摘要：農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)應(yīng)主要從堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全方位夯實(shí)糧食安全根基、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度四個(gè)方面推進(jìn)。加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板，強(qiáng)化“融合”理念，把農(nóng)村人居環(huán)境改善放在突出位置。牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”，分類(lèi)明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，樹(shù)立大食物觀。發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，以及新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，倡導(dǎo)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系三個(gè)重點(diǎn)。逐步完善財(cái)政支農(nóng)體系，調(diào)整支持方向，增加“綠箱”政策支持范圍，改革農(nóng)機(jī)具購(gòu)置政策，健全農(nóng)村金融服務(wù)體系，不斷創(chuàng)新適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)；農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展；糧食安全；農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度；農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度
黨的二十大報(bào)告中,習(xí)近平總書(shū)記明確提出“加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)”的戰(zhàn)略目標(biāo)。從農(nóng)業(yè)大國(guó)向農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變是中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)在農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的映射。農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)是社會(huì)主義現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)，也是實(shí)現(xiàn)中國(guó)式農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的主攻方向和全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的重大任務(wù)。加快建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)應(yīng)主要從堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展、全方位夯實(shí)糧食安全根基、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度四個(gè)方面推進(jìn)。
一、堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展
黨的二十大報(bào)告指出：“堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)。”這是從我國(guó)實(shí)際出發(fā)、面向中國(guó)式現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)作出的戰(zhàn)略決策。目前，城鄉(xiāng)差距仍然較大，要建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，必須堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，逐步縮小城鄉(xiāng)差距。2019年《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》提出，“到2035年，城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制更加完善。城鎮(zhèn)化進(jìn)入成熟期，城鄉(xiāng)發(fā)展差距和居民生活水平差距顯著縮小。城鄉(xiāng)有序流動(dòng)的人口遷徙制度基本建立，城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)全面形成，城鄉(xiāng)普惠金融服務(wù)體系全面建成，基本公共服務(wù)均等化基本實(shí)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系更加完善，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)?！边@為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展提供了目標(biāo)指引，對(duì)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展指明了更切實(shí)的方向。
新中國(guó)成立時(shí)，我國(guó)整體上處于“一窮二白”的狀態(tài)，以發(fā)展重工業(yè)為重點(diǎn)啟動(dòng)工業(yè)化進(jìn)程。毛澤東同志在1956年撰寫(xiě)的《論十大關(guān)系》中說(shuō)：“重工業(yè)是我國(guó)建設(shè)的重點(diǎn)，必須優(yōu)先發(fā)展生產(chǎn)資料的生產(chǎn)，這是已經(jīng)定了的?！钡词乖诋?dāng)時(shí)，毛澤東同志也發(fā)現(xiàn)了片面發(fā)展重工業(yè)存在的問(wèn)題，因此，提出要正確處理重工業(yè)和輕工業(yè)、農(nóng)業(yè)的關(guān)系。在這一戰(zhàn)略下，農(nóng)業(yè)的作用主要是為工業(yè)化、城市化提供原料和農(nóng)副產(chǎn)品，以及承擔(dān)稅收和工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”職責(zé)，為工業(yè)化提供資金積累。1953—1985年全國(guó)預(yù)算內(nèi)固定資產(chǎn)投資大體相當(dāng)于同時(shí)期“剪刀差”數(shù)額，這奠定了中國(guó)工業(yè)現(xiàn)代化的初步基礎(chǔ)。直至1993年，工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格“剪刀差”的相對(duì)量才逐漸下降。這種超額貢獻(xiàn)使我國(guó)農(nóng)業(yè)幾乎喪失了自我積累能力。即使經(jīng)過(guò)新世紀(jì)以來(lái)20多年的“以工補(bǔ)農(nóng)，以城帶鄉(xiāng)”，農(nóng)業(yè)依然沒(méi)有脫離弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)屬性。只有充分發(fā)揮政府調(diào)節(jié)作用，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，才能使其與其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展同步，完成2035年基本實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的目標(biāo)任務(wù)。
