什么是城市？什么是鄉村？如果這兩個概念不清楚，何以談城鄉關系？如果對這兩個概念只有模糊的把握，又何以保證涉及城鄉關系的政策的指向性？如果我們不提出這些問題，似乎可以認為這些問題不存在；而一旦提出這些問題，會感到回答這些問題并不容易。本文試圖探討這些問題。
一、確定城鄉邊界的實踐意義
中國目前界定城鄉的標準比較含混，給相關政策的制定及政策操作帶來不少問題。在行政管理及科層設置上，中國實行“市管縣”制度，“吳良鏞線”以東的人口稠密區幾乎全部歸于某某“市”。在人口登記制度上，中國在20世紀60年代區分了農村與城市戶籍以后，除了經過少數渠道（國家招聘、國有企業正式就業、考入國立大學或專科院校等）外，所有出生于農村家庭的人口，都被稱作“農民”，他們所居住的地方，習慣上被看作鄉村。在統計制度上，中國把建制鎮以上的大的居民點都看作城市，而農村被稱為鎮的居民點幾乎都是建制鎮，但實際上一些地區的建制鎮的人口規模要小于一些被稱為行政村的居民點。
城鄉界定的混亂，直接引起政策指向的模糊。目前，中國一系列涉農政策與城鄉界定有關；城鄉界定不科學，給涉農政策的運行帶來了麻煩。我們把鄉鎮以下的基礎設施投入一般列入支持“三農”工作的范疇，但事實上有一大批建制鎮的建成區的居民與農業關系不大。中國在城市與鄉村之間實行不同的“計劃生育”政策，而事實上一些享受鄉村“計劃生育”政策的居民與農業沒有關系。從財政關系看，中國鄉鎮一級政府與上級政府之間沒有明確規范的分稅制關系，彼此間分享財政收入時常常實行討價還價模式，這意味著一大批未取得建制的小城市沒有預期穩定的獨立財政，更沒有自己可以獨享的稅種。如果將大部分有條件的建制鎮改設為合規城市，情形會有不同。
從人們使用城市與鄉村這兩個詞語的傳統看，可以用產業類型或一定面積上的人口密度來定義城市或鄉村。從中國社會管理政策的實施看，這兩種標準事實上是混合使用的。在經濟發展水平比較低的時候，這兩種標準的區別不大。農業區域的人口較為分散，工商業密度高的地區則人口密度也比較高。在經濟發展的一個過渡期內，這兩個標準的使用后果就有了不一致的情形。目前，中國農業區的人口密度較高，其中規模較大的居民點，也會有農民居住；一些城市郊區實際上農業仍很重要，但卻被看作城市的一個區。但從更長遠的趨勢看，以一定面積上的人口密度為標準定義城市，更為合理。農業越是現代化，農戶的經營規模會越大，他們更適合分散居住。據筆者測算，如果以農戶的人均收入接近城市標準為條件，動態地看，中國農業人口需要減少到3000萬左右，約占現在被看作農村人口總量的七分之一，這意味著農區的農業人口會相當分散。
確定城鄉界限，給出一個區分城市與鄉村的數量標準，對于理順城鄉關系、制定有針對性的城鄉發展政策有現實意義。一是有利于制定合理的環境保護政策。環境科學的研究表明，人口密度及其經濟活動總量不同，各種排放的自然凈化的社會成本不同。低于一定密度的人群所產生的排放可能不需要做工程化處理。二是有利于促進區域發展的權利平等。一些規模較大的居民點因為被看作鄉村，公共財政可能不會去承擔必要的責任，而不得不依靠諸如“一事一議”的辦法解決公共投資問題。相反地，一些真正的鄉村地區，因為居民與政府的關系特殊，例如，居民點被列為某某示范區，卻可能得到超出需要的財政投入資金，形成公共品的過度供給。這種情形在筆者的調查中相當多見。一些農業區不適當地修筑較寬的鋪裝道路，不是根據實際常住農業人口安排公共設施建設，過早助推我們這樣一個還不發達的國家出現明顯的“逆城市化”現象，使一些本來的農區居民點成為城市人口的第二居住地。從宏觀格局看，這種情形產生了土地的低效率利用。三是有利于形成促進城市體系均衡發展的政策。