乍一看這個(gè)題目，人們會(huì)覺得很奇怪：這還用問嗎？但它確實(shí)是一個(gè)問題。近年來，湖北省廣泛開展美好環(huán)境與幸福生活共同締造活動(dòng)，提出以城鄉(xiāng)社區(qū)為基本單元。而現(xiàn)有一個(gè)城市社區(qū)規(guī)模數(shù)萬人，方便群眾參與共同締造嗎？看起來，“社區(qū)”二字大有考究。厘清“社區(qū)”在中國的前世今生，或許能找到答案。
與農(nóng)村的自然村不同，城市的“社區(qū)”是個(gè)外來詞。改革開放前，城市實(shí)行“單位制”，沒有單位的人組成居民委員會(huì)。我國的居民委員會(huì)比村民委員會(huì)的歷史更早。改革開放后，“政企合一”的“單位制”發(fā)生變化。特別是1990年代，大量企業(yè)破產(chǎn)，員工下崗，由誰來承接已無“單位”的人員呢？正是在這一背景下，城市由若干居民委員會(huì)組成社區(qū)居民委員會(huì)。過往只為學(xué)界使用的“社區(qū)”進(jìn)入政府文件，成為城市管理的基層組織。當(dāng)時(shí)，對(duì)什么是社區(qū)，如何建設(shè)社區(qū)缺乏明晰的認(rèn)識(shí)。1998年，國家民政部開展全國社區(qū)建設(shè)示范，在26個(gè)社區(qū)建設(shè)示范點(diǎn)中，形成了三個(gè)有特色的社區(qū)建設(shè)典范，即當(dāng)時(shí)所說的“上海模式”、“江漢模式”和“沈陽模式”。我全程參與了武漢“江漢模式”的打造，對(duì)城市治理有了初步認(rèn)識(shí)。
從社區(qū)在中國的興起看，它是基于解決“單位制”改革后出現(xiàn)的大量社會(huì)問題而產(chǎn)生的，具有很強(qiáng)的國家建構(gòu)性，是城市管理的基層建制組織。它與社區(qū)的原義存在很大差異。一般來說，社區(qū)是聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會(huì)生活共同體，包括有一定的地理區(qū)域、一定數(shù)量的人口、居民之間有共同的意識(shí)和利益、有著較密切的社會(huì)交往。我國的社區(qū)具有很強(qiáng)的行政管理特點(diǎn)，可以說是自上而下的市區(qū)街體制的延伸。
從社區(qū)的原義看，城市的小區(qū)更具有社區(qū)的特征。1990年代后期，隨著“單位制”的變革和城市化的推進(jìn)，中國實(shí)行住宅商品化改革，產(chǎn)生了商品樓組成的居民區(qū)。這種居民區(qū)因?yàn)榻ㄔO(shè)用地是購買的，因此有明確的地域邊界；居民是以貨幣的方式購買住宅的，并要支付物業(yè)管理費(fèi)，因此有共同的意識(shí)和利益；居民在相同的地域范圍活動(dòng)，有較為密切的社會(huì)交往。但是，“社區(qū)”的概念已用于社區(qū)居民委員會(huì)，之后出現(xiàn)的商品住宅區(qū)被命名為“小區(qū)”，這應(yīng)該是中國城市發(fā)展特有的產(chǎn)物。
中國的城市建設(shè)先有住房再有配套建設(shè)。許多城市小區(qū)住宅修建起來了，但相應(yīng)的配套設(shè)施不全，很難形成一個(gè)具有明確邊界和向心力歸屬感的生活共同體。為此，建設(shè)部提出了“完整社區(qū)”的理念，完整社區(qū)是指為群眾日常生活提供基本服務(wù)和設(shè)施的生活單元。
建設(shè)部提出的“完整社區(qū)”顯然更接近于社區(qū)的原義，但我國的社區(qū)是歷史產(chǎn)物，已成為城市基層建制組織。人們一說到“社區(qū)”自然便是指這一建制組織，實(shí)際上一個(gè)社區(qū)里包含有若干個(gè)小區(qū)。