那么，城鄉(xiāng)差距主要表現(xiàn)在哪些方面呢？第一，城鄉(xiāng)居民收入差距。2021年，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入分別為47 412元和18 931元，二者之比為2.50∶1，差距較大。按照到2035年基本實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義現(xiàn)代化的發(fā)展規(guī)劃，以及中國(guó)式現(xiàn)代化關(guān)于全體人民共同富裕的基本要求，到2035年，城鄉(xiāng)居民收入差距應(yīng)縮小到1.90∶1～2.00∶1的水平，大體上相當(dāng)于當(dāng)前江蘇、浙江、山東等省份發(fā)達(dá)縣（市）的水平?？s小城鄉(xiāng)居民收入差距的任務(wù)相當(dāng)艱巨。第二，社會(huì)保障差距，主要是養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療衛(wèi)生方面的差距。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，要求在2020年之前新農(nóng)保與城市居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度合并，實(shí)施統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度；2016年1月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于整合城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的意見(jiàn)》，推進(jìn)城鎮(zhèn)居民醫(yī)保和新農(nóng)合制度整合，逐步在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的城鄉(xiāng)居民醫(yī)保制度。截至2020年底，城鄉(xiāng)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)已經(jīng)全部實(shí)現(xiàn)并軌。但是，養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)行政府補(bǔ)貼、市場(chǎng)化運(yùn)行，每個(gè)居民自行選擇適合自己的保險(xiǎn)等級(jí)，而保險(xiǎn)等級(jí)是與收入水平相適應(yīng)的，所以，農(nóng)村居民的保險(xiǎn)等級(jí)普遍較低，城鎮(zhèn)居民的保險(xiǎn)等級(jí)普遍較高。并且，城鄉(xiāng)居民能夠利用的養(yǎng)老、醫(yī)療設(shè)施也存在很大差異。第三，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)差距。雖然新世紀(jì)以來(lái)尤其是黨的十八大以來(lái)，對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行持續(xù)投入，農(nóng)村生產(chǎn)生活環(huán)境已得到較大程度改善，但城鄉(xiāng)居民在交通、飲水、供電、能源、通訊和人居環(huán)境等方面的差距仍然十分突出。第四，教育資源差距。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局提供的住戶調(diào)查數(shù)據(jù)，2019年，城鎮(zhèn)居民戶主文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未上過(guò)小學(xué)的為1.1%，接受過(guò)小學(xué)、初中、高中、大學(xué)專(zhuān)科、大學(xué)本科及以上教育的分別為11.1%、34.4%、23.8%、16.0%、13.6%；農(nóng)村居民戶主文化程度調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，未上過(guò)小學(xué)的為3.6%，接受過(guò)小學(xué)、初中、高中、大學(xué)專(zhuān)科、大學(xué)本科及以上教育的分別為32.5%、50.8%、11.2%、1.7%、0.3%。大學(xué)專(zhuān)科以上水平的差距可能主要是由于產(chǎn)業(yè)層次不同造成的，但高中以下的基礎(chǔ)教育則凸顯城鄉(xiāng)之間的教育資源差距。并且，城鄉(xiāng)學(xué)校的校舍和設(shè)施之間的差距也較大。
鑒于此，堅(jiān)持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展，應(yīng)從以下方面入手：第一，強(qiáng)化“融合”理念。按照黨的二十大報(bào)告精神，“堅(jiān)持城鄉(xiāng)融合發(fā)展，暢通城鄉(xiāng)要素流動(dòng)?！痹诟刹颗鋫洹⒁嘏渲谩①Y金投入、公共服務(wù)等各個(gè)方面把農(nóng)業(yè)農(nóng)村置于優(yōu)先位置，加快補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)農(nóng)村短板。破除妨礙城鄉(xiāng)要素自由流動(dòng)和平等交換的體制機(jī)制壁壘，促進(jìn)各類(lèi)要素向鄉(xiāng)村流動(dòng)；推動(dòng)公共服務(wù)向農(nóng)村延伸、社會(huì)事業(yè)向農(nóng)村覆蓋，健全全民覆蓋、普惠共享、城鄉(xiāng)一體的基本公共服務(wù)體系；把公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在鄉(xiāng)村，加快推動(dòng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施優(yōu)化升級(jí)，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)。第二，將農(nóng)村人居環(huán)境改善放在突出位置。針對(duì)區(qū)域發(fā)展不平衡、基本生活設(shè)施不完善、管護(hù)機(jī)制不健全等問(wèn)題，“十四五”期間要扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村廁所革命，加快推進(jìn)生活污水垃圾治理，全面提升農(nóng)村生活垃圾治理水平，推動(dòng)村容村貌整體提升，建立健全長(zhǎng)效管護(hù)機(jī)制，為2025年有條件地區(qū)率先基本實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定基礎(chǔ)，這是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的必要環(huán)境要素。
二、全方位夯實(shí)糧食安全根基
黨的二十大報(bào)告指出：“全方位夯實(shí)糧食安全根基”，“確保中國(guó)人的飯碗牢牢端在自己手中?！睂?duì)于一個(gè)擁有14億人口的大國(guó)而言，糧食問(wèn)題的重要性毋庸置疑。糧食安全是戰(zhàn)略問(wèn)題，保障糧食安全是國(guó)家安全與發(fā)展的重要基礎(chǔ)。特別是“十四五”時(shí)期,我國(guó)開(kāi)啟全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家新征程，糧食安全問(wèn)題更是絲毫不能松懈。
