從黨的十六大提出統籌城鄉發展以來，城鄉二元結構關系開始發生轉型，在一系列的政策安排下，在過去二十年里，我國城鄉關系經過了三個階段的變化。2002年到2007年為城鄉統籌發展階段，主要是通過加大對農村人口的轉移支付力度和財政支農資金的投入力度，解決城鄉收入差距及城鄉之間發展不平衡等問題。2007年到2017年是城鄉發展一體化階段，開始強調城鄉要素平等交換與公共資源均衡配置，側重城市發展，希望通過城市發展帶動鄉村發展。2017年以來是城鄉融合發展階段，將農村和城市視為同等重要的有機整體，尤其是黨的十九屆五中全會提出要“強化以工補農、以城帶鄉，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系”，明確了城鄉融合發展的路徑和目標。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》，明確提出縣城是我國城鎮體系的重要組成部分，是城鄉融合發展的關鍵支撐，要提高縣城輻射帶動鄉村的能力，促進縣鄉村功能銜接互補，明確了縣城是鄉村振興的有效支撐。
一、縣城有哪些動能可以轉化為鄉村振興的發展動力
在城鄉融合背景下推動鄉村振興，其核心是將過去城鄉互動中發展要素從農村向城市單向流動轉變為雙向流動，尤其是要降低城市發展對鄉村的虹吸效應，避免城中村和鄉村空心化，從而建構起城鄉互促發展的新型城鄉關系。首先，要將縣城的基礎設施和公共服務延伸到鄉村，讓城鄉之間的要素流動有通道和渠道。近20年國家在鄉村建設領域不斷增加的財政投入以及脫貧攻堅戰時期的聚集投入，基本完善了鄉村基礎性設施包括道路、電力、通信、網絡等，鄉村醫療、教育、養老等基本公共服務也基本上實現了全覆蓋。但是城鄉之間的割裂關系并沒有打破，城市的市政服務、路政服務、交通服務、環衛服務、公共配套服務等都沒有延伸到鄉村，鄉村公共基礎設施維護以及相關公共服務的支出仍然還是以村集體自籌和項目式支持為主，缺乏可持續性，并且標準不統一。以公共交通為例，雖然目前鄉村道路通達率實現了百分之百，但是鄉村出行仍然以農村交通和自行交通為主，城鄉居民無法實現即時便捷的出行。因此，縣城支撐鄉村發展的一個重要內容就是將縣城的基礎設施和公共服務配套延伸到鄉村，讓鄉村真正融入城市發展中來，城鄉真正融為一體。
其次，將縣城的一些產業轉移到鄉村，促進鄉村新業態的發展。鄉村振興的基礎是產業振興，在城市化和工業化的驅動下，鄉村人口離開農村的最重要動力來自于對于增加收入的需求。在城鄉二元結構的背景下，鄉村主導產業是農業，尤其是種養業。在戶均耕地只有6畝左右的情況下，單純依靠農業收入是難以實現致富目標的。因此，通過外出轉移就業獲得工資性收入是近年來農民收入增長的主要引擎，但這也不可避免地導致當前村莊的空心化以及人才的外流，從而使鄉村振興缺乏人才支撐。如果鄉村沒有新的業態培育，人才下鄉和返鄉也就失去了產業支撐。城鄉公共基礎設施和服務融合使縣城的一些產業轉移到鄉村成為可能，尤其是能夠依托鄉村生產、生活和組織形態的新業態，如研學、旅游、休閑度假、會議、文創、電商等服務業，從而帶動城市的消費、資金、人才和管理等要素進入鄉村，實現發展要素在城鄉之間雙向流動，將城市動能轉化為鄉村振興的動力。
二、鄉村有哪些資源可以成為承載城市動能的主體
