摘要：農業強國是社會主義現代化強國的基礎，也是實現中國式農業農村現代化的主攻方向和全面推進鄉村振興的重大任務。加快建設農業強國應主要從堅持農業農村優先發展、全方位夯實糧食安全根基、鞏固和完善農村基本經營制度、完善農業支持保護制度四個方面推進。加快補齊農業農村短板，強化“融合”理念，把農村人居環境改善放在突出位置。牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴防耕地“非糧化”“非農化”，分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序，全面完成高標準農田建設任務，強化農業科技和裝備支撐，樹立大食物觀。發展新型農村集體經濟，以及新型農業經營主體和社會化服務，倡導農業適度規模經營，突出抓好加快建設現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系三個重點。逐步完善財政支農體系，調整支持方向，增加“綠箱”政策支持范圍，改革農機具購置政策，健全農村金融服務體系，不斷創新適合現代農業發展的金融產品。
關鍵詞：農業強國；農業農村優先發展；糧食安全；農村基本經營制度；農業支持保護制度
黨的二十大報告中,習近平總書記明確提出“加快建設農業強國”的戰略目標。從農業大國向農業強國的轉變是中國式現代化發展目標在農業領域的映射。農業強國是社會主義現代化強國的基礎，也是實現中國式農業農村現代化的主攻方向和全面推進鄉村振興的重大任務。加快建設農業強國應主要從堅持農業農村優先發展、全方位夯實糧食安全根基、鞏固和完善農村基本經營制度、完善農業支持保護制度四個方面推進。
一、堅持農業農村優先發展
黨的二十大報告指出：“堅持農業農村優先發展，堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”這是從我國實際出發、面向中國式現代化發展目標作出的戰略決策。目前，城鄉差距仍然較大，要建設農業強國，必須堅持農業農村優先發展，逐步縮小城鄉差距。2019年《中共中央 國務院關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》提出，“到2035年，城鄉融合發展體制機制更加完善。城鎮化進入成熟期，城鄉發展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉有序流動的人口遷徙制度基本建立，城鄉統一建設用地市場全面形成，城鄉普惠金融服務體系全面建成，基本公共服務均等化基本實現，鄉村治理體系更加完善，農業農村現代化基本實現。”這為農業農村優先發展提供了目標指引，對農業農村發展指明了更切實的方向。
新中國成立時，我國整體上處于“一窮二白”的狀態，以發展重工業為重點啟動工業化進程。毛澤東同志在1956年撰寫的《論十大關系》中說：“重工業是我國建設的重點，必須優先發展生產資料的生產，這是已經定了的。”但即使在當時，毛澤東同志也發現了片面發展重工業存在的問題，因此，提出要正確處理重工業和輕工業、農業的關系。在這一戰略下，農業的作用主要是為工業化、城市化提供原料和農副產品，以及承擔稅收和工農業產品價格“剪刀差”職責，為工業化提供資金積累。1953—1985年全國預算內固定資產投資大體相當于同時期“剪刀差”數額，這奠定了中國工業現代化的初步基礎。直至1993年，工農業產品價格“剪刀差”的相對量才逐漸下降。這種超額貢獻使我國農業幾乎喪失了自我積累能力。即使經過新世紀以來20多年的“以工補農，以城帶鄉”，農業依然沒有脫離弱質產業屬性。只有充分發揮政府調節作用，堅持農業農村優先發展，才能使其與其他產業發展同步，完成2035年基本實現現代化的目標任務。