一些較大的居民地實際上已經是小城市，只是因為在政策上被看作農村，沒有被納入城市體系去考慮政策調整，嚴重影響其發展空間。這種小城市未能成為大型產業項目的落腳地，大型產業項目均被集中于省市級各類開發區，使小城市成為依附上級政府財政轉移的低水平的寄生型經濟體，產生一系列的社會病。四是有利于建立規范的國家科層管理體制，形成合理的地方政府之間的縱向關系。目前，在中國地方政府序列中增設一個“市”，通常要通過“縣改市”來實現，需要上報國務院有關部門批準；這種審批權力包含一定的裁量自由，權力行使不規范。一些區域的建制鎮經濟規模超過了上級政府的經濟規模，鎮領導人行政級別被置于上級政府主管局長之上，使上級政府職能部門難以行使權力，徒增政府治理能力的羈絆。
二、城市最小規模討論
一個居民點達到什么樣的規模、什么樣的人口密度就可以設置為“市”？這是我們需要進一步討論的問題。一個城市的合理規模與政府設立一個城市的最低人口規模標準，是相互關聯又不完全相同的兩個問題。為了對后一問題提出有意義的分析，先對前一個問題的做一個概略分析。
（一）城市的“合理規模”難確定
由政府提出一個城市的最佳規模沒有可能性。城市是人口在一定面積的土地上的居住形態。在理論上可以假設，人們選擇某地生活，或企業選擇某地投資，均經過算計。
對于消費者，假設在完全競爭狀態下，城市的人均福利的邊際量隨著城市規模的持續擴大而下降，當這個值為零時，城市的人口規模達到均衡，城市規模不再變化。對于廠商，也假設在完全競爭狀態下，若其他條件不變，每一個企業有可能實現在某城市的土地要素投入的邊際產出為零，并可實現零利潤均衡。理論上說，消費者均衡與廠商均衡可同時達成。但這種描述只具有分析意義，政府很難用這種分析模式計算出城市的“合理規模”。如，消費者的住房租金成本，企業的租地成本，實際上是土地市場供需競爭決定的，而其中一些消費者需求的偏好與影響廠商需求的技術等因素，均是變化莫測的。在較長的時間跨度里，收入水平、交通改善、境外移民壓力，是促成城市中心貶值、城市郊區化發展的重要因素，并對城市規模變化產生影響。如果引入基本不具有競爭性特點的城市公共部門的行為，更難以確定城市的“合理規模”。
盡管研究發現城市的“合理規模”遠不是一個工程技術問題那么簡單，但還是通過大量研究有了共識程度高的發現。大量企業集中在一個城市所產生的外部規模經濟（集中效應），主要是局部化的規模經濟，即與同類關聯產業高度集中有關，而與都市總規模無關。這表明，小城市可以是有效率、有活力的城市。
不同城市規模的利弊得失不能通過實驗方法確定，但可通過城市的歷史演變來分析城市規模變化與政府控制之間的關系。與歐洲相比，美國聯邦政府對城市規模不做控制，更不會用人口登記辦法和掌控城市建制設置的辦法來限制城市發展。實際情形是，美國在第二次世界大戰以后，幾個主要大城市的首位度降低，一大批中小城市得到迅速發展，全國各類城市的居民收入出現世界罕見的某種均等性。這個觀察結論的啟示是，政府不必去人為設定城市的“合理規模”，而應盡可能為要素在空間的自由轉移創造條件，使城市自行演化發展。這種發展模式帶來的結果無論從平等還是效率的角度看，都勝于人為對城市發展的控制。
（二）社會治理成本與最小城市人口規模的下限
不承認一個事實上的城市為城市，實際上也是變相地干預城市發展。那么，什么是一個事實上的城市？一個居民點的人口規模達到什么水平，可以被看作城市？在城市研究中，學者們很少提出或回答這個問題，但這不等于這個問題沒有意義。
在法理上，城市可以被看作一個社團法人，通常它應該有一個社團行動的權威機構，當這個社團擁有公共財政預算、民選議事機構、行政機構以及維護秩序的強制權實施機構時，這個社團就被看作擁有一個政府；這個社團所在區域可以被看作行政區，而如果這個行政區的人口密度達到一定標準，就可以被看作一個城市。
