從制度和治理結(jié)構(gòu)層面深刻認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)民問(wèn)題
涉農(nóng)腐敗是農(nóng)村社會(huì)治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題的重要表征之一。預(yù)防和根治涉農(nóng)腐敗，必須深刻認(rèn)識(shí)和把握農(nóng)民問(wèn)題。如果缺乏對(duì)農(nóng)民問(wèn)題的理解和把握，就很難認(rèn)清和解決涉農(nóng)腐敗。農(nóng)民問(wèn)題可以從以下兩個(gè)基本層面去理解和把握：
一方面是從制度結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民受制于兩個(gè)基本的制度約束，一個(gè)是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制的約束，另一個(gè)是傳統(tǒng)集體所有制的約束。傳統(tǒng)城鄉(xiāng)二元體制是關(guān)于城鄉(xiāng)關(guān)系的制度安排，其實(shí)質(zhì)是取消農(nóng)民的自由遷徙權(quán)，限制農(nóng)民進(jìn)城，將農(nóng)民排斥出城市，從而剝奪農(nóng)民的平等權(quán)利和自由選擇的權(quán)利；傳統(tǒng)集體所有制是關(guān)于農(nóng)村財(cái)產(chǎn)的制度安排，其實(shí)質(zhì)是廢除農(nóng)民的個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)，限制農(nóng)民出村，將農(nóng)民固定在農(nóng)村，從而剝奪農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。解決上述制度結(jié)構(gòu)問(wèn)題，需要深化改革，推進(jìn)制度現(xiàn)代化。
另一方面是從治理結(jié)構(gòu)層面看，農(nóng)民面臨兩個(gè)基本的治理怪圈，一個(gè)怪圈是“委托代理異化”，凡是對(duì)老百姓有利的政策往往在基層得不到及時(shí)有效的貫徹落實(shí)，上有政策、下有對(duì)策的現(xiàn)象比較普遍；而對(duì)老百姓不利的政策往往在基層得到強(qiáng)有力的推行，一些“上面一針眼、下面斗大風(fēng)”的現(xiàn)象比較普遍。另一個(gè)怪圈是“官治自治失衡”，越是鄉(xiāng)村自治失效，就越是強(qiáng)化各級(jí)政府對(duì)鄉(xiāng)村的官治，而越是強(qiáng)化官治，鄉(xiāng)村的自治就越失靈。解決上述治理結(jié)構(gòu)問(wèn)題，同樣需要深化改革，推進(jìn)治理現(xiàn)代化。
涉農(nóng)腐敗：鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”
進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，為解決日益嚴(yán)重的“三農(nóng)”問(wèn)題，國(guó)家堅(jiān)持“多予、少取、放活”的方針，明顯加大了強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策力度。同時(shí)，隨著城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，農(nóng)村集體土地快速增值，農(nóng)村資金、資源、資產(chǎn)數(shù)額不斷增大。但由于鄉(xiāng)村治理體制機(jī)制建設(shè)既滯后于國(guó)家實(shí)行強(qiáng)農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)政策的要求，又滯后于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化快速發(fā)展的形勢(shì)，致使涉農(nóng)腐敗怵目驚心，“小官巨腐”頻繁發(fā)生。
在被查處的“小官巨腐”案件中，北京海淀區(qū)西北旺鎮(zhèn)皇后店村會(huì)計(jì)陳萬(wàn)壽挪用資金高達(dá)1.19億元、延慶縣舊縣鎮(zhèn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)經(jīng)營(yíng)管理中心原主任袁學(xué)勤挪用公款2400萬(wàn)元、朝陽(yáng)區(qū)孫河鄉(xiāng)原黨委書記紀(jì)海義在征地拆遷等建設(shè)中利用職務(wù)之便受賄9000萬(wàn)元等等。2015年1至9月北京市紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)立案1399件，其中查處“小官貪腐”329人。全國(guó)各地農(nóng)村也大都存在“小官巨腐”問(wèn)題。
當(dāng)前比較突出的涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象，從根本上說(shuō)，暴露了國(guó)家和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，折射了鄉(xiāng)村政治生態(tài)的“霧霾”。筆者在農(nóng)村調(diào)研中曾多次遇到農(nóng)民傾訴，說(shuō)現(xiàn)在中央惠農(nóng)政策好是好，可是農(nóng)民沒(méi)有真正享受到，中央給農(nóng)民的錢，很多被一些鄉(xiāng)村干部貪污了，與其這樣，還不如國(guó)家干脆取消各種惠農(nóng)政策，免得鄉(xiāng)村干部中飽私囊。農(nóng)民這些比較激動(dòng)的心聲，讓人深思，發(fā)人深省。