自2004年以來(lái)，除2016年、2018年糧食產(chǎn)量略低于上一年外，其余年份糧食產(chǎn)量均處于穩(wěn)定增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。那么，為什么中央如此高度重視糧食問(wèn)題呢？第一，從2004年起，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口從長(zhǎng)期的貿(mào)易順差變?yōu)槟娌?，而且此后貿(mào)易逆差金額越來(lái)越大。2004年貿(mào)易逆差為46.4億美元，2021年已增至1354.7億美元，增長(zhǎng)了28.2倍。盡管糧食在其中只占一部分，但其他農(nóng)產(chǎn)品（如畜產(chǎn)品）也需要大量糧食的投入轉(zhuǎn)化。第二，我國(guó)糧食的凈進(jìn)口量逐年增加，從2004年的2731.1萬(wàn)噸增至2021年的16 123萬(wàn)噸，凈進(jìn)口量占生產(chǎn)量的比重已達(dá)23.6%，占國(guó)內(nèi)需求量的比重已達(dá)19.1%，糧食的自給率降至80.9%。對(duì)于我國(guó)這樣的人口大國(guó)而言，這樣的外貿(mào)依存度存在較大隱患。第三，2004年以來(lái)，進(jìn)口糧食中增加量最大的品種是大豆，其次是玉米、大麥、高粱等。大豆主要用于榨油，豆粕用于飼料生產(chǎn)；玉米主要是用作飼料生產(chǎn)；大麥主要用于釀啤酒和飼料生產(chǎn)；高粱主要用于釀白酒和飼料生產(chǎn)。可以發(fā)現(xiàn)，進(jìn)口糧食的很大比例是飼料糧。隨著人民生活水平的提高，飼料糧的需求不斷增大。以主要飼料糧玉米為例，2020年、2021年玉米凈進(jìn)口量激增，2020年是2019年的2.36倍，2021年是2020年的2.52倍，反映了我國(guó)國(guó)內(nèi)飼料、加工企業(yè)對(duì)玉米的實(shí)際需求量不斷提高。2022年中央一號(hào)文件提出“在黃淮海、西北、西南地區(qū)推廣玉米大豆帶狀復(fù)合種植”，目的就是提升大豆、玉米的自給率。第四，2013年底召開(kāi)的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“谷物基本自給，口糧絕對(duì)安全”的新時(shí)期糧食安全觀。我國(guó)口糧自給率一直保持在100%以上，但人口規(guī)模效應(yīng)使得口糧安全處于不穩(wěn)定狀態(tài)，一旦出現(xiàn)較大的自然災(zāi)害或突發(fā)事件，就有可能降低糧食安全水平。2020年，由于新冠肺炎疫情的原因，一些國(guó)家宣布禁止糧食出口。2022年，全球形勢(shì)不穩(wěn)定，糧食進(jìn)口問(wèn)題更加復(fù)雜。這種不穩(wěn)定性傳導(dǎo)至我國(guó)，引起了化肥價(jià)格上升，中央政府已經(jīng)兩次分別撥付200億元、100億元給農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼，用于抵消農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格上升對(duì)收入帶來(lái)的影響。第五，從城鄉(xiāng)居民對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品的需求看，城鄉(xiāng)居民食物消費(fèi)的趨勢(shì)已發(fā)生改變，直接消費(fèi)糧食數(shù)量下降，間接消費(fèi)糧食數(shù)量上升。間接消費(fèi)方面，蔬菜、瓜果等農(nóng)產(chǎn)品占用的耕地增加，糧食生產(chǎn)能夠利用的耕地減少；肉、蛋、奶等畜禽產(chǎn)品生產(chǎn)需要糧食消耗，一般消耗4～5公斤糧食可以產(chǎn)生1公斤畜禽產(chǎn)品?？梢?jiàn)，隨著城鎮(zhèn)化和人民生活水平的提高，糧食的總消費(fèi)需求呈增加趨勢(shì)。
鑒于此，全方位夯實(shí)糧食安全根基需要從以下方面發(fā)力：第一，牢牢守住18億畝耕地紅線，嚴(yán)防耕地“非糧化”“非農(nóng)化”。18億畝耕地紅線是根據(jù)全國(guó)居民每天的消費(fèi)量計(jì)算出來(lái)的，是城鎮(zhèn)化占用耕地的底線，任何情況下都不能動(dòng)搖。根據(jù)2022年中央一號(hào)文件精神，要確保糧食播種面積穩(wěn)定、產(chǎn)量保持在1.3萬(wàn)億斤以上。按照耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界的順序，統(tǒng)籌劃定落實(shí)三條控制線，作為剛性指標(biāo)對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行考核。第二，分類(lèi)明確耕地用途，嚴(yán)格落實(shí)耕地利用優(yōu)先序。耕地主要用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品及飼草飼料生產(chǎn)，永久基本農(nóng)田重點(diǎn)用于糧食生產(chǎn)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田原則上全部用于糧食生產(chǎn)。第三，全面完成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)。根據(jù)2021年國(guó)務(wù)院批復(fù)的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)規(guī)劃（2021—2030年）》顯示，截至2020 年底,全國(guó)已完成8 億畝高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)任務(wù)，計(jì)劃2022 年建成10 億畝；2030 年建成 12億畝。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部提供的數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田畝均糧食產(chǎn)能可增加 10%～20%、節(jié)水20%～30%、節(jié)電30%以上、節(jié)藥19%、節(jié)肥13%，平均每畝節(jié)本增效約500 元，不僅能使農(nóng)民節(jié)本增收，還可以提高糧食產(chǎn)量，提升國(guó)家糧食安全水平。因此，黨的二十大報(bào)告指出：“逐步把永久基本農(nóng)田全部建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田?！备鞯胤教貏e是農(nóng)業(yè)大省應(yīng)先行先試，創(chuàng)新舉措，加快推動(dòng)落實(shí)。第四，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)科技和裝備支撐，提高農(nóng)業(yè)生物技術(shù)水平、機(jī)械技術(shù)水平和物質(zhì)裝備水平。農(nóng)業(yè)生物技術(shù)包括很多方面，其中最主要的是品種技術(shù)。習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出：“農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，種子是基礎(chǔ)”，“要拿出攻破‘卡脖子’技術(shù)的干勁，明確方向和目標(biāo)，加快實(shí)施農(nóng)業(yè)生物育種重大科技項(xiàng)目，早日實(shí)現(xiàn)重要農(nóng)產(chǎn)品的種源自主可控。”應(yīng)注重農(nóng)業(yè)生物技術(shù)水平的快速提升。農(nóng)業(yè)機(jī)械技術(shù)方面，不僅要注重農(nóng)業(yè)綜合機(jī)械化水平的提升（目前為72%），還要促進(jìn)機(jī)械化和信息化、自動(dòng)化的結(jié)合。農(nóng)業(yè)物質(zhì)裝備是指在田間不可移動(dòng)的固定資產(chǎn)，如溫室、大棚，以及對(duì)農(nóng)作物水、肥、氣溫等檢測(cè)的設(shè)施設(shè)備等，對(duì)于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)抵御自然風(fēng)險(xiǎn)、提高產(chǎn)品產(chǎn)量和品質(zhì)具有重要作用。