——論中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路
城鎮(zhèn)化構(gòu)成我國(guó)正在經(jīng)歷著的巨大社會(huì)變遷的基本主軸。為了在城鎮(zhèn)化過(guò)程中更好地實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展，促進(jìn)共同富裕，需要改變“偏重城市”的觀念，形成“城鄉(xiāng)等值”的思想；改變城鄉(xiāng)分割的思路，形成城鄉(xiāng)整體發(fā)展觀。換言之，我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐，應(yīng)努力超越“先發(fā)展城市、再發(fā)展農(nóng)村”的思路，探索出一條在“城市和鄉(xiāng)村整體發(fā)展和共同發(fā)展”基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路。
本文探討我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐指引。第一，相對(duì)于“城市中心主義”，應(yīng)該確立“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”的發(fā)展觀；第二，試圖重新理解城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展的關(guān)系，提出城鎮(zhèn)化更應(yīng)該是作為城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果而非動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上，應(yīng)將“城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化”作為我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容；第三，在城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野中理解鄉(xiāng)村振興，思考如何通過(guò)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，以及在鄉(xiāng)村發(fā)展中構(gòu)造內(nèi)生的發(fā)展動(dòng)力；第四，論述如何通過(guò)完善治理機(jī)制來(lái)落實(shí)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的具體實(shí)踐。
一、“城市中心主義”和“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”
作為后發(fā)展國(guó)家，我國(guó)城鎮(zhèn)化很大程度上重復(fù)了先期城市化國(guó)家的發(fā)展過(guò)程和城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過(guò)程，我們對(duì)城鎮(zhèn)化的理論認(rèn)識(shí)也受到先期城市化國(guó)家對(duì)“城市”和“城市化”知識(shí)觀念的影響。雖然早期的城市研究學(xué)者如霍華德、芒福德等都強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)結(jié)合的理念，但是進(jìn)入21世紀(jì)以后，發(fā)展經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本分析框架是城鄉(xiāng)二元的。應(yīng)該說(shuō)，“城市化”（Urbanization）這個(gè)英文詞匯的含義，本身就暗含著“城市中心主義”的發(fā)展觀。城市工業(yè)是發(fā)展的動(dòng)力，城市化過(guò)程是城市的現(xiàn)代工業(yè)部門吸收了落后農(nóng)業(yè)部門的剩余勞動(dòng)力，通過(guò)不斷擴(kuò)張的城市工業(yè)部門投資，創(chuàng)造就業(yè)，吸納農(nóng)村勞動(dòng)力，帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市為發(fā)展提供了勞動(dòng)力資源，農(nóng)村人口向城市集聚是“成功的發(fā)展”的表現(xiàn)，城市化也成為發(fā)展的目的。另外，城市構(gòu)成發(fā)展的機(jī)器，工業(yè)資本和城市權(quán)力集團(tuán)共同結(jié)合帶動(dòng)城市發(fā)展，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
在這種城市中心主義的發(fā)展敘事看來(lái)，城市化是以城市為中心的發(fā)展，城市是發(fā)展的目標(biāo)，發(fā)展的未來(lái)圖景是“城市的勝利”。應(yīng)該說(shuō)，城市中心主義的想法在一定程度上構(gòu)成改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展的動(dòng)力機(jī)制。劉易斯的城鄉(xiāng)兩部類理論被廣泛用來(lái)解釋改革開(kāi)放以來(lái)我國(guó)從鄉(xiāng)村到城市的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，國(guó)家和地方政府利用城市地租和土地利用變化過(guò)程中的地租增值提供資本積累，以及通過(guò)建立開(kāi)發(fā)區(qū)、建設(shè)新城新區(qū)、城市擴(kuò)展、舊城改造等方式實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展。在此視野下，城市中心主義和城市進(jìn)步主義得到強(qiáng)調(diào)，快速的城鎮(zhèn)化發(fā)展推動(dòng)了國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。
與“城市中心主義”的發(fā)展觀不同，基于我國(guó)農(nóng)業(yè)社會(huì)傳統(tǒng)和工農(nóng)聯(lián)盟的政治基礎(chǔ)，我國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中相對(duì)比較平衡的同時(shí)重視農(nóng)村的發(fā)展。這也是在我國(guó)的發(fā)展研究中較多使用“城鎮(zhèn)化”概念而不是“城市化”的一個(gè)原因。如果說(shuō)21世紀(jì)以來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展實(shí)踐有一些基本經(jīng)驗(yàn)，就是一方面推進(jìn)城鎮(zhèn)化和建設(shè)新型城鎮(zhèn)化，另一方面強(qiáng)調(diào)新農(nóng)村建設(shè)和鄉(xiāng)村振興，試圖建立一種城鄉(xiāng)共同框架下的發(fā)展模式。這種整體推進(jìn)的想法在黨的十八大以來(lái)表現(xiàn)得更加明顯。強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，可以認(rèn)為是對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)踐中一定程度上存在的“城市中心主義”的糾偏，或者是試圖破除“城市中心主義”的敘事，努力實(shí)現(xiàn)更加平衡的城鄉(xiāng)發(fā)展。從這個(gè)意義上說(shuō)，國(guó)家也在試圖改變單維度過(guò)程的城市化，而希望能夠在城鄉(xiāng)綜合框架下推動(dòng)國(guó)家發(fā)展，促進(jìn)共同富裕目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