涉農(nóng)腐敗侵蝕和消解國(guó)家治理目標(biāo)和意愿
市場(chǎng)化改革以后，人的價(jià)值觀念發(fā)生了錯(cuò)位，人性中貪財(cái)、自私、逐利的弱點(diǎn)得到了空前強(qiáng)化。習(xí)近平總書記曾在河北省阜平縣龍泉關(guān)鎮(zhèn)顧家臺(tái)村調(diào)研時(shí)說(shuō)：“我非常不滿意，甚至憤怒的是扶貧款項(xiàng)被截流和挪作他用，和救災(zāi)款被挪用一樣，那是犯罪行為。”2014年8月，湖南湘西自治州吉首市一名村干部因貪污公款被查后理直氣壯地反問(wèn)：“我當(dāng)村干部不就是為了撈兩個(gè)嗎？這怎么還違法了？”可見(jiàn)，在鄉(xiāng)村部分基層干部中“不義之財(cái)君莫取”的古訓(xùn)底線已經(jīng)失守，不擇手段牟取私利已公然大行其道。
要使國(guó)家好的公共政策得到及時(shí)有效的貫徹落實(shí)，避免“政令不出中南海”，的確需要推進(jìn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。雖然地方基層政府都是國(guó)家的代理者，但地方基層政府都是自利型的“經(jīng)濟(jì)人”，有其自身的強(qiáng)烈利益訴求，面對(duì)中央的委托要求，他們往往在考量自身利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行選擇性執(zhí)法，甚至徇私枉法。“上有政策、下有對(duì)策”恰恰出自于地方基層政府遵循自利型“經(jīng)濟(jì)人”的自我選擇。官員代理人背離了民眾委托人意愿，甚至拋棄委托人自立為王、自行其事，恰恰又是傳統(tǒng)官僚體制難以擺脫的治理陷阱。在這種治理陷阱中，百姓與國(guó)家之間被層層官僚阻隔，最下層的百姓與最上層的國(guó)家之間缺乏制度化的直接聯(lián)系，國(guó)家的治理目標(biāo)和意愿往往被地方基層的官僚腐敗侵蝕和消解。
以治理精細(xì)化重塑鄉(xiāng)村政治生態(tài)
我國(guó)涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象折射了我國(guó)在現(xiàn)代國(guó)家構(gòu)建中的缺陷，最典型地暴露了社會(huì)治理結(jié)構(gòu)的滯后和社會(huì)治理的粗放。粗放的社會(huì)治理難以取得良好的治理成效。治理涉農(nóng)腐敗問(wèn)題，需要在加強(qiáng)民主政治建設(shè)中，以社會(huì)治理精細(xì)化的理念和方式代替以往粗放式和經(jīng)驗(yàn)化的社會(huì)管理思維和方式。
社會(huì)治理精細(xì)化要以黨章和憲法為總依據(jù)，加強(qiáng)一系列具體的制度體系建設(shè)，以預(yù)防涉農(nóng)腐敗。一個(gè)國(guó)家要想使公民享受到執(zhí)政黨提出的為民服務(wù)宗旨和憲法規(guī)定的公民權(quán)利，就必須建設(shè)能夠落實(shí)和保障公民權(quán)利的一系列制度體系，并依法、公開(kāi)、公正地執(zhí)行制度。賦予和保障公民基本權(quán)利，是落實(shí)執(zhí)政黨為人民服務(wù)宗旨的最主要實(shí)現(xiàn)形式。在國(guó)家制度建設(shè)中，關(guān)鍵是要圍繞兩條主線展開(kāi)，一條主線是緊緊圍繞“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，加強(qiáng)規(guī)范、制約和監(jiān)督公共權(quán)力方面的制度建設(shè)；另一條主線是緊緊圍繞“保障人民當(dāng)家作主和自由幸福”，加強(qiáng)規(guī)范、維護(hù)和實(shí)現(xiàn)公民權(quán)利方面的制度建設(shè)。
最近，中央頒布實(shí)施了新的《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》，其中明確規(guī)定了執(zhí)政黨黨組織和黨員違反廉政紀(jì)律行為的處分、違反群眾紀(jì)律行為的處分等具體內(nèi)容，這是執(zhí)政黨從嚴(yán)約束黨組織和黨員的重要制度建設(shè)成果。在國(guó)家層面，還應(yīng)當(dāng)對(duì)腐敗專項(xiàng)立法，將涉農(nóng)腐敗行為納入國(guó)家法律框架之中，依法懲治涉農(nóng)腐敗。在執(zhí)政黨和國(guó)家層面，要同步加強(qiáng)約束權(quán)力、保障權(quán)利的制度體系建設(shè)，扎緊權(quán)力的籠子，規(guī)范權(quán)力的運(yùn)行，劃定權(quán)力的邊界，同時(shí)拓展權(quán)利的空間，暢通權(quán)利的行使，維護(hù)權(quán)利的尊嚴(yán)。
遵守制度、執(zhí)行制度、按制度辦事，是社會(huì)治理精細(xì)化的內(nèi)在要求