第五，樹(shù)立大食物觀。習(xí)近平總書(shū)記在2017年中央農(nóng)村工作會(huì)議中指出：“現(xiàn)在講糧食安全，實(shí)際上是食物安全。老百姓的食物需求更加多樣化了，這就要求我們轉(zhuǎn)變觀念，樹(shù)立大農(nóng)業(yè)觀、大食物觀，向耕地草原森林海洋、向植物動(dòng)物微生物要熱量、要蛋白，全方位多途徑開(kāi)發(fā)食物資源?！比珖?guó)國(guó)土調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，截至2019年我國(guó)共有耕地191 850萬(wàn)畝，林地426 150萬(wàn)畝，草原396 600萬(wàn)畝，而后兩者的經(jīng)濟(jì)效益并沒(méi)有完全發(fā)揮出來(lái)。因此，要充分利用林地、草原資源，構(gòu)建多元化食物供給體系，向林地、草原要食物。另外，黨的十八大以來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民對(duì)于水產(chǎn)品尤其是高檔水產(chǎn)品的消費(fèi)呈遞增趨勢(shì)，符合國(guó)際大趨勢(shì)。因此，應(yīng)加強(qiáng)水產(chǎn)業(yè)的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，向江河湖海要食物。
三、鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度
農(nóng)業(yè)基本經(jīng)營(yíng)制度是建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)。20世紀(jì)70年代末、80年代初期，我國(guó)農(nóng)村逐步推行了家庭承包經(jīng)營(yíng)制度，1987年中央政治局通過(guò)的《把農(nóng)村改革引向深入》文件，將其概括為“分散經(jīng)營(yíng)和統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)制”。1993年，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)了《中華人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》，其中第六條規(guī)定：“國(guó)家穩(wěn)定農(nóng)村以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制，完善統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制，發(fā)展社會(huì)化服務(wù)體系，壯大集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，引導(dǎo)農(nóng)民走共同富裕的道路?！卑选半p層經(jīng)營(yíng)體制”寫(xiě)入法律。1999年，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法修正案》，將《中華人民共和國(guó)憲法》第八條修改為：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)行家庭承包經(jīng)營(yíng)為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制?！币簿褪寝r(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度。作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域的“元制度”，雙層經(jīng)營(yíng)體制對(duì)于改革開(kāi)放40多年來(lái)農(nóng)業(yè)農(nóng)村快速、高質(zhì)量發(fā)展起到了基礎(chǔ)性作用。進(jìn)入新時(shí)代，新的實(shí)現(xiàn)形式不斷出現(xiàn)，這就要求在鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度基礎(chǔ)上，允許和包容更多新形式、新主體，加快社會(huì)主義農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)建設(shè)。
2007年出臺(tái)的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)界定為用益物權(quán)，2008年黨的十七屆三中全會(huì)提出土地承包關(guān)系“長(zhǎng)久不變”。與此同時(shí)，各地政府采取了補(bǔ)貼等方式推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)數(shù)量逐年增加。2008年，全國(guó)農(nóng)村承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積超過(guò)1億畝，達(dá)到1.09億畝，占家庭承包耕地總面積的8.9%。2008—2015年是土地流轉(zhuǎn)速度最快的階段。但同一時(shí)期，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上的價(jià)格優(yōu)勢(shì)逐漸消失。這說(shuō)明簡(jiǎn)單推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)，忽視社會(huì)化服務(wù)發(fā)展，只會(huì)人為推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格升高，對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的推動(dòng)力不足。其實(shí)，早在1983年中央一號(hào)文件就明確提出：“完善聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的關(guān)鍵是，通過(guò)承包處理好統(tǒng)與分的關(guān)系”，“以分戶經(jīng)營(yíng)為主的社隊(duì)，要隨著生產(chǎn)發(fā)展的需要，按照互利的原則，辦好社員要求統(tǒng)一辦的事情，如機(jī)耕、水利、植保、防疫、制種、配種等，都應(yīng)統(tǒng)籌安排，統(tǒng)一管理，分別承包，建立制度，為農(nóng)戶服務(wù)?！?984年中央一號(hào)文件提出“加強(qiáng)社會(huì)服務(wù)”，其含義就是“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)”。1991年國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)的通知》提出：“農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)的形式，要以鄉(xiāng)村集體或合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)，以專(zhuān)業(yè)經(jīng)濟(jì)技術(shù)部門(mén)為依托，以農(nóng)民自辦服務(wù)為補(bǔ)充，形成多經(jīng)濟(jì)成分、多渠道、多形式、多層次的服務(wù)體系。”但在當(dāng)時(shí)，主要是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和體制內(nèi)各類(lèi)機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)。經(jīng)過(guò)20世紀(jì)90年代的機(jī)構(gòu)改革，這些機(jī)構(gòu)基本失去了為農(nóng)服務(wù)的能力。