摘要:民生發展和民生改善是以人為核心的新型城鎮化發展的核心要義。新型城鎮化高質量發展既要遵循以人為核心的發展理念，尊重農民的城鎮化意愿，保障農民的城鎮化權益，又要遵循民生優先的準則，精準識別并切實解決城鎮化發展中的農民民生問題。然而，學界未能充分重視城鎮化發展中的民生問題及其解決，缺乏基于民生改善視角研究以人為核心的新型城鎮化高質量發展。當前，城鎮化發展中的人的問題和民生問題與20世紀八九十年代不同，也區別于21世紀初，進城農民找工作難、掙錢難和居村農民生產負擔重、生活壓力大等民生問題不再十分突出。但處于物的城鎮化向人的城鎮化轉型關鍵期的新型城鎮化發展仍面臨諸多棘手問題，包括鄉村老人因子女進城造成的晚年生活和養老問題、鄉村民生服務因人口減少造成的供需結構失衡問題、鄉村家庭因經濟增速放緩造成的增收放緩問題，以及進城農民因城鎮公共服務未能全面覆蓋造成的難以充分享有市民權益問題。這些民生問題不僅僅是單純的城鎮化發展質量滯后于城鎮化發展速度問題，還是實現中國式現代化和共同富裕目標需要一同面對的問題。充分利用國家推進鄉村振興、城鄉融合發展等戰略的勢能，精準補齊民生短板弱項，徹底消除城鎮化發展中的民生痼疾，新型城鎮化才能既好又快地高質量發展。
關鍵詞：城鎮化;以人為核心;民生權益;民生問題;民生改善;高質量發展
1、問題提出：城鎮化發展亟需補上民生短板
民生改善是發展中國式現代化和實現共同富裕目標的重要內容，也是推進以人為核心的新型城鎮化發展的關鍵。新型城鎮化高質量發展，不僅需要繼續推進人口城鎮化發展，提高城鎮化率，還需要在城鎮化中凸顯以人為核心的發展理念，促進人的全面發展和民生不斷改善。然而，一直以來，尤其在新型城鎮化發展戰略提出之前，中國城鎮化走的是“重物輕人”的粗放型發展道路，大量農業流動人口一直徘徊在城鄉間，不僅難以轉變身份，也不能公平公正地享有市民權益。
黨的十八大后中央和地方政府加大了城鎮公共服務向城鎮常住人口覆蓋和向鄉村延伸的力度，越來越多的農業流動人口從中獲益，子女上學、勞動就業、醫療衛生、養老保障等民生權益得到了一定改善。但相比于市民，參與城鎮化發展的居村農民、城郊農民和進城農民在日常生活和社會保障上還存在諸多問題，他們日益增長的美好生活需要與城鎮化不平衡、不充分發展的矛盾仍十分突出。作為推進城鎮化發展主體力量的農民，在城鎮化進程中的民生權益沒有得到應有的尊重和體現。譬如：進城農民為城市建設和經濟發展奉獻了最寶貴的年華， 但他們中的多數人一直處在打工掙錢中，沒有被城市社會完全接納；城郊農民被動地卷入城鎮化中，他們從土地征用、房屋拆遷中獲得了一定的經濟補償，多數人也得到了政府的妥善安置，但相比于城郊區位優勢，他們不再擁有屬于自己的承包地和宅基地；居村農民尤其是“三留守”人員是城鎮化發展中最大利益犧牲者，城鎮化發展不僅讓他們失去了穩定的家庭生活，而且他們的勞動負擔和生活壓力比以前更大。
也就是說，城鎮化發展在給鄉村帶來“利好”的同時，也破壞了鄉村社會的安寧和鄉村社區的“先天和諧”，造成諸多民生問題。這些民生問題，有的是城鎮化發展的痼疾頑癥，有的是城鎮化進一步發展引發的新疾，但無論問題性質如何變化，步入發展中后期階段的城鎮化需要進一步彰顯人性溫度，切實解決城鎮化發展中的深層次民生問題。唯有城鎮化發展遵循以人為核心的發展理念，優先處置好農民民生問題，補齊城鎮化進程中的民生短板和弱項，保障城鎮化參與者的“幼有所育、學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居、弱有所扶”的民生權益，新型城鎮化的高質量發展才有可能實至名歸。
2、文獻簡述：城鎮化發展、以人為核心與民生改善的研究
城鎮化包括新型城鎮化是學界重要研究的主題，國內外很多學者進行了廣泛探究，并形成大量頗有價值的研究成果。在西方國家，城鎮化和城市化都叫“urbanization”，主要指農村人口向城鎮轉移和集中的過程。如此，西方的“二元結構理論”“人口推拉理論”“區位理論”“最佳城市規模理論”等都把農村人口遷移方向、遷移路徑、遷移模式作為研究重點。并且，由于多數西方國家的工業化發展與城鎮化發展幾乎是同步的，農民進城后的就業、轉變身份和社會保障問題不是很突出，學者們在城鎮化、人口遷移或人口流動研究中更關心進城人口城市適應、社區融入等問題，較少把以人為核心和流動人口、轉移人口的民生改善當作研究主題。
