鄭各莊的城鎮化是在體制外運行的“村中城”典型，是農村工業化的必然產物，其縮小乃至消除城鄉差別的經驗可以也應該能復制
財新《新世紀》周刊2014年21期刊載記者汪蘇、任波采寫的《一個村莊的寓言》，詳細報道了北京市昌平區北七家鎮鄭各莊村“主動城鎮化”的過程和變遷。鄭各莊村國內外聞名，2014年2月，在北京市整頓“小產權房”中，該村拆除了36座“別墅”，引起社會各界與媒體的強烈反響。通過對“鄭各莊現象”的透析，思考中國城鎮化的道路以及與農民的關系問題，十分必要。
一、鄭各莊的城鎮化叫“主動城鎮化”也好，叫“農民自主城鎮化”也好，是在根深蒂固的城鄉二元結構體制下具有突破性的一項創舉，走出一條與政府主導的城鎮化不同的新型城鎮化道路。
計劃經濟體制下的城鎮化，是由地方政府將農民集體所有的土地，用“低進高出”辦法，即以行政手段用低的價格將農民的土地強行收為國有，然后以高的價格出售給房地產開發商，從而獲得巨額的差價收入，“以地生財”，成為地方財政收入的重要來源，而農民未能同步實現市民化。農民為了生存，不得不離土離鄉進城當農民工，成為城市建設與服務業的主力軍，而其身份仍為農民，即由原來的“世襲農民”變為“兩棲農民”，不能享受與市民同等待遇，實際上處于“二等公民”地位，出現了城市中新的二元結構，形成重大的社會問題。
以這條城鎮化的道路提高城鎮化率，是以侵犯和犧牲農民土地權益為代價的，引起農民的強烈不滿。前不久，山東省青島市平度市某村土地被征為國有并轉給開發商，引起農民不滿發生放火燒死人的事件，觸目驚心。該村征收農民的土地補償金每畝為30萬元，其中農民所得僅為3萬元，而售給開發商則為265萬元。
全國城鎮化中的土地出讓金逐步大幅增加，2009年為1.4萬億元，2013年竟高達4.1萬億元。黨的十八屆三中全會提出允許農村集體經營性建設用地在符合規劃與用途管制的前提下可以進入城市市場與國有土地實行同權同價的政策，為農村集體所有土地進城開了個口子，有所進步，但仍然不足以形成城鄉統一的建設用地市場。并且，全會政策仍有待落實。
在這種歷史背景下各地有些村莊，特別是城市郊區的村莊，由于“異軍突起”的鄉鎮企業發達，走出一條新型工業化的道路，在推進農村工業化過程中，相應地出現了一批新型的小城鎮，被人稱之為“農民城”。最早出現的典型是浙江省溫州市的龍港鎮，被譽為“天下農民第一城”。與此同時，有些村辦企業發達的村莊也形成小城鎮，被譽為“中心城鎮”。這些村莊為破除城鄉二元結構，實現城鄉一體化，走出一條新型城鎮化道路，創造了寶貴的經驗。
鄭各莊的“主動城鎮化”是這一批村莊中的突出典型。它依托首都區位優勢，從1996年起，利用集體所有的建設用地，由村委會組建的宏富集團統一經營房地產業，推進城鎮化，創辦和引進了96家企業，提供了1.3萬個就業崗位，創造產值95億元。全村人口由原有的1500人增加到3.5萬人。該村的孩子從幼兒園到上大學的學費都由村里負擔。70歲以上的老人除免費住“養老公寓”外，每月還有2000元的生活補貼。全村建成108座住宅樓，建筑面積達百萬平方米，其中村民與外來就業者占44%，對外銷售收入為20億元。每戶村民享有290平方米的住房，人均70平方米，每平方米房價為600元。宅基地由村統一經營，以每戶0.7畝計算，每戶補償40萬元。全村仍有1105人為農民身份，全部為集團股東，其中有415人在公司任職。2012年村民人均收入59800元，其中25.6%來自工資性收入，35.4%來自股份分紅收入，5.2%來自土地租金收入，每畝由500元提升為1萬元，13.2%來自集體支付的社會保障收入，20.5%來自房屋出租收入。全村的基礎設施、公共服務、社會保障等達到甚至超過全市市民的平均水平。全村形成科技、教育、旅游、商貿等多功能的實體，建有溫都水城、國際大廈、國際酒店、奧運會服務等現代設施，還承接了北京郵電大學、中央戲劇學院外遷校址。2013年宏富集團納稅近3億元，稅后利潤4億元。這一切充分說明，農民不僅能造田，還能造廠，更能造城。當年“包產到戶”同樣是事后得到政策、法律承認。這些實踐和創造體現了農民自下而上的意愿和創造性，充分體現了農民的智慧、勇氣和富有生命力的文化基因。尊重農民的意愿和選擇，應該是第一原則。