城市人口規模的上限很難確定。中國有一些世界級的超大型城市，其中有的是行政區劃意義上的城市，如重慶；有的是經濟意義上的城市，如深圳。還有的則兼有這兩種意義，如北京、上海，實際上可被看作都市區或緊密型城市群。但作為城鄉界定的研究，重要的是確定最小城市的底線規模標準；小于這個標準，可被看作鄉村，大于這個標準，則可被看作城市。
按人類學最新的研究成果，當人數在150人（Dunbar指數）以下時，不論是社群、公司、社會網絡，只要大家都相互認識，彼此可以互通消息，就不需要設立正式的權威機構，不需要制定正式的行為規范，一切公共事務可以通過約定俗成的規矩得到處理。這意味著，在150人以下的人類群體中，不必建立政府，自然也不必建立有強制力的公共預算。這個發現，可以幫我們形成這樣一個認識：大約小于150人的群體，可以在法律上設定為社團；也即沒有必要將一個合法小城市的人口規模的下限設定在150人以下。
那么，是不是大于150人的人群在人口密度達到一定程度以后，就可以承認為一個城市？應該不是。一個城市最直接的特征是一定區域里的人口總量大、密度高。總量的最小值與密度的合理值是下面需要討論的問題。
（三）最小城市的合理人口規模——公共財政可持續為約束條件
一個城市的主導產業通常不是農業，而如前所述，如果按工業企業的規模經濟為標準來設置城市，城市的規模會很不相同。一個數千人的人口聚落可能會產生有優勢的局部性規模經濟效益，但通常擁有這種效益的人口聚落會在數萬人以上。與經濟部門相比，一個城市的公共部門的結構與運行更需要穩定，因此，以公共預算為核心因素來考量一個小城市的人口規模下限，是一個較為可行的思路。
按照國際上較為通行的政府體系的功能定位，一個小城市通常只負責城市的市政設施維護、一般性的國民基礎教育、社會治安、環境衛生、城市基本文化活動以及常規性社會救助等。超出這些功能的其他功能由上級政府承擔。這種小城市的財政預算收入一般由財產稅支撐。按這個比較符合實際的構想，決定一個小城市最低人口數量可考慮以下因素：（1）維持小城市運轉的一個廣義的政府服務系統所需要的公務員（這里指凡領取政府財政支付的工資的所有人員）數量（C）。廣義的政府服務系統包括政府行政機構、民選議事機構、司法機構、社會活動服務機構以及其他市政活動支撐機構等。（2）公務員人均公共財政支出水平（F）。可以直接將國家的同類指標作為小城市的指標，以確保小城市的公共服務能力。（3）財產稅率。財產稅率可在1%-3%之間（R）。（4）國民人均擁有的可資征收財產稅的財產價值額（V）。此項包括居民的住房及占地的價值，工商企業的耐久性設施及占地等。某些小城市轄區內的農業用地以及為農業服務的耐久性設施通常享受免稅待遇，但其中的非農業經營設施（如鄉村旅游服務）可適用財產稅征收。
由以上因素，可大體推算出小城市的最低人口規模（S）：
S=［（C*F）/R］/V
以上元素所涉及的都是國民經濟活動的常規數據，其中可資課稅的財產價值額目前在中國沒有數據，但可以大致作出推算。例如，一般來說，在市場化國家，地租總量占國民收入的比重比較確定，多為8%左右，借助其他數據可以推算工商業所占土地的價值；資本與國民收入的比例也比較確定，資本總量中固定資本與流動資本的比例也比較確定，由此可以推算出耐久資本的價值總量。