長期存在的發展落差導致城鄉之間資源流動方向是由鄉村到城市。在構建新型城鄉關系的背景下，改變資源流動的方向，意味著鄉村要有能夠承載城市動能的資源載體，否則資源雙向流動就是空談。無論是哪種發展路徑和模式，最核心的發展要素是土地。2021年出臺的《關于實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接的意見》，雖然明確提出了新增建設用地計劃指標優先保障鞏固拓展脫貧攻堅成果和鄉村振興用地需要，對鄉村振興所需要的土地要素提供了政策保障，但是在長期城市發展優先的目標導向下，很多農村土地通過征收、征用等方式轉化成了國有土地。目前農村存量的建設用地數量十分有限，大部分村莊都沒有建設用地。此外，糧食安全紅線、耕地紅線、生態紅線等不同國家發展戰略性目標都有嚴格的用地限制和要求，在鄉村土地要素利用有諸多限制的情況下，實施鄉村振興戰略，則需要認真梳理和分析鄉村有哪些資源可以利用。
從全國各地的實踐經驗來看，最為重要的資源就是鄉村閑置宅基地資源。2017年國土資源部相關報告顯示，農村居民點閑置用地面積依然達3000萬畝左右，相當于現有城鎮用地規模的1／4，低效用地達9000萬畝以上，相當于現有城鎮用地規模的3／4。也有研究認為我國農村宅基地閑置率約在10%～20%之間，這些房屋因為長期沒有人居住，一些已經成為危房；一些因為早期缺乏有序規劃，影響村中公用設施的建設和維護。村莊新舊房屋混雜，也極大影響了村莊整體環境的提升，導致當前鄉村發展悖論的出現，一方面缺乏可用的土地要素，另一方面又有大量宅基地資源被閑置。因此，在以承接城市發展要素、承載城市發展動能的鄉村振興建設中，一個很重要的路徑是盤活農村閑置宅基地資源，將“沉睡”的資源轉換成資產，成為鄉村集體經濟壯大、培育新業態和增加農民收入的優質資產。這種路徑已經被大量鄉村振興示范實踐證明是行之有效的。以昆明市為例，在都市驅動型鄉村振興創新實驗區建設的推動下，6個鄉村振興示范村采取有償退出、折股退出、自建補貼、流轉租用等多種方式盤活閑置宅基地資源，通過財政資金補貼、村集體籌資等方式將閑置宅基地改造成會議室、民宿、商鋪、餐廳、鄉村公共空間等經營性資產，承接了鄉村旅游、研學、咖啡廳、餐飲、培訓、會議、電商等新業態。由此可見，盤活村莊閑置宅基地除了能夠解決鄉村振興中面臨的土地困境外，還可以通過資源盤活，提升村莊整體環境，為村莊建設奠定基礎。另外，通過盤活閑置資源也能夠壯大村集體經濟，增加農民收入水平，為村莊培育新業態奠定基礎，實現從美麗村莊到美麗經濟的蝶變升級。
鄉村區別于城市的一個重要資源要素是農業產業。有限的土地使得農業產業無法按照傳統的模式發展，更難以成為農民增收和壯大村莊集體經濟的主要來源，但離開了農業產業的依托，鄉村發展也就失去了鄉村的本色。當城市動能進入鄉村時，通過延長農業產業鏈條、轉化農業產業功能，實現農文旅的融合發展，是鄉村產業資源轉化的重要路徑。以昆明市呈貢區萬溪沖為例，該村是當地小有名氣的寶珠梨的主要種植區域，當地人要吃最新鮮的寶珠梨就會選擇到這里來采摘和采購。萬溪沖就以寶珠梨為主要特色，將萬溪沖的村莊名片定位為“萬溪梨鎮”，圍繞寶珠梨舉辦梨花節、豐收采摘節等主題活動，開發以梨為主要原料的文化餐飲和各種梨制食品、以梨為核心的文創產品等，將梨從單純的水果轉變成當地的文化符號和文旅標簽，村莊也從梨的種植基地轉變為梨文化的衍生基地和文旅基地，實現了村莊功能的升級轉型。由此可見，農業產業是鄉村能夠承載城市動能的產業要素，鄉村新業態的培育是建立在農業產業要素上，讓城市的要素注入農業產業中，實現農業產業功能和價值實現渠道的拓展。