中國在改革開放后不斷推進城鎮化發展， 城鎮化率由1980年代初的20%提升到2022年的65.22%。然而，中國城鎮化是在不斷突破城鄉二元體制下推進的，人口城鎮化發展滯后于工業化發展，存在“分離—等待—相聚—再分離”的人戶分離現象和發展不平衡不充分問題。2021 年全國人戶分離人口達5億多，流動人口約3. 8億，其中農民工近3億。鑒于此，國內學者在城鎮化研究中更關注中國特色城鎮化道路、農業人口流動與轉移、戶籍制度改革，以及農業流動人口市民化等問題。近年來，隨著新型城鎮化發展戰略的實施與推進，學者們在城鎮化研究中越來越多地重視傳統城鎮化與新型城鎮化、常住人口城鎮化與戶籍人口城鎮化、物的城鎮化與人的城鎮化的不同，[1]并加大了以人為核心的新型城鎮化或人的城鎮化理論與實踐研究。但在以人為核心的城鎮化研究中，學者們比較關心農業轉移人口的市民化問題，即進城農民、城郊農民向市民身份轉變以及城市融入問題。梳理以人為核心的新型城鎮化文獻不難發現，學者們對以人為核心的新型城鎮化發展已經展開了較深入的研究，提出了一些頗有見地的新觀點。如：人的城鎮化是新型城鎮化的本質要義和核心內涵，[2]沒有人的城鎮化發展，城鎮化發展就難以持續；[3]土地城鎮化、空間城鎮化發展要與人口城鎮化協調發展，推進農業轉移人口市民化；[4]公共服務均等化是推進新型城鎮化發展的重要內容，新型城鎮化發展需要城鎮公共服務全面且深度覆蓋城鎮常住人口。[5]
在城鎮化發展中的民生問題及其解決研究上，一些學者對城鎮化發展衍生的民生問題， 包括“三留守”問題、隨遷子女教育問題、農業流動人口的異地就醫及報銷問題等展開了多學科、多視角研究，并為就業、住房、看病、子女教育等民生問題的解決提出一些建議：改革開放以來的快速城鎮化是我國農村空巢老人激增的重要原因，替代策略和流動策略是當前農村空巢老人民生權益保障的必要選擇；[6]城鎮數量的增加和城鎮規模的擴大引發大量征地對農民的民生保障產生嚴重影響，城鎮化發展要建立城鄉統一的建設用地市場，完善征地農民法律救濟制度，規范農地轉用秩序，賦予并保障農民土地增值收益權；[7]民生服務要滿足城鎮化中民眾的生存發展、紅利普惠、參與治理等民生需求，將其貫穿到整個城鎮化的謀篇布局、功能規劃、創新驅動、公共治理等建設之中；[8]城鎮化發展應該以民生需求為根本導向， 滿足民生需求是民生型“和諧性、高效性、可持續性、綠色性及共享性”的基本特征。[9]不難看 出，學者們已將民生問題及其解決納入城鎮化研究中，指出了“城鎮化與民生改善是一種互構互長的關系”，[10]并注意到城鎮化發展對民生的 “雙重影響”，如：城鎮化為民生改善提供了投資增長、促進就業、集聚效應、經濟轉型、基本公共服務均等化等一系列新的機遇，但城鎮化發展也面臨著民生基礎、民生支持條件、民生質量、民生權利等挑戰；[11]城鎮化發展是把“雙 刃劍”，一方面，城鎮化發展促進農民人口進城打工，增加了農戶家庭收入，并在一定程度上提高了家庭生活水平，另一方面，城鎮化發展形塑了鄉村民生新的“弱境”“窮境”和“苦境”，使得鄉村民生的新老問題疊加呈現。[12]
總的來看，學界對以人為核心的新型城鎮化發展，包括對失地農民問題、農業轉移人口市民化問題、農村留守問題、城市病問題，以及城鄉人力資源統籌開發、城鄉社會保障一體化等已經形成較深的認知，但對城鎮化發展中以人為核心與民生改善的研究缺乏深層指涉和具體關聯。主要體現在：多數研究沒有在新型城鎮化研究中將以人為核心與民生改善聯系起來加以研究；多數研究是在全面建成小康社會發展背景下研究人的城鎮化和民生問題，沒有重視人的城鎮化發展、民生發展與中國式現代化發展的耦合性；并且，多數研究沒有充分重視城鎮化發展中的民生問題及其解決，更缺乏基于民生改善視角的推進以人為核心的新型城鎮化高質量發展研究。
民生發展和民生改善是以人為核心的新型城鎮化發展核心要義，新型城鎮化高質量發展是民生問題不斷得到解決、民生服務不斷提升和居民生活更加美好的過程。如此，新型城鎮化高質量發展，既要遵循以人為核心的發展理念，尊重農民的城鎮化意愿和城鎮化權益，又要遵循民生優先的準則，精準識別并切實解決城鎮化發展中的農民民生問題。本文針對城鎮化發展中“民生保障存在不少薄弱環節”和黨的二十大提出的“在發展中保障和改善民生” 要求，把以人為核心的新型城鎮化發展宏大主題的研究具體落實到農民民生問題解決以及改善上，冀望新型城鎮化發展把堅持以人為核心和改善農民民生狀況作為基本遵循，補上城鎮化發展中的民生“欠賬”“短板”，實現城鎮化高質量發展與民生事業發展“同頻共振”。
3、農民的城鎮化情境與民生問題變化
