通過走群眾路線讓農村公共產品供給項目落地，是一項基礎性工程。面對“空心化”的農村，政府應該適當淡化資金撥付部門的意志，改變目前項目制中清一色的由上而下指定項目任務的做法，而相應增設由下而上提出在地的差異化需求項目，將政府向農村供給具體的公共產品的過程鍛造成推進農村社會建設的可靠途徑，將推動農村社會建設作為最迫切、最重要、最大宗的農村公共產品供給。
時至今日，從中央財政到地方財政，財政預算中包括農村公共產品供給的涉農資金逐年增加，數額不可謂不巨，但資金使用的績效卻不如人意。我們需要探究導致績效不佳的原因何在。
說到原因，人們首先會想到“挪用”的問題。的確，來自上級政府的涉農資金在撥付農村的過程中難免存在“跑冒滴漏”的現象。但在我看來，主要的原因在于農村社會的治理體系不夠健全。對當下的農村來說，最缺的不是做事情所需要的資金，而是做事情所需要的可以自組織起來的在地群眾。如果有資金而缺乏可以自組織起來的在地群眾，那么，在地群眾就很難形成需求的共識，也很難真正去共享公共產品。而撥付農村的涉農資金就猶如進入一個漩渦，錢是花出去了，但可能只是在水面冒了一個泡就不見蹤影了。在此問題上，絕非有錢就可以任性。
筆者曾以“無主體熟人社會”這一概念揭示農民工輸出地的廣大中西部地區(qū)“空心化”農村的社會狀況。“無主體”是指作為農村社會主體或者主要活動角色的中青年常年不在村，鄉(xiāng)村雖然還是聚居社區(qū)，鄰里之間雖然還是抬頭不見低頭見的老熟人，但其社會運作機制及個人的行為邏輯已經不同于熟人社會了。如在熟人社會里，村落輿論可以形成壓力，個人顧忌面子，社會資本可積累。而在無主體熟人社會里，村落輿論失靈，面子跌價，社會資本離散。社會學家帕森斯的社會系統(tǒng)理論認為，具備足夠數量的行動者作為系統(tǒng)的組成部分，乃是社會系統(tǒng)內部整合及社會系統(tǒng)和文化模式之間整合的必要條件之一。否則，便有可能無法維持系統(tǒng)的均衡而呈現病態(tài)。今天“空心化”的農村社會其實就是一個病態(tài)的熟人社會，即“無主體熟人社會”。
農村“空心化”的實質就是工業(yè)化、城市化對農村人財物的持續(xù)不斷的吸納與吞噬，從而導致農村社會的解體、人際關系的離散、社會資本的流失，農村社會失去了自我組織、協調、行動的能力。所以，雖然我們一直強調“政府主導、農民主體”的原則，要求各級政府充分尊重農民的主體地位，發(fā)揮農民的積極性和創(chuàng)造性，但在農村公共產品供給過程中，政府主導和農民主體的關系一直未能處理好。這不僅因為基層政府行政越來越囿于科層體制，不能深入基層發(fā)動群眾，還因為農村“空心化”，農民失去了被發(fā)動的意愿及自組織的能力，也就是說，是農民主體本身出現了問題。既然農民不好發(fā)動，那就另起爐灶、體外循環(huán)。政府為了急于求成出政績，于是便有了“項目制”的出籠。
項目制是指政府運作的一種特定形式，即在財政體制的常規(guī)分配渠道和規(guī)模之外，按照中央政府意圖，自上而下以專項化資金方式進行資源配置的制度安排。項目制的核心在于用項目獎勵來引導、調動、激勵下級政府與項目承包者，包括非政府的企業(yè)或者個人，政府間的分配資金越來越依靠項目的方式進行。例如，新農村建設即包含了不少道路、河道、綠化、社區(qū)建設等項目。今天，地方政府和眾多村莊都在積極跑項目、抓項目、包項目，形成了足可與招商引資媲美的項目進村熱潮。項目制規(guī)模巨大，涉及面廣，已經成為農村公共產品供給中的主要機制。
關于項目制的評價，目前褒貶不一。有觀點認為中國社會和治理的關鍵機制已經從之前的單位制轉型為項目制，這種轉型代表了治理的現代化、專業(yè)化和技術化。另一種觀點則認為，項目制其實是逐利價值觀下形成的權錢結合，使社會越來越不公平，亟需警惕和改革。
那么，農村公共產品供給過程中的項目進村，究竟會帶來怎樣的后果?
