摘要：鄉村治理現代化是國家治理現代化的基礎，是解決不平衡不充分問題的關鍵所在，是全面實施鄉村振興戰略的客觀要求，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。在全面推進鄉村振興的新發展階段，中國社會已經處于由鄉村中國向城鎮中國、農業中國向現代化中國的轉型時期，在發展不平衡不充分問題中，突出存在基層政府行政管理與鄉村社會自我治理不平衡，鄉村自治、法治、德治融合不充分的現狀與基本特征，推進鄉村治理體系和治理能力現代化是全面推進鄉村振興的必然要求。文章從鄉村治理存在的問題出發，提出加強鄉村基層黨組織能力建設、構建“多元共治”治理格局、轉變鄉村公共產品服務模式、提升自治、法治、德治水平等基本對策，確保鄉村振興順利推進。
關鍵詞：鄉村治理；治理體系和治理能力；現代化
一、引言
黨的二十大報告提出，“以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興”[1]，明確到二〇三五年“基本實現國家治理體系和治理能力現代化。[1]基于這一判斷，通過對世界各國現代化進程的比較和中國式現代化進程的追溯，可以發現，“堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理現代化”[2]是具有中國特色的治理現代化。而鄉村治理是國家治理的基石，也是國家治理體系的重要組成部分，因此，鄉村治理現代化也必然是中國式治理現代化的有機組成部分。近年來學術界對“鄉村治理現代化”開展諸多探索與研究，葉興慶[3]、葉敬忠[4]、蔣和平[5]、黃祖輝[6]等學術界專家肯定了推進鄉村治理現代化的重要意義。陳錫文[7]、韓長賦[8]、韓俊[9]、陳文勝[10]等學術界專家對鄉村治理現代化過程中面臨的問題進行探索，深入分析鄉鎮政府職能錯位、缺位、越位等問題。解決鄉村治理面臨的問題，韓俊、陳文勝等學術界專家認為推進鄉村治理現代化需要加快形成“三治融合”的治理格局[11]，尊重農民的主體地位。[11]這些探索與研究進一步厘清了推進鄉村治理現代化的基本問題，概括起來，主要有以下幾個方面的基本共識：一是關于鄉村治理現代化意義的研究。關注到鄉村治理現代化是實現鄉村振興戰略和實現國家治理現代化的保障。二是關于鄉村治理現代化面臨的問題研究。關注到鄉村組織職能行政化、自治能力不強是鄉村治理現代化需要迫切解決的問題。三是關于推進鄉村治理現代化對策。關注到推進鄉村治理現代化要堅持黨的領導、尊重農民主體地位、建立健全三治融合的鄉村治理體系。已有研究分別從推進鄉村治理現代化各個角度展開研究，基于此，文章從推進鄉村治理現代化的必要性出發，闡述推進鄉村治理現代化面臨的問題，并提出推進鄉村治理現代化的具體路徑。
二、推進鄉村治理體系和治理能力現代化的時代要求
黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大時代命題，而鄉村治理是國家治理的重要組成部分，在國家治理中具有重要作用，鄉村治理體系和治理能力現代化關系到國家治理體系和治理能力現代化的實現。進入新發展階段，中國社會已經處于由鄉村中國向城鎮中國、農業中國向現代化中國的轉型階段，鄉村社會正在發生利益主體多元、群眾利益訴求多樣的深刻變化，推進鄉村治理體系和治理能力現代化，無疑是全面推進鄉村振興的必然要求。
（一）推動中國社會解決不平衡不充分發展的必然要求