農民是推進城鎮化發展的重要主體，城鎮化尤其是新型城鎮化發展需要切實維護農民的民生權益，不斷提高他們的獲得感、幸福感和安全感。但城鎮化發展在給農民帶來更廣闊發展空間、更好職業選擇和更多經濟利益的同時，也給農民造成諸多煩惱和困擾，甚至一些農民成為了城鎮化發展的犧牲品。不僅如此，城鎮化發展還不斷改變著農民的民生需求取向：卷入城鎮化發展中的農民，包括居村農民都或多或少地因城鎮化發展而改變了民生需求的預期，更多農民的民生需求不再囿于鄉村，期望從城鎮化發展中獲得民生改善機會；而且城鎮化發展在滿足農民民生需要的同時又誘導農民滋生更多的民生需要，致使城鎮化發展在解決了現有民生問題后又要面對新的、甚至更棘手的民生問題。籍于此，城鎮化高質量發展，不僅要滿足城鎮化參與者，包括進城農民、城郊農民和居村農民日益增長的民生需要，還要在其發展中不斷解決既有的民生問題和新生的民生問題，并依托民生問題的持續解決推進城鎮化既好又快地發展。
一直以來，中國的民生事業發展滯后于城鎮化發展，并成為掣肘城鎮化高質量發展的短板和弱項。自鄉鎮企業發展和小城鎮建設拉開城鎮化發展大幕時起，城鎮化發展就擔任著消弭城鄉二元結構，促進城鄉統籌發展和城鄉一體化發展，以及城鄉融合發展的重要媒介。城鎮化發展由最初的城市大門徐徐打開，準許農民進入城市打工掙錢，到近年來不斷降低農民進城、居住的戶籍門檻，給予進城農民“準市民”“新市民”待遇，農民的民生狀況在城鎮化發展中得到了較大改善。城鎮公共服務向農業轉移人口覆蓋和向鄉村延伸，以及300萬以下城市取消農民落戶限制等“利好”政策的實施，越來越多的農民不再是“純粹農民”，他們與城市的社會距離越走越近，與市民的身份差距越來越小，一些長年居住在城市的農民及其家屬和子女的日常生活、衣著穿戴和形體外貌越來越接近城市市民。城市政府和城市社會利用農民進城打工發展城鎮化，以及接受農民勞動力而不要農民勞動者的“野蠻式”方式正在發生改變，更多的農民從城鎮化發展中提高了民生水平。這些成就是城鎮化發展逐漸累積而來的， 體現了物的城鎮化正在向人的城鎮化轉變。
1980年代的小城鎮建設對中國農民的民生改善和城鎮化發展都具有史詩性意義，它啟動了城鎮化發展快車，讓世代在田野耕作的農民有機會走出農村、進入城鎮，并成為鄉鎮企業職工和城鎮常住人口。家庭聯產承包責任制的全面實行，不僅激發起農民的生產積極性， 糧食產量年年創新高，徹底解決了中國人吃飯問題，而且解放了農業勞動力，農民可以自主地進行糧食生產勞動和從事多種經營活動。換言之，家庭承包制把部分農業勞動力從土地中解放出來，越來越多的農戶把家里多余的勞動力配置到城鎮或非農產業中。起初，一些農戶將家庭成員中年輕且有受過一定文化教育的人送到家鄉附近城鎮企業工作，從事工業品加工、玩具制造、服裝制作等非農職業。這些進城農民不需要再像他們父輩們那樣，過“朝披寒露晚凝霜”和“風吹日曬雨淋”的生活，可以像城鎮職工一樣，在相對舒適的環境中工作。雖然在鄉鎮企業從事的是勞動密集型工作，與城市大企業的工作環境還存在較大差距，但非農業工作的“輕松”和按月領工資的“新生活”讓在鄉鎮企業工作的農民及其家庭擁有較高獲得感，更多的家庭紛紛把年輕孩子送入城鎮企業上班， 以獲得超過農業勞動收益的經濟收入。到1990 年，全國擁有鄉鎮企業達1873萬個，吸納農村富余勞動力9262萬人。而且1990年代初期農業轉移人口主要在本地工作，本地鄉鎮工作約占78.2%，本地縣城工作占12.2%，只有9.6%的農民到外地工作。[13]
黨的十四大后，國家深化市場化體制改革， 尤其是完全取消糧食統購統銷政策，農民們不再受制于口糧的“統購統銷”管制，可以跨省跨地區遠距離流動，到沿海經濟發達地區或大城市打工。籍于到城市和經濟發達地區打工能夠掙到更多的錢，農民進城方式隨著中國城鎮化發展重心的改變而由小城鎮轉移到城市。城市的產業、市場、資源等經濟基礎比小城鎮雄厚， 城市改革和市場化發展讓城市發展優勢不斷凸顯，不僅可以吸納更多的農業勞動力，而且城市“豐富多彩的工作崗位也有利于人們發現自己適合干什么與不適合干什么”，農民“可以從一家企業跳到另一家企業，也可以從一個行業跳到另一個行業”。[14]更關鍵的是，城市打工除了能夠掙到比鄉鎮企業更多的錢，還有機會成為令他們羨慕已久的城市人。這對年輕人更有吸引力，因為成為大城市人遠比在小城鎮落戶體面得多。如此，在1990年中后期，中國形成了氣勢磅礴的“農民工潮”，廣大農民像潮水般地涌入城市。以至于一些省市，如廣東省對農民工進入予以一定限制，要求沒有工作單位的農民在春運期后來廣州、深圳等大城市找工作， 并把暫時沒有找到工作、流落街頭的農民視為“盲流”，列入城市“收容”對象。