那么，城鄉差距主要表現在哪些方面呢？第一，城鄉居民收入差距。2021年，城鄉居民人均可支配收入分別為47 412元和18 931元，二者之比為2.50∶1，差距較大。按照到2035年基本實現社會主義現代化的發展規劃，以及中國式現代化關于全體人民共同富裕的基本要求，到2035年，城鄉居民收入差距應縮小到1.90∶1～2.00∶1的水平，大體上相當于當前江蘇、浙江、山東等省份發達縣（市）的水平。縮小城鄉居民收入差距的任務相當艱巨。第二，社會保障差距，主要是養老保險和醫療衛生方面的差距。2014年，國務院發布《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》，要求在2020年之前新農保與城市居民社會養老保險制度合并，實施統一的城鄉居民基本養老保險制度；2016年1月，國務院發布《關于整合城鄉居民基本醫療保險制度的意見》，推進城鎮居民醫保和新農合制度整合，逐步在全國范圍內建立起統一的城鄉居民醫保制度。截至2020年底，城鄉基本養老、醫療保險已經全部實現并軌。但是，養老保險和醫療保險實行政府補貼、市場化運行，每個居民自行選擇適合自己的保險等級，而保險等級是與收入水平相適應的，所以，農村居民的保險等級普遍較低，城鎮居民的保險等級普遍較高。并且，城鄉居民能夠利用的養老、醫療設施也存在很大差異。第三，基礎設施建設差距。雖然新世紀以來尤其是黨的十八大以來，對農村基礎設施建設進行持續投入，農村生產生活環境已得到較大程度改善，但城鄉居民在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環境等方面的差距仍然十分突出。第四，教育資源差距。根據國家統計局提供的住戶調查數據，2019年，城鎮居民戶主文化程度調查數據顯示，未上過小學的為1.1%，接受過小學、初中、高中、大學專科、大學本科及以上教育的分別為11.1%、34.4%、23.8%、16.0%、13.6%；農村居民戶主文化程度調查數據顯示，未上過小學的為3.6%，接受過小學、初中、高中、大學專科、大學本科及以上教育的分別為32.5%、50.8%、11.2%、1.7%、0.3%。大學專科以上水平的差距可能主要是由于產業層次不同造成的，但高中以下的基礎教育則凸顯城鄉之間的教育資源差距。并且，城鄉學校的校舍和設施之間的差距也較大。
鑒于此，堅持農業農村優先發展，應從以下方面入手：第一，強化“融合”理念。按照黨的二十大報告精神，“堅持城鄉融合發展，暢通城鄉要素流動。”在干部配備、要素配置、資金投入、公共服務等各個方面把農業農村置于優先位置，加快補齊農業農村短板。破除妨礙城鄉要素自由流動和平等交換的體制機制壁壘，促進各類要素向鄉村流動；推動公共服務向農村延伸、社會事業向農村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉一體的基本公共服務體系；把公共基礎設施建設重點放在鄉村，加快推動鄉村基礎設施優化升級，這是建設農業強國的基礎。第二，將農村人居環境改善放在突出位置。針對區域發展不平衡、基本生活設施不完善、管護機制不健全等問題，“十四五”期間要扎實推進農村廁所革命，加快推進生活污水垃圾治理，全面提升農村生活垃圾治理水平，推動村容村貌整體提升，建立健全長效管護機制，為2025年有條件地區率先基本實現農業農村現代化奠定基礎，這是建設農業強國的必要環境要素。
二、全方位夯實糧食安全根基
黨的二十大報告指出：“全方位夯實糧食安全根基”，“確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。”對于一個擁有14億人口的大國而言，糧食問題的重要性毋庸置疑。糧食安全是戰略問題，保障糧食安全是國家安全與發展的重要基礎。特別是“十四五”時期,我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程，糧食安全問題更是絲毫不能松懈。
自2004年以來，除2016年、2018年糧食產量略低于上一年外，其余年份糧食產量均處于穩定增長態勢。那么，為什么中央如此高度重視糧食問題呢？第一，從2004年起，我國農產品進出口從長期的貿易順差變為逆差，而且此后貿易逆差金額越來越大。2004年貿易逆差為46.4億美元，2021年已增至1354.7億美元，增長了28.2倍。盡管糧食在其中只占一部分，但其他農產品（如畜產品）也需要大量糧食的投入轉化。第二，我國糧食的凈進口量逐年增加，從2004年的2731.1萬噸增至2021年的16 123萬噸，凈進口量占生產量的比重已達23.6%，占國內需求量的比重已達19.1%，糧食的自給率降至80.9%。