這里不做詳細的數據精確性考量，經筆者大略推算，在中國目前條件下，如果財產稅作為小城市的主要稅種，且稅率為1%，則小城市的的人口規模下限為5萬；稅率為3%，人口下限則可以為1.7萬人。這是一個簡化的平均數分析，所以沒有涉及“最大化”的均衡問題。鑒于這個估算以公共預算可持續為約束條件，所以，在實行稅制改革的條件下，這種規模的小城市大略不會有負債，不需要搞“土地財政”，且城市居民的收入水平及富裕水平應該與社會平均水平接近。如果能改變區域經濟布局政策，抑制各類開發區的發展，鼓勵一批大型企業及機構進駐小型城市，它們的經濟活力是有保證的。
（四）最小城市的合理人口密度——居民心理健康為約束條件
關于城市的人口密度，經濟學與規劃學者均有大量研究，結論不盡一致。但研究者一般認為，在較大尺度的區域里，人口過密或過稀，都會對人的生存品質產生負面影響；在同樣人口密度下，人口布局也有不同方式，也會對人的生存品質發生影響。環境心理學對高密度居住環境與人的心理和生理惡變之間關系的研究表明，住在多層或高層住宅中的孩子，容易受到身心的影響。住在高密度住宅區內，會導致更強烈的擁擠感，容易產生“擁擠綜合征”。
另據筆者對一些城市人口分布的觀察，同樣的平均人口密度，可以有很不相同的居住品質。中國東部人口稠密區，城市的居民區占城市建成區的面積平均在26%左右，而國外大都市的同一指標約為45%。日本東京，城市建成區（不包括自然公園）占城市轄區總面積57.7%，住宅用地占城市建成區的面積59.2%，其中獨立住宅區（即獨棟房屋區域）占地比重33%，集合住宅（即樓房）占地比重26.2%。
在日本這樣一個算是典型的人多地少的國家，特別在東京這樣一個人口稠密的都市區，多數居民居然有獨棟房屋，實在令人感慨。個中奧秘在這里展開深入討論會偏離本文主題；這里只需要指出這樣一個事實：平均人口密度高的城市，只要有好的城市管理理念以及先進的規劃思想，居民可以有密度適當的居住區，可以住得舒服。具體說，1平方公里1萬人的平均人口密度，可以做到讓城市三分之二以上的家庭有獨棟房屋居住，而獨棟房屋是城市中產階層的重要的財富持有形態。當然，這個條件下的獨棟房屋不能是豪宅，不能出現美國中小城市特有的高比例的大宅大院。
（五）城鄉界定的法律規范
由上述討論，現在大體上可以提出一個界定城鄉的法律規范。
抽象地說，如果一定的、在空間上相對分立的區域的居民群體人數總量達到一定規模，且這個區域內一定面積的核心地帶的人口密度達到一定水平，這個居民群體就可以在多數人員愿意的條件下，按城市建制組成一個法人社團。這個城市按照國家法律，可隸屬于一定層級的政府轄區。
按前文討論意見，考慮到本文未做討論的目前中國的具體情況，中國最小城市的設立條件可以表述為：若一個區域的總人口規模達到5萬，且這個區域的人口稠密區地帶每平方公里的平均人口密度在8000人以上，總面積在4平方公里以下，并與所在地城市或人口稠密區處于相對分立的不連片的狀態，則可在這個地方設立一個城市。
在城市設立制度實施一個時期以后，上述規定可以放寬，例如，總人口規模可減少為1.5萬，人口稠密的核心地帶的面積可減少為1平方公里。進一步還可以由省級人民政府或人民代表大會自行決定設立城市的下限標準。
若合理地把城市看作是規模較大的點狀居民區，而不是把城市看作行政轄區，則包括全部小城市在內的城市范圍以外的區域，可被定義為鄉村地區。
三、城鄉分界形成的國際經驗
國際上并沒有成熟的、被人們普遍認可的城鄉界定準則，但這不是說在區域經濟管理中說沒有城鄉概念。如果概念的模糊不妨礙政策操作，人們可能不會自找麻煩去界定政策術語。在歐美發達國家，因為農業人口少，城鄉的分野比較清楚，針對農村人口的專業農民與非農民的分類區別政策可以直接按人口的職業性質去操作，不必將基本政策劃分為城市政策與農村政策兩個類別，更不必有“三農”這樣的模糊概念。在大量的涉及社會經濟管理的法律文件中，需要區別城市與農村的情形并不重要。甚至在他們的官方統計中，也只有很不重要的篇幅單獨涉及農村情況。盡管如此，歐美國家涉及城市設立、城鄉劃界的理論與政策還是值得我們注意。