相比于1980年代農民進小城鎮，1990年代進城市對農民民生影響更大。農民在家鄉附近的小城鎮打工，吃住等生活問題可以依托鄉村的家和父母來解決，打工成本不高，生活上也沒有多大困難；而進入城市后，農民的吃飯、居住、找工作等民生問題都需要自己想辦法解決。并且，1990 年代的城市處于經濟體制改革和發展轉型中，城市自身的民生問題，如企業下崗職工再就業、生活保障等問題非常突出，城市政府和城市企業一般不能幫助進城農民化解民生問題。籍于此，多數進城打工農民只能依靠熟人“強關系”謀取工作，[15]日常生活上的困難也只靠老鄉、親戚“抱團”方式解決。低社會保障或無生活保障的城市打工者，一旦遇到生病或丟失工作之類的“大事情”，通常難以在城市待下去，只能返回到鄉村生活。當然，也有一些用工單位，包括部分外資企業，它們為了讓農民工安心工作，提供集體宿舍、食堂就餐等有限服務。但更多的進城農民集中居住在城市郊區或在簡易的出租房里，很多人擁擠在一起， 生活極不方便。
如果說1980年代城鎮化產生的農民民生問題集中在鄉鎮，到1990年代，因農民遠距離流動到城市，農民的民生問題就跨越了鄉村，成為城市中的農民問題。農民在家鄉附近的小城鎮居住和鄉鎮企業打工，盡管工作和生活的城鎮化情境與鄉村有所不同，進城農民會覺得不適應，但畢竟工作和生活的地方離村莊和家不遠，打工者依舊生活在家鄉文化圈中，與周圍人交往沒有多少生疏感。而對進城農民來說，城市是完全陌生的新世界，其城鎮化情境是“惡劣” 的，繁華之下存在諸多不確定性，不知道明天怎么過的恐懼讓很多進城農民無所適從；并且，處于城市情境中的打工者，想知道的東西越多， 他們的擔心或憂慮更多。[16]
另一方面，1980年代農戶的日常生活幾乎沒有受到家人打工影響，因為進鄉鎮企業的多數人是剛從學校畢業的初中生和高中生，他們原本就不種田，家里的農活也未指望他們。這些剛從學校出來的孩子進鄉鎮企業打工，盡管不一定能掙到多少錢，但至少可以為家庭減輕一些經濟負擔。而1990年代的進城打工對農戶的影響較大，這是因為：進入1990年代后，越來越多的農戶不僅僅讓剛從學校出來的學生進城打工，還有一些農戶看到了年輕人打工掙到了比農業勞動多得多的錢，便讓年齡稍大、已經在農村成家的中青年進入城市打工。這些年齡稍大的農民不像剛從學校畢業的人，他們較少考慮改變農民身份，或成為城里人，更多考慮的是多掙錢，讓家人住上更好的房子，讓孩子能上更好的學校。但問題是，有家有室的中青年農民進城會對家庭和農業勞動產生較大影響，因為他們中的多數人是家里主要勞動力，進城打工難免要加重父母和妻子的農活負擔。
農業人口離村進城造成的民生問題還不止這些。21世紀初，越來越多鄉村中年人也在城鎮化“魔棒”驅使下進城打工：一方面，經過一段時間的進城打工和在村務農的收益比較后，一些農戶不再重視承包地和農業生產，紛紛將家里的中年人送進打工者隊伍中；另一方面，土地城鎮化和人口城鎮化快速發展，城市的道路、住房等建設需要大量做苦活、累活、臟活的體力勞動者。鄉村的“推力”與城市的“拉力”讓1950年代和1960年代出生的、具有豐富種田經驗的中年農民進入城市打工成為可能。這些中年農民主要在建筑工地上從事重體力活，雖然掙的錢不比年輕人少，但他們離開鄉村對居村的留守老人、留守婦女造成的影響尤其大，甚至對留守人員的身心造成傷害：原初繁重的農活主要由體力強的中年男子承擔，而中年農民進城后，留守老人和留守婦女不得不從事耕地、挑擔等重農活。直到今天，很多鄉村仍依靠留守老人和留守婦女從事繁重的農業勞動，他們用羸弱或柔弱的身軀支撐著農業生產、糧食安全和新農村建設、鄉村振興的天空。
概而言之，中國城鎮化發展在21世紀前后十幾二十年中，農民因城鎮化粗放發展產生了較嚴重的民生問題。不僅進城打工的農民干了市民不愿意做的苦、累、臟和險活，沒有換來市民待遇和均等化公共服務權益，而且鄉村留守人員為城鎮化發展支付了高昂的民生成本，他們在為進城打工者堅守著“大后方”的同時，忍受著鄉村社會大轉型中民生服務不斷減少的壓力：或在鄉村空間整合中被一再地折騰，難以過上穩定的生活；或在年復一年的等待中一如既往地過著傳統的小農生活。雖然他們在物質上不再貧困，但在精神上比以前更加孤獨、寂寞，甚至連說話都找不到合適的人。
4、識別并消除城鎮化發展中的民生痛點
物的城鎮化是城鎮化的野蠻成長，一味地從鄉村汲取人力、物力和財力，最終導致鄉村社會“失血”和鄉村家庭“分裂”。發展中國式現代化和實現共同富裕目標都需要終結野蠻城鎮化對鄉村的“掠奪”和對農民的“歧視”。如果說城鎮化發展初期汲取農村資源和犧牲農民權益是無奈選擇，城鎮化發展需要經歷這個“原始積累”過程，那么，到全面建成小康社會后的新發展階段，城鎮化發展再不重視農民民生問題解決，仍將農民及其家庭生活置于城市體系之外，再讓農民為城鎮化發展或現代化實現承受代價，就說不過去了。改善城鎮化中的農民民生狀況，提高農民獲得感、幸福感和安全感，讓農民共享城鎮化發展成果，是新型城鎮化高質量發展的重要使命，也是新時代發展中國式現代化和扎實推進共同富裕的重要社會基礎。