在涉農(nóng)腐敗案件中，有很多情況并不是缺乏相關(guān)黨紀(jì)和國(guó)法的規(guī)定，而是黨紀(jì)國(guó)法沒(méi)有得到真正的貫徹執(zhí)行，在執(zhí)紀(jì)執(zhí)法上存在失之于寬、失之于松、失之于軟的普遍問(wèn)題。習(xí)近平總書記指出，“有了好的制度如果不抓落實(shí)，只是寫在紙上、貼在墻上、鎖在抽屜里，制度就會(huì)成為稻草人、紙老虎。要強(qiáng)化制度執(zhí)行，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，確保出臺(tái)一個(gè)就執(zhí)行落實(shí)好一個(gè)”。一些涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象之所以沒(méi)有得到應(yīng)有的查處，有的是“上梁不正下梁歪”，上級(jí)部門和領(lǐng)導(dǎo)帶頭腐敗，比下級(jí)的腐敗有過(guò)之而無(wú)不及；有的是相互勾結(jié)，官官相護(hù)，形成腐敗利益共同體，串成一根腐敗繩子上的螞蚱；有的是貪臟枉法，選擇性執(zhí)法，顛倒是非、愚弄百姓。古人語(yǔ)：“廢一善則眾善衰，賞一惡則眾惡歸。善者得其佑，惡者受其誅，則國(guó)安而眾善。”如果國(guó)家對(duì)腐敗分子不予懲處，反將良善之人關(guān)入監(jiān)牢，就不是懲惡揚(yáng)善，而是懲善揚(yáng)惡，那么社會(huì)風(fēng)氣的敗壞將一泄千里。政治生態(tài)如同自然生態(tài)一樣，一旦受到嚴(yán)重污染破壞，必將禍害久遠(yuǎn)，非一時(shí)之功所能奏效。
讓農(nóng)民群眾參與到監(jiān)督涉農(nóng)腐敗案件中來(lái)，是推動(dòng)社會(huì)治理精細(xì)化的強(qiáng)大動(dòng)力
涉農(nóng)腐敗是發(fā)生在農(nóng)民群眾身邊的腐敗，對(duì)農(nóng)民群眾的切身利益損害最大。農(nóng)民群眾對(duì)涉農(nóng)腐敗現(xiàn)象感觸最深，對(duì)涉農(nóng)腐敗也最痛恨。根治涉農(nóng)腐敗，必須發(fā)揮農(nóng)民的積極性、尊重農(nóng)民的主體地位，保障農(nóng)民當(dāng)家作主的權(quán)利，形成農(nóng)民群眾監(jiān)督腐敗、檢舉腐敗、參與治理腐敗的良好制度環(huán)境。
首先，要處理好權(quán)力組織、資本組織與農(nóng)民組織的關(guān)系。現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，而中國(guó)農(nóng)民的組織化程度卻相當(dāng)?shù)拖隆Ｈ狈M織的農(nóng)民，無(wú)法與強(qiáng)勢(shì)的政府和強(qiáng)勢(shì)的市場(chǎng)進(jìn)行公平、對(duì)等的博弈，甚至不能與其他社會(huì)組織進(jìn)行平等的博弈。要允許和規(guī)范農(nóng)民在法律的框架內(nèi)建立維護(hù)農(nóng)村集體和農(nóng)民自身正當(dāng)利益的農(nóng)民組織，提高農(nóng)民的組織化程度。在這方面東亞綜合性農(nóng)協(xié)的基本經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。其次，要處理好官治與自治的關(guān)系，提高和保障農(nóng)民群眾對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的自治權(quán)利和自治能力。重新劃分官治與自治的邊界，明確官治與自治的職責(zé)，推行農(nóng)村政經(jīng)分開(kāi)、政社分開(kāi)，強(qiáng)化村莊自治功能，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民群眾在社區(qū)公共事務(wù)中的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)。再次，要處理好經(jīng)濟(jì)建設(shè)與社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)的關(guān)系。雖然經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，但上層建筑也反作用于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。過(guò)去，我們把主要精力用在經(jīng)濟(jì)建設(shè)上，而對(duì)社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)明顯重視不夠，造成農(nóng)村整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)的失衡。在一個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)嚴(yán)重失衡的社會(huì)里，不可能有善治。推進(jìn)鄉(xiāng)村治理精細(xì)化，必須把農(nóng)村的社會(huì)建設(shè)、政治建設(shè)提上更加重要的日程。要在法治的軌道上，全面深化農(nóng)村社會(huì)體制和政治體制改革，一點(diǎn)一滴地加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)和政治建設(shè)，鼓勵(lì)發(fā)展多元社會(huì)組織，重新激發(fā)社會(huì)活力，調(diào)動(dòng)農(nóng)民群眾伸張正義、反對(duì)腐敗的主動(dòng)性和積極性。
（作者系北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員）
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《國(guó)家治理》周刊
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
