàng)造工作方式方法,積極總結(jié)工作經(jīng)驗教訓(xùn)。 

二是積極承擔(dān)書記鎮(zhèn)長、分管領(lǐng)導(dǎo)交辦的臨時性事務(wù)。領(lǐng)導(dǎo)交辦的事情多且雜、不定時,完成起來需要花費較多的時間、精力和腦力,加班加點加急的多。這些事情包括撰寫工作總結(jié)、匯報材料等;也包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革、創(chuàng)新、制造亮點的工作,要做好事前調(diào)研、可行性分析、方案設(shè)計、向上匯報材料,許多亮點工作需要交給積極有能力的年輕公務(wù)員“盯著”;還包括其他崗位工作人員干不好但很重要的工作,領(lǐng)導(dǎo)將這些工作交辦給干活靠譜、值得信賴的年輕公務(wù)員去辦;鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多迎檢、突擊性中心工作,主要干活的都是年輕公務(wù)員。一些年輕公務(wù)員雖然沒有擔(dān)任中層職務(wù),但是干的是中層的活,在領(lǐng)導(dǎo)心目中是當(dāng)中層干部乃至副職來使用的。 

三是下村干活積極主動,而不是站一旁看。下村工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要工作,下村的一般有包片領(lǐng)導(dǎo)和包村干部,包片領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管副職,包村干部則一般是站辦所中層干部和公務(wù)員。剛進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的年輕公務(wù)員沒有包村任務(wù),但是經(jīng)常被包片或分管領(lǐng)導(dǎo)叫著下村。年輕公務(wù)員會主動跟村干部溝通、積極布置任務(wù)以及親自干活。比如農(nóng)村人居環(huán)境整治迎檢觀摩,年輕公務(wù)員會主動清掃街道。 

四是主動承擔(dān)包村工作,積極追求上進。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),包村干部算是中層干部,包村經(jīng)歷是提拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)副職的重要條件。年輕公務(wù)員要想在事業(yè)、政治上進步就得包村。積極上進的年輕公務(wù)員會主動向領(lǐng)導(dǎo)申請包村,并將主要精力放在所包村的各項工作上。鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也有意將年輕公務(wù)員放到包村崗位上去鍛煉。包村的年輕公務(wù)員是鄉(xiāng)鎮(zhèn)中僅次于班子成員的最忙的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部。 

五是承擔(dān)鎮(zhèn)村的文字、電腦、檔案工作。年輕公務(wù)員有文化、懂電腦、手腳靈活,擅長文字工作。年輕公務(wù)員會被安排做鎮(zhèn)村的文字、電腦、檔案等工作,這些工作細(xì)小瑣碎枯燥乏味,有的干部沉不下心來干,領(lǐng)導(dǎo)就交辦給積極肯干的年輕公務(wù)員。一些年輕公務(wù)員也會主動承擔(dān)這些工作。比如，某年輕公務(wù)員擅長寫報道,來鄉(xiāng)鎮(zhèn)后主動撰寫鎮(zhèn)村工作、活動、迎檢等的報道,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全縣宣傳報道這一塊得了年度第一名。年輕公務(wù)員之所以較為積極上進,主要是因為年輕公務(wù)員政治上的進步空間較大。只要主動追求進步、積極有為,就有晉升的空間。其次是年輕人追求能力上的進步,鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是綜合工作,能夠鍛煉年輕干部各方面的能力。L鎮(zhèn)3個35歲以下不太積極的公務(wù)員,主要是個人原因,如不追求仕途進步、自我邊緣化;準(zhǔn)備考走;經(jīng)營生意,對工作不上心等。 

(三) 年輕事業(yè)編和中層事業(yè)編相對積極

事業(yè)編人員較公務(wù)員在政治、經(jīng)濟待遇上都有一定差異,這是二者的身份使然。在鄉(xiāng)鎮(zhèn),事業(yè)編晉升副科、轉(zhuǎn)身份的渠道較窄、機會較少。在經(jīng)濟待遇上,一些地方事業(yè)編工資雖然較公務(wù)員差別不大,但在車補、年節(jié)福利、年終獎勵、退休工資等方面會有一定差距,如事業(yè)編沒有車補。但是,事業(yè)編和公務(wù)員干的活是一樣的,政治、經(jīng)濟待遇差別會抑制事業(yè)編的積極性。 

從表1可以看出,L鎮(zhèn)事業(yè)編工作人員年齡普遍較大,一般都在40歲以上,35歲以下年輕事業(yè)編共有7人,被普遍認(rèn)為積極的有4人,占比57.14%,不積極的有3人。在L鎮(zhèn),年輕事業(yè)編有一定的積極性,會緊跟領(lǐng)導(dǎo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作,主要是因為他們有可能晉升到中層崗位乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)副科。L鎮(zhèn)所在縣有事業(yè)編中層晉升事業(yè)編副科的空間,他們晉升副科后不僅能提升級別,還能轉(zhuǎn)公務(wù)員身份,擴大政治空間。  