（一）城市設置的自治制度基礎
在當代法制國家，自治原則被普遍實行。自治原則的要素，一是只要私人及私人機構能處理的事務，包括某些公共事務，最大限度地允許其自己處理。二是在向下包括的國家及各級地方治理系統中，公共事務最大限度地交由下一層級的公共機構或地方政府處理，只有不得不由上一級公共機構或政府辦理的事務，才由它們辦理。三是任何一級立法機構都具有立法權。四是不論什么層級的政府，在法律面前一律平等；下級立法機構制定法律只要不違反上位法，總具有合法性。上級政府也必須遵守下級政府制定的法律，除非經由憲法法院或上級法院裁定下級立法機構制定的法律不具效力。五是能不設公共權威機構的小型社區，盡可能不設公共機構。
現代法制國家一般不對城市的最小人口規模作出法律界定，但這不等于任意小的居民點會被當成一個城市。在筆者訪問美國衣阿華州時曾了解到一個很有意思的情況。該州規定，如果一個居民點的居民全體同意設立具有法人社團性質的共同體，且基礎設施達到一定標準，又經過州議會同意，法人團體的地位便得到允準。這個社團的法律地位與城市相當。曾經有一個人口較多的家庭向州議會申報這種法律地位，但沒有得到允準。應該說在絕大多數情況下，一定數量的居民群體不會隨意提出設立城市的要求，特別是居住分散的群體不會提出這種要求，原因應該是與城市設立以后的稅負增加有關。
（二）人口稠密區概念
國際上關于人口分布的討論中有一個“人口稠密區”（DID，Densely Inhabitant District）概念。如果人口總計5000人以上，且1平方公里面積上的人口密度超過4000人，即算作人口稠密區。在人口分布研究中，可以不論一個居民區是否擁有社團或城市的法律地位，這個概念已經具有研究的可操作性。符合這個要求的居民點，如果與毗鄰的類似居民區在空間上有一定分離度，這個居民點就可以被看作小型城市。從歐美國家的人口分布情況看，即使這種小城市也不可能太多。
美國各州對城市沒有統一的定義，而聯邦政府的統計部門也是從人口集中度來區別城市與鄉村。它的規定是將總量超過3000人，且人口聚落區的核心區1平方英里（約2.6平方公里）人口達到2500人以上的區域看作城市。
（三）鄉村的小型居民點概念
歐美國家城鄉分野的形成基本是一個自然過程。隨著城市化的逐步推進，農業專業化水平不斷提高，鄉村地區專業農戶的耕作面積越來越大，農戶居住也越來越分散。專業農戶的分散居住方便耕作，而脫離農業的居民集中到城市居住也可享受到城市的種種好處，但這種分類居住不能在短期內自然形成。農業迅速現代化的國家，專業農戶可能與其他非農業居民毗鄰而居。因為專業農戶的生產設備對土地使用有某種特殊性，例如，專業農戶的車輛與農機對道路的要求很不同于城市的要求。專業農戶的日常生產活動會給其他居民帶來負的外部性。政府按城市標準去建設基礎設施，也會降低投入的效益。于是，有的國家，如丹麥，有專門法規要求農場主的常住地必須是自己的農場。類似法規強化了鄉村地區居民分散居住的趨勢。
一些國家的“土地開發權轉移”（TDR，Transfer Development Rights）政策也促成了農場主居住的分散化。此概念最早起源于美國，是一種創新性的土地開發控制手段，其最早在紐約等大城市進行嘗試，后在其他地區得到推廣。因為地方政府的土地分區規劃政策限制了農業用地轉為建設用地的自由權利，等于剝奪了農業用地主人的發展權，可能造成業主的利益損失。補償的辦法是將業主的發展權資本化，允許他們出售給需要建設用地的投資者。這種能被資本化的土地面積由政府按一定規則予以核定，面積大小通常與農場的總面積有關。這種政策類似于中國政府實施的“增減掛鉤”試點政策。在這一政策之下，鄉村地區的農場主便減少了在自己土地上的非農業開發，使得農業區人口更加稀疏，以致鄉村地區多分布由一兩戶人家構成的小型居民點。