進入21世紀后，尤其在國家提出以人為核心的新型城鎮化發展戰略后，中央和地方政府逐漸加大對城鎮化進程中人的問題和民生問題的解決力度。如：實施幫扶“三留守”人員的“關愛工程”，為留守人員的日常生活排憂解難；啟動幫助留守兒童與打工父母團聚的“彩虹工程”，讓父母多一些時間陪伴“小候鳥”；推進戶籍制度改革，不斷降低進城落戶門檻，促進城鎮公共服務向常住人口覆蓋，讓進城農民越來越多地享受到城市公共服務。雖然這些舉措在一定程度上緩解了城鎮化中人的問題，也部分地化解了農民的民生難題，但它們只是暫時地緩解問題，未能從根源上消除城鎮化中的民生問題痼疾，更沒有將以人為核心的理念落實到城鎮化發展中，徹底解決農民的民生問題。
當前，中國城鎮化發展處于量的快速增長向質的升級轉型關鍵期。解決城鎮化發展中的民生問題不能再像過去那樣將工作重點放在“面上”，“頭痛治頭，腳痛治腳”，需要精準地發現深層次的“里子”問題，即城鎮化進一步發展中的“疑難問題”與“棘手問題”。不解決城鎮化發展中的深層次民生問題，城鎮化高質量發展就無從談起。當前和今后一段時期掣肘城鎮化高質量發展的農民民生問題主要體現在4 個痛點上，亟待精準識別并予以有效解決。
痛點1：鄉村老人晚年生活問題
在直接參與和間接卷入城鎮化的農民中， 鄉村老人受城鎮化發展沖擊最大。當前居住在鄉村的老人是20世紀八九十年代四五十歲的農民，那時的他們是家里頂梁柱和主要勞動者， 幾乎為家庭發展、孩子撫養付出所有。當前，曾經的中年人已步入老齡階段，體力和精力都不允許他們繼續從事繁重的農業勞動。盡管有些留守老人仍與留守婦女、留守兒童生活在村莊中，但他們中的多數人是與分家了的兒孫分開居住，兒媳、孫子女對他們的照顧非常有限。并且，多數留守婦女有小家的農活要做，很難為老人提供更多幫助，甚至子女們的家務和農活還要老人代勞。更嚴重的是，隨著城鎮化進一步發展和老人們的兒子在城市擁有穩定工作和生活，鄉村留守婦女和留守兒童正在陸續進入城市或縣城鎮，越來越多的子女包括已經分家單過的，一般會把承包地丟給老人耕種，并將家交給老人看守。雖然一些年紀大的留守老人不再耕種全部的承包地，將離住地較遠和水路不好的承包地流轉出去，但是，由于耕種的農田少且小，使用農機不方便，或出于節約成本考慮， 老人們仍采用人力耕種承包地，辛苦程度并不比以前小。雖然越來越多進城的孩子們已經不再指望老人做農活，甚至要求他們放棄農業勞動，一些留守老人也放棄了做農活，但隨著老人們年齡變大，行動愈發不方便，照顧留守老人晚年生活成為新型城鎮化發展最迫切的問題。調查發現，在一些中西部村莊中，留守在村莊的幾乎是七八十歲的老人，他們過著空巢或獨居生活，不僅日常生活、生病沒人照顧，甚至吃上熱飯都成了生活中的一大難題。
不僅如此，由于人口城鎮化滯后于人的城鎮化發展，20世紀進城打工或21世紀初進城打工的“60后”們，將在不久的將來陸續返回村莊， 成為居住在鄉村的“新老人”。這些正在變老的“60后”們，如果國家不盡快為他們建立養老保障和提供養老服務，今天村莊中老人的“凄慘”將在“60后”農民身上重現，并可能比現在村莊中高齡老人問題還要嚴重。因為：一是“60后”農民是在城鄉從事繁重體力勞動的最主要的人群，但他們幾乎把所有勞動積蓄奉獻給自己的父母和小孩，幾乎沒有為自己攢下多少養老本錢；二是“60后”農民是中國人口出生高峰期來到人間的，群體數量龐大，如果國家為他們提供充分的養老保障，會面臨巨大的財政壓力；三是“60后”農民，無論是在家鄉從事農業勞動和非農業勞動的，還是在外地打工而返鄉的，他們對農業勞動都不陌生，但農地流轉、農業規模化經營，以及農村現代化發展已經不允許他們再從事一家一戶的小農生產，即他們不能像他們的父輩那樣，可以從事農業勞動到體力極限，他們中的多數人將在無所事事中老去；四是“60后”農民不同于“40后”“50后”農民。“40后”“50后”高齡老人有多個子女。即使子女離開鄉村，他們也能給老人提供一些家庭照顧。而當“60后”農民成為老人后，城里生活的獨生子女們一般無力為他們盡孝，他們中的多數人只能在“自我養老”中了卻余生。
中國是人口大國，未富先老的養老壓力已經讓國家不堪重負，加上城鎮化發展對農村老人欠賬過多，這將進一步激化農村留守老人無家人照顧和龐大的打工回鄉老人缺乏養老保障問題。以人為核心的新型城鎮化發展亟待解決農民養老問題，如若不然，鄉村老人及其養老問題將成為新型城鎮化高質量發展的沉重包袱。
痛點2：鄉村民生服務空間布局問題