年輕事業(yè)編較中年事業(yè)編除有年齡上的優(yōu)勢外,主要是他們有文化和學(xué)歷,這一點與年輕公務(wù)員差別不大,所以他們有積極上進的動力。中年事業(yè)編因為缺少升任副科的機會,相對較為消極,但是擔(dān)任中層干部的事業(yè)編尚有較強的積極性。在表1項限V中,36歲及以上中年事業(yè)編有49人,其中36歲至39歲的有3人,40歲及以上的有46人。在普遍認(rèn)為積極性較高的19個中年事業(yè)編中,有10人擔(dān)任或曾經(jīng)擔(dān)任過中層干部，占比52.63%。中年事業(yè)編擔(dān)任中層干部之所以會增強他們的工作積極性,除了他們具備的政治素養(yǎng)因素以外,還與以下現(xiàn)實因素有一定關(guān)系:一是政治地位提高。擔(dān)任中層干部掌握一些條線業(yè)務(wù)工作的權(quán)力,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)及農(nóng)村社會有一定支配力。承擔(dān)重要工作的中層干部可以列席班子會議,掌握鄉(xiāng)鎮(zhèn)決策信息,這是重要政治地位的體現(xiàn)。中層事業(yè)編受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的重視和重用,鄉(xiāng)鎮(zhèn)許多攻堅克難的事情都交給他們?nèi)プ?在鄉(xiāng)鎮(zhèn)有面子、有榮耀感。越是重要的站辦所負(fù)責(zé)人,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政治地位越高。  

二是接近主要領(lǐng)導(dǎo)。中層干部可以直接向分管領(lǐng)導(dǎo)和書記鎮(zhèn)長匯報工作,跟鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)層走得較近,甚至能夠影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的相關(guān)決策。同時,在與條線工作對接中,也能夠與縣級部門科室主任、分管副職建立良好工作關(guān)系,方便辦理相關(guān)事情。 

三是經(jīng)濟待遇提升。中層干部作為股級或副股級,在制度上會提升經(jīng)濟待遇。

(四) 普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編相對閑

在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn),真正“閑的"或不積極的是普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編。如表1所示,中年公務(wù)員和中年事業(yè)編共有54人,其中積極的只有20人,只占普通中年干部的37.04%。即是說,在普通的中年干部中,有高達62.96%的人是屬于不積極的。一些普通中年干部最閑、最不積極,體現(xiàn)在以下幾個方面。 

一是本職工作追求不出錯。普通中年干部普遍承擔(dān)一個崗位的工作,他們一般會完成崗位工作,追求崗位工作不出錯,但不求質(zhì)量和創(chuàng)新。領(lǐng)導(dǎo)一般不敢將重要的條線工作交給他們承擔(dān)。 

二是不推不動被動工作。不愿意承擔(dān)崗位工作之外的工作任務(wù),工作任務(wù)下來愛推閃躲,領(lǐng)導(dǎo)交辦任務(wù)給他們幾次都完成不好就不交辦了。有些需要一起集中完成的中心工作,領(lǐng)導(dǎo)不推不動、推一步動一步,難以與其他領(lǐng)導(dǎo)干部協(xié)調(diào)配合。 

三是下鄉(xiāng)工作不主動。在L鎮(zhèn),分管領(lǐng)導(dǎo)也是包片領(lǐng)導(dǎo),片區(qū)、行政村有需要集中處理或協(xié)調(diào)的事情,分管領(lǐng)導(dǎo)會調(diào)動所分管的站辦所工作人員一起下鄉(xiāng)。一些普通中年干部不愿意下鄉(xiāng),更不可能單獨驅(qū)車下鄉(xiāng)工作。即便被要求下鄉(xiāng),到村一級也是領(lǐng)導(dǎo)與村支部書記、村干部在干活,他們在旁邊看,一般不會主動幫忙。 

四是下午較難見到人。群眾工作是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最重要的工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)也催促干部要“下得去”。與L鎮(zhèn)一樣,中西部許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)都規(guī)定周一到周五,早上早會、點名或打卡后,除大廳窗口人員外,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部都得下到村里去。一些普通中年干部在這個時候會到村委會轉(zhuǎn)悠一圈,然后不知去向。 