對于我國這樣的人口大國而言，這樣的外貿依存度存在較大隱患。第三，2004年以來，進口糧食中增加量最大的品種是大豆，其次是玉米、大麥、高粱等。大豆主要用于榨油，豆粕用于飼料生產；玉米主要是用作飼料生產；大麥主要用于釀啤酒和飼料生產；高粱主要用于釀白酒和飼料生產。可以發現，進口糧食的很大比例是飼料糧。隨著人民生活水平的提高，飼料糧的需求不斷增大。以主要飼料糧玉米為例，2020年、2021年玉米凈進口量激增，2020年是2019年的2.36倍，2021年是2020年的2.52倍，反映了我國國內飼料、加工企業對玉米的實際需求量不斷提高。2022年中央一號文件提出“在黃淮海、西北、西南地區推廣玉米大豆帶狀復合種植”，目的就是提升大豆、玉米的自給率。第四，2013年底召開的中央經濟工作會議提出“谷物基本自給，口糧絕對安全”的新時期糧食安全觀。我國口糧自給率一直保持在100%以上，但人口規模效應使得口糧安全處于不穩定狀態，一旦出現較大的自然災害或突發事件，就有可能降低糧食安全水平。2020年，由于新冠肺炎疫情的原因，一些國家宣布禁止糧食出口。2022年，全球形勢不穩定，糧食進口問題更加復雜。這種不穩定性傳導至我國，引起了化肥價格上升，中央政府已經兩次分別撥付200億元、100億元給農民發放補貼，用于抵消農業生產資料價格上升對收入帶來的影響。第五，從城鄉居民對糧食等主要農產品的需求看，城鄉居民食物消費的趨勢已發生改變，直接消費糧食數量下降，間接消費糧食數量上升。間接消費方面，蔬菜、瓜果等農產品占用的耕地增加，糧食生產能夠利用的耕地減少；肉、蛋、奶等畜禽產品生產需要糧食消耗，一般消耗4～5公斤糧食可以產生1公斤畜禽產品。可見，隨著城鎮化和人民生活水平的提高，糧食的總消費需求呈增加趨勢。
鑒于此，全方位夯實糧食安全根基需要從以下方面發力：第一，牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴防耕地“非糧化”“非農化”。18億畝耕地紅線是根據全國居民每天的消費量計算出來的，是城鎮化占用耕地的底線，任何情況下都不能動搖。根據2022年中央一號文件精神，要確保糧食播種面積穩定、產量保持在1.3萬億斤以上。按照耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界的順序，統籌劃定落實三條控制線，作為剛性指標對地方領導進行考核。第二，分類明確耕地用途，嚴格落實耕地利用優先序。耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，永久基本農田重點用于糧食生產，高標準農田原則上全部用于糧食生產。第三，全面完成高標準農田建設任務。根據2021年國務院批復的《全國高標準農田建設規劃（2021—2030年）》顯示，截至2020 年底,全國已完成8 億畝高標準農田建設任務，計劃2022 年建成10 億畝；2030 年建成 12億畝。根據農業農村部提供的數據，高標準農田畝均糧食產能可增加 10%～20%、節水20%～30%、節電30%以上、節藥19%、節肥13%，平均每畝節本增效約500 元，不僅能使農民節本增收，還可以提高糧食產量，提升國家糧食安全水平。因此，黨的二十大報告指出：“逐步把永久基本農田全部建成高標準農田。”各地方特別是農業大省應先行先試，創新舉措，加快推動落實。第四，強化農業科技和裝備支撐，提高農業生物技術水平、機械技術水平和物質裝備水平。農業生物技術包括很多方面，其中最主要的是品種技術。習近平總書記在2020年中央農村工作會議中指出：“農業現代化，種子是基礎”，“要拿出攻破‘卡脖子’技術的干勁，明確方向和目標，加快實施農業生物育種重大科技項目，早日實現重要農產品的種源自主可控。”應注重農業生物技術水平的快速提升。農業機械技術方面，不僅要注重農業綜合機械化水平的提升（目前為72%），還要促進機械化和信息化、自動化的結合。農業物質裝備是指在田間不可移動的固定資產，如溫室、大棚，以及對農作物水、肥、氣溫等檢測的設施設備等，對于農業產業抵御自然風險、提高產品產量和品質具有重要作用。第五，樹立大食物觀。