習近平總書記在2013年中央城鎮化工作會議上提出要“望得見山、看得見水、記得住鄉愁”，鄉村吸引城市消費的關鍵核心是“鄉愁”。鄉愁也就是鄉村的非物質形態的資源要素，是非具象資源，包括鄉村的傳統文化資源、特色農產品種植、村莊的聚落形態、村莊的生活方式等。這些資源在沒有城市動能要素融合的時候難以成為鄉村發展要素，現在將這些要素與城市發展的現代性有機融合起來，轉變成為承載城市現代性的無形資源載體，也能夠在鄉村新業態發展上創造出更大發展空間。當越來越多的公益圖書館、咖啡廳、多功能會議室、青年創業中心等現代性要素嵌入傳統的村落空間中，村莊的空間就從傳統的居住聚集地拓展到休閑、消費、生活、娛樂等多種功能的聚集地。如云南省安寧市的雁塔村，村莊中有不同時期修建的住宅以及不同時期的政策宣傳標語，通過翻修傳統老宅、展示鄉土生活和生產方式、村莊微景觀改造等，將村莊建設成為一個展示中國農業農村變遷與發展歷史的開放博物館，成為當地開展面向年輕人的國情教育的良好基地。在城鄉融合的背景下，鄉村的價值發生了根本性改變，也就具備了承載城市發展要素的資源主體，讓曾經無法產生經濟價值的鄉村生態和文化價值通過城市發展要素的注入，成為城市購買鄉村生態和文化產品的依托，從而提升了鄉村的價值。
三、鄉村怎樣才能承載城市動能
將城市動能轉化為鄉村發展動力的過程，培育發展新業態，從本質上來說也就是要經營鄉村。在我國鄉村發展的過程中，經營鄉村并不是一個新的概念。曾經有兩種類型的經營鄉村的主導模式，一種是政府推動型，也就是政府通過項目制，集中資源打造某個村莊；另一種是資本下鄉型，城市工商資本進入鄉村進行土地流轉和資源盤活進行企業化經營。這兩種模式的共同特點是村莊經營的主體和動力都來自于外部，而非村莊自身發展動力的形成，從而使得村莊經營和村莊自身發展、村莊治理能力和農民的核心利益之間是割裂的，可能會出現村莊經營的失敗。政府推動型模式會出現“政府干、群眾看”的局面，村民沒有參與的積極性和主動性，一旦政府項目停止，就會導致村莊發展不可持續。資本下鄉型模式可能會出現兩種情況：一種是企業做強做大與農民的收入增長和福利增加關系較弱，沒有和村莊、村民之間形成有效的利益鏈接；另一種是資本的外來性使得工商資本在下鄉后難以對經營進行有效的監督，同時也導致工商資本與鄉土社會互動不暢，無法實現預期收益，甚至產生虧損，從而導致外來資本在較短時間內敗退。因此，在當前政府主導下開展以培育新業態承接城市動能和發展要素的鄉村振興過程中，如何激活村莊內生發展動力、激活村民的積極參與，將鄉村發展和村莊村民的利益有效鏈接起來是非常關鍵的。
我國集體經濟的發展經歷改革開放前從形成到主導農村經濟發展的構建期、改革開放后努力適應市場化改革但逐漸弱化和邊緣化時期以及新時期集體產權制度改革推動下創新發展壯大期。集體產權制度改革為激活村莊發展活力提供了制度基礎和利益分配機制，并且村莊因為公共基礎設施的維護、公共服務的配套以及自身運行等對可支配資金能力有著強烈的需求，村莊日益增長的資金支出壓力和有限的村莊集體經濟收入之間的矛盾也越來越凸顯，但是由于集體經濟組織不具備完全市場主體資格，村莊在壯大集體經濟上還存在動力不足和能力不夠的缺陷。因此如何激活村莊的發展動力，將鄉村建設所形成的具有經營價值的村莊集體資產真正運營起來產生收益，也是當前推進鄉村振興戰略的一個核心問題。一些鄉村振興的示范村在這方面進行了有效的實踐。比較普遍的做法是由村集體經濟組織注冊成立村集體全資的集體資產運行和管理公司，通過村莊“四議兩公開”的程序將村莊可經營的資產委托公司來進行管理和經營，公司所獲得利潤為村集體經濟收入；然后再根據集體產權制度改革時形成的收益分配機制在村莊中進行分配。村集體經濟合作組織下公司的成立解決了村集體資產運營主體的問題。