應(yīng)該說(shuō)，相對(duì)強(qiáng)調(diào)“城市中心主義”和相對(duì)強(qiáng)調(diào)“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”的兩種看法在城鄉(xiāng)發(fā)展歷史中是同時(shí)存在的，只不過(guò)“城市中心主義”的看法往往表現(xiàn)得比較強(qiáng)勢(shì)，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)村居民的利益也較易受到損害。因此，我們認(rèn)為追求城鄉(xiāng)平衡的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)共同富裕，需要加強(qiáng)“城鄉(xiāng)整體發(fā)展”觀。
農(nóng)村和城市構(gòu)成有機(jī)整體，是相互支持、不可或缺的。農(nóng)村和城市各有其不同的價(jià)值和功能。農(nóng)村承擔(dān)著糧食安全、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、生態(tài)服務(wù)、文化傳承等功能；而城市不僅是現(xiàn)代工業(yè)部門的集聚地，也是產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的發(fā)源地，提供了生產(chǎn)服務(wù)業(yè)的集聚，實(shí)現(xiàn)新生活方式的塑造和傳播。
城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展并非是以工業(yè)為中心、以城市為中心的單向過(guò)程，而是城鄉(xiāng)部門同時(shí)存在，發(fā)揮各自不同的價(jià)值，并實(shí)現(xiàn)共同的發(fā)展。并非要求“城市更加現(xiàn)代”“農(nóng)村更加傳統(tǒng)”，城鎮(zhèn)化的發(fā)展不是用城市來(lái)代替農(nóng)村，或者用城市化來(lái)瓦解鄉(xiāng)村生活，而是需要在城市和鄉(xiāng)村共同發(fā)展的基礎(chǔ)上減小城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)共同富裕。就發(fā)展整體過(guò)程來(lái)說(shuō)，要有現(xiàn)代化的城市，也要有現(xiàn)代化的農(nóng)村，通過(guò)城市和鄉(xiāng)村分別和共同的發(fā)展，合力對(duì)接現(xiàn)代社會(huì)，通過(guò)現(xiàn)代化的城市和現(xiàn)代化的農(nóng)村的整體來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家現(xiàn)代化。
因此，關(guān)于城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展來(lái)說(shuō)，應(yīng)該避免片面的城市中心主義，而需要形成城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野。發(fā)展是城鄉(xiāng)運(yùn)行機(jī)制的相互整合過(guò)程，發(fā)展的過(guò)程是在城鄉(xiāng)生活的基礎(chǔ)上共同對(duì)接市場(chǎng)化、現(xiàn)代化和全球化，塑造出整體性、共生性的城鄉(xiāng)社會(huì)結(jié)構(gòu)，在此基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡和共同富裕，并實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。
二、城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的新型城鎮(zhèn)化
先期工業(yè)化和城市化國(guó)家基本上是實(shí)踐著一條城市中心主義和城市工業(yè)驅(qū)動(dòng)的發(fā)展道路。在工業(yè)化和城市化過(guò)程中人口向城市集中，城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大。經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的發(fā)展，中心城區(qū)地價(jià)上漲提高了生產(chǎn)成本，帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)向周邊擴(kuò)散。同時(shí)由于中心城區(qū)人口高度密集和生活品質(zhì)下降，人口也開(kāi)始向周邊擴(kuò)散。在此過(guò)程中逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡。這樣的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展道路，是在城市中心主義發(fā)展觀的驅(qū)動(dòng)下，發(fā)揮城市作用，輻射帶動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，最終實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的道路。
工業(yè)化和城市化過(guò)程中的城鄉(xiāng)發(fā)展具有一定的規(guī)律性，對(duì)于后發(fā)展國(guó)家的城市化來(lái)說(shuō)，相當(dāng)程度上也正在重復(fù)著這樣的過(guò)程。面對(duì)城鎮(zhèn)化過(guò)程中城鄉(xiāng)不平衡日益擴(kuò)大，后發(fā)展國(guó)家是否可以超越先發(fā)展國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，避免“先城市、后鄉(xiāng)村”所產(chǎn)生的弊端，走出一條城鄉(xiāng)更加平衡的發(fā)展道路？中國(guó)的城鎮(zhèn)化發(fā)展也許正在形成一些獨(dú)特的經(jīng)驗(yàn)。隨著新農(nóng)村建設(shè)的實(shí)施，鄉(xiāng)村振興和新型城鎮(zhèn)化的共同推進(jìn)，我國(guó)城鎮(zhèn)化正努力實(shí)踐著城鄉(xiāng)共同發(fā)展、城鄉(xiāng)整體發(fā)展的理念，并致力于避免城鎮(zhèn)化發(fā)展過(guò)程中城鄉(xiāng)不平衡的擴(kuò)大。如果能夠走出這樣的發(fā)展道路，將會(huì)豐富城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)踐。從城鄉(xiāng)整體發(fā)展的視野來(lái)實(shí)踐城鎮(zhèn)化，將會(huì)和城市中心主義的城市化道路具有一些不同之處。
（一）將城鎮(zhèn)化從“發(fā)展的動(dòng)力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍l(fā)展的結(jié)果”
在城市中心主義的發(fā)展思路下，城市構(gòu)成發(fā)展的動(dòng)力。工業(yè)化和城市化是資本積累的來(lái)源，帶動(dòng)投資和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，城市也構(gòu)成了財(cái)富創(chuàng)造的來(lái)源。但是從城鄉(xiāng)整體發(fā)展的角度來(lái)進(jìn)一步理解城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化實(shí)際上是城鄉(xiāng)發(fā)展的結(jié)果。我們不是需要通過(guò)城市化來(lái)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，不是需要在城市化的土地財(cái)政中推動(dòng)發(fā)展；相反，城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)在結(jié)果。由于城市工業(yè)部門具有較高的勞動(dòng)生產(chǎn)率，才吸引了人口進(jìn)入城市；同樣，也由于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的糧食剩余、農(nóng)產(chǎn)品增值，及隨之增加的相對(duì)剩余的農(nóng)村勞動(dòng)力，才驅(qū)動(dòng)人口進(jìn)入城市和帶來(lái)城市人口增長(zhǎng)。
