從制度和治理結構層面深刻認識和把握農民問題
涉農腐敗是農村社會治理結構問題的重要表征之一。預防和根治涉農腐敗，必須深刻認識和把握農民問題。如果缺乏對農民問題的理解和把握，就很難認清和解決涉農腐敗。農民問題可以從以下兩個基本層面去理解和把握：
一方面是從制度結構層面看，農民受制于兩個基本的制度約束，一個是傳統城鄉二元體制的約束，另一個是傳統集體所有制的約束。傳統城鄉二元體制是關于城鄉關系的制度安排，其實質是取消農民的自由遷徙權，限制農民進城，將農民排斥出城市，從而剝奪農民的平等權利和自由選擇的權利；傳統集體所有制是關于農村財產的制度安排，其實質是廢除農民的個人財產權，限制農民出村，將農民固定在農村，從而剝奪農民的財產權利。解決上述制度結構問題，需要深化改革，推進制度現代化。
另一方面是從治理結構層面看，農民面臨兩個基本的治理怪圈，一個怪圈是“委托代理異化”，凡是對老百姓有利的政策往往在基層得不到及時有效的貫徹落實，上有政策、下有對策的現象比較普遍；而對老百姓不利的政策往往在基層得到強有力的推行，一些“上面一針眼、下面斗大風”的現象比較普遍。另一個怪圈是“官治自治失衡”，越是鄉村自治失效，就越是強化各級政府對鄉村的官治，而越是強化官治，鄉村的自治就越失靈。解決上述治理結構問題，同樣需要深化改革，推進治理現代化。
涉農腐敗：鄉村政治生態的“霧霾”
進入21世紀以來，為解決日益嚴重的“三農”問題，國家堅持“多予、少取、放活”的方針，明顯加大了強農、惠農、富農的政策力度。同時，隨著城鎮化的快速發展，農村集體土地快速增值，農村資金、資源、資產數額不斷增大。但由于鄉村治理體制機制建設既滯后于國家實行強農、惠農、富農政策的要求，又滯后于工業化、城鎮化快速發展的形勢，致使涉農腐敗怵目驚心，“小官巨腐”頻繁發生。
在被查處的“小官巨腐”案件中，北京海淀區西北旺鎮皇后店村會計陳萬壽挪用資金高達1.19億元、延慶縣舊縣鎮農村經濟經營管理中心原主任袁學勤挪用公款2400萬元、朝陽區孫河鄉原黨委書記紀海義在征地拆遷等建設中利用職務之便受賄9000萬元等等。2015年1至9月北京市紀檢監察機關立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。全國各地農村也大都存在“小官巨腐”問題。
當前比較突出的涉農腐敗現象，從根本上說，暴露了國家和鄉村治理結構存在嚴重缺陷，折射了鄉村政治生態的“霧霾”。筆者在農村調研中曾多次遇到農民傾訴，說現在中央惠農政策好是好，可是農民沒有真正享受到，中央給農民的錢，很多被一些鄉村干部貪污了，與其這樣，還不如國家干脆取消各種惠農政策，免得鄉村干部中飽私囊。農民這些比較激動的心聲，讓人深思，發人深省。
涉農腐敗侵蝕和消解國家治理目標和意愿
市場化改革以后，人的價值觀念發生了錯位，人性中貪財、自私、逐利的弱點得到了空前強化。習近平總書記曾在河北省阜平縣龍泉關鎮顧家臺村調研時說：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項被截流和挪作他用，和救災款被挪用一樣，那是犯罪行為。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因貪污公款被查后理直氣壯地反問：“我當村干部不就是為了撈兩個嗎？這怎么還違法了？”可見，在鄉村部分基層干部中“不義之財君莫取”的古訓底線已經失守，不擇手段牟取私利已公然大行其道。
要使國家好的公共政策得到及時有效的貫徹落實，避免“政令不出中南海”，的確需要推進治理體系和治理能力現代化。雖然地方基層政府都是國家的代理者，但地方基層政府都是自利型的“經濟人”，有其自身的強烈利益訴求，面對中央的委托要求，他們往往在考量自身利益的基礎上進行選擇性執法，甚至徇私枉法。“上有政策、下有對策”恰恰出自于地方基層政府遵循自利型“經濟人”的自我選擇。官員代理人背離了民眾委托人意愿，甚至拋棄委托人自立為王、自行其事，恰恰又是傳統官僚體制難以擺脫的治理陷阱。在這種治理陷阱中，百姓與國家之間被層層官僚阻隔，最下層的百姓與最上層的國家之間缺乏制度化的直接聯系，國家的治理目標和意愿往往被地方基層的官僚腐敗侵蝕和消解。
以治理精細化重塑鄉村政治生態