為此，2008年發(fā)布的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問(wèn)題的決定》提出：“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)要向發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合與合作，形成多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)服務(wù)體系的方向轉(zhuǎn)變，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)、增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能，培育農(nóng)民新型合作組織，發(fā)展各種農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)組織，鼓勵(lì)龍頭企業(yè)與農(nóng)民建立緊密型利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，著力提高組織化程度?！边@為雙層經(jīng)營(yíng)中“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)”的發(fā)展指明了方向。同時(shí)指出：“加快構(gòu)建以公共服務(wù)機(jī)構(gòu)為依托、合作經(jīng)濟(jì)組織為基礎(chǔ)、龍頭企業(yè)為骨干、其他社會(huì)力量為補(bǔ)充，公益性服務(wù)和經(jīng)營(yíng)性服務(wù)相結(jié)合、專(zhuān)項(xiàng)服務(wù)和綜合服務(wù)相協(xié)調(diào)的新型農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系?！贝撕髱缀趺恳荒甑闹醒胍惶?hào)文件都對(duì)年度農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)工作作出了部署。但基層政府的工作重心主要在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)上，社會(huì)化服務(wù)進(jìn)展緩慢。黨的十八大以后才逐漸轉(zhuǎn)到構(gòu)建完善的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系上。尤其是黨的十九大報(bào)告提出“實(shí)現(xiàn)小農(nóng)戶和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展有機(jī)銜接”，中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路得到進(jìn)一步發(fā)展，即：一是繼續(xù)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，在一定程度上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模化；二是加強(qiáng)農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)服務(wù)規(guī)?；?。其實(shí)，即使2020年我國(guó)土地流轉(zhuǎn)面積已超5.3億畝，但絕大部分農(nóng)戶仍然屬于小規(guī)模經(jīng)營(yíng)，需要農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)支持。同時(shí)，實(shí)踐證明，完善的社會(huì)化服務(wù)有利于降低經(jīng)營(yíng)成本，從而有利于新型經(jīng)營(yíng)主體轉(zhuǎn)入土地。因此，中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最顯著特點(diǎn)應(yīng)該是服務(wù)規(guī)模化，而不是土地經(jīng)營(yíng)規(guī)?；?。
農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的重要內(nèi)容。2016年，《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布，明確指出：“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)是集體成員利用集體所有的資源要素，通過(guò)合作與聯(lián)合實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展的一種經(jīng)濟(jì)形態(tài)，是社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)的重要形式。”農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革主要包括三項(xiàng)內(nèi)容：一是對(duì)集體所有的各類(lèi)資產(chǎn)進(jìn)行全面清產(chǎn)核資，摸清集體家底，健全管理制度，防止資產(chǎn)流失，包括經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)和資源性資產(chǎn)；二是有序推進(jìn)經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革，將農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)；三是組建農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，作為集體資產(chǎn)管理的主體，是特殊的經(jīng)濟(jì)組織，可以稱(chēng)為經(jīng)濟(jì)合作社，也可以稱(chēng)為股份經(jīng)濟(jì)合作社。按照《中華人民共和國(guó)民法典》規(guī)定，城鎮(zhèn)、農(nóng)村的合作經(jīng)濟(jì)組織屬于特別法人，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位要等“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法”出臺(tái)后才能正式確定。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，截至2021年底，全國(guó)農(nóng)村集體賬面資產(chǎn)7.7萬(wàn)億元（其中經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)3.5萬(wàn)億元，非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)約4.2萬(wàn)億元），共確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員9億人（其中農(nóng)村戶籍成員7.7億人，村改居等城鎮(zhèn)戶籍成員1億多人）；全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組三級(jí)共建立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織96萬(wàn)個(gè)，均按照2018年發(fā)布的《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織登記賦碼工作的通知》在農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門(mén)注冊(cè)登記，為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)提供了組織保障。