將城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展的動(dòng)力，就會(huì)帶來(lái)建設(shè)用地的不斷擴(kuò)張，同時(shí)帶來(lái)土地財(cái)政和債務(wù)的提高，這恰恰是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展需要反思的。城鎮(zhèn)化過(guò)程和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展如果能夠相互協(xié)調(diào)，這種城鎮(zhèn)化帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式就能夠維持；但是，如果城鎮(zhèn)化過(guò)度擴(kuò)張，產(chǎn)業(yè)缺乏發(fā)展，就會(huì)帶來(lái)發(fā)展危機(jī)。所以，需要將城鎮(zhèn)化理解為發(fā)展的結(jié)果，而非發(fā)展的動(dòng)力，只有這樣，才能避免片面強(qiáng)調(diào)城鎮(zhèn)化的弊端，避免經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。
（二）從城鄉(xiāng)關(guān)系的“單向性”轉(zhuǎn)向“整體性”
城市中心的城市化，有一個(gè)基本假設(shè)是現(xiàn)代城市工業(yè)部門和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)部門的對(duì)立。城市被認(rèn)為是現(xiàn)代的、富裕的、未來(lái)的，而農(nóng)村往往被認(rèn)為是傳統(tǒng)的、落后的、將被淘汰的。以城市為中心的城市化強(qiáng)調(diào)從落后的農(nóng)村部門向現(xiàn)代城市部門過(guò)渡。因此，人口從農(nóng)村進(jìn)入城市是“成功的遷移”，而從城市到農(nóng)村則往往意味著“遷移的失敗”。城市構(gòu)成現(xiàn)代性的烏托邦，而農(nóng)村被認(rèn)為是被現(xiàn)代性所拋棄的社會(huì)空間。而城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化模式，則強(qiáng)調(diào)城市是現(xiàn)代化的，農(nóng)村也可以現(xiàn)代化，現(xiàn)代化的農(nóng)村和現(xiàn)代化的城市構(gòu)成整體的現(xiàn)代性。因此，城鄉(xiāng)整體發(fā)展不是用城市來(lái)替代鄉(xiāng)村，而是城市和鄉(xiāng)村的共同發(fā)展；不是強(qiáng)調(diào)城市優(yōu)于農(nóng)村、從農(nóng)村向城市的轉(zhuǎn)變過(guò)程，而是強(qiáng)調(diào)農(nóng)村和城市中都發(fā)生著生活方式、價(jià)值觀、生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的現(xiàn)代化，構(gòu)成一種城鄉(xiāng)等值、城鄉(xiāng)共同發(fā)展的整體模式。
（三）從“城鄉(xiāng)二元”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)一體”
城市中心主義城市化下的城鄉(xiāng)關(guān)系，總體上是城鄉(xiāng)二元的結(jié)構(gòu)。城市和鄉(xiāng)村之間存在勞動(dòng)生產(chǎn)率的差別，還存在各種制度壁壘，這進(jìn)一步強(qiáng)化了城鄉(xiāng)之間的二元性。城鄉(xiāng)整體發(fā)展則強(qiáng)調(diào)城市和農(nóng)村分別具有不同的功能，二者構(gòu)成統(tǒng)一的整體，具有不可或缺的一體性。當(dāng)然，我們也認(rèn)識(shí)到城鄉(xiāng)的一體性并不是指城鄉(xiāng)的同質(zhì)化，城市和鄉(xiāng)村仍然有不可忽視的差別，而通過(guò)這種不可忽視的差別性才能實(shí)現(xiàn)功能上的整體性。
（四）從“工業(yè)文明”轉(zhuǎn)向“生態(tài)文明”
城市中心主義城市化的基礎(chǔ)是城市工業(yè)化。工業(yè)化及工業(yè)化基礎(chǔ)上的生產(chǎn)服務(wù)業(yè)發(fā)展，促進(jìn)城市部門的經(jīng)濟(jì)集聚和人口集聚，帶動(dòng)了人口城市化。城市化的本質(zhì)是現(xiàn)代工業(yè)部門和落后農(nóng)業(yè)部門關(guān)系的調(diào)整，是工業(yè)化大生產(chǎn)的結(jié)果。而城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，意味著在生態(tài)文明框架下構(gòu)建城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)生活。在傳統(tǒng)的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化格局下，城市和工業(yè)相當(dāng)大程度上是“反生態(tài)”的，工業(yè)和城市往往被認(rèn)為是污染和碳排放的來(lái)源。城鄉(xiāng)整體發(fā)展意味著新的發(fā)展觀和經(jīng)濟(jì)模式，農(nóng)村具有重要的生態(tài)服務(wù)功能，農(nóng)業(yè)是生態(tài)經(jīng)濟(jì)的組成部分，現(xiàn)代工業(yè)經(jīng)濟(jì)也日益成為與傳統(tǒng)工業(yè)不一樣的綠色的經(jīng)濟(jì)形態(tài)，這特別表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)體系和生活運(yùn)行體系的低碳化。也就是說(shuō)，城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)性，構(gòu)成了生態(tài)文明框架下的城鄉(xiāng)發(fā)展。
（五）從“農(nóng)村城鎮(zhèn)化”轉(zhuǎn)向“農(nóng)村農(nóng)村化和城市城市化”
由于從農(nóng)村到城市的單向性，城市中心主義的城市化將城市作為發(fā)展的追求。一方面促進(jìn)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移進(jìn)入城市，另一方面農(nóng)村本身也日益城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化是我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的起點(diǎn)，這種“就地城鎮(zhèn)化”構(gòu)成中國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的突出特點(diǎn)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化希望將農(nóng)村建設(shè)得和城市一樣，這種發(fā)展模式的后果，往往帶來(lái)“村村像城鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化則認(rèn)為，試圖將農(nóng)村建設(shè)得和城市一樣，固然表現(xiàn)出對(duì)現(xiàn)代生活方式的追求，但是農(nóng)村就應(yīng)該像農(nóng)村，城市就應(yīng)該像城市。農(nóng)村和城市分別具有不同的景觀形態(tài)、不同的經(jīng)濟(jì)方式、不同的社會(huì)生活形態(tài)和不同的發(fā)展規(guī)律。城鄉(xiāng)整體發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)具有不同的功能構(gòu)成結(jié)構(gòu)性的整體。