城鎮化快速發展不斷侵蝕鄉村社會根基， 越來越多的村莊，尤其是那些遠離中心城鎮的村莊處于嚴重空心或半空心狀態。村莊空心化以及居民減少讓原本供給不足的民生服務面臨愈發嚴重的結構性問題：一方面，為滿足鄉村居民日益增長的美好生活需要，政府有必要把醫療衛生、文化教育、勞動就業、養老保障等服務，以及道路、交通、垃圾處理、電力、自來水、污水處理等公共設施送進村莊；而另一方面，自然村莊的不斷退出與村莊中的人越來越少，加上留守老人對一些公共設施和公共服務的需求低，致使政府的公共服務供給成本越來越高。如果政府按照居民不出村就能享有基本公共服務標準配置服務設施，公共服務的供給效率無疑會非常低，并勢必加大政府財政負擔。隨著城鎮化進一步發展，地方政府對村莊的公共服務供給的結構問題愈發難以解決。
籍于鄉村居民公平公正地享有基本公共服務的合理要求與地方政府出于節約成本的考慮而減少公共服務供給的突出矛盾，地方政府為擺脫鄉村公共服務供給的進退兩難困境，紛紛采取優化居住空間的方式，引導或強迫散居村民進城鎮或中心社區，并將有限的公共資源優先配置到城鎮或中心社區。從早期和近期地方政府實施拆村并居和引導農民到城鎮或中心社區居住的情況看，進城鎮和到中心社區的農民能夠較快較好地享受到與城市居民均等的公共服務：政府將公共服務供給重點轉移到鄉村城鎮和中心社區后，居民的出行、用電、用水、用氣、上學、看病、養老以及文化娛樂都比較方便。但中國鄉村地域廣袤，經濟發展和城鎮化發展程度參差不齊，東西差別、南北差距大，不可能讓所有村莊的散居農民都進城或到中心社區，更何況，拆遷與征地還需要尊重農民意愿， 面臨“眾口難調”問題。如果為了提高公共服務供給效率，采用激進方式強迫農民從村莊退出，有可能激化地方政府與農民矛盾，甚至有可能引發嚴重的群體性事件。
現實中，一些地方已經出現政府急于調整農民居住空間，強制農民進城或中心社區，導致地方政府與農民關系緊張和農民抵制政府拆遷事件。單方面的利益引導，加上政府強力推進， 確實存在地方政府實施鄉村振興、提高鄉村民生服務水平的“善”，但這方面工作面臨多重阻力，不僅進展緩慢，而且有可能造成地方政府工作陷入尷尬中。改善農民居住條件，提高生活水平，需要適當整合鄉村居住空間并引導農民集中居住，這是城鎮化發展的大趨勢。但在現實中，并非每一個地方都可以這么做，也并非每一戶都愿意這么做。不少地方政府在調整鄉村空間結構、引導農民集中居住、優化鄉村公共服務供給結構中舉步維艱，以至于一些地方，或勉為其難地為散居農民供給少量公共服務，或任由村莊公共服務嚴重缺乏，不管不顧居民生活困難，等待村莊衰落和退出。毫無疑問，城鎮化高質量發展不能漠視鄉村散居居民的民生服務需要，也不能借口分散村莊的民生服務供給成本高就不提供，解決這一矛盾問題需要“大智慧”和“新手段”。
痛點3：進城農民的民生問題
相比于城鎮化發展初期，自國家推進以人為核心的新型城鎮化發展后，進城農民及其家屬和子女的城鎮生存狀況不斷改善。國家統計局公布的《2020年農民工監測調查報告》顯示：2020年農民工月均收入4432元，進城農民工人均居住面積21.7平方米；進城農民工戶中，住房中有電冰箱的占67.0%，有洗衣機的占 70.8%，有洗澡設施的占86.5%，有汽車（包括經營用車）的進城農民工戶占34.1%，能上網的占 95.6%；3~5歲隨遷兒童入園率（含學前班）為88.2%，其中，61.6%在公辦幼兒園或普惠性民辦幼兒園；義務教育年齡段隨遷兒童的在校率為99.6%，包括小學年齡段隨遷兒童84.4%在公辦學校就讀，10.5%在有政府資助的民辦學校就讀，初中年齡段隨遷兒童88.2%在公辦學校就讀，7.3%在有政府資助的民辦學校就讀。并且，進城農民工對所在城市的歸屬感和適應度持續增強，41.5%認為自己是所居住城市的“本地人”，83.0%表示對本地生活非常適應和比較適應，30.4%參加過所在社區組織的活動。
但進城農民的民生問題仍比較多，如：在幼有所育方面，盡管越來越多的農民工將小孩送進幼兒園，但仍有一定數量的農民工將小孩生在鄉村，并將孩子丟給年老的父母看管。留在農民工父母家的鄉村孩子幾乎得不到親生父母的關愛，也較少能在鄉村上幼兒園。在學有所教方面，盡管全國絕大部分省市準許農民工子女就地上學、就地高考，但農民工子女就讀學校多數是普通學校，教學條件和師資水平與市民孩子還有一定差距。尤其是，絕大多數農民工的子女仍在家鄉學校讀書，父母不能對他們學習予以指導、監督。在勞有所得方面，盡管外出農民工和本地農民工的工資收入逐年遞增， 基本上能夠滿足農民工家庭生活需要，但相比于城市職工，全國城鎮職工年均工資約為農民工年均收入2倍，而且農民工從事的多數是城市人不愿意干的工地活、送貨活，以及醫療衛生、餐飲、清潔、家政等工作。