習近平總書記在2017年中央農村工作會議中指出：“現在講糧食安全，實際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉變觀念，樹立大農業觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開發食物資源。”全國國土調查數據顯示，截至2019年我國共有耕地191 850萬畝，林地426 150萬畝，草原396 600萬畝，而后兩者的經濟效益并沒有完全發揮出來。因此，要充分利用林地、草原資源，構建多元化食物供給體系，向林地、草原要食物。另外，黨的十八大以來，我國城鄉居民對于水產品尤其是高檔水產品的消費呈遞增趨勢，符合國際大趨勢。因此，應加強水產業的供給側結構性改革，向江河湖海要食物。
三、鞏固和完善農村基本經營制度
農業基本經營制度是建設農業強國的基礎。20世紀70年代末、80年代初期，我國農村逐步推行了家庭承包經營制度，1987年中央政治局通過的《把農村改革引向深入》文件，將其概括為“分散經營和統一經營相結合的雙層經營制”。1993年，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過了《中華人民共和國農業法》，其中第六條規定：“國家穩定農村以家庭聯產承包為主的責任制，完善統分結合的雙層經營體制，發展社會化服務體系，壯大集體經濟實力，引導農民走共同富裕的道路。”把“雙層經營體制”寫入法律。1999年，第九屆全國人民代表大會第二次會議通過《中華人民共和國憲法修正案》，將《中華人民共和國憲法》第八條修改為：“農村集體經濟組織實行家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。”也就是農村基本經營制度。作為農業農村領域的“元制度”，雙層經營體制對于改革開放40多年來農業農村快速、高質量發展起到了基礎性作用。進入新時代，新的實現形式不斷出現，這就要求在鞏固和完善農村基本經營制度基礎上，允許和包容更多新形式、新主體，加快社會主義農業強國建設。
2007年出臺的《中華人民共和國物權法》把土地承包經營權界定為用益物權，2008年黨的十七屆三中全會提出土地承包關系“長久不變”。與此同時，各地政府采取了補貼等方式推動土地流轉。農村土地流轉數量逐年增加。2008年，全國農村承包經營權流轉面積超過1億畝，達到1.09億畝，占家庭承包耕地總面積的8.9%。2008—2015年是土地流轉速度最快的階段。但同一時期，我國主要農產品在國際市場上的價格優勢逐漸消失。這說明簡單推動土地流轉，忽視社會化服務發展，只會人為推動土地流轉價格升高，對農業現代化的推動力不足。其實，早在1983年中央一號文件就明確提出：“完善聯產承包責任制的關鍵是，通過承包處理好統與分的關系”，“以分戶經營為主的社隊，要隨著生產發展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統一辦的事情，如機耕、水利、植保、防疫、制種、配種等，都應統籌安排，統一管理，分別承包，建立制度，為農戶服務。”1984年中央一號文件提出“加強社會服務”，其含義就是“農業社會化服務”。1991年國務院發布的《關于加強農業社會化服務體系建設的通知》提出：“農業社會化服務的形式，要以鄉村集體或合作經濟組織為基礎，以專業經濟技術部門為依托，以農民自辦服務為補充，形成多經濟成分、多渠道、多形式、多層次的服務體系。”但在當時，主要是農村集體經濟組織和體制內各類機構提供的服務。經過20世紀90年代的機構改革，這些機構基本失去了為農服務的能力。為此，2008年發布的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》提出：“統一經營要向發展農戶聯合與合作，形成多元化、多層次、多形式經營服務體系的方向轉變，發展集體經濟、增強集體組織服務功能，培育農民新型合作組織，發展各種農業社會化服務組織，鼓勵龍頭企業與農民建立緊密型利益聯結機制，著力提高組織化程度。”這為雙層經營中“統一經營”的發展指明了方向。