（六）從“集聚的城市化”轉(zhuǎn)向“集聚和擴(kuò)散同時(shí)發(fā)生”
城市中心主義的城市化重視城市的集聚性和集聚效應(yīng)。經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)向中心城市集聚，農(nóng)村人口向城市集中，城市的人口從小城市向中心城市集中，使城市化過(guò)程表現(xiàn)出集聚效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)。由于集聚帶來(lái)的高人口密度提高了地價(jià)和成本，表現(xiàn)出規(guī)模不經(jīng)濟(jì)以后，才會(huì)帶來(lái)中心城市的擴(kuò)散。城市人口集聚會(huì)帶來(lái)鄉(xiāng)村人口減少，有利于城鄉(xiāng)人均收入的平衡；或者在城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大以后，通過(guò)城市對(duì)鄉(xiāng)村的轉(zhuǎn)移支付和扶助帶動(dòng)實(shí)現(xiàn)平衡。城鄉(xiāng)整體發(fā)展則強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)之間要素流動(dòng)的雙向性和循環(huán)性，城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展不僅是要素集聚的過(guò)程，同時(shí)也是要素?cái)U(kuò)散的過(guò)程，是集聚和擴(kuò)散同時(shí)發(fā)生的過(guò)程，并正因?yàn)檫@兩種力量，而不是單純依靠集聚的力量，才帶來(lái)鄉(xiāng)村和城市各自發(fā)揮比較優(yōu)勢(shì)及其功能，實(shí)現(xiàn)發(fā)展的平衡。
（七）從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)整合”
城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展關(guān)注的核心，是城鎮(zhèn)化過(guò)程中巨大的財(cái)富如何在城鄉(xiāng)之間分配，是保護(hù)誰(shuí)的利益，是確定利益誰(shuí)多一些、誰(shuí)少一些的安排。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化，則認(rèn)為城鎮(zhèn)化發(fā)展不是利益分配的問(wèn)題，或者不僅僅是利益分配的問(wèn)題，城鎮(zhèn)化更主要是城鄉(xiāng)利益實(shí)現(xiàn)整合的過(guò)程。
（八）從“效率優(yōu)先”轉(zhuǎn)向“福利優(yōu)先”
城市中心主義的城市化強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先，因?yàn)槌擎?zhèn)化過(guò)程是城鄉(xiāng)兩部類生產(chǎn)率差別的結(jié)果，城市化是勞動(dòng)生產(chǎn)率驅(qū)動(dòng)下的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，會(huì)帶來(lái)最優(yōu)化的資源配置、財(cái)富增長(zhǎng)和效率提升。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化則更加考慮城鄉(xiāng)發(fā)展的平衡，不僅在效率原則下追求要素資源優(yōu)化配置，而且考慮一種城鄉(xiāng)發(fā)展的福利主義，致力于使城鄉(xiāng)居民的生活福祉得到改善。這也意味著，城鄉(xiāng)整體發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”，重視城鄉(xiāng)居民的具體生活需求和權(quán)利利益，重視減小城鄉(xiāng)收入差距，提高城鄉(xiāng)居民的綜合福祉，而不僅是只關(guān)注在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的GDP創(chuàng)造。
我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展正努力超越城鄉(xiāng)二元和城市中心主義的城市化，試圖構(gòu)建一條基于城鄉(xiāng)整體發(fā)展基礎(chǔ)上的城鎮(zhèn)化道路，這構(gòu)成“新型城鎮(zhèn)化”的重要內(nèi)容。其實(shí)踐探索將豐富城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展、實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共同富裕具有意義。
三、城鄉(xiāng)整體發(fā)展過(guò)程中的鄉(xiāng)村振興
（一）正確理解鄉(xiāng)村振興
在城鎮(zhèn)化過(guò)程中鄉(xiāng)村生活發(fā)生著結(jié)構(gòu)性的轉(zhuǎn)變。需要認(rèn)識(shí)到，我們強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村振興，并不是因?yàn)槌霈F(xiàn)了“鄉(xiāng)村衰敗”。改革開(kāi)放以來(lái)的城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我國(guó)的糧食產(chǎn)量、農(nóng)村居民的收入、農(nóng)村發(fā)展的各項(xiàng)指標(biāo)總體上都在進(jìn)步，農(nóng)村的脫貧問(wèn)題取得歷史性的成績(jī)。我國(guó)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)是進(jìn)步的，并沒(méi)有出現(xiàn)衰敗。
令人覺(jué)得“鄉(xiāng)村衰敗”的直觀感受是“鄉(xiāng)村空心化”，即鄉(xiāng)村人口在減少，有的鄉(xiāng)村甚至只留有老人，不少村舍空置和坍塌，一些鄉(xiāng)村出現(xiàn)景觀形態(tài)的“荒蕪”。實(shí)際上，部分農(nóng)村的“空心化”并不意味著農(nóng)村的衰敗。當(dāng)前一些村落消失和恢復(fù)為生態(tài)地的過(guò)程，有其客觀必然性和積極意義。現(xiàn)在中國(guó)土地利用格局的形成，是17世紀(jì)以來(lái)人口不斷增長(zhǎng)、人口不斷占用土地的結(jié)果。人類將其力量擴(kuò)展到能夠到達(dá)的所有土地的邊界，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平比較低，而且人口數(shù)量不斷增長(zhǎng)，人類幾乎占用了所有可耕種的土地來(lái)支持增長(zhǎng)著的糧食需求。所以農(nóng)村不斷擴(kuò)張，到達(dá)可耕作土地可以支持的邊界，這才在宏觀上塑造出“胡煥庸線”；也才出現(xiàn)即使在生態(tài)脆弱的地區(qū)，例如在一些貧瘠山地的角落里，只要有一小塊土地，也種植了糧食的現(xiàn)象。農(nóng)村生活聚落的擴(kuò)張看起來(lái)是農(nóng)村的發(fā)展，實(shí)際上是人口壓力的結(jié)果。