當我們說到今天中國農村社會變遷的時候，大多只注意到農村的“空心化”，其實，另外一種變化同樣重要并且不容忽視，那就是農村的貧富懸殊、階層分化。在一個階層分化的農村社會里，在一個贏者通吃的競爭性社會機制里，農村里的富裕階層不但擁有經濟資本，還擁有社會資本、文化資本和政治資本，從而成為政府眼中的農村精英。當我們說發(fā)動社會力量依靠社會力量的時候，這個社會其實并非農村社會中的全體村民，而只是極少數的農村精英。依靠社會與發(fā)動群眾在字面上貌似相差無幾，其實體現了兩種不同的立場、不同的工作作風和工作方法，即究竟是依靠少數精英，還是依靠絕大多數非精英的群眾。今天，農村精英成了政府在推進項目進村過程中重要的項目投標者和承接者，這也被稱為精英俘獲。在政府項目依靠精英，同時精英也善于與政府項目合作的局面下，形成了農村社會里日益固化的權力結構、利益鏈條以及對一般群眾的排斥機制。所以，一項利民的農村公共產品供給工程，在以項目制落地實施的過程中，可以完全以市場化機制運作，而與大多數一般群眾不相干。
因為農村“空心化”、群眾發(fā)動難而不得不采取項目制的方式向農村供給公共產品，無奈農村已經是一個階層分化的農村，進村的項目為農村精英俘獲之后反而進一步擴大了農村社會的階層分化，使農村社會結構更加固化。那么，農村公共產品有效供給的問題果真只能是一個不斷陷入惡性循環(huán)的無解的問題嗎?
打破這個惡性循環(huán)的關鍵，就在于開展農村社會建設。如果說政府加大力度向農村供給公共產品是建設農村的治標之舉，那么，重建農村社會應該列為農村建設的治本之策。農村社會恢復生機了，回到常態(tài)了，也就可以真正動員群眾依靠群眾，有效開展一系列的農村公共產品供給。
對政府來說，找到農村社會建設的抓手至為重要。面對“空心化”的農村，政府應該并且可以將其從外部向農村輸入資源作為開展農村社會建設的重要抓手，只不過應該適當淡化資金撥付部門的意志，降低由中央政府各部委指定專門用途的項目比例，改變目前項目制中清一色的由上而下指定項目任務的做法，而相應增設由下而上提出在地的差異化需求項目。同時，政府在項目落地的過程中，改變工作方法，變依靠社會、青睞精英為依靠群眾、發(fā)動群眾。從深入群眾，了解群眾需求，引導群眾形成需求共識，到發(fā)動群眾獻計獻策，參與項目施工、驗收以及項目完工后的日常管理，自始至終奉行群眾路線。這樣，一個農村公共產品供給項目的落地，就是農村社會的一樁公共事務，它會有效增加“空心化”農村村民的互動，拓展“空心化”農村社會生活的公共性，松動農村社會的階層固化。
通過走群眾路線讓農村公共產品供給項目落地，看上去要比依靠精英更為費時費力，可是社會建設本來就是一項日積月累的需要投入繪畫繡花般工夫的漫長的基礎性工程，既等不得，也急不得。農村的社會建設并不是可以由上而下地以行政手段在農村建立一些徒有其表的空殼化組織，而是尊重群眾自身的要求和農村社區(qū)的需要，通過社區(qū)事務的帶動和社區(qū)成員的參與互動，有機地萌生社區(qū)的合作團體，重現農村草根社會的蓬勃氣象。
目前，在農村“空心化”、階層分化以及項目制盛行背景下的公共產品供給，事實上存在諸多悖論。跳出悖論的不二法門是重返群眾路線，將政府向農村供給具體的公共產品的過程鍛造成推進農村社會建設的可靠途徑，將推動農村社會建設視為最迫切、最重要、最大宗的農村公共產品供給。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現網轉自：學習時報2015年9月3日
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