同時指出：“加快構建以公共服務機構為依托、合作經濟組織為基礎、龍頭企業為骨干、其他社會力量為補充，公益性服務和經營性服務相結合、專項服務和綜合服務相協調的新型農業社會化服務體系。”此后幾乎每一年的中央一號文件都對年度農業社會化服務工作作出了部署。但基層政府的工作重心主要在推動土地流轉上，社會化服務進展緩慢。黨的十八大以后才逐漸轉到構建完善的農業社會化服務體系上。尤其是黨的十九大報告提出“實現小農戶和現代農業發展有機銜接”，中國式農業現代化道路得到進一步發展，即：一是繼續推動土地承包經營權流轉，在一定程度上實現土地經營規模化；二是加強農業社會化服務體系建設，實現服務規模化。其實，即使2020年我國土地流轉面積已超5.3億畝，但絕大部分農戶仍然屬于小規模經營，需要農業社會化服務支持。同時，實踐證明，完善的社會化服務有利于降低經營成本，從而有利于新型經營主體轉入土地。因此，中國式農業現代化的最顯著特點應該是服務規模化，而不是土地經營規模化。
農村集體產權制度改革是鞏固和完善農村基本經營制度的重要內容。2016年，《中共中央 國務院關于穩步推進農村集體產權制度改革的意見》發布，明確指出：“農村集體經濟是集體成員利用集體所有的資源要素，通過合作與聯合實現共同發展的一種經濟形態，是社會主義公有制經濟的重要形式。”農村集體產權制度改革主要包括三項內容：一是對集體所有的各類資產進行全面清產核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產流失，包括經營性資產、非經營性資產和資源性資產；二是有序推進經營性資產股份合作制改革，將農村集體經營性資產以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據；三是組建農村集體經濟組織，作為集體資產管理的主體，是特殊的經濟組織，可以稱為經濟合作社，也可以稱為股份經濟合作社。按照《中華人民共和國民法典》規定，城鎮、農村的合作經濟組織屬于特別法人，農村集體經濟組織的特別法人地位要等“農村集體經濟組織法”出臺后才能正式確定。根據農業農村部的數據，截至2021年底，全國農村集體賬面資產7.7萬億元（其中經營性資產3.5萬億元，非經營性資產約4.2萬億元），共確認農村集體經濟組織成員9億人（其中農村戶籍成員7.7億人，村改居等城鎮戶籍成員1億多人）；全國鄉鎮、村、組三級共建立農村集體經濟組織96萬個，均按照2018年發布的《關于開展農村集體經濟組織登記賦碼工作的通知》在農業農村部門注冊登記，為農村集體經濟組織參與市場經營活動提供了組織保障。
我國農村基本經營制度仍存在短板。第一，“統”的力量不足，導致“統”和“分”很難有機結合。目前，仍然存在集體經濟經營收益為零或在5萬元及以下的行政村，而且部分擁有一定集體資產的村的產權名義上是集體的，但尚未明晰化，存在少數人控制和獲益的問題。第二，雙層經營中“分”得過于分散。小規模農業依然是農業經濟中的主體，加之近年經營性收入在農村居民純收入構成中比重有所提高，農業收益比重逐漸降低，農戶采納新技術的積極性也越來越低，如何在超小經營規模的基礎上建設現代農業，是在這一基本經營制度下不得不面對的最大問題。第三，新世紀以后，外出打工者數量逐年增加，2021年農民外出務工數量已達17 172萬人，同比增長1.3%。大規模的人口流動量對土地流轉及基本經營制度的穩定性提出了更高的要求。
鑒于此，穩定和完善農村基本經營制度要重點推進以下幾方面工作。第一，發展新型農村集體經濟。近年，各地均探索出行之有效的發展新型農村集體經濟的經驗，如貴州省六盤水市的“三變”改革模式、北京市海淀區的物業模式、山東省東平縣的混合經濟模式等。農村產權制度改革使傳統的農村集體經濟煥發了生機。在改革的基礎上，進一步發展新型農村集體經濟，首先，應通過立法確立農村集體經濟組織的特別法人地位，使之在市場交易過程中具有合法地位；其次，鼓勵和支持集體經濟組織利用資金、資產和資源，以入股、合作、租賃、專業承包等形式，與農民專業合作社、農業企業、家庭農場等進行聯合與合作，實現多元化、多層次、多形式經營，發展農村混合經濟，增強集體經濟組織實力；再次，在當前縣域層面已經形成比較明確的農業主導產業的前提下，新型農村集體經濟發展要和農業主導產業緊密結合，從而既能促進自身的發展，又能為更多的農民提供服務。