我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度仍存在短板。第一，“統(tǒng)”的力量不足，導(dǎo)致“統(tǒng)”和“分”很難有機(jī)結(jié)合。目前，仍然存在集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)收益為零或在5萬(wàn)元及以下的行政村，而且部分擁有一定集體資產(chǎn)的村的產(chǎn)權(quán)名義上是集體的，但尚未明晰化，存在少數(shù)人控制和獲益的問(wèn)題。第二，雙層經(jīng)營(yíng)中“分”得過(guò)于分散。小規(guī)模農(nóng)業(yè)依然是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)中的主體，加之近年經(jīng)營(yíng)性收入在農(nóng)村居民純收入構(gòu)成中比重有所提高，農(nóng)業(yè)收益比重逐漸降低，農(nóng)戶采納新技術(shù)的積極性也越來(lái)越低，如何在超小經(jīng)營(yíng)規(guī)模的基礎(chǔ)上建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，是在這一基本經(jīng)營(yíng)制度下不得不面對(duì)的最大問(wèn)題。第三，新世紀(jì)以后，外出打工者數(shù)量逐年增加，2021年農(nóng)民外出務(wù)工數(shù)量已達(dá)17 172萬(wàn)人，同比增長(zhǎng)1.3%。大規(guī)模的人口流動(dòng)量對(duì)土地流轉(zhuǎn)及基本經(jīng)營(yíng)制度的穩(wěn)定性提出了更高的要求。
鑒于此，穩(wěn)定和完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度要重點(diǎn)推進(jìn)以下幾方面工作。第一，發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)。近年，各地均探索出行之有效的發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)的經(jīng)驗(yàn)，如貴州省六盤(pán)水市的“三變”改革模式、北京市海淀區(qū)的物業(yè)模式、山東省東平縣的混合經(jīng)濟(jì)模式等。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革使傳統(tǒng)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)煥發(fā)了生機(jī)。在改革的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步發(fā)展新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)，首先，應(yīng)通過(guò)立法確立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的特別法人地位，使之在市場(chǎng)交易過(guò)程中具有合法地位；其次，鼓勵(lì)和支持集體經(jīng)濟(jì)組織利用資金、資產(chǎn)和資源，以入股、合作、租賃、專(zhuān)業(yè)承包等形式，與農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)、家庭農(nóng)場(chǎng)等進(jìn)行聯(lián)合與合作，實(shí)現(xiàn)多元化、多層次、多形式經(jīng)營(yíng)，發(fā)展農(nóng)村混合經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體經(jīng)濟(jì)組織實(shí)力；再次，在當(dāng)前縣域?qū)用嬉呀?jīng)形成比較明確的農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的前提下，新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展要和農(nóng)業(yè)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)緊密結(jié)合，從而既能促進(jìn)自身的發(fā)展，又能為更多的農(nóng)民提供服務(wù)。第二，發(fā)展新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和社會(huì)化服務(wù)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。進(jìn)入新時(shí)代，隨著中國(guó)式農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，一些新的組織形式不斷涌現(xiàn)，如農(nóng)村黨支部領(lǐng)辦合作社、“三位一體”農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織、集體產(chǎn)權(quán)制度改革后（股份）經(jīng)濟(jì)合作社與其他市場(chǎng)主體合作經(jīng)營(yíng)后產(chǎn)生的新組織形態(tài)等，既能提高土地流轉(zhuǎn)水平，又能提升農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)水平，應(yīng)在政策層面予以支持，在法律層面賦予地位并予以規(guī)范。第三，突出抓好加快建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系三個(gè)重點(diǎn)。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系體現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)橫向拓展和縱向延伸的水平，重點(diǎn)在于提高生產(chǎn)要素配置水平和農(nóng)產(chǎn)品供給效率，是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的標(biāo)志。大力發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系，就要在生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系健全的基礎(chǔ)上，不斷延長(zhǎng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條，合理調(diào)節(jié)產(chǎn)業(yè)鏈上的利益關(guān)系，盡可能使農(nóng)民得到利益。從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，合作生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)即圍繞某一種或某一類(lèi)農(nóng)產(chǎn)品組成全國(guó)或地區(qū)性合作社（聯(lián)合社），是農(nóng)民分享產(chǎn)前、產(chǎn)后各環(huán)節(jié)收益的最佳組織形式。農(nóng)業(yè)科技是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系建立的重要支撐，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的體現(xiàn)。新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體共同構(gòu)成新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系，是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)關(guān)系的體現(xiàn)。
四、完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度