我國(guó)人口總量在“十四五”期間會(huì)達(dá)到頂點(diǎn)，然后將出現(xiàn)長(zhǎng)期的下降。城鎮(zhèn)化水平在不斷提高，這自然會(huì)帶來(lái)部分農(nóng)村地區(qū)的逐步“荒蕪”。這看起來(lái)是“鄉(xiāng)村衰敗”，實(shí)際上意味著人口對(duì)土地壓力的緩解，是農(nóng)村地區(qū)恢復(fù)生態(tài)的過(guò)程，這有利于水土保持，也有利于低碳經(jīng)濟(jì)。可以預(yù)見(jiàn)，隨著人口下降，部分村莊會(huì)繼續(xù)“荒蕪”，農(nóng)地利用更加集約化，鄉(xiāng)村生活聚落也在發(fā)生調(diào)整。過(guò)去的毀林種田、填湖造田，很大程度上是人口增長(zhǎng)壓迫土地的結(jié)果；隨著人口對(duì)土地壓力的減弱，就有條件逐步還田為林，還田為草地，還田為湖泊，還田為牧場(chǎng)，帶來(lái)農(nóng)村的生態(tài)恢復(fù)和生態(tài)修復(fù)。人類破壞生態(tài)的力量巨大，而生態(tài)恢復(fù)的力量也同樣強(qiáng)大。在農(nóng)業(yè)糧食生產(chǎn)得到基本保障的前提下，讓部分鄉(xiāng)村消失，讓一些農(nóng)地恢復(fù)為生態(tài)地，實(shí)際上有利于農(nóng)村和國(guó)家整體的可持續(xù)發(fā)展。
需要鄉(xiāng)村振興的原因不是“鄉(xiāng)村衰敗”，其主要原因在于以下三個(gè)方面：
第一，鄉(xiāng)村的發(fā)展性在減弱。從歷史來(lái)看，無(wú)論是1920—1930年的鄉(xiāng)村建設(shè)時(shí)期，還是從工農(nóng)革命到社會(huì)主義建設(shè)時(shí)期，鄉(xiāng)村都構(gòu)成了中國(guó)革命和發(fā)展的基礎(chǔ)，中國(guó)社會(huì)變遷內(nèi)生的動(dòng)力機(jī)制在鄉(xiāng)村。到了20世紀(jì)80年代，費(fèi)孝通也仍然是在“江村”農(nóng)村中發(fā)現(xiàn)中國(guó)發(fā)展的內(nèi)生力量，提出農(nóng)村工業(yè)化和農(nóng)村城鎮(zhèn)化的“小城鎮(zhèn)”戰(zhàn)略。但是在當(dāng)下的農(nóng)村中，已經(jīng)越來(lái)越難以找到國(guó)家發(fā)展的推動(dòng)力量。鄉(xiāng)村自身的資本積累不足，鄉(xiāng)村的市場(chǎng)體系發(fā)展不足，鄉(xiāng)村的人力資本也在流失，城鎮(zhèn)部門的資本難以進(jìn)入鄉(xiāng)村。同時(shí)，在農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力基本被吸納干凈以后，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率水平提高的速度不快，不能有效提供新的勞動(dòng)力。農(nóng)村發(fā)展能力低下，缺乏自我造血的生產(chǎn)機(jī)制，生態(tài)環(huán)境對(duì)鄉(xiāng)村發(fā)展的支撐能力弱化。農(nóng)村發(fā)展失去了內(nèi)生動(dòng)力，無(wú)法繼續(xù)為推動(dòng)國(guó)家整體發(fā)展提供動(dòng)能，這造成依賴城鎮(zhèn)創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力，并進(jìn)一步形成鄉(xiāng)村內(nèi)生乏力的惡性循環(huán)。
第二，鄉(xiāng)村的治理能力不足。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制以后，農(nóng)村地方公共權(quán)威的有效組織瓦解，到目前為止，農(nóng)村還并未能夠?qū)⑸鐣?huì)經(jīng)濟(jì)生活實(shí)現(xiàn)有效的組織化。在傳統(tǒng)社會(huì)，農(nóng)村地區(qū)通過(guò)家族和鄉(xiāng)紳來(lái)組織地方公共生活，新中國(guó)成立后是通過(guò)人民公社，現(xiàn)在是通過(guò)村委會(huì)。但是，村委會(huì)對(duì)農(nóng)村社區(qū)治理的作用在下降。農(nóng)村的各項(xiàng)公共事業(yè)，包括水利建設(shè)、醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老服務(wù)等相對(duì)薄弱，說(shuō)明當(dāng)前農(nóng)村在組織經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活和開(kāi)展公共治理方面存在不足。
第三，鄉(xiāng)村生活方式的傳統(tǒng)性。農(nóng)村生活方式固然是生態(tài)的、鄉(xiāng)愁的，但是保持著傳統(tǒng)性。農(nóng)村如果和現(xiàn)代社會(huì)脫鉤，會(huì)使人們不愿意在鄉(xiāng)村長(zhǎng)期生活。例如，農(nóng)村的外出務(wù)工人員過(guò)年過(guò)節(jié)回家后沒(méi)有幾天，就不習(xí)慣農(nóng)村生活。返鄉(xiāng)回流的勞動(dòng)力也仍然有相當(dāng)比例繼續(xù)外出就業(yè)。農(nóng)村生活方式的傳統(tǒng)性已經(jīng)難以承載青年人的夢(mèng)想和向往。
因此，所謂鄉(xiāng)村振興，不是指要增加農(nóng)村地區(qū)的人口，也不是對(duì)一些正在消失的鄉(xiāng)村進(jìn)行盲目投資。我國(guó)一些偏遠(yuǎn)的農(nóng)村地區(qū)就應(yīng)該適當(dāng)恢復(fù)為生態(tài)地；農(nóng)村地區(qū)人口逐步減少是城鄉(xiāng)發(fā)展的客觀規(guī)律。鄉(xiāng)村振興的目的是要在農(nóng)村中發(fā)現(xiàn)和構(gòu)造出內(nèi)生的發(fā)展性，完善鄉(xiāng)村的社區(qū)治理機(jī)制及推動(dòng)生活方式的現(xiàn)代化。
（二）城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的鄉(xiāng)村振興
在城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下的鄉(xiāng)村振興，一方面，城市發(fā)展和城鎮(zhèn)化過(guò)程構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的資源。現(xiàn)代性的來(lái)源在城市，現(xiàn)代性的傳遞是從城市擴(kuò)散到農(nóng)村，從而帶來(lái)農(nóng)村的發(fā)展。城鎮(zhèn)部門總是會(huì)充當(dāng)知識(shí)革新和生產(chǎn)力進(jìn)步的推動(dòng)者，城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀趨勢(shì)。城鎮(zhèn)部門意味著集聚效應(yīng)，是知識(shí)創(chuàng)新的來(lái)源，帶動(dòng)生產(chǎn)率的推進(jìn)，以及促進(jìn)形成新的生活方式。城鎮(zhèn)部門的創(chuàng)新和基于城鎮(zhèn)的生活方式向鄉(xiāng)村社會(huì)的擴(kuò)散，會(huì)逐步推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展平衡。因此，積極的城鎮(zhèn)化就是鄉(xiāng)村振興。