黨的二十大報告明確把“發展全過程人民民主”列入了中國式現代化的本質要求，提出“基層民主是全過程人民民主的重要體現”，為以高質量發展為主題推進鄉村治理現代化提出了時代之問。隨著中國現代化進程不斷加快，隨著中國現代化進程不斷加快，不平衡不充分矛盾表現在鄉村治理方面，主要存在各類主體發展不平衡與小農戶分享農業現代化成果不充分問題，存在城鄉資源配置不平衡與農民權益享受不充分問題。在鄉村治理方面主要存在基層政府行政管理與鄉村社會自我治理不平衡，鄉村自治、法治、德治融合不充分的現狀與基本特征，這些不平衡不充分發展的問題制約著鄉村治理現代化的進程。黨中央從全局和戰略高度提出實施鄉村振興戰略，以不斷提升廣大農民的參與感、獲得感、幸福感，激活鄉村振興的內生動力，核心就是真正落實“以人民為中心”的發展思想，從而全面解放農村生產力中的人這個最具有決定性的力量和最活躍的因素，不僅是鄉村治理現代化的本質和核心，也是鄉村治理現代化的出發點和落腳點。因此，堅持農民的主體地位，把“發展全過程人民民主”落實到維護和發展好農民公平公正的經濟權益、政治權益、社會權益、文化權益、生態權益上來，使“江山就是人民，人民就是江山”直接體現到鄉村治理現代化進程之中，不僅是破解社會主要矛盾以實現高質量發展的必然要求，也是中國式現代化道路的本質要求。
（二）全面實施鄉村振興戰略的客觀要求
隨著工業化、城鎮化進程的推進，鄉村社會已經發生巨大而深刻的變化，原來那種“生于斯、死于斯”[12]的鄉土社會逐漸解體，鄉村社會出現“空心化”的現象，原有的那種靠禮治來維持社會生活的鄉村治理秩序無法再現，而新的依靠契約來維持社會的鄉村治理秩序又難以實現，鄉村社會的轉型也使鄉村治理陷入困境。一方面，隨著市場經濟的發展，傳統禮治秩序、倫理道德被打破，功利主義、利己主義等問題普遍存在，鄉村治理遭受挑戰。另一方面，社會經濟的發展，各種不確定的風險挑戰增多，以及城鄉二元結構還未完全打破，都影響著鄉村治理的推進。為了解決這一系列難題，黨的十九大報告提出實施鄉村振興戰略，并將“產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕”[13]作為鄉村振興戰略的總要求，其中“治理有效”既是鄉村振興戰略總要求的一個重要組成部分，也是黨在新時代對鄉村治理提出的要求，而鄉村治理有效的關鍵在于鄉村治理體系和治理能力的提升，即通過推進鄉村治理體系和治理能力現代化實現鄉村治理有效。黨的十九大報告指出“要加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[14]，這一論斷為加快提升鄉村治理現代化提供了方向和思路。自治是核心，要實現鄉村治理有效，就要發揮農民的主體地位，增強鄉村治理的活力。德治是基礎，要實現鄉村治理有效，就要推進思想道德建設，提升村民的思想道德修養。法治是保障，要實現鄉村治理有效，就要運用法治思維和法治方式化解鄉村社會中的矛盾，提升村民的法治意識。“自治、法治、德治”三治有機結合，又相互依托，共同推動鄉村治理體系和治理能力現代化，真正為我國鄉村走向鄉風文明，實現鄉村治理有效，開辟新境界，也為廣大農村產業興旺、生態宜居、生活富裕提供堅實支撐。因此，推進鄉村治理現代化，促進鄉村治理有效，是實施鄉村振興戰略的重要保障，為產業興旺、生態宜居、鄉風文明和生活富裕提供秩序支持。
（三）實現國家治理體系和治理能力現代化的重要內容
隨著“四化同步”的推進，黨的十八屆三中全會提出“全面深化改革的總目標，就是完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”[15]，國家治理體系和治理能力現代化成為了國家戰略目標。我國廣大的農村地區是中國社會的重要組成部分，農村人口數量占全國總人口數量比重較大，鄉村是否能有效治理，對推動國家治理具有重要影響，所以鄉村治理體系和治理能力現代化水平的高低直接影響著國家治理體系和治理能力現代化水平的高低。