我國涉農腐敗現象折射了我國在現代國家構建中的缺陷，最典型地暴露了社會治理結構的滯后和社會治理的粗放。粗放的社會治理難以取得良好的治理成效。治理涉農腐敗問題，需要在加強民主政治建設中，以社會治理精細化的理念和方式代替以往粗放式和經驗化的社會管理思維和方式。
社會治理精細化要以黨章和憲法為總依據，加強一系列具體的制度體系建設，以預防涉農腐敗。一個國家要想使公民享受到執政黨提出的為民服務宗旨和憲法規定的公民權利，就必須建設能夠落實和保障公民權利的一系列制度體系，并依法、公開、公正地執行制度。賦予和保障公民基本權利，是落實執政黨為人民服務宗旨的最主要實現形式。在國家制度建設中，關鍵是要圍繞兩條主線展開，一條主線是緊緊圍繞“把權力關進制度的籠子里”，加強規范、制約和監督公共權力方面的制度建設；另一條主線是緊緊圍繞“保障人民當家作主和自由幸福”，加強規范、維護和實現公民權利方面的制度建設。
最近，中央頒布實施了新的《中國共產黨紀律處分條例》，其中明確規定了執政黨黨組織和黨員違反廉政紀律行為的處分、違反群眾紀律行為的處分等具體內容，這是執政黨從嚴約束黨組織和黨員的重要制度建設成果。在國家層面，還應當對腐敗專項立法，將涉農腐敗行為納入國家法律框架之中，依法懲治涉農腐敗。在執政黨和國家層面，要同步加強約束權力、保障權利的制度體系建設，扎緊權力的籠子，規范權力的運行，劃定權力的邊界，同時拓展權利的空間，暢通權利的行使，維護權利的尊嚴。
遵守制度、執行制度、按制度辦事，是社會治理精細化的內在要求
在涉農腐敗案件中，有很多情況并不是缺乏相關黨紀和國法的規定，而是黨紀國法沒有得到真正的貫徹執行，在執紀執法上存在失之于寬、失之于松、失之于軟的普遍問題。習近平總書記指出，“有了好的制度如果不抓落實，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會成為稻草人、紙老虎。要強化制度執行，加強監督檢查，確保出臺一個就執行落實好一個”。一些涉農腐敗現象之所以沒有得到應有的查處，有的是“上梁不正下梁歪”，上級部門和領導帶頭腐敗，比下級的腐敗有過之而無不及；有的是相互勾結，官官相護，形成腐敗利益共同體，串成一根腐敗繩子上的螞蚱；有的是貪臟枉法，選擇性執法，顛倒是非、愚弄百姓。古人語：“廢一善則眾善衰，賞一惡則眾惡歸。善者得其佑，惡者受其誅，則國安而眾善。”如果國家對腐敗分子不予懲處，反將良善之人關入監牢，就不是懲惡揚善，而是懲善揚惡，那么社會風氣的敗壞將一泄千里。政治生態如同自然生態一樣，一旦受到嚴重污染破壞，必將禍害久遠，非一時之功所能奏效。
讓農民群眾參與到監督涉農腐敗案件中來，是推動社會治理精細化的強大動力
涉農腐敗是發生在農民群眾身邊的腐敗，對農民群眾的切身利益損害最大。農民群眾對涉農腐敗現象感觸最深，對涉農腐敗也最痛恨。根治涉農腐敗，必須發揮農民的積極性、尊重農民的主體地位，保障農民當家作主的權利，形成農民群眾監督腐敗、檢舉腐敗、參與治理腐敗的良好制度環境。
首先，要處理好權力組織、資本組織與農民組織的關系。現代社會是一個高度組織化的社會，而中國農民的組織化程度卻相當低下。缺乏組織的農民，無法與強勢的政府和強勢的市場進行公平、對等的博弈，甚至不能與其他社會組織進行平等的博弈。要允許和規范農民在法律的框架內建立維護農村集體和農民自身正當利益的農民組織，提高農民的組織化程度。在這方面東亞綜合性農協的基本經驗值得借鑒。其次，要處理好官治與自治的關系，提高和保障農民群眾對社區公共事務的自治權利和自治能力。重新劃分官治與自治的邊界，明確官治與自治的職責，推行農村政經分開、政社分開，強化村莊自治功能，保障和實現農民群眾在社區公共事務中的知情權、參與權、表達權、監督權。再次，要處理好經濟建設與社會建設、政治建設的關系。雖然經濟基礎決定上層建筑，但上層建筑也反作用于經濟基礎。過去，我們把主要精力用在經濟建設上，而對社會建設、政治建設明顯重視不夠，造成農村整個社會結構的失衡。在一個社會結構嚴重失衡的社會里，不可能有善治。推進鄉村治理精細化，必須把農村的社會建設、政治建設提上更加重要的日程。要在法治的軌道上，全面深化農村社會體制和政治體制改革，一點一滴地加強社會建設和政治建設，鼓勵發展多元社會組織，重新激發社會活力，調動農民群眾伸張正義、反對腐敗的主動性和積極性。
（作者系北京市農村經濟研究中心研究員）
中國鄉村發現網轉自：《國家治理》周刊
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