由于社區(qū)是基于城市社會(huì)管理需要而設(shè)立的，具有相當(dāng)強(qiáng)的行政管理功能。但在相當(dāng)長時(shí)間內(nèi)，社區(qū)管理基礎(chǔ)較弱。一個(gè)社區(qū)通常有2萬多人，僅有5至7名工作人員，社區(qū)內(nèi)有若干小區(qū)，但小區(qū)沒有隸屬于社區(qū)的組織機(jī)構(gòu)，這與農(nóng)村有很大不同。農(nóng)村治理由人民公社時(shí)期的“三級(jí)所有，隊(duì)為基礎(chǔ)”架構(gòu)轉(zhuǎn)變而來，在原生產(chǎn)大隊(duì)基礎(chǔ)上建立的村委會(huì)之下有原生產(chǎn)小隊(duì)轉(zhuǎn)變而來的村民小組，村和組是對(duì)應(yīng)的。城市小區(qū)僅僅有業(yè)主委員會(huì)和物業(yè)公司，是圍繞物業(yè)而產(chǎn)生的，它們與社區(qū)并不是直接對(duì)應(yīng)的組織關(guān)系。而居民大量事務(wù)不僅僅是物業(yè)問題，社區(qū)干部要直接對(duì)應(yīng)數(shù)萬居民，自然困難。一段時(shí)間內(nèi)，城市主要還是單一的政府管理，還談不上多元參與和雙向互動(dòng)的社會(huì)治理，大變化的城市尚存在諸多政府難以有效治理的“縫隙社會(huì)”。正是在這一背景下，社區(qū)配備了若干網(wǎng)格員，有了向下延伸的組織抓手。即使如此，網(wǎng)格也難以“一網(wǎng)打盡”，更有諸多“漏網(wǎng)之魚”。如大量社區(qū)小商戶本來是為社區(qū)居民提供服務(wù)的，但并沒有納入社區(qū)治理體系之中。前不久，我們團(tuán)隊(duì)在一個(gè)地方調(diào)查，發(fā)現(xiàn)政府投訴熱線中三分之一以上與小商戶有關(guān)。這說明，“完整社區(qū)”還需要“完整治理”。
從自上而下城市管理的角度看，“社區(qū)網(wǎng)格制”還能應(yīng)對(duì)，但在開展共同締造活動(dòng)中，這一體制顯然難以適應(yīng)。近日，我們帶著這一問題專門調(diào)查一個(gè)社區(qū)。在問到共同締造以什么單元開展？被訪談的社區(qū)書記脫口而出：當(dāng)然是小區(qū)啊！為什么是小區(qū)而不是“社區(qū)”呢？書記不假思索道：共同締造在于發(fā)動(dòng)群眾、組織群眾和群眾參與，只有距離居民生活最近，與居民利益直接相關(guān)的小區(qū)才能組織群眾共同參與。
接下來的問題又出現(xiàn)了，小區(qū)是一個(gè)與人們生活和利益直接相關(guān)的生活單元，卻缺乏相應(yīng)的組織體系，也難以成為一個(gè)治理單元。這一問題的提出如只有當(dāng)生產(chǎn)力發(fā)展到一定階段才必然要求變革生產(chǎn)關(guān)系一樣。共同締造活動(dòng)的開展，取得了一定成效，但也暴露出基層治理的短板，這就是城市社區(qū)之下的組織體系不健全。共同締造活動(dòng)更多的是自上而下的組織動(dòng)員，如果沒有自上而下的組織動(dòng)員，活動(dòng)便難以持續(xù)。這就要求深化共同締造，健全和完善社區(qū)以下的治理體系，將因共同締造而生成的組織和治理常態(tài)化。
要健全和完善社區(qū)治理體系，必然涉及到“社區(qū)”這一基本問題。因應(yīng)城市管理需要，社區(qū)已固化為建制單位，最接近社區(qū)原義的小區(qū)又不叫社區(qū)，也沒有構(gòu)成相應(yīng)的組織和治理單元。考慮到中國社區(qū)制的歷史緣由和現(xiàn)實(shí)狀況，不妨對(duì)社區(qū)作雙重理解。在原有的建制社區(qū)基礎(chǔ)上，將小區(qū)作為建制社區(qū)之下的“小社區(qū)”，重點(diǎn)是按照社區(qū)的理念將小區(qū)建設(shè)為“完整社區(qū)”，強(qiáng)化相應(yīng)的組織和治理功能，以“完整治理”夯實(shí)社區(qū)治理基礎(chǔ)。這方面，我們訪談的社區(qū)已經(jīng)有了很好的探索。
在中國，許多問題在實(shí)踐中遭遇到，也要通過實(shí)踐加以破解。只有經(jīng)常到實(shí)踐田野現(xiàn)場才能獲得真知！
(作者系華中師范大學(xué)資深教授、政治學(xué)部部長，教育部首批文科“長江學(xué)者”特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：田野政治學(xué) 微信公眾號(hào)）
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