因此，要實現國家治理體系和治理能力現代化，就必須加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系[13]，提升鄉村治理能力，這是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。隨后，2018年中央一號文件強調“要加強農村基層基礎工作，構建鄉村治理新體系”[13]，十九屆四中全會提出“完善群眾參與基層社會治理新格局”[16]，強調要健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系。[17]這說明我國把推動鄉村治理現代化作為提升國家治理現代化的重要任務。因此，如不能推進鄉村治理體系和治理能力現代化，也就不能實現國家治理體系和治理能力的現代化，也就是說鄉村治理體系是國家治理體系的一個環節，是國家治理的基石。
三、現代化進程中鄉村治理轉型的現實問題
習近平總書記指出：“治理有效，是鄉村振興的重要保障”。鄉村治理不僅僅是建立規范的社會秩序，更重要的是要激發農民的首創精神。由于改革開放以來中國經濟社會的快速轉型，城鄉人口大規模流動，鄉村社會已經由“熟人社會”加快向“陌生人社會”演進，而鄉村治理體系和治理能力的現代化水平滯后于經濟社會發展進程，導致農民首創精神發揮不充分，基層治理自主性不平衡。如何順應從“新農村建設”到“鄉村振興”的轉變，使鄉村治理由“管理民主”向“管理有效”轉型，需要應對諸多現實問題。
（一）鄉村治理主體多元化格局尚未形成
鄉村治理主體多元化是鄉村治理現代化的重要特征之一，即政府、村民委員會、鄉村精英、鄉村組織以及村民等鄉村治理的主體協同參與鄉村事務管理，推動鄉村治理現代化。從整體上看，鄉村治理多元主體參與鄉村治理存在著不平衡、不充分、不協調的問題，鄉村治理主體多元化格局尚未形成。一方面，鄉村治理現有主體結構內部優化還不協調。隨著鄉村治理實踐的推進，鄉村治理主體結構發生改變，除了基層黨組織、村民委員會、鄉村村民之外，農業企業主、個體經營戶、社會組織等群體日益發展，鄉村治理主體趨向多元化發展，各治理主體的利益訴求、活動方式等方面不同，加之現代化對傳統集體主義、團結協作思維的沖擊，面臨著如何協調各治理主體之間的關系、如何達成一致共同推進現鄉村治理現代化，實現多元共治鄉村格局的難題。另一方面，鄉村組織職能轉變還不到位。由于農村基層行政體系的原因，基層政府和鄉村的關系往往處于為管理與被管理的關系，政府以行政命令直接干涉鄉村社會生活的方方面面，削弱了除政府之外其他鄉村治理主體的治理空間，把鄉村治理多元主體之間協同合作的上下雙向互動變成了政府依靠行政命令實現的自上而下單向互動，造成鄉鎮政府職能錯位、越位、缺位等問題。[18]此外，農民主體性發揮還不充分。由于農民群眾認識的偏差和自身能力的制約，村民參與鄉村治理的積極性不高，參與的質量達不到理想水平，還有些村民認為鄉村治理是鄉鎮政府、鄉村兩委的事情，直接影響多元共治的效果。鄉村治理需要多元治理主體協同合作，形成多元共治的治理格局，推進鄉村治理現代化目標的實現。
（二）農村公共產品供需結構性矛盾突出
在改革開放初期，發展農村生產力，解決農民的溫飽問題是鄉村建設的目標。隨著改革開放的深入推進，我國工業化、信息化、城鎮化、農業現代化快速發展，鄉村社會發生巨大變化，鄉村建設的目標由過去推進鄉村經濟發展向不斷滿足農村群眾對美好生活的向往，推進鄉村經濟、政治、文化、社會、生態各方面協調發展轉變，這意味著鄉村治理的內容更加復雜，對鄉村治理現代化提出更高的要求。從整體上看，黨的二十大報告提出的“基層直接民主制度體系和工作體系”還不完善，農民在鄉村社會公共決策中表達意愿的渠道難以暢通，鄉村公共產品和公共服務供給的供需結構性矛盾突出。