第二，發展新型農業經營主體和社會化服務，推進農業適度規模經營。進入新時代，隨著中國式農業現代化進程的加快，一些新的組織形式不斷涌現，如農村黨支部領辦合作社、“三位一體”農村合作經濟組織、集體產權制度改革后（股份）經濟合作社與其他市場主體合作經營后產生的新組織形態等，既能提高土地流轉水平，又能提升農業社會化服務水平，應在政策層面予以支持，在法律層面賦予地位并予以規范。第三，突出抓好加快建設現代農業產業體系、現代農業生產體系、現代農業經營體系三個重點。農業產業體系體現農業產業橫向拓展和縱向延伸的水平，重點在于提高生產要素配置水平和農產品供給效率，是現代農業產業競爭力的標志。大力發展農業產業體系，就要在生產體系和經營體系健全的基礎上，不斷延長農業產業鏈條，合理調節產業鏈上的利益關系，盡可能使農民得到利益。從國際經驗看，合作生產經營即圍繞某一種或某一類農產品組成全國或地區性合作社（聯合社），是農民分享產前、產后各環節收益的最佳組織形式。農業科技是農業生產體系建立的重要支撐，是農業生產力水平的體現。新型農業經營主體和服務主體共同構成新型農業經營體系，是農業生產關系的體現。
四、完善農業支持保護制度
習近平總書記在2020年中央農村工作會議講話中指出：“要完善農業支持保護制度，繼續把農業農村作為一般公共預算優先保障領域。”從世界各國的經驗看，適度的支持和保護是農業產業發展必不可少的條件。這是因為，弱質性是農業產業的普遍特點。在現代社會，先進科學技術一般首先應用于工業產業，然后才會應用于農業產業。因此，發達經濟體也會對農業進行支持和保護。例如，在歐盟的共同政策中，農業政策是最重要、最核心的部分。從我國農業發展歷程來看，首先，新中國成立后我國采取優先發展重工業戰略，即使經過40多年的改革開放，農業產業自我發展、自我積累的能力仍然較弱。其次，我國的農業處于超小規模經營狀態，戶均7.5畝地，距離世界銀行界定的30畝（2公頃）小規模農場標準還有很大距離。在此基礎上建立農業強國，需要進一步加強對農業的支持和保護。再次，我國建設農業強國的首要任務就是確保糧食安全，這是農業公益性特征的表現之一。而糧食是比較收益最低的產業之一，需要政府的相關支持與保護才能盡快實現糧食安全目標。最后，改革開放以來，農民從農業中獲取的收入比重越來越低，從而兼業化特征日益凸顯，在此背景下建設現代化農業強國的難度很大，需要政府實施一系列強有力的支持和保護政策，提高農業的比較收益。
我國的農業支持保護制度構建較晚，一般以2004年實施良種補貼、種糧農民直接補貼和農機具購置補貼為開端。2006年，實施農業生產資料綜合補貼，至此我國的農業補貼體系基本健全。2004年，針對糧食產量連續多年下滑的局面，國家對早秈稻、中秈稻和粳稻實行最低收購價格政策。2006年，對所有稻谷、小麥品種均實行了最低收購價格政策，并一直延續至今。2008年，對玉米實行臨時收儲政策，旨在保護糧農利益，調動農民生產糧食的積極性。但糧價是百價之基，糧食價格上漲必然導致其他農產品和農業生產資料價格的攀比性上漲，從而很快抵消價格上漲給糧農帶來的收益增加。因此，從這一政策實施的歷史看，僅僅依靠提高收購價格很難維持糧食種植的基本利潤水平，必須尋找其他更加有效的途徑。2016年，財政部和農業部在2015年試點的基礎上，在全國范圍內將農作物良種補貼、種糧農民直接補貼和農資綜合補貼合并為農業支持保護補貼，政策目標調整為支持耕地地力保護和糧食適度規模經營。此外，還推出其他農業支持政策，如設立小型農田水利建設專項資金、測土配方和科技入戶補貼及森林、草原、水土保持等生態效益補償基金等。