五是指揮相對較難。一些普通中年干部在鄉(xiāng)鎮(zhèn)待得時間長,屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)“老油條”,與上上下下都有關(guān)系,得罪他們等于得罪一批人,對工作開展不利。因此,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)一般既不交辦任務(wù)給他們,也不調(diào)遣他們,只有一些突擊性工作要一起干,或他們承擔(dān)的本職工作沒做好被上級盯著了,鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)才會用商量的口吻去動員他們,他們實在不去干、干不好,也不會指責(zé)他們,更不會指揮命令他們。領(lǐng)導(dǎo)稍微對他們口氣有些重或者沒有依著他們,他們就可能與領(lǐng)導(dǎo)杠上,讓領(lǐng)導(dǎo)很難堪。鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)說,與其費盡口舌去動員這些“老油條”,還不如自己把工作給干了。  

三、“忙閑不均"的生成邏輯

綜上所述,在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”中,相對閑的是普通中年公務(wù)員和中年事業(yè)編干部。鄉(xiāng)鎮(zhèn)較難將這些人動員起來,而這些人又是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作最需要動員起來的人。他們在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作時間最長,最了解鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村的情況,與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部、村干部乃至群眾較為熟悉,與縣級部門工作人員也有社會關(guān)系,將他們調(diào)動起來有利于各方面工作的開展;他們與群眾打交道最多,熟悉群眾需求,熟稔群眾工作技巧,他們出馬許多群眾工作難題就可迎刃而解;他們鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作經(jīng)驗豐富,調(diào)動他們有利于對鄉(xiāng)鎮(zhèn)年輕干部的“傳幫帶”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)普通中年干部之所以難動員起來,主要有以下四個方面的原因。 

(一) 工作體系與治理事務(wù)不匹配

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的推動需要各崗位、各部門、各單位相互配合協(xié)調(diào)才能完成,是一項系統(tǒng)性工程。這些相互配合協(xié)調(diào)的崗位、部門、單位構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作體系。工作體系分為兩種,分別是常規(guī)工作體系和中心工作體系。常規(guī)工作體系是各崗位、部門、單位根據(jù)相關(guān)法律規(guī)范進行日常化協(xié)調(diào)配合而運轉(zhuǎn)起來的工作體系,該體系針對的是具有一定規(guī)律性、規(guī)模性、專業(yè)性的治理事務(wù)。中心工作體系則是針對某些階段性的工作,調(diào)動不同的崗位、部門、單位的工作人員及其他資源,在協(xié)調(diào)配合中對相關(guān)工作進行運動式治理的體系。不同的工作體系相互關(guān)聯(lián)、相互作用構(gòu)成基層治理體制。 

四、“忙閑不均”的負(fù)面影響與破解之道

(一) 負(fù)面影響 

 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”,在體制內(nèi)和治理中造成了一些負(fù)面影響,包括:一是鞭打快牛造成不公平,“閑人”負(fù)面示范效應(yīng)強。“忙閑不均”使能者多勞、能干者多干。積極的干部因為領(lǐng)導(dǎo)交辦事情下來不會推三阻四,還能夠?qū)⑹虑檗k妥,從而容易獲得領(lǐng)導(dǎo)的信任,領(lǐng)導(dǎo)就會習(xí)慣性地將事情交給他們。而那些不愿意做事的人,領(lǐng)導(dǎo)交辦事情下來就以各種理由推脫，或者故意不去做好,完了還讓領(lǐng)導(dǎo)花更多時間糾錯,領(lǐng)導(dǎo)后面就不再交辦任務(wù)給他們。這樣,忙的人要花費大量正常工作時間之外的休息和社交的時間和精力去忙,而閑的則可以在正常工作時間去干其他的事情卻沒有相應(yīng)的懲戒,就會使“閑人”的負(fù)面效應(yīng)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)示范,使本來還在積極做事的人不再積極、不再主動,尤其對年輕干部的示范效應(yīng)不好。 

二是常規(guī)工作“中心工作化”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作猛增,工作體系如果仍停留在過去,自然無法應(yīng)對這些常規(guī)工作,就會使得常規(guī)工作被積累下來,越積越多,等到必須要做的時候,就要集中整治,開啟“中心工作模式”。問題是,過去常規(guī)工作少,用中心工作模式去做常規(guī)工作,鄉(xiāng)鎮(zhèn)尚能應(yīng)付得過來。當(dāng)前常規(guī)工作增多,再用“中心工作模式"去應(yīng)對,這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部之所以忙的重要原因。  

三是干部動員低效,群眾工作做不細(xì),基層治理脫離群眾。農(nóng)村群眾工作無法考核、考評,需要將工作做到日常中、做到細(xì)節(jié)中、做到群眾的心坎上,這就需要發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的積極性、主動性和創(chuàng)造性。當(dāng)一些普通中年干部,尤其是中年事業(yè)編干部沒有被動員起來,他們做群眾工作的主體性沒有被調(diào)動起來,鄉(xiāng)鎮(zhèn)的群眾工作就做不細(xì)、做不到位,群眾的許多需求和問題就無法表達上去,治理資源無法與治理需求相對接,基層治理就會脫離群眾。  