從筆者的初步觀察看，歐美國家至少部分鄉村地區的小型居民點處于某種“不完全政府”的“治理”之下。這些居民通過不同渠道來滿足自己對公共品的需求，并非處于一個架構標準的政府的管轄之下。典型情形如美國。教堂、學校、合作社等機構都可能為農區居民提供公共服務，縣政府則可能為他們提供基礎設施服務。他們在“選區”參加政治活動，而毗鄰的城市政府則可能承擔與選舉有關的服務事項。一定片區的農場主構成一個熟人社會，熟人彼此之間也可能提供某種公共服務，但如前述Dunbar指數所揭示的意義，在這種熟人社會結構中，可以存在某種秩序，也是某種服務，但卻沒有正式的公共權威，大家不需要為這個系統納稅。這種情形使得美國農場主一般具有保守主義的政治傾向，使其成為共和黨的政治基礎。這種政治傾向會加強農場主保護農場環境、反對政府干預的鮮明態度，這可以解釋為什么在美國這樣高度發達的國家，還會存在具有顯著的傳統色彩的鄉村社會。
我們由此受到的啟示是，解決所謂“城不像城，鄉不像鄉”的問題，不是一個簡單的事情。
四、與城鄉界定相關的若干現實問題及政策調整
由政府實行區別城鄉的合理的法定標準雖然重要，但并不意味著有了這個標準就容易解決涉及城鄉關系的其他問題。下面是幾個與城鄉劃界相關的值得討論的重要問題。
（一）關于城鄉人口均衡分布的一個簡化分析
城鄉人口分布狀況其實是宏觀意義上的城鄉邊界。在一定條件下，有沒有可能形成相對穩定的城鄉人口分布狀態？在理論上，這個可能性是存在的。
如果不考慮逆城市化中的人口流動問題，即把農村人口看作是專業農戶的居住區域，同時我們也不考慮農場主在城鄉之間的流動成本，不考慮農場主在非農領域的兼業，那么，城鄉人口均衡分布問題的考察就會比較容易。我們可以把農場看作一個廠商，把農業看作一個行業，廠商均衡與行業均衡就是一個普通的經濟學的最大化分析問題。
農場主是自我雇傭的一個廠商，他可以把城市的平均工資看作自己勞動的機會成本。在自由競爭狀態下，農場主會得到一個勞動機會成本獲得補償的、利潤率為零的長期均衡。如果利潤率不等于零，就會有農場主的退出或進入，直至均衡的形成。農場主勞動的機會成本能否得到補償，是一個可以轉化為利潤率大小的問題，即如果得不到補償，可以看作利潤率為負數，所以，農場主勞動成本得到補償，即農場主的平均勞動收入達到城市勞動者的平均水平（假設城鄉勞動者的質量無差異），是決定農戶是否轉換職業、是否在城鄉之間流動的主要因素。
基于上述認識，筆者選定一組數據，包括人均收入水平的增長、農戶規模經營的潛力、農產品價格變化、人口變動等，同時假設其他因素不變，則有如下結論：中國農戶人均年收入達到城市居民的水平，全國大約只需要約3000萬各類專業農戶；實現這個目標大約還需要25年左右。
逆城市化問題當然需要考慮。按美國的統計標準，農村人口的數量是農業人口的7倍。鑒于中國的政策環境以及本文前述假說，中國未來農村人口總量為農業人口3倍左右比較合適，即我們估計，未來中國城鄉人口分布相對穩定的情形，大約是農村人口9000萬戶左右，其余約3.3億戶為城市人口。每戶平均人口為3.5人，人口高峰期為4.2億戶。城市化率約為79%。