從發達國家農業支持保護政策的發展趨勢看，政府的直接補貼逐步減少以至退出，取而代之的是金融支持政策。金融支持除了金融產品的便利性、低利率等優惠政策外，最重要的是保險政策。為此，自2007年起，國家就開始實施中央財政農業保險保費補貼政策并不斷擴面、增品、提標，逐漸形成覆蓋三大糧食作物、天然橡膠、油料作物等16個大宗農產品及60余個地方優勢特色農產品的農業保險體系。但這些險種的保障水平主要以直接物化成本為主，約為生產總成本的40%，滿足不了農業生產者尤其是新型農業經營主體規避風險的要求。2018年中央一號文件提出：“探索開展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險和收入保險試點，加快建立多層次農業保險體系。”同年，內蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北6個糧食主產省份的24個產糧大縣開展了為期3年的試點工作。試點發現完全成本保險或種植收入保險的保障水平可以達到相應品種種植收入的80%，能夠有效保障糧農的基本收益。2019年，中央全面深化改革委員會第八次會議審議通過《關于加快農業保險高質量發展的指導意見》，明確推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。2020年、2021年中央一號文件都提出推進稻谷、小麥、玉米完全成本保險和收入保險試點。2021年，財政部、農業農村部等聯合發布《關于擴大三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險實施范圍的通知》，要求2021年保險覆蓋河北、內蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個糧食主產省份的產糧大縣60%以上，2022年實現全覆蓋。2022年中央一號文件明確提出：“實現三大糧食作物完全成本保險和種植收入保險主產省產糧大縣全覆蓋。”
我國農業支持保護政策的框架已基本建立，這是2004年以來農業快速發展尤其是糧食“十八連豐”的最重要原因。但由于我國農業支持保護政策體系的建立不足20年，還存在一些問題需要進一步解決。第一，我國主要是以糧食和主要畜產品為主的產業發展為目標導向，在國家財政能力有限的情況下很難兼顧其他目標，如生態環境改善、產業長期發展、與國際規則接軌等。而且我國農業支持保護的水平較低，與發達國家相比差距較大，這是我國農產品在國際市場上競爭力低下的重要原因之一。第二，我國的很多農業支持保護政策屬于世界貿易組織規定的“黃箱”范圍，多數特定產品AMS突破上限，價格支持政策尤其是目標價格政策很難持久，必須在WTO框架下，根據我國的實際情況進行調整。第三，在我國的農業支持保護體系中，屬于“綠箱”政策的內容比較少，屬于“藍箱”的更少，而且尚未形成體系，如實用技術推廣、農田水利建設、土地整理、休耕補貼等，需要根據國家財力逐步擴大范圍，形成有計劃的政策體系。第四，專業大戶、家庭農場、農民專業合作社、農業企業（包括生產經營類和服務類）等新型經營主體對資金的需求十分強烈，而金融機構的供給嚴重不足。因此，應改革現有農業支持保護政策體系，為建設現代化農業強國奠定基礎。
完善農業支持保護制度應從以下方面入手：第一，逐步完善財政支農體系。在提高農業補貼和價格政策支持力度的同時，根據世界貿易組織有關規則調整支持方向，即“黃變綠”，逐步收縮“黃箱”政策范圍，擴大“綠箱”政策支持范圍。在存量不變的前提下，新增補貼主要向新型農業經營主體和服務主體傾斜，支持規模經營、耕地保護和農業社會化服務。第二，農機具購置補貼對于農業機械的購置和利用發揮了巨大作用，下一步改革的方向首先應兼顧數量主攻服務，重點對農機大戶、農機合作社等為農民提供社會化服務的組織提供補貼。其次，對于“關鍵地區”“關鍵作物”“關鍵環節”進行有針對性的支持，其中“關鍵地區”主要是丘陵和淺山區，支持開發適合此類地形的小型實用機械；“關鍵作物”指目前機械化水平較低的作物，如油菜、甘蔗等，要大力支持這類作物迅速提高機械化水平；“關鍵環節”指對某些作物的生產環節進行支持，如水稻的育秧、插秧環節等，以提升這類作物的整體機械化水平。再次，提高設施農業的機械化水平，如溫室、大棚的機械化水平，尤其是比較低矮的拱棚的機械化水平。第三，創新適合現代農業發展的金融產品，滿足家庭農場、農民專業合作社等新型農業經營主體對貸款、保險等方面的需求。繼續選擇重要的非糧食作物開展完全成本保險和收入保險試點并逐步推廣，確保農民經營農業產業的基本收益水平。
（作者系中國人民大學農業與農村發展學院教授、博士生導師，中國合作社研究院院長；中國鄉村發現網轉自：《經濟縱橫》2022年第12期）
(掃一掃，更多精彩內容！)