另一方面，農(nóng)村的發(fā)展會(huì)支持城市，積極的鄉(xiāng)村振興也會(huì)支持城鎮(zhèn)化。城鎮(zhèn)化是城鄉(xiāng)發(fā)展的自然結(jié)果，是城鎮(zhèn)部門和鄉(xiāng)村部門生產(chǎn)率差別的結(jié)果，城鎮(zhèn)部門和鄉(xiāng)村部門的生產(chǎn)率進(jìn)步都會(huì)推動(dòng)城鎮(zhèn)化。拋棄農(nóng)村的城市主義和忽視農(nóng)村發(fā)展的城市中心主義都是存在問(wèn)題的，因?yàn)檗r(nóng)村發(fā)展不足會(huì)限制城鎮(zhèn)化。城鄉(xiāng)失衡的擴(kuò)大，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中相對(duì)滯后，本身不利于城鎮(zhèn)化，不利于城鎮(zhèn)部門的持續(xù)成長(zhǎng)繁榮。沒(méi)有農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步現(xiàn)代化，城鎮(zhèn)化發(fā)展也很難繼續(xù)推進(jìn)。因?yàn)樵诂F(xiàn)有的農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率情況下，農(nóng)村的剩余勞動(dòng)力基本已經(jīng)被城市吸納干凈了，從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移的勞動(dòng)力會(huì)逐步減少；農(nóng)村分散性的村居形態(tài)，很難實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展；沒(méi)有農(nóng)業(yè)余糧率的提高，城鎮(zhèn)化發(fā)展也缺乏農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)支持；同時(shí)，對(duì)于中國(guó)這樣的大國(guó)來(lái)說(shuō)，在進(jìn)口農(nóng)產(chǎn)品的基礎(chǔ)上發(fā)展城鎮(zhèn)化會(huì)增加發(fā)展的風(fēng)險(xiǎn)，也是不可持續(xù)的。
（三）如何實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興
鄉(xiāng)村振興的主要目的是解決農(nóng)村的發(fā)展性減弱、治理能力不足和生活方式的傳統(tǒng)化。因此，在城鄉(xiāng)整體發(fā)展視野下實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要綜合考慮以下兩個(gè)方面。
一方面，鄉(xiāng)村振興需要通過(guò)城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村的有效投資。城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大，很大原因是生產(chǎn)要素單向地向城市集聚的結(jié)果，不僅人口和勞動(dòng)力向城市集聚，土地向城市集聚，經(jīng)濟(jì)資本和人力資本也在向城市集聚。城鎮(zhèn)化往往表現(xiàn)為要素資源的集聚，并且城市中心主義的觀點(diǎn)往往還提倡要素進(jìn)一步向城市集聚。“鄉(xiāng)村振興”則需要改變片面強(qiáng)調(diào)要素資源向城市集聚。人力資源、物質(zhì)資本和知識(shí)信息等需要在城鄉(xiāng)之間雙向流動(dòng)，才能有利于城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。
鄉(xiāng)村振興需要外部力量的支持，包括資本、技術(shù)、基礎(chǔ)設(shè)施（包括電信基礎(chǔ)設(shè)施）、教育等，通過(guò)由外到內(nèi)的帶動(dòng)，實(shí)現(xiàn)外部支持的鄉(xiāng)村振興。將城市資本通過(guò)政府轉(zhuǎn)移支付進(jìn)入農(nóng)村，同時(shí)吸納私人部門投資，鄉(xiāng)村才能改變失血的狀態(tài)，獲得發(fā)展和振興的資金投入。除了物質(zhì)資本進(jìn)入農(nóng)村，近年來(lái)返鄉(xiāng)回流人口不斷增長(zhǎng)，也構(gòu)成鄉(xiāng)村振興的重要人力資本基礎(chǔ)。研究表明，返鄉(xiāng)回流人口從事非農(nóng)就業(yè)的水平更高，其創(chuàng)業(yè)意愿更高，返鄉(xiāng)回流的人口構(gòu)成鄉(xiāng)村中性的鄉(xiāng)紳和精英，會(huì)充實(shí)鄉(xiāng)村社會(huì)的治理能力。鄉(xiāng)村振興離不開(kāi)由外到內(nèi)的城市帶動(dòng)，離不開(kāi)由上到下的主導(dǎo)規(guī)劃，在此過(guò)程中需要突破條線性的政府管理框架，通過(guò)項(xiàng)目制的方式形成多元力量的治理模式。
另一方面，鄉(xiāng)村振興需要通過(guò)培育鄉(xiāng)村發(fā)展內(nèi)部的力量塑造內(nèi)生的發(fā)展性。事物的發(fā)展是外因和內(nèi)因共同作用的結(jié)果，內(nèi)因是發(fā)展的決定性力量。因此，鄉(xiāng)村振興歸根到底是需要發(fā)揮鄉(xiāng)村內(nèi)生的力量。
改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力在減弱。因此，鄉(xiāng)村振興需要發(fā)現(xiàn)和發(fā)揮鄉(xiāng)村的自有稟賦，充分調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村的各種資源，包括文化資源、生態(tài)資源和社會(huì)資源，探索出內(nèi)生的發(fā)展道路。例如，有的鄉(xiāng)村具有生態(tài)的稟賦，可以發(fā)展生態(tài)旅游；有的鄉(xiāng)村可以整合在城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈中以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在鄉(xiāng)村振興中，需要了解鄉(xiāng)村的人文基礎(chǔ)，發(fā)揮鄉(xiāng)村的歷史文化傳統(tǒng)，重視保護(hù)鄉(xiāng)村的生態(tài)資源，充分組織鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)振興。
增強(qiáng)鄉(xiāng)村發(fā)展的內(nèi)生性需要調(diào)動(dòng)鄉(xiāng)村中各種資源，特別是人的資源。鄉(xiāng)村振興歸根到底要發(fā)揮村莊中人的發(fā)展動(dòng)力。鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目如果和當(dāng)?shù)鼐用駴](méi)有太大關(guān)系，就很難取得成功。需要民眾參與到發(fā)展過(guò)程中，使鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目成為農(nóng)村生活的組成部分。例如，一些鄉(xiāng)村旅游項(xiàng)目，實(shí)際上只是將當(dāng)?shù)厝俗兂森h(huán)保人員，但是這些項(xiàng)目如果不能重構(gòu)當(dāng)?shù)鼐用窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，就難以持續(xù)有效。鄉(xiāng)村振興需要培育鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)，重構(gòu)社會(huì)生活，在自主參與中推動(dòng)社區(qū)發(fā)展，通過(guò)社區(qū)營(yíng)造的理念增強(qiáng)村民自主決策和積極行動(dòng)，在此過(guò)程中構(gòu)成社區(qū)共同體。如此，具有內(nèi)生性的鄉(xiāng)村振興才能成功。
總之，在城鎮(zhèn)化過(guò)程中推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，不是在城鄉(xiāng)分割狀態(tài)下開(kāi)展鄉(xiāng)村發(fā)展，而是需要在城鄉(xiāng)整體發(fā)展過(guò)程中推進(jìn)鄉(xiāng)村振興。城鄉(xiāng)整體發(fā)展過(guò)程中的鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步挖掘鄉(xiāng)村振興和城鎮(zhèn)化發(fā)展的深層聯(lián)系和互動(dòng)機(jī)制。鄉(xiāng)村振興需要內(nèi)外聯(lián)動(dòng)、城鄉(xiāng)聯(lián)動(dòng)，需要外部力量和城市部門的支持；同時(shí)，鄉(xiāng)村振興歸根到底則需要發(fā)揮社區(qū)內(nèi)部的資源稟賦和治理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)內(nèi)生的發(fā)展。