二、鄭各莊的“主動城鎮化”是以農民集體所有土地為依托的。土地是農民共同所有最大的資產，具有巨大的開發潛力。鄭各莊村原有土地4331畝，目前還保留農業用地73畝，土地出租給宏富集團統一經營，把集體所有的土地承包權通過股份形式落實到每家農戶身上，獲得租金與分紅的財產性收入。農民既是勞動者，又是有產者；既是村民，又是股東；既有工資性收入，又有財產性收入。這部分財產性收入占總收入的35.4%，比全國平均高出10倍以上。把土地“農轉非”的增值效益與農民的收入緊緊地聯結在一起，有力地增強了農民的向心力與凝聚力，是集體經濟產權制度的重大改革，創造了集體經濟產權的有效實現形式。農民除了在經濟上得到好處外，還能直接行使當家作主的權利，真正體現了以人為本的科學發展觀，符合黨的十八屆三中全會提出賦予農民更多財產權的要求。
鄭各莊的“主動城鎮化”，城鎮化率已達到很高的水平，最為突出的是這種城鎮化避免了政府與農民的征地矛盾，使政府的“以地生財”變為農民的“以地生財”，不但沒有出現“低進高出”損害農民權益的問題，而且城鎮化的成本是由農民集體承擔的，沒有使用國家一分錢，建設起一座欣欣向榮具有活力的現代化小城鎮，提高了城鎮化率，同時還從體制上抑制了官員“尋租”的腐敗行為。
三、鄭各莊的實踐，為研究有中國特色社會主義新農村提供了樣板。鄭各莊在發展過程中不斷探索和創造符合農民根本利益的機制，能夠增強集體經濟內部的合力與活力。中央提出建設社會主義新農村的要求——生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔、管理民主，鄭各莊已基本實現，順應了農民致富的心愿，免除了農民的后顧之憂，為促進社會和諧奠定了堅實的基礎。
引發非議的是未經規劃部門批準而建設出售的“小產權房”。須知，鄭各莊啟動“小產權房”建設，早在北京市城市規劃發布之前若干年。并且，“小產權房”違規違法有復雜的成因。若一概否定，是不可取的，也難為人們所接受，且會造成重大的經濟損失。農村改革的實踐經驗和規律，這種自下而上的改革大體經歷了解放思想——群眾創造——專家總結——領導認可——政府規范的過程。農民的創造總是有非議的，如土地的包產到戶，異軍突起的鄉鎮企業，進城的農民工，民主政治的村民自治等，都曾受到各種非議、責難以及原有體制的約束障礙。雖然在改革開放中出現了一些需要加以規范的問題，而不能以此為據予以否定。
四、鄭各莊的經驗能否復制？鄭各莊的城鎮化是與傳統城鎮化不同的新型城鎮化，也可說是城鎮化的“雙軌制”，是在體制外運行的“村中城”典型，是農村工業化的必然產物。我認為符合經濟規律特別是在消除城鄉二元結構，縮小乃至消除城鄉差別具有普遍意義的經驗可以也應該能復制。
但由于它處于首都郊區的區位優勢，其他地方是不具備的，在產業化選擇與土地轉型上是不能照搬的，需要采取因地制宜的方針，從當地的實際出發創造自己的經驗。
值得研究的問題包括：一是城鎮化與農業現代化的關系，城鎮化無疑是要占用土地的，尤其是城市郊區的土地更為珍貴。鄭各莊原有4000多畝土地中留下農用土地只有70多畝，在工業化與城鎮化過程中如何同步實現農業現代化，是需要研究的。二是有的專家提出在城鎮化中提高容積率是很重要的。三是如何更好地保護生態環境，實現經濟、社會、、文化、生態的良性循環，也值得在發展規劃中加以重視。四是把土地增值收益全部留在農村，農民如何分享土地的增值效益，實現“水漲船高”，更多地增加農民收入，在總結實踐經驗的基礎上加以規范。五是為解決貸款抵押問題，中央今年的一號文件已有明確規定，需要落實，不要將集體所有的土地國有化。六是在組織結構上除有黨的基層組織、經濟合作組織、村民自治組織外，有宏福集團負責土地與企業的經營，而黃福水身兼數職，如何實現職責分工清晰、高效運作、民主管理，需要從制度上加以完善。黃福水又是北京市連續三屆的人大代表，為難之處，不言而喻。他在談到接班人時表示宏福集團絕對不能家族化，要市場化、社會化，他不做集團的控股大戶，是值得稱贊的。
鄭各莊的實踐告訴我們：實現兩個一百年的中國夢，重點在農村，難點在農村，希望也在農村。
（作者為農業部原政策法規司司長）
中國鄉村發現網轉自：財新網
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