在病有所醫方面，盡管極少數用工單位為農民工購買了城鎮職工醫保，但大多數農民工購買的仍是“新農合”，不僅在打工地城市看病的異地報銷不通暢，生了大病的農民工還得回到參保地鄉村醫院看病。在老有所養方面，盡管有不少農民本人不需要用工單位為他們申辦養老保障，但多數用人單位出于降低用工成本的考慮，不愿意主動為農民工購買養老保障。即使有的農民工購買了養老保障，一旦他們被解雇、或失業、或到異地尋找工作，也面臨斷繳，或轉續難的問題。在住有所居方面，盡管經過幾十年打拼，一些農民工有了一定積蓄并成功在家鄉的城鎮或打工地購買了商品房，但就整個群體看，擁有城鎮住房仍是農民工最大的民生障礙，他們中不少人渴望在城市有個屬于自己的家。在弱有所扶方面，盡管農民貧困仍集中在鄉村，農民工群體較少存在貧困問題，但農民工仍相對弱勢：他們缺乏工作穩定性，需要自己找工作，城市政府和城市社會較少為他們就業服務，在城市工作的不確定性大；他們缺少社會保障，抵御工作、生活風險的能力弱，一旦遇到困難，只能回到家鄉尋求生存空間；他們中多數人沒有固定的住所，不僅家在鄉村卻生活在城市，而且很難在一個地方長期待下去，尤其是那些在工地上打工的農民工，工地在哪個城市，他們就到那個城市生活。
進城農民市民化發展緩慢，大量進城農民難以轉身為城鎮居民，其關鍵在于國家與城市政府未能很好地解決進城農民的民生問題。要使進城農民市民化發展跟上城鎮化發展，切實提高中國城鎮化發展質量，國家和城市政府需要在推進公共服務向進城農民全面覆蓋的同時，以進城農民7個方面的民生需求為引擎，著力補齊進城農民向市民身份轉變的民生短板和弱項。
痛點4：農民家庭收入提高問題
自1990年代城鎮化發展進入快車道后，城鎮化率逐年提高，而城鄉居民收入差距并沒有因城鎮化發展而縮小。農民進城打工，掙到了比農業生產高得多的錢，農戶的居住條件和日常生活水平也隨之有所提高，但城鎮化發展的成本幾乎由農民承擔，不僅鄉村更多的農民因城鎮化發展而變得更加辛苦，而且農民得到的比市民少得多。圖1顯示，1981年家庭承包制的實施，城鄉居民的收入差降到2倍以下。但自城鎮化發展后，城鄉居民收入差距很快回到1981年前的水平，從1991年的2.4倍逐漸擴大到3倍以上，并在2007年和2009年兩度達到3.33倍的高值，直至2014年才降至3倍以下。城鄉居民收入差距大是城鎮化發展的次生問題，它從另一側面反映了農民的民生狀況，因為家庭收入是檢測民生狀況的一個重要指標，經濟收入低的家庭，民生水平難有多高。
城鄉居民收入差距大不利于城鎮化高質量發展。有研究指出，世界上多數國家城鄉人均收入小于1.6倍，西方的一些發達國家，如美國、英國的城鄉人均收入差距在1.5倍左右。[17]近年來國家不斷加大強農惠農富農力度，農民進城打工收入逐年增加，并且，農村居民收入增長都快于城鎮居民，城鄉居民收入差距在緩慢地縮小。但百年未有之大變局和經濟發展下行壓力將阻礙農民就業和家庭收入的增長，并將傳導到農民民生問題的解決上。有研究指出， 一旦勞動收入下降，居民對一些領域的民生滿意度就會下降，其中在政府服務、社會保障等領域中，民眾的滿意度評價對勞動收入的下降更為敏感。[18]如此，城鎮化高質量發展要保障農民家庭收入穩定增長，尤其要把“穩定就業列為民生工作中的重中之重”。[19]就業事關農民的生存與發展，如果城鎮化發展不能有效地保障農民包括農民工充分就業和擁有穩定的收入來源，有些進城農民及其家庭就會陷入到不斷放大的不確定性中，由城鎮化的利益既得者淪為利益犧牲者。
5、小結與幾點看法
自國家提出新型城鎮化發展戰略以來，各地在城鎮化推進中愈益重視“人的問題”，不斷加大民生服務供給，農民的民生狀況得到了較大改善。并且，城市社會不再像20世紀末和21 世紀初那樣，把進城農民看成為與他們爭奪城市公共資源的“異鄉人”，不僅認同農民對城市發展的重要作用，逐漸地接受了他們，而且對農民越來越友好，為農民向市民身份轉變提供盡可能多的方便。然而，城鎮化發展還沒有完全做到以人為核心，惠及農民的公共服務也沒有實現均等化，推進農民進城和農業轉移人口市民化的舉措還不夠精準，城鎮化發展中的農民民生問題依舊突出。城鎮化發展距離實現進城農民“上崗有培訓、勞動有合同、子女有教育、生活有改善、政治有參與、維權有渠道、生活有尊嚴”，以及“個人融入企業、子女融入學校、家庭融入社區、群體融入社會”[20]的愿景還有很長的路要走。