四、城鄉(xiāng)整體發(fā)展的治理實(shí)現(xiàn)
落實(shí)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的具體實(shí)踐，歸根到底要結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際，通過(guò)完善治理機(jī)制得到實(shí)現(xiàn)，包括加強(qiáng)黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府主導(dǎo)，依托法治建設(shè)，完善社會(huì)建設(shè)，以及加強(qiáng)制度創(chuàng)新和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。城鄉(xiāng)整體發(fā)展的有效治理，也支持了國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。
（一）深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)
城鄉(xiāng)整體發(fā)展的實(shí)現(xiàn)需要充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，完善勞動(dòng)力、土地、信息和資本要素市場(chǎng)建設(shè)，破除市場(chǎng)壁壘，促進(jìn)要素更加自由的流動(dòng)。鄉(xiāng)村發(fā)展滯后的根源在于市場(chǎng)體系沒(méi)有進(jìn)入鄉(xiāng)村。因?yàn)檗r(nóng)村中沒(méi)有建構(gòu)起充分的市場(chǎng)體系，所以農(nóng)民勞動(dòng)力只能進(jìn)入城市市場(chǎng)體系尋找就業(yè)和獲得資源。如果能夠良好地構(gòu)建城鄉(xiāng)市場(chǎng)體系和產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)系，市場(chǎng)深化能夠帶動(dòng)農(nóng)村的富裕和發(fā)展。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，促進(jìn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展最根本的辦法就是要讓市場(chǎng)體系進(jìn)入農(nóng)村，從而將城鄉(xiāng)的產(chǎn)業(yè)鏈條體系構(gòu)造起來(lái)。只有使農(nóng)村具有更加豐富的產(chǎn)業(yè)鏈體系和農(nóng)村產(chǎn)業(yè)服務(wù)，農(nóng)產(chǎn)品價(jià)值才能實(shí)現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)鏈體系各個(gè)環(huán)節(jié)的生產(chǎn)和就業(yè)才會(huì)得到增加。更密切的城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)鏈有助于推動(dòng)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，并推動(dòng)生產(chǎn)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，形成城鄉(xiāng)市場(chǎng)的良好銜接。同時(shí)，不斷增加農(nóng)村資源（包括生態(tài)資源和土地資源等）的市場(chǎng)化和資本化能力，鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和農(nóng)村居民財(cái)富增長(zhǎng)才能夠?qū)崿F(xiàn)。
（二）加強(qiáng)城鄉(xiāng)發(fā)展的整體規(guī)劃
長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的建設(shè)規(guī)劃重視城市規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃。2015年以后，城鄉(xiāng)發(fā)展進(jìn)入城鄉(xiāng)整體規(guī)劃的階段，包括農(nóng)村道路硬化和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)。在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，城鄉(xiāng)景觀，電信、社會(huì)設(shè)施都出現(xiàn)了城鄉(xiāng)整體建設(shè)。加強(qiáng)城鄉(xiāng)整體規(guī)劃也特別需要信息化和信息基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少城鄉(xiāng)之間的信息化服務(wù)的壁壘，這有利于減少城鄉(xiāng)之間的不平等。
在城鄉(xiāng)整體規(guī)劃中，需要處理好鄉(xiāng)村聚落發(fā)展、小城鎮(zhèn)發(fā)展和縣域城鎮(zhèn)化的關(guān)系。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展是從小城鎮(zhèn)起步的，通過(guò)鄉(xiāng)村工業(yè)化推動(dòng)小城鎮(zhèn)發(fā)展，通過(guò)“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，從而逐漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。在城鄉(xiāng)發(fā)展的系統(tǒng)框架中應(yīng)重視小城鎮(zhèn)建設(shè)，將其作為城鄉(xiāng)一體化的基層空間載體。小城鎮(zhèn)構(gòu)成促進(jìn)鄉(xiāng)村和外部世界聯(lián)系的樞紐，構(gòu)成城鄉(xiāng)整體發(fā)展的基本功能體。有些地方小城鎮(zhèn)發(fā)展非常成功，例如江南地區(qū)的城鄉(xiāng)一體化就已經(jīng)達(dá)到了非常高的程度。但是在另外一些小城鎮(zhèn)中，卻面臨著不同的情況：由于人口流出和資源城市的功能衰退，一些小城鎮(zhèn)已經(jīng)出現(xiàn)發(fā)展的收縮，過(guò)高投入的城鎮(zhèn)化規(guī)劃可能會(huì)帶來(lái)浪費(fèi)和財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)不同地區(qū)的小城鎮(zhèn)建設(shè)和城鄉(xiāng)整體發(fā)展應(yīng)該有不同的方案。一些小城鎮(zhèn)和縣域中心城鎮(zhèn)甚至應(yīng)該逐步發(fā)展升級(jí)成為小城市，而一些收縮的城鎮(zhèn)需要通過(guò)精明收縮和實(shí)施“并鎮(zhèn)”來(lái)加強(qiáng)城鎮(zhèn)功能。鄉(xiāng)村聚落的發(fā)展也存在類似的情況，隨著一些農(nóng)村地區(qū)人口逐步減少和“空心化”，農(nóng)村聚落的空間結(jié)構(gòu)也需要開(kāi)展調(diào)整，例如實(shí)施“并村”，從而提高土地資源利用的效率。
城鄉(xiāng)發(fā)展的整體規(guī)劃需要基于地方具體情況實(shí)施因地制宜的策略，在人口高度密集地的城鄉(xiāng)整體規(guī)劃和人口疏散地區(qū)的城鄉(xiāng)整體規(guī)劃存在差異，東部地區(qū)的城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)有所不同，人口流出地區(qū)的城鎮(zhèn)和人口流入地的城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)劃也存在不同。只有通過(guò)城鄉(xiāng)整體規(guī)劃協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)和縣城的關(guān)系，協(xié)調(diào)小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的關(guān)系，才能實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化配置。