在農業稅取消之前，鄉鎮政府有整合資源的能力，縣以下的基層治理都是靠農業稅、供銷稅等一系列的稅收，因此鄉村治理的體系是“鄉政村治”，鄉村的公共產品和服務的來源除了政府財政撥款和農業稅收，還有各種提留費用，供給產品的渠道較為豐富。隨著農業稅取消以后，基層治理都是縣財政撥款，鄉村治理的體系是“縣政村治” [19]，鄉村的公共產品和服務的來源主要是政府財政撥款，供給產品的渠道較為單一。隨著經濟社會的發展，鄉村村民對公共產品和服務需求的質量提高，但上級政府需要在財政預算的基礎上，提供鄉村公共產品和服務，所提供的鄉村公共產品與村民實際需求的產品和服務就難免存在差異，導致了鄉村公共產品和服務供給與農民需要的矛盾。因為每個村的需求不一樣，有的需要路燈，有的需要改水，有的需要改電，政府一刀切的供給往往與需求不一致，也就是造成“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”[14]，使得現在基層政府做了好事，農民卻不滿意。鄉村治理需要不斷滿足村民群眾對美好生活的向往，提高鄉村公共服務產品和服務，推進鄉村治理現代化目標的實現。
（三）自治、法治、德治能力亟需提高
中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2019年印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》明確要求，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，構建共建共治共享的社會治理格局。從整體上看，鄉村治理中的“三治”能力亟需提高。一是村民自治流于形式。一些地方村民自治的法規不執行到位，對農民的知情權、參與權、表達權、監督權缺乏應有的敬畏與尊重，導致村民自治淪為了“村委會自治”甚至“鄉政府委派”，農民處于服從與被支配的地位，影響了鄉村社會的民主秩序，而農民對自身的鄉村治理主體地位認知模糊，不少抱著“事不關己，高高掛起”的心態。二是法治治理沒有形成常態化。隨著經濟社會的發展，鄉村社會中除了傳統的家庭糾紛、鄰里糾紛和債務糾紛外，在宅基地使用、土地承包流轉、村級事務管理等方面也出現了新的矛盾糾紛，這些糾紛如果不從依法善治的觀念入手，就難以從根本上解決鄉土性矛盾糾紛。同時，鄉鎮政府、村兩委在“普法宣傳”活動中，形式太過于單調缺少直觀性，法治的宣傳并沒有達到良好的效果，許多村民在遇到糾紛時，不相信法律，往往采取非法的手段解決問題，這也加劇了村民對法的不信任。三是德治教化水平偏低。雖然許多鄉村成立了紅白理事會、新時代道德宣講團、鄉賢理事會，但并未發揮出積極的作用，厚葬薄養、紅白喜事大操大辦、打牌賭博這些不良風氣依然存在，德治教化能力依然不強。此外，傳統道德規范邊緣化，傳統鄉村社會是基于倫理道德建立起來的一個“差序格局”的社會，鄉村社會秩序的維持主要靠道德的教化，隨著工業化、城鎮化進程的推進，傳統的倫理道德秩序被打破，使得傳統文化對鄉村社會的控制能力減弱，鄉村社會傳統的道德教化功能已經不能完全發揮其作用，而新的道德規范尚未形成，鄉村德治呈現嚴重缺乏的困境。鄉村治理需要提高德治、法治治理能力，堅持依法治村和依德治村相結合，推進鄉村治理現代化目標的實現。
四、新時代推進鄉村治理現代化的對策建議
按照中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》中提出的“建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現代鄉村社會治理體制”的要求，把鄉村治理現代化擺到推進中國式現代化道路的關鍵位置，從根本上整治官僚主義、形式主義，優化鄉村治理結構。
（一）加強鄉村基層黨組織能力建設，夯實鄉村治理組織保障