大略以中國現有農村自然村的分布格局為基礎，中國將來會有約500萬個小型專業農戶居民點，每個居民點大約平均5個專業農戶。其余農戶以及逆城市化人口會分布在規模較大、但又達不到城市設置標準的村落或居民區中。鑒于這種居民區不需要是Dungbar指數所反映的熟人社會，能夠大于150人，可以并需要設立公共權威機構，不妨假設這種居民區的人口規模可以達到目前中國村落的平均戶數，即340戶，則中國將來大約需要有約19萬個這樣的居民區或新型村莊。這意味著目前中國67%左右的行政村會消失或轉化為小型專業農戶居民點。
數據不可靠的精確分析，并不比數據簡單、但邏輯正確的簡化分析更靠譜。筆者不敢說以上分析的數據內容很可靠，但相信它作為一種趨勢的刻畫，應該是可信的。按這個分析，今后中國的新農村建設怎么搞，農村投資怎么把握縱深度，都是應該重新考量的。
（二）符合形成合理的城鄉治理社會政治平臺
本文前述分析已經包含了關于城鄉社會治理的某些政策調整涵義。筆者以為，以下改革是可以考慮的。
第一，可以考慮全面取消“市管縣”體制，建立“縣轄（小）市”體制。一個縣可以下轄多個小城市。同時可考慮將農業比重大的縣做適度合并，提高縣域經濟的總規模。特大型城市可以歸中央直轄，一般大中城市與下轄小城市的縣為同一級行政區，歸省統轄。
第二，在縣域內，其下轄的小城市以外的鄉村地區可建立多樣化的治理方式，如農民自治體、農業管理區、村莊社團等，且一并歸縣級政府直接統轄，不能劃歸小城市統轄。
第三，小城市、農民自治體或村莊社團的設立，可嘗試實行“申請核準制”。有了明確的小城市設立的法律規范以后，可以由一定區域的居民按一定程序向省級人民代表大會提出設立城市的要求，由其核準后正式設立。鄉村地區的居民可以向縣級人民代表大會提出設立農民自治體或村莊社團的申請，由后者核準后正式成立。
（三）城鄉劃界的發展權問題
城鄉關系的變革，特別是土地分區規劃的實施，必然涉及“發展權”的保護及受損補償問題。這種情形主要發生在農區劃分的規劃管理實踐中，其中農民或者農地的主人通常認為自己的土地被限制在農業用途上，形成了權利的犧牲。這被看作對“土地發展權”的侵犯。這種判斷自然有合理性。有學者主張按機會成本補償農民的損失，體現了市場化改革的意圖，值得重視。
前文已經介紹了美國解決發展權受損補償問題所實行的“土地開發權轉移”政策，筆者以為是行之有效的。但筆者總體上認為這個問題不是像人們想象的那么嚴重。
合法規劃權是節省交易成本的一種制度安排，不免與市場定價不完全匹配。其中的技術難題是對“外部性”的計量很困難。需要注意，即使在市場化條件下，即政府不做任何土地分區規劃，每個土地業主的等量土地所承載的“發展權價值量”并不相等，因為非農產業對建設用地的需求是有限的，且這種需求往往追求集聚效應，大部分農村土地業主得不到“發展權”的價值實現的機會。從社會平等的意義上說，少數農民的“發展權”變現，是一種工商業進步的效果溢出，這種效果在所有農戶之間做適當的平均分配是公正的。發展權可以通過“交易”，在一定程度上體現效率。但交易的“底價”及數量與規劃有關。一個農場上，可能只有一定的面積進入發展權交易系統，更多的土地則不能交易，且政府不予補償。這種情形，在性質上可能與“完全市場”的作用并不矛盾，因為即使市場作用，也不會到處去占用農田建立城市。基于這種認識，筆者以為，中國現行城鄉建設用地“增減掛鉤”試點可以在更多引入市場機制后，在農村全面實施。這個改革實施以后，農村景觀將會發生較大變化，將為實現“城市像城市，農村像農村”的愿景增添動力。
注：本網上傳時刪去了原文注釋。
（作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員,研究領域:農業經濟學、農村制度變遷問題,著有《駐足邊緣》等）
中國鄉村發現網轉自：《學術月刊》2015年第06期
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