（三）推進(jìn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的制度改革
實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展需要開(kāi)展一系列的制度改革，包括作為城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)載體性制度的戶籍制度改革，城鄉(xiāng)公共財(cái)政制度和對(duì)農(nóng)村地區(qū)公共服務(wù)轉(zhuǎn)移支付的改革，城鄉(xiāng)社會(huì)保障制度和國(guó)民統(tǒng)一的社會(huì)保障體系的改革，農(nóng)村土地制度和促進(jìn)農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)的改革，還需要推動(dòng)城鄉(xiāng)行政管理體制和社會(huì)管理體系的整合，等等。城鄉(xiāng)之間諸多制度體系都有二元性，需要將城鄉(xiāng)制度系統(tǒng)逐步銜接和實(shí)現(xiàn)一體化。通過(guò)制度改革深化城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)，逐步建立城鄉(xiāng)整體發(fā)展、區(qū)域整體發(fā)展的制度框架，城鄉(xiāng)整體發(fā)展才能具有堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。
（四）加強(qiáng)城鄉(xiāng)整體發(fā)展的法治建設(shè)
國(guó)情決定我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展具有很強(qiáng)的政府主導(dǎo)特點(diǎn)。但在城鎮(zhèn)化過(guò)程中不能單純靠政策手段和行政機(jī)制來(lái)協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)利益，應(yīng)重視利用法治手段規(guī)范市場(chǎng)主體行為，規(guī)范政府行為，保障不同群體利益。城鎮(zhèn)化是利益協(xié)調(diào)的過(guò)程，這種過(guò)程涉及權(quán)利的界定。例如，農(nóng)地征用是當(dāng)前城鎮(zhèn)化過(guò)程中突出的社會(huì)矛盾，農(nóng)民的土地問(wèn)題本質(zhì)上是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。再例如，農(nóng)民工市民化，看起來(lái)是戶籍制度改革的問(wèn)題，實(shí)際上也是權(quán)利的界定和保護(hù)問(wèn)題。流動(dòng)兒童就地入學(xué)是基本的社會(huì)權(quán)利，那么限制流動(dòng)兒童的居住地入學(xué)，本身就是違反教育法的。城鄉(xiāng)整體發(fā)展需要制定和完善包括土地管理法和民法、農(nóng)村集體土地管理和流轉(zhuǎn)、土地利用和城市規(guī)劃、社會(huì)保障、城鎮(zhèn)化和移民權(quán)利保障等相關(guān)立法。城鎮(zhèn)化發(fā)展是法治社會(huì)的建設(shè)過(guò)程。城鄉(xiāng)整體發(fā)展離不開(kāi)法治建設(shè)來(lái)保證不同群體的利益，而且通過(guò)法治建設(shè)使城鄉(xiāng)利益結(jié)構(gòu)調(diào)整得到公正公平。
（五）加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和城鄉(xiāng)居民的參與
城鎮(zhèn)化發(fā)展單純依靠政府作用是不夠的。實(shí)現(xiàn)以人為中心的城鎮(zhèn)化需要發(fā)揮人的力量，離不開(kāi)加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和引導(dǎo)城鄉(xiāng)居民的共同參與。城鄉(xiāng)發(fā)展需要基于人口結(jié)構(gòu)、人的活動(dòng)、人的需求、人的生活方式和人的參與，通過(guò)社區(qū)營(yíng)造使城鄉(xiāng)社區(qū)居民形成密切的地方認(rèn)同，發(fā)揮社會(huì)組織作用和構(gòu)建社會(huì)機(jī)制，從而實(shí)現(xiàn)在城鄉(xiāng)空間上的社會(huì)生活重構(gòu)。例如，有的地區(qū)老齡化程度比較高，有的地區(qū)老齡化程度比較低，城鄉(xiāng)發(fā)展就面臨不同的問(wèn)題，需要不同的策略。在城鄉(xiāng)發(fā)展中，需要?jiǎng)訂T各種社會(huì)資源，形成多元投入的城鄉(xiāng)發(fā)展。城鎮(zhèn)化過(guò)程需要促進(jìn)社會(huì)參與和公共決策的民主性，使不同群體有效表達(dá)自身需要，并使不同群體在城鎮(zhèn)化過(guò)程中的利益在城鄉(xiāng)公共政策和制度建設(shè)中得到實(shí)現(xiàn)。例如，城鄉(xiāng)發(fā)展應(yīng)該如何規(guī)劃，是否要并村，是否要并鎮(zhèn)，如何來(lái)推動(dòng)城市更新和鄉(xiāng)村振興項(xiàng)目，應(yīng)該更多地聽(tīng)取居民的意見(jiàn)。
總之，中國(guó)的城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)發(fā)展需要確立城鄉(xiāng)整體發(fā)展的思想觀念，一方面開(kāi)展新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，另一方面促進(jìn)鄉(xiāng)村振興。依托城市創(chuàng)新和現(xiàn)代生活方式的擴(kuò)散，實(shí)現(xiàn)有質(zhì)量、可持續(xù)的現(xiàn)代農(nóng)村生活；同時(shí)通過(guò)現(xiàn)代鄉(xiāng)村的建設(shè)和發(fā)展，為支持城鎮(zhèn)化發(fā)展提供豐富的農(nóng)產(chǎn)品和勞動(dòng)力資源。通過(guò)完善治理機(jī)制實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)整體發(fā)展，需要堅(jiān)持因地制宜的原則。不同地區(qū)城鄉(xiāng)發(fā)展面臨的問(wèn)題不同、資源稟賦和發(fā)展條件不同，所需要進(jìn)行的探索和創(chuàng)新是不一樣的。這就需要在我國(guó)不同地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)，并總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，從而在城鄉(xiāng)整體發(fā)展的城鎮(zhèn)化過(guò)程中促進(jìn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展，促進(jìn)實(shí)現(xiàn)共同富裕，以及建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化的國(guó)家。
參考文獻(xiàn)略
（作者系復(fù)旦大學(xué)社會(huì)發(fā)展與公共政策學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《蘇州大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2022年第4期）
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