黨對鄉村治理的領導是實現鄉村治理現代化的保障，只有加強鄉村基層黨組織能力建設，不斷提高鄉村基層黨組織的領導力、號召力，實現鄉村治理有效。一方面，加強鄉村基層黨組織人才建設，鄉村基層黨組織領導人的能力關系到鄉村治理的效果，因此要選優配強鄉村黨組織支部書記，積極汲取高等院校畢業生、企事業單位、優秀農民工中優秀黨員到鄉村基層黨組織任職，增強基層黨支部書記的領導能力。對那些組織渙散、貧困落后的村，通過派駐第一書記的方式，提升鄉村基層黨組織帶頭人的水平。同時，要動員村級優秀青年加入黨組織，富有活力與創造力的中青年是增強鄉村基層黨組織能力的核心力量，要提升鄉村社會的服務水平以及增加更多的就業機會，使得更多的中青年留在鄉村，加入黨組織，提升鄉村基層黨組織隊伍的水平。另一方面，加強對鄉村基層黨組織隊伍的管理，利用互聯網平臺學習黨的理論方針，使得鄉村基層黨組織成為學習型黨組織，要嚴格落實各類黨的主題教育，定期開展民主生活會和組織生活會，通過學習、教育、培訓提高黨員干部的黨性修養。同時，通過開展黨員志愿服務、黨員聯系戶等活動，增強黨員同群眾的聯系，拉進黨員和村民的距離，提升黨員發揮先鋒模范作用的能力和水平。此外，完善鄉村基層黨組織的設置機制，鄉村基層黨組織要加強對流動黨員的管理，設置流動黨組織，利用互聯網平臺對流動黨員進行跟蹤管理，定期開展各種黨建活動，及時掌握流動黨員的思想動態，同時，通過“一對一聯系”和“定期匯報”等形式加強對流動黨員的聯系，提高流動黨員的歸屬感。鄉村基層黨組織是鄉村各事業的領導核心，通過加強鄉村基層黨組織人才建設、加強對鄉村基層黨組織隊伍的管理、完善鄉村基層黨組織的設置機制等方式加強鄉村基層黨組織建設，夯實鄉村治理組織保障。
（二）構建“多元共治”治理格局，提升鄉村治理現代化水平
推進鄉村治理現代化，需要厘清鄉村治理多元主體之間的關系，構建“多元共治”新格局，激發各治理主體之間的主動性，提升鄉村治理多元主體之間的共治能力。一方面，充分發揮各治理主體自身優勢，這是多元主體協同發展的一個前提。基層黨組織要積極解決黨組織面臨的問題，豐富基層黨建工作理論體系，主動擔負起鄉村治理工作的政治和領導責任。農民是鄉村治理的主力軍，要拓寬農民參與鄉村治理的渠道，激發農民的積極性主動性，提升農民參與鄉村治理的意識；政府要轉變其職能，對鄉村治理工作給予政策扶持、技術指導等保障；村民委員會要以村級事務為中心，發揮基層民主協商作用，推動決策科學化民主化；鄉村企業要積極吸引人才，帶動村民積極就業，推動鄉村經濟建設發展；積極引導各類社會其他組織為鄉村治理工作提供資金、技術等有效資源的支持。另一方面，提升治理主體之間的協同能力。鄉村治理各主體在鄉村治理過程中，要處理好經濟發展與環境保護、治理目標與治理手段的關系；鄉村治理各主體要加強溝通、合作，形成良性互動，共同推進鄉村治理現代化；形成“共建共享”的機制，使鄉村治理成果惠及各個鄉村治理主體，不斷激發各主體的積極性。治理主體的協同能力關系到鄉村治理的效果，通過明確各主體間的職責，促進各治理主體之間的合作，構建“多元共治”治理格局，不斷提升鄉村治理現代化的水平。
（三）轉變鄉村公共服務模式，提升農民的幸福感獲得感