以昆明都市驅動型鄉村振興創新實驗為例，6個實驗村將政府前期投入的資金轉化為村莊集體經濟發展的資產，注冊成立村集體資產運營公司通過自營、與外部公司合作經營或者將經營性資產通過租賃或者委托等方式交由第三方來獨立運營等方式來管理和經營村莊的集體資產，避免政府公共投入的流失，促進村莊內生發展能力的培育，實現了村集體資產的可持續運營、村集體資產的增值以及產生了集體經濟收入。云南省安寧市雁塔村在進行公司運營之前，村莊集體資產只有450平方米的集體公房和30萬元的現金資產，進行鄉村建設和資產公司化運營后，村集體擁有了7891平方米的經營性資產和100萬元的現金資產，2022年上半年村集體經濟收入達到70萬元。
長期以來，在城市化進程中，鄉村資本和人才不斷流向城市，從而導致當前鄉村發展面臨資本和人才的匱乏。但是中國的鄉村社會已經出現轉型，尤其是在城鄉融合發展的背景下，如何充分利用好鄉村發展的資源，將城市的要素嵌入鄉村發展中，提升鄉村的價值空間，實現鄉村的經濟社會發展，依靠當前鄉村治理結構顯然是難以實現的。當前，鄉村現有的治理結構中村黨支部書記、村委會主任和村集體經濟組織、合作經濟組織負責人實現了一肩挑，村莊的政治、社會和經濟治理職能一體化提升了對鄉村干部素質和能力的要求，鄉村干部的工作內容也更加充實更加職業化。但是鄉村干部的來源并沒有發生根本性轉變，干部隊伍的總體特點仍然是年齡結構老化、受教育程度偏低等。以西部某縣為例，其村干部中小學和初中文化程度的占到了一半以上，雖然已經有部分村干部具備了大專及本科以上文化水平，但所占比例僅僅在10%左右；40歲以上干部占總人數的66.17%，其中45歲以上干部約占總人數的46.63%，50歲以上的約占總人數的23.97%。雖然現在也有針對村兩委干部的各種培訓活動，不斷提升村兩委干部的能力，但距離能夠有效盤活村莊資源資產、培育壯大村集體經濟等治理要求還相距甚遠。一些鼓勵人才下鄉的政策安排，如大學生村官、駐村工作隊以及駐村第一書記等方式，能夠一定程度上解決鄉村人才的不足，但是這些人才最終還是會離開鄉村。鄉村經營性人才，尤其是具有企業家精神、有經營村莊理念的綜合性人才是當前鄉村振興最為需要但又最為緊缺的。因此，培養鄉村職業經理人，建設一支專門的隊伍去運營集體資產公司，去經營村莊的資源和資產，拓展村集體經濟的經營范圍十分必要。通過鄉村職業經理人對接都市動能，將城市圈的人流、資源和管理模式帶到鄉村，以公司運營的模式，打造會展經濟、網紅經濟、打卡經濟、周末經濟和夜市經濟，進而不斷壯大村集體經濟。培養鄉村職業經理人成為培養鄉村治理型人才、鄉村技術型人才之后新的人才需求。
2002年，我國開始調整城鄉關系，從統籌城鄉發展到促進城鄉融合發展至今已有20年，城市發展對于鄉村的意義已從虹吸轉變為輻射帶動。讓縣城成為鄉村振興的支撐，其核心是要把發展要素從農村向城市單向流動轉變為在城鄉之間雙向流動，尤其是要促進市場、資金、人才、管理等要素從城市向鄉村流動，從而盤活鄉村發展的要素資源、拓展產業資源功能、促進文化生態資源價值實現；推進城市的公共基礎設施和公共服務向鄉村延伸，促進城市業態向鄉村轉移，成為鄉村發展的新業態，從而拓寬鄉村產業發展空間，利用鄉村的空間、環境、農業生產和生活系統等實現農、旅、體、教等三產融合發展。但在這個過程中，關鍵要把握村莊和村民的利益獲得問題。
（作者系中國農業大學人文與發展學院教授、國家鄉村振興研究院副秘書長；中國鄉村發現網轉自：中國黨政干部論壇 微信公眾號）
(掃一掃，更多精彩內容！)