習(xí)近平總書(shū)記在2020年中央農(nóng)村工作會(huì)議講話中指出：“要完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度，繼續(xù)把農(nóng)業(yè)農(nóng)村作為一般公共預(yù)算優(yōu)先保障領(lǐng)域。”從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)看，適度的支持和保護(hù)是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展必不可少的條件。這是因?yàn)?，弱質(zhì)性是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的普遍特點(diǎn)。在現(xiàn)代社會(huì)，先進(jìn)科學(xué)技術(shù)一般首先應(yīng)用于工業(yè)產(chǎn)業(yè)，然后才會(huì)應(yīng)用于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。因此，發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體也會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行支持和保護(hù)。例如，在歐盟的共同政策中，農(nóng)業(yè)政策是最重要、最核心的部分。從我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展歷程來(lái)看，首先，新中國(guó)成立后我國(guó)采取優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)戰(zhàn)略，即使經(jīng)過(guò)40多年的改革開(kāi)放，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)自我發(fā)展、自我積累的能力仍然較弱。其次，我國(guó)的農(nóng)業(yè)處于超小規(guī)模經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，戶均7.5畝地，距離世界銀行界定的30畝（2公頃）小規(guī)模農(nóng)場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)還有很大距離。在此基礎(chǔ)上建立農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)，需要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)。再次，我國(guó)建設(shè)農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的首要任務(wù)就是確保糧食安全，這是農(nóng)業(yè)公益性特征的表現(xiàn)之一。而糧食是比較收益最低的產(chǎn)業(yè)之一，需要政府的相關(guān)支持與保護(hù)才能盡快實(shí)現(xiàn)糧食安全目標(biāo)。最后，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民從農(nóng)業(yè)中獲取的收入比重越來(lái)越低，從而兼業(yè)化特征日益凸顯，在此背景下建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)的難度很大，需要政府實(shí)施一系列強(qiáng)有力的支持和保護(hù)政策，提高農(nóng)業(yè)的比較收益。
我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度構(gòu)建較晚，一般以2004年實(shí)施良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼為開(kāi)端。2006年，實(shí)施農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料綜合補(bǔ)貼，至此我國(guó)的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼體系基本健全。2004年，針對(duì)糧食產(chǎn)量連續(xù)多年下滑的局面，國(guó)家對(duì)早秈稻、中秈稻和粳稻實(shí)行最低收購(gòu)價(jià)格政策。2006年，對(duì)所有稻谷、小麥品種均實(shí)行了最低收購(gòu)價(jià)格政策，并一直延續(xù)至今。2008年，對(duì)玉米實(shí)行臨時(shí)收儲(chǔ)政策，旨在保護(hù)糧農(nóng)利益，調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)糧食的積極性。但糧價(jià)是百價(jià)之基，糧食價(jià)格上漲必然導(dǎo)致其他農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料價(jià)格的攀比性上漲，從而很快抵消價(jià)格上漲給糧農(nóng)帶來(lái)的收益增加。因此，從這一政策實(shí)施的歷史看，僅僅依靠提高收購(gòu)價(jià)格很難維持糧食種植的基本利潤(rùn)水平，必須尋找其他更加有效的途徑。2016年，財(cái)政部和農(nóng)業(yè)部在2015年試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在全國(guó)范圍內(nèi)將農(nóng)作物良種補(bǔ)貼、種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼和農(nóng)資綜合補(bǔ)貼合并為農(nóng)業(yè)支持保護(hù)補(bǔ)貼，政策目標(biāo)調(diào)整為支持耕地地力保護(hù)和糧食適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)。此外，還推出其他農(nóng)業(yè)支持政策，如設(shè)立小型農(nóng)田水利建設(shè)專(zhuān)項(xiàng)資金、測(cè)土配方和科技入戶補(bǔ)貼及森林、草原、水土保持等生態(tài)效益補(bǔ)償基金等。
從發(fā)達(dá)國(guó)家農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的發(fā)展趨勢(shì)看，政府的直接補(bǔ)貼逐步減少以至退出，取而代之的是金融支持政策。金融支持除了金融產(chǎn)品的便利性、低利率等優(yōu)惠政策外，最重要的是保險(xiǎn)政策。為此，自2007年起，國(guó)家就開(kāi)始實(shí)施中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策并不斷擴(kuò)面、增品、提標(biāo)，逐漸形成覆蓋三大糧食作物、天然橡膠、油料作物等16個(gè)大宗農(nóng)產(chǎn)品及60余個(gè)地方優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。但這些險(xiǎn)種的保障水平主要以直接物化成本為主，約為生產(chǎn)總成本的40%，滿足不了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者尤其是新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的要求。2018年中央一號(hào)文件提出：“探索開(kāi)展稻谷、小麥、玉米三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)，加快建立多層次農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系。”同年，內(nèi)蒙古、遼寧、安徽、山東、河南、湖北6個(gè)糧食主產(chǎn)省份的24個(gè)產(chǎn)糧大縣開(kāi)展了為期3年的試點(diǎn)工作。試點(diǎn)發(fā)現(xiàn)完全成本保險(xiǎn)或種植收入保險(xiǎn)的保障水平可以達(dá)到相應(yīng)品種種植收入的80%，能夠有效保障糧農(nóng)的基本收益。