農民的幸福感獲得感是鄉村治理工作的出發點和落腳點，而高效的公共服務是實現農民利益最大化的必要條件。一方面，要加快城鄉發展一體化，推動城鄉公共服務均衡發展。我國特有的城鄉二元體制，造成城鄉公共產品服務分配不均，使得鄉村治理工作陷入困境。解決城鄉公共產品服務分配不均的困境就要加快推進城鄉一體化發展，使各類公共資源在城鄉之間合理流動。另一方面，要調整鄉村公共產品服務的供給策略。我國政府單一供給造成鄉村公共服務產品供給無效。解決供給無效應改善鄉村公共產品服務狀況，通過多元渠道供給提高公共產品服務的利用效率，同時還應建立公共產品服務訴求表達機制，建立鄉村公共產品服務供給監督體系，不斷滿足農民群眾對公共產品服務的需求，簡而言之，就是公共產品與公共服務的供給側要服從農民需要，交由農民決定。此外，要推進鄉村產業振興，實現自我供給。鄉村產業振興是基礎，通過發展鄉村產業，統籌鄉村集體土地和集體經濟收入的使用，引用其他社會資本，彌補鄉村公共產品服務供給不足。通過轉變鄉村公共產品服務模式，滿足農民群眾對公共產品服務的需求，不斷提升農民的幸福感獲得感，促進鄉村治理現代化水平的提升。
（四）健全鄉村治理體系，提升自治、法治、德治水平
推進鄉村治理現代化，需要健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系，提升自治、法治、德治水平。首先，要加快完善村民自治機制，激發村民自治的積極性。一是要加強鄉村自治組織的管理和建設，村兩委在村民自治中發揮著重要作用，鄉鎮政府可以通過下派駐村干部完成各項政府工作，保障村兩委有足夠的時間和精力投身于鄉村建設。二是要加強民主集中制的建設，建立民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督的常態化機制，拓寬村民參與治理的途徑，依托民主聽證會、座談會等形式，豐富村民議事協商形式，保障村里的事情由村民說了算，提高村民民主參與度。三是要尊重村民的主體性，在鄉村治理過程中，如果不尊重農民意愿，搞政府工程，會傷害農民的積極性，要尊重村民自我管理的能力，通過宣傳、引導，提高村民參與鄉村建設的熱情，通過培訓、教育，提高村民參與鄉村治理的能力。其次，要加快提升鄉村法治水平，加強法治的保障力度。一是要加強對村民的普法宣傳教育，普及法律的相關知識，提高村民的法治意識。同時，還要健全完善村民法治訴求機制，組建鄉村法律服務隊伍，引導村民利用法律解決利益糾紛，保障村民的合法權益。二是要完善鄉村法律法規，提高法治服務水平，對那些涉及村民利益的法律法規，積極引導村民提出意見，提升鄉村治理的法治化和民主化的水平。三是要加強法治隊伍建設，定期對鄉鎮司法所、鄉鎮派出所、鄉鎮法庭以及法律顧問等鄉村法治隊伍進行培訓，提高他們的業務水平。最后，要加強鄉村德治建設，重塑鄉村德治新秩序。一是加強社會主義核心價值觀的宣傳力度，社會主義核心觀是社會的主流意識形態，對村民的思想道德和行為方式具有引領作用，通過通俗易懂、生動形象的方式，開展各種各樣的活動，對社會主義核心價值觀進行宣傳，使其成為村民自覺的行為習慣。同時也要發揮道德模范的帶頭作用，黨員干部要帶頭將社會主義核心價值觀內化于心、外化于行，開展一些列精神文明創建和評比活動，營造積極向上的道德氛圍。二是要復興中華民族的優秀傳統文化，優秀的傳統文化規范著村民的行為，維系著鄉村的社會秩序，要大力開展各種活動宣傳優秀傳統文化，使得優秀傳統文化深入人心，增強村民對傳統規范的認同。三是要健全村規民約，村規民約規范著村民的行為，對于村規民約中過時的部分應加以剔除，同時也要汲取現代化的法治精神，增強其道德規范作用。“以自治增活力、以法治強保障、以德治揚正氣，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系”[20]，提升自治、法治、德治水平，推進鄉村治理現代化。
(作者朱燁系湖南師范大學中國鄉村振興研究院碩士研究生,陳文勝系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長、二級教授、博導；中國鄉村發現網轉自：《新疆農墾經濟》2023年第3期）
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