無論是發展中國式現代化還是實現共同富裕目標，都需要在新型城鎮化發展上補齊民生短板與弱項。城鎮化發展中的民生痼疾，如鄉村“三留守”人員的生活困難問題、進城農民的生活保障缺乏問題等，以及城鎮化發展進入新階段出現的第一代農民工養老問題、新生代農民工和“農二代”們的“同城待遇”問題等，都是城鎮化高質量發展要啃的“硬骨頭”。如果說城鎮化發展初期用發展時間換取民生問題解決的空間是無奈選擇，那么時至新發展階段，城鎮化發展中的民生問題就不能再拖延。否則，城鎮化高質量發展就無從談起。本文就此再談幾點看法。
第一，解決進城農民民生問題仍需要一個過程。中國農業人口多，地域間、城鄉間的經濟社會發展差距大，城鎮化發展中的民生問題異常復雜，難以一蹴而就地解決所有民生問題。冀望采取攻堅戰、突擊戰的方式解決民生問題是不現實的，甚至可能造成顛覆性錯誤。原因是：民生問題解決關涉不同類型城市，中小城市的進城農民人數少，推進公共服務均等化難度不大，而在特大城市和超大城市中進城的農民人數多，且公共服務水平高，強力推行公共服務均等化，一些城市有可能為減輕財政負擔而驅趕進城農民；中國農民工群體龐大，近3億人的民生保障，加上他們家屬和子女的民生服務供給需要雄厚的經濟實力支撐，而百年未有大變局和經濟增速放緩給城鎮化發展中的民生問題解決增加諸多不確定性，統一推行民生服務均等化有可能導致傷及城市發展“元氣”；進城農民就業主要集中在建筑企業和加工、餐飲等中小企業，流動性強，工作不穩定，尤其中小企業自身生存和發展壓力較大，一概要求所有企業為進城農民購買“五險一金”，有可能造成一些企業關門停業，導致進城農民就業更加困難。民生改善要有一個過程，改善城鎮化中的農民民生狀況不能脫離實情而提出過高目標，要在守住民生底線的基礎上逐步提高，[21]切忌把補民生短板和強民生弱項作為剛性任務，硬性要求地方政府“如期”完成。
第二，城鎮化發展需要慎征地、少拆房。鄉村農民進城和城郊農民市民化都受城鎮化發展速度影響，城鎮化發展越快，農民會加速流向城市，但農民進城、實現身份轉變還受到城鎮化發展質量影響。在城鎮化發展不徹底、不完善階段中，征用農民承包地和拆除農民鄉村住房是極其危險的事情，嚴重的有可能造成一些市民化失敗的農民淪為住無定所的“流民”，引發社會治理危機。籍于此，不能急于改變鄉村居住方式和調整空間結構，如果在農民還沒有真正進城或被城市社會完全接納前就征地、拆房，或以鄉村振興為幌子強制農民進城，極可能毀掉農民的安全底線。城鎮化中的民生問題需要在城鎮化進一步發展中予以解決，要重視城鎮化發展不充分的現實，尊重農民散居需求， 還要杜絕借口村莊有可能消失，或以公共服務供給成本高為由，采用斷供公共服務方式，強迫農民離開家園。
第三，城鄉協同解決城鎮化發展中的民生問題。雖然農民的主要民生問題是物的城鎮化發展造成的，城鎮化粗放發展引發并加劇了農民的民生問題，但問題的根源在城鄉發展不平衡和鄉村發展不充分上。將農民民生問題一概歸咎于城鎮化發展“不友好”是不客觀的，解決城鎮化發展中的民生問題要把突破口放在消除城鄉二元結構和化解“三農”問題兩個著力點上。城鎮化發展中的民生問題有城市社會方面的責任，如城市政府和城市企業沒有為農民工建立基本社會保障，大部分人沒有職工社會保險；城市社會在利用進城農民時沒有及時轉變他們的身份。鄉村社會也負有一定責任，如：鄉村社會發展落后，無力為“三留守”人員提供基本的民生保障；土地改革滯后，承包地成為進城農民想丟棄而又不能丟棄的“雞肋”。籍于此，在城鎮化發展步入中后期的當下，化解城鎮化中的民生問題不能一味地責怪城市政府和城市社會，片面地要求城市延伸公共服務覆蓋面和增強供給力度，鄉村社會也需要深化土地制度改革，完善與新發展階段相適應的公共服務體系，讓那些進城農民和居村農民都能過上美好生活。
第四，依托國家系列發展戰略實施的勢能化解城鎮化中的民生問題。城鎮化發展中一些民生問題曾借力于國家實施精準扶貧脫貧和全面建成的小康社會戰略實施而得到了部分解決，農民就學、就醫、低保、養老等民生水平有所提高。進入新發展階段后，城鎮化發展中的農民民生問題不能單兵作戰，需要充分利用國家全面推進鄉村振興、扎實推進共同富裕等戰略實施的勢能，將城鎮化發展中的農民民生問題嵌入到國家發展戰略中，尋求“合力”解決之道。現實中，城鎮化發展中的農民民生問題不單純是城鎮化發展質量滯后于城鎮化發展數量問題，還是鄉村振興、實現共同富裕目標和全面實現現代化國家需要共同面對的問題，要在打好“組合拳”、搭上“順風車”上協同解決城鎮化發展中的民生問題。
(作者簡介:吳業苗，南京師范大學公共管理學院教授，博士生導師；江蘇省高校哲學社會科學重點研究基地南京師范大學“鄉村文化振興研究中心”專家。中國鄉村發現網轉自：《深圳社會科學》 2023年 第5期)
(掃一掃，更多精彩內容！)