2019年，中央全面深化改革委員會(huì)第八次會(huì)議審議通過(guò)《關(guān)于加快農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)高質(zhì)量發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2020年、2021年中央一號(hào)文件都提出推進(jìn)稻谷、小麥、玉米完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)。2021年，財(cái)政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于擴(kuò)大三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)實(shí)施范圍的通知》，要求2021年保險(xiǎn)覆蓋河北、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、江蘇、安徽、江西、山東、河南、湖北、湖南、四川等13個(gè)糧食主產(chǎn)省份的產(chǎn)糧大縣60%以上，2022年實(shí)現(xiàn)全覆蓋。2022年中央一號(hào)文件明確提出：“實(shí)現(xiàn)三大糧食作物完全成本保險(xiǎn)和種植收入保險(xiǎn)主產(chǎn)省產(chǎn)糧大縣全覆蓋?！?/span>
我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策的框架已基本建立，這是2004年以來(lái)農(nóng)業(yè)快速發(fā)展尤其是糧食“十八連豐”的最重要原因。但由于我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系的建立不足20年，還存在一些問(wèn)題需要進(jìn)一步解決。第一，我國(guó)主要是以糧食和主要畜產(chǎn)品為主的產(chǎn)業(yè)發(fā)展為目標(biāo)導(dǎo)向，在國(guó)家財(cái)政能力有限的情況下很難兼顧其他目標(biāo)，如生態(tài)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展、與國(guó)際規(guī)則接軌等。而且我國(guó)農(nóng)業(yè)支持保護(hù)的水平較低，與發(fā)達(dá)國(guó)家相比差距較大，這是我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品在國(guó)際市場(chǎng)上競(jìng)爭(zhēng)力低下的重要原因之一。第二，我國(guó)的很多農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策屬于世界貿(mào)易組織規(guī)定的“黃箱”范圍，多數(shù)特定產(chǎn)品AMS突破上限，價(jià)格支持政策尤其是目標(biāo)價(jià)格政策很難持久，必須在WTO框架下，根據(jù)我國(guó)的實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整。第三，在我國(guó)的農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系中，屬于“綠箱”政策的內(nèi)容比較少，屬于“藍(lán)箱”的更少，而且尚未形成體系，如實(shí)用技術(shù)推廣、農(nóng)田水利建設(shè)、土地整理、休耕補(bǔ)貼等，需要根據(jù)國(guó)家財(cái)力逐步擴(kuò)大范圍，形成有計(jì)劃的政策體系。第四，專(zhuān)業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)（包括生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)和服務(wù)類(lèi)）等新型經(jīng)營(yíng)主體對(duì)資金的需求十分強(qiáng)烈，而金融機(jī)構(gòu)的供給嚴(yán)重不足。因此，應(yīng)改革現(xiàn)有農(nóng)業(yè)支持保護(hù)政策體系，為建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)強(qiáng)國(guó)奠定基礎(chǔ)。
完善農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度應(yīng)從以下方面入手：第一，逐步完善財(cái)政支農(nóng)體系。在提高農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼和價(jià)格政策支持力度的同時(shí)，根據(jù)世界貿(mào)易組織有關(guān)規(guī)則調(diào)整支持方向，即“黃變綠”，逐步收縮“黃箱”政策范圍，擴(kuò)大“綠箱”政策支持范圍。在存量不變的前提下，新增補(bǔ)貼主要向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體和服務(wù)主體傾斜，支持規(guī)模經(jīng)營(yíng)、耕地保護(hù)和農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)。第二，農(nóng)機(jī)具購(gòu)置補(bǔ)貼對(duì)于農(nóng)業(yè)機(jī)械的購(gòu)置和利用發(fā)揮了巨大作用，下一步改革的方向首先應(yīng)兼顧數(shù)量主攻服務(wù)，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)機(jī)大戶、農(nóng)機(jī)合作社等為農(nóng)民提供社會(huì)化服務(wù)的組織提供補(bǔ)貼。其次，對(duì)于“關(guān)鍵地區(qū)”“關(guān)鍵作物”“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”進(jìn)行有針對(duì)性的支持，其中“關(guān)鍵地區(qū)”主要是丘陵和淺山區(qū)，支持開(kāi)發(fā)適合此類(lèi)地形的小型實(shí)用機(jī)械；“關(guān)鍵作物”指目前機(jī)械化水平較低的作物，如油菜、甘蔗等，要大力支持這類(lèi)作物迅速提高機(jī)械化水平；“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”指對(duì)某些作物的生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行支持，如水稻的育秧、插秧環(huán)節(jié)等，以提升這類(lèi)作物的整體機(jī)械化水平。再次，提高設(shè)施農(nóng)業(yè)的機(jī)械化水平，如溫室、大棚的機(jī)械化水平，尤其是比較低矮的拱棚的機(jī)械化水平。第三，創(chuàng)新適合現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的金融產(chǎn)品，滿足家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體對(duì)貸款、保險(xiǎn)等方面的需求。繼續(xù)選擇重要的非糧食作物開(kāi)展完全成本保險(xiǎn)和收入保險(xiǎn)試點(diǎn)并逐步推廣，確保農(nóng)民經(jīng)營(yíng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的基本收益水平。
（作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)合作社研究院院長(zhǎng)；中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《經(jīng)濟(jì)縱橫》2022年第12期）
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