(二) 破解之道

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)“忙閑不均”的狀態(tài)及其發(fā)生原因,在加強理想信念教育和職業(yè)道德教育的同時,還提出以下對策建議:一是強化對事業(yè)編激勵。事業(yè)編在人數(shù)上較公務(wù)員多一倍,又因身份限制基本不流動,因此長期在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作,容易成長為基層工作經(jīng)驗豐富、群眾工作老道的“老鄉(xiāng)鎮(zhèn)”,將他們充分調(diào)動起來可以使基層工作達到事半功倍的效果。應(yīng)該在制度上給事業(yè)編留有一定的晉升副科的空間,給他們政治期望激勵。應(yīng)給予鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)編與公務(wù)員同等的工資、福利等待遇。站辦所負(fù)責(zé)人等中層崗位不硬性規(guī)定只有公務(wù)員身份才能擔(dān)任,給予事業(yè)編晉升鄉(xiāng)鎮(zhèn)中層的可能性。應(yīng)予承認(rèn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)駐村、包村負(fù)責(zé)人的中層干部身份,以激勵更多事業(yè)編干部積極駐村、包村。縣域事業(yè)編職稱晉升名額可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)傾斜。 

二是健全職級并行制度。職級并行本是要解決基層“晉升難、待遇低”的問題,應(yīng)健全基層職級并行制度,在向基層供給更多職數(shù)名額的同時,強化職級晉升的競爭效應(yīng),讓普通公務(wù)員充分參與到職級競爭之中,有利于調(diào)動職務(wù)上未能晉升但基層工作經(jīng)驗豐富的中年公務(wù)員。 

三是創(chuàng)新基層治理體制機制。在中西部鄉(xiāng)鎮(zhèn),要建立健全與多常規(guī)工作相適應(yīng)的工作體系和工作機制,使許多常規(guī)工作能夠在日常中做完,而不用常態(tài)化啟動“中心工作模式”。這就需要根據(jù)不同地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)常規(guī)工作的數(shù)量、性質(zhì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)本身的資源稟賦進行工作機制的創(chuàng)新。工作機制創(chuàng)新目的是要通過混編混崗,實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人與崗、人與事、人與人、一線工作與干部培養(yǎng)、人員配置與干部激勵的有機匹配,達到常規(guī)事務(wù)常規(guī)做、對大多數(shù)干部的內(nèi)在激勵效果。  

五、結(jié)論與討論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作是一線工作,需要有與一線工作特性相匹配的機制建設(shè),否則就會出現(xiàn)“忙閑不均"現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)一線工作的特性主要有三個:一是多常規(guī)工作特性,它與中心工作體系的張力越來越大;二是落實工作特性,使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作容易發(fā)生推諉扯皮;三是群眾工作特性,使許多工作無法監(jiān)督量化考核,工作需要責(zé)任心和主體性。 

當(dāng)前鄉(xiāng)村兩級治理正在發(fā)生較大變化,多常規(guī)工作成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)普遍現(xiàn)實。鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“忙閑不均”主要是多常規(guī)工作情境與中心工作體系不匹配造成的。必須正視這一點,在機制上建立與多常規(guī)工作相匹配的常規(guī)工作體系。常規(guī)工作體系與中心工作體系在制度安排、檢查機制、考核機制、激勵機制等配套上有差別。中心工作體系在政治上主要是激勵那些承擔(dān)中心工作、重點工作等具有政治任務(wù)屬性工作的少數(shù)工作人員,而在經(jīng)濟上激勵大多數(shù)工作人員。隨著常規(guī)工作增多,需要多數(shù)人參與到常規(guī)工作中來,而政治激勵有限,經(jīng)濟激勵又嚴(yán)格限制,因此現(xiàn)有的激勵措施不能滿足對常規(guī)工作的激勵,需要創(chuàng)新激勵形式。在考核機制上,中心工作體系以結(jié)果管理為主,結(jié)果上達到政策目標(biāo)即為合格。常規(guī)工作體系以過程監(jiān)控為主,通過嚴(yán)格的過程監(jiān)控達成政策目標(biāo)的精準(zhǔn)輸出。如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有建立常規(guī)工作體系,而依然用中心工作體系來應(yīng)對常規(guī)工作,上級用短周期考評來督促常規(guī)工作落實,鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心工作體系就可能會將每次考評都變成運動式治理,固化“忙閑不均”現(xiàn)象。 

（作者系武漢大學(xué)社會學(xué)